本文作者：孫瑩工作單位：武漢大學(xué)法學(xué)院

一般認(rèn)為，我國現(xiàn)行的立法體制，在橫向上屬于立法機(jī)關(guān)至上模式，縱向上屬于具有明顯集權(quán)特點(diǎn)的集權(quán)-分權(quán)模式。所謂立法機(jī)關(guān)至上模式，是指立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)所各自享有的立法權(quán)是一種從屬性的關(guān)系，立法機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷行政立法。所謂集權(quán)-分權(quán)模式，是指中央和地方都有立法權(quán)，但主要和重要的立法大都由中央制定。我國現(xiàn)行立法體制的形成，有其歷史與現(xiàn)實(shí)的原因。

一、立法機(jī)關(guān)至上模式的形成原因

馬克思曾經(jīng)說過“人們創(chuàng)造自己的歷史，并不是隨心所欲的創(chuàng)造，而是在他們直接碰到的、既定的，從過去繼承下來的條件下創(chuàng)造?！雹傥覈⒎w制中的立法機(jī)關(guān)至上模式，既吸收借鑒了蘇聯(lián)立法體制的經(jīng)驗(yàn)，也是對我國革命根據(jù)地時期法制實(shí)踐的承繼和發(fā)揚(yáng)。

（一）蘇俄立法體制對我國的影響

十月社會主義革命，俄國無產(chǎn)階級“是在斗爭的烈火中，在內(nèi)戰(zhàn)的烽火中開始規(guī)劃出沒有剝削者的國家的基本原則”，列寧曾要求“所有機(jī)關(guān)的全部工作都要適應(yīng)于戰(zhàn)爭：按戰(zhàn)時要求加以改造”。②這就必然要求集中權(quán)力，強(qiáng)化組織，實(shí)行鐵的紀(jì)律。此外，在俄國這樣一個無產(chǎn)階級人數(shù)不多的國家實(shí)現(xiàn)社會主義，列寧特別強(qiáng)調(diào)國家管理的集中和無產(chǎn)階級統(tǒng)一意志的重要性。他指出，“不要議會制共和國，而要從下到上由全國的工人、雇農(nóng)和農(nóng)民代表蘇維埃組成的共和國?！雹墼谏鲜鏊枷氲闹敢?，1918年7月，第五次全俄蘇維埃代表大會通過了俄國第一部憲法。這部憲法規(guī)定，全俄蘇維埃代表大會作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，有權(quán)修改憲法、制定法律，決定國家內(nèi)政外交等重大政策；有權(quán)修改或撤銷政府的一切決定，或停止政府決定的執(zhí)行。這種制度模式對以后的社會主義國家產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。我國的人民代表大會制度，朝鮮的最高人民會議制度，都是仿照蘇維埃代表大會的模式建立起來的。

本文作者：劉鶴挺工作單位：中共陜西省委黨校,

立法權(quán)是國家權(quán)力的最重要表現(xiàn)形式,其設(shè)置是否科學(xué),行使程序是否公正以及運(yùn)行是否和諧順利,都直接關(guān)系到國家政治的穩(wěn)定與社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。特別是在中國這樣一個歷來實(shí)行成文立法的國度里,科學(xué)合理地劃分國家各機(jī)關(guān)的立法權(quán)限,健全立法程序,完善對立法的監(jiān)督,加強(qiáng)立法的科學(xué)化、規(guī)范化,提高立法質(zhì)量,維護(hù)國家法制的統(tǒng)一,都將顯得尤為重要。新中國成立后的50多年間,中國立法體制外向?qū)用嫔象w現(xiàn)在立法權(quán)限的劃分與立法主體的設(shè)置上,內(nèi)向?qū)用鎰t表現(xiàn)在不同時期國家立法功能的配置和法律體系結(jié)構(gòu)的規(guī)制。前者主要表現(xiàn)在中央與地方的立法權(quán)限的設(shè)置模式,后者則更深一層體現(xiàn)了對立法事項(xiàng)和法律體系建設(shè)的分工和限制。任何國家立法體制的形成都與本國政體形式不無關(guān)聯(lián),也受到本國政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法制傳統(tǒng)等深層次因素的影響。在這當(dāng)中,一定立法理論的指導(dǎo)、立法制度保障和立法技術(shù)的規(guī)范,都會對一國立法體制的形成和完善起著相關(guān)的作用。50多年中國立法的歷程表明,在中國這樣一個缺少法治傳統(tǒng)的國家里,這些諸多因素的影響在不同的歷史階段,對中國立法體制運(yùn)行的影響力,顯得尤為突出。為了從宏觀上把握與分析中國立法體制的歷程,筆者以為,可以將其劃分為三個發(fā)展階段,這三個階段中又分別以一定的立法體制的修繕作補(bǔ)充來實(shí)現(xiàn)國家立法的功能。第一階段:1949年至1954年的憲法頒布;第二階段:1954年至1979年;第三階段:1979年至今。

一、1949年至1954年是立法權(quán)的相對分權(quán)體制時期

新中國人民政權(quán)的建立,為新中國人民立法工作帶來了曙光。然而,新中國的法制建設(shè)是在廢除舊法制的基礎(chǔ)上艱難邁步的,百廢待興的局面,尤其是建國初期政體的不完善(中央和地方普選制尚未形成),要使立法體制在短期內(nèi)確定其相應(yīng)模式,是有一定困難的。早在建國前夕,1949年9月召開的第一屆政治協(xié)商會議上就確定了新中國的第一個人民政權(quán)的代表機(jī)關(guān),通過了《共同綱領(lǐng)》。其綱領(lǐng)第12條明確規(guī)定:“中華人民共和國的國家政權(quán)屬于人民,人民行使國家政權(quán)的機(jī)關(guān)為各級人民代表大會和各級人民政府?！薄皣易罡哒?quán)機(jī)關(guān)為全國人民代表大會,全國人民代表大會閉會期間,中央人民政府為行使國家政權(quán)的最高機(jī)關(guān)?！盵1]《共同綱領(lǐng)》中關(guān)于中央人民政府委員會行使的職權(quán)有:制定并解釋國家的法律、頒布法令,并監(jiān)督其執(zhí)行;規(guī)定國家施政方針,廢除或修改政務(wù)院與國家的法律、法令相抵觸的決議和命令,處理戰(zhàn)爭與和平問題,批準(zhǔn)或廢除或修改中華人民共和國與外國訂立的條約和協(xié)定等。同屆會議上通過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》第四條還規(guī)定:中央人民政府委員會對外代表中華人民共和國,對內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)。由此可見,1949年10月1日至1954年9月20日期間,中央人民政府委員會是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)。在這樣的政體形式下,當(dāng)時的立法體制深深烙上了歷史的痕跡。建國后,在1954年第一屆全國人民代表大會召開前的一段時期里,共和國的立法體制基本上是中央與地方相對分權(quán)的體制。這在當(dāng)時的歷史條件下不僅是可行的,也是必須的,它與我們黨在戰(zhàn)爭年代尚未取得全國政權(quán)的條件下,為政權(quán)建設(shè)習(xí)慣采用的施政方式有直接關(guān)系。早在1931年,在江西瑞金召開的中華蘇維埃第一次全國代表大會上通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》中已有規(guī)定:中華蘇維埃共和國之最高政權(quán)為全國工農(nóng)兵會議(蘇維埃)大會,在大會閉會期間,全國蘇維埃臨時中央執(zhí)行委員會為最高政權(quán)機(jī)關(guān),在中央執(zhí)行委員會下組織人民委員會處理日常政務(wù),一切法令和決議案。1949年2月,中共中央的《關(guān)于廢除國民黨的六法全書與確定解放區(qū)司法原則的指示》一文中指出,司法機(jī)關(guān)辦事原則應(yīng)該是:有綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議之規(guī)定者,從綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議之規(guī)定;無綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議之規(guī)定者,從新民主主義政策。第一屆中國人民政治協(xié)商會議全體會議通過的《共同綱領(lǐng)》和《中央人民政府組織法》,作為建國初期兩項(xiàng)重要的憲法性文件,基本上奠定了建國初期共和國立法體制的雛形。但其中卻存在不完善的地方,在實(shí)踐中也造成了一定的消極影響,從而也從一定程度上違背了立法活動的規(guī)律性。在中央,政協(xié)全體會議立法活動除只在1949年9月召開的第一屆全體會議上通過了《共同綱領(lǐng)》和幾個法律外便告結(jié)束。政務(wù)院作為國家政務(wù)的最高執(zhí)行機(jī)關(guān),《共同綱領(lǐng)》和《中央人民政府組織法》沒有規(guī)定政務(wù)院享有立法權(quán),但為了貫徹執(zhí)行《共同綱領(lǐng)》和國家法律法令和執(zhí)行中央人民政府的施政方針,政務(wù)院卻行使著頒布決議和命令,廢除或修改各委、部、會、院、署、行和各級政府與國家法律、法令和政務(wù)院的決議、命令相抵觸的決議和命令,以及向中央人民委員會提出議案的職權(quán)。在這期間,事實(shí)上政務(wù)院制定和頒布的規(guī)范性文件被當(dāng)作法,并且還批準(zhǔn)了許多地方性的法令、條例和法規(guī)。在地方,也普遍存在地方立法的事實(shí)。在一般地方,根據(jù)1949年12月政務(wù)院通過的《大行政區(qū)人民政府組織通則》,大行政區(qū)、省、市、縣的政府有權(quán)擬定與地方政務(wù)有關(guān)的暫行法令和條例,報(bào)政務(wù)院批準(zhǔn)或備案。例如,各省有權(quán)擬定與省政府有關(guān)的暫行法令條例,報(bào)告主管大行政區(qū)人民政府轉(zhuǎn)政務(wù)院批準(zhǔn)或備案,并可廢除或修改所轄人民代表會議和人民政府與上級人民政府決議、命令相抵觸的決議和命令。在民族自治地方,根據(jù)1952年政務(wù)院125次政務(wù)會議通過的《民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》第23條規(guī)定:各民族自治區(qū)自治機(jī)關(guān)在中央政府和上級政府法令所規(guī)定的范圍內(nèi),依其自治權(quán)限,得制定本自治區(qū)單行法規(guī),呈報(bào)上兩級人民政府核準(zhǔn)。其說明從基層的民族自治鄉(xiāng)以上,各級民族自治機(jī)關(guān)都有權(quán)制定單行法規(guī)。建國初期形成的共和國相對分權(quán)的立法體制的狀況,不難判斷它帶有深刻的歷史原因,但它對鞏固新生的人民政權(quán),發(fā)展經(jīng)濟(jì),曾經(jīng)起到過十分重要的作用,奠定了新中國法制建設(shè)的初步基礎(chǔ)。然而,從立法學(xué)的角度講,還不能說是一個成熟的立法體制,因?yàn)樗黠@地帶有過渡時期的特點(diǎn),同時,它在當(dāng)時也還未形成自己成熟的立法觀念和立法制度。假如僅靠政策性的治國手段,在國家立法權(quán)的運(yùn)作上就不可能找到法律的穩(wěn)定性和連續(xù)性,以致在1954年使共和國立法體制發(fā)生了從分權(quán)朝集權(quán)體制跳躍性的變化。

二、1954年至1979年是立法權(quán)的相對集權(quán)體制時期

1954年9月,第一屆全國人民代表大會第一次會議的召開和第一部憲法的通過,標(biāo)志著全國人民代表大會作為新中國的立法載體被載入史冊。在立法體制方面,《憲法》第22條規(guī)定:全國人民代表大會是行使國家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)。第27條規(guī)定:全國人大有權(quán)修改憲法,制定法律。全國人大常委會有權(quán)解釋法律,制定法令,撤銷國務(wù)院的同憲法、法律和法令相抵觸的決議和命令,改變或者撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q議。從這些規(guī)定中可以看出,當(dāng)時我國的立法體制是一種相對集權(quán)的立法體制。這雖然在當(dāng)時是為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè),需要加強(qiáng)中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),但是實(shí)行過分集權(quán)原則,不可避免地會帶來權(quán)力過分集中的嚴(yán)重弊端。后來,由于客觀形勢的發(fā)展,隨著社會主義改造和建設(shè)的需要,急需制定各種法律,為—97—了加強(qiáng)中央立法工作,1955年7月,第一屆全國人大第二次會議通過了《關(guān)于授權(quán)常務(wù)委員會制定單行法規(guī)的決議》,并授權(quán)全國人大常委會依據(jù)憲法的精神,根據(jù)實(shí)際需要適時地制定部分性質(zhì)的法律的權(quán)力,即單行法規(guī)。同時,憲法只規(guī)定國務(wù)院有權(quán)向全國人大及其常委會提出議案,沒有其立法權(quán),但規(guī)定國務(wù)院有權(quán)根據(jù)憲法和法律規(guī)定行使行政措施,決議和命令。這在當(dāng)時國家立法形式尚無明確規(guī)定的情況下,國務(wù)院作為全國最高行政機(jī)關(guān)的行政措施決議,在實(shí)際上起著國家法規(guī)的作用。按照1954年《憲法》第49條的規(guī)定:國務(wù)院的職權(quán)只有根據(jù)憲法、法律和法令,規(guī)定行政措施,決議和命令,并且審查這些決議和命令的實(shí)施情況。這說明國務(wù)院及其所屬部委并不享有國家立法權(quán)或行政法規(guī)的立法權(quán),但在這一階段,國務(wù)院及其所屬部委依然在規(guī)范性文件,這些規(guī)范性文件無論在理論上或在法律上都不屬于法的范圍,這種活動也不能稱之為立法活動。然而,在實(shí)踐中,這些規(guī)范性文件被當(dāng)作國家的法律規(guī)范,不僅被《中華人民共和國法規(guī)匯編》收錄其中,而且被當(dāng)作這一階段的立法資料來研究。第一次全國人民代表大會還通過《關(guān)于中華人民共和國現(xiàn)行法律、法令繼續(xù)有效的決議》,規(guī)定自從1949年10月1日中華人民共和國建國以來,由中央人民政府制定批準(zhǔn)的現(xiàn)行法律、法令,除了同憲法相抵觸以外,一律繼續(xù)有效。實(shí)際上賦予了中央人民政府委員會頒布的法令具有立法性質(zhì)的規(guī)范性文件的效力。在地方,1954年憲法取消了一般地方享有法令條例或單行法規(guī)的擬定權(quán),實(shí)際上從立法上表明一般地方立法權(quán)不存在。在1954年的《憲法》第70條中,規(guī)定了民族自治地方的區(qū)、州、縣的自治機(jī)關(guān)有權(quán)制定自治條例、單行條例,但當(dāng)時民族自治地方同一般地方一樣,僅有人大而沒有常設(shè)的機(jī)關(guān),不可能完全有效地行使自治條例和單行條例的擬定權(quán)。在這期間,特別值得注意的是,1957年至“”結(jié)束,在長達(dá)20年的時間里,中央和地方的立法幾乎廢止,全國人大作為享有國家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān),除了通過了《1958年至1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》和1975年《憲法》外,再沒有制定一個法律。根據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì),享有法令制定權(quán)和單行法規(guī)制定權(quán)的也僅有10個全國人大常委會自行通過的條例、辦法。另外,還有為數(shù)不多的全國人大常委會作出的決議、決定的批復(fù)。而地方立法權(quán)的運(yùn)行,除民族自治地方外,其他地方機(jī)關(guān)均無立法權(quán),由于“”的興起,民族自治地方的立法實(shí)際上也被擱置一邊。在這種狀態(tài)下,無法可依的局面是顯而易見的。

加拿大至今沒有一部完整的憲法，主要由在各個不同歷史時期通過的憲法性文件構(gòu)成了它的憲法，其中包括1867年英國議會通過的《不列顛北美法案》，1867－1975年通過的憲法修正案，以及1982年加拿大議會通過并由英國女王批準(zhǔn)的《加拿大憲法法》。1981年12月2日和8日，加拿大議會兩院通過了《加拿大議會致英國女王請求書》和《使加拿大參議院和眾議院請求生效法》，并送交英國議會審議。呈文附件包括了《加拿大憲法法》。1982年4月17日，英國女王宣布：終止英國議會為加拿大立法的權(quán)力，英國議會的立法不再作為加拿大法律的組成部分適用于加拿大；女王還簽署了《加拿大憲法法》?！都幽么髴椃ā芬?guī)定，憲法是其最高法律；任何法律如果不符合憲法的規(guī)定，其不符合的部分是不發(fā)生效力的或者是無效的。

加拿大的聯(lián)邦議會及其立法職權(quán)

憲法規(guī)定，加拿大是聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦議會是最高立法機(jī)構(gòu)，由英國女王的代表——總督、參議院和眾議院組成。加拿大總督作為英國女王的代表，其職位只是象征性的，沒有行政實(shí)權(quán)?？偠降闹饕氊?zé)是召集和解散議會，任命民選產(chǎn)生的總理及其政府，簽署議會通過的法案，接待來訪的國家元首，接受外國使節(jié)遞交的國書，為三軍將領(lǐng)授銜和為國家做出杰出貢獻(xiàn)者頒獎等?？偠竭€是加拿大軍隊(duì)的最高統(tǒng)帥。

加拿大聯(lián)邦議會每年開會約27個星期，時間通常從9月開始至次年6月。共約175個會議日。1991年改革為134個會議日，為了彌補(bǔ)減少會議日帶來的時間損失，每一個會議日增加一個小時，并相應(yīng)減少了施政演說、預(yù)算辯論、“反對黨日”等的時間。逢國家法定節(jié)假日議會休息。議會休會期間，議員均回到自己的選區(qū)工作。參議院每周開會時間集中在星期二至星期四。眾議院則從周一至周五都開會，星期一為上午11點(diǎn)至晚上7點(diǎn)，周二至周四為上午10點(diǎn)至晚上7點(diǎn)，周五為上午10點(diǎn)至下午2點(diǎn)30分。星期一至星期四晚上會議結(jié)束前半小時，是法定的眾議院辯論時間。議會議員必須與選區(qū)選民保持密切關(guān)系，“在眾議院開會的周末以及在休會期間，他們都必須盡可能多地回到自己的選區(qū)，只有這樣才能與選民接觸，研究他們的問題以掌握第一手資料?！?/p>

參議院共有105名議員，名額按各省人口比例和歷史形成的慣例分配，任職無限期。從憲法理論上講，參議院與眾議院在立法中的地位是平等的，“除不具有財(cái)政立法的提案權(quán)外，參議院擁有眾議院的一切權(quán)力?！眳⒆h院有權(quán)提出大部分法案，修改或者否決眾議院的法案，但由于各種政治原因，參議院從一開始就只能起到從屬作用，它的實(shí)際職權(quán)大致局限于審議私人法案、調(diào)查涉及公眾利益的爭議，以及出于政治考慮的有限范圍內(nèi)復(fù)議眾議院所通過的或者等待通過的法案。加拿大歷史上設(shè)立參議院的主要目的是制衡眾議院的立法，使立法更加慎重、完備。雖然憲法授予參議院享有與眾議院基本相同的權(quán)力，“雖然參議院在議會大樓中部那些裝飾華麗的紅色大廳內(nèi)擁有表面上的權(quán)力象征，但事實(shí)上它在立法程序中遠(yuǎn)不及眾議院那么重要?！痹诹⒎殭?quán)方面，參議院的主要職責(zé)是審議、通過眾議院提出的法案。凡眾議院通過的有關(guān)法案，均須經(jīng)參議院通過，才能提交總督簽署。參議院對眾議院提出的法案有權(quán)否決和修改，但修改后的法案還須經(jīng)眾議院再次通過。參議院也有權(quán)提交議案，但數(shù)量很少，且不能主動提出任何涉及財(cái)政預(yù)算、稅收和修憲的議案。

參議院很少完全否決一項(xiàng)議案，它總是對眾議院審議通過的議案提一些修改意見，甚至對一些有關(guān)財(cái)政的議案也提修正案。參議院無權(quán)對有關(guān)財(cái)政的議案提增加開支的修正案。如果參議院提的意見好，眾議院會原封不動地接受，如果參議院提交的修正案眾議院不愿意接受，參議院必須將修改理由交到眾議院，如果眾議院還是不同意修改，而參議院又堅(jiān)持要修改，就在兩院之間成立一個聯(lián)席會進(jìn)行協(xié)商。雖然先由參議院審議的議案并不多，但參議員一般都在銀行業(yè)、工商業(yè)工作過，他們經(jīng)常處理一些技術(shù)水平要求比較高的法律，如破產(chǎn)法和公司法等，能幫助眾議院制定出高質(zhì)量的法律。私事議案（私人團(tuán)體例如職業(yè)協(xié)會等提交的議案）一般都先提交到參議院審議。為更充分地審議議案，現(xiàn)在參議院總是在眾議院尚未通過議案前就提前非正式地對該議案進(jìn)行審議。1991年的議事規(guī)則規(guī)定，議長或副議長接受議員的動議，可將某一眾議院正在審議的議案非正式地提交某個委員會審議。

本文作者：梁旺貴

立法體制主要包括立法權(quán)的歸屬、立法權(quán)的范圍、立法權(quán)的行使、立法權(quán)之間關(guān)系等方面的內(nèi)容。在加強(qiáng)法制建設(shè)的今天,談?wù)劻⒎w制及其有關(guān)這方面的問題,無疑將對立法實(shí)踐產(chǎn)生促進(jìn)作用。鑒于近幾年來立法理論工作和實(shí)踐工作者對此進(jìn)行了廣泛而深入的研究,也發(fā)表了不少專著和論文,為此,我只想從民族自治地方立法權(quán)著眼,就我國立法體制中的有關(guān)問題談點(diǎn)粗淺看法。

一、民族自治地方立法權(quán)在我國立法體制中一直占有十分重要的地位。

新中國的立法可分為四個階段。1949一1954年為第一階段。這一時期,實(shí)行的是中央與地方相應(yīng)分權(quán)。在中央,根據(jù)共同綱領(lǐng),中國人民政治協(xié)商會議全體會議行使全國人大的職權(quán),制定中央人民政府組織法;在一般地方,根據(jù)各地方政府組織通則,大行政區(qū)、省、市、縣的政府可擬定法令、條例或單行法規(guī);在民族自治地方,根據(jù)1952年民族區(qū)域自治實(shí)施綱要,民族自治地方鄉(xiāng)以上的各級民族自治機(jī)關(guān)有權(quán)制定單行法規(guī)。1954一1956年為第二階段。1954年第一屆全國人大召開以后,立法體制變?yōu)橹醒敫叨燃瘷?quán),根據(jù)1954年憲法,全國人大行使國家立法權(quán),有權(quán)修改憲法,制定法律;全國人大常委會有權(quán)解釋法律,制定法令;國務(wù)院沒有立法權(quán),只有權(quán)向全國人大及常委會提出議案。在地方,1954年憲法取消了一般地方享有法令條例或單行法規(guī)的制定權(quán),但規(guī)定民族自治地方有權(quán)制定自治條例和單行條例。1957年一1976年為第三階段。這一階段的立法體制仍如1954年憲法所作的規(guī)定,在中央,全國人大是行使國家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān);在地方,除民族自治地方外,其他地方均無立法權(quán)。這一階段,中國立法躍入低谷,在長達(dá)20年的時間里,全國人大除了通過了《1958年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》和1975年憲法外,竟沒有制定一個法律。全國人大常委會也僅在1957一1958年通過了7個條例。1978年黨的十一屆三中全會以后,發(fā)揚(yáng)社會主義民主、加強(qiáng)社會主義法制被提上日租,中國立法由此進(jìn)入歷史新階段。在這一階段,中國立法體制有過幾次變化。1979年地方組織法規(guī)定,省級人大及其常委會享有地方性法規(guī)制定權(quán),并確定了地方性法規(guī)制定權(quán)、自治條例和單行條例制定權(quán)的歸屬。1982年和1986年兩次修改地方組織法,把地方法規(guī)制定權(quán)逐步擴(kuò)大到省級政府所在地和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及常委會。這樣,初步形成了一個由國家立法權(quán)、行政法規(guī)立法權(quán),地方性法規(guī)立法權(quán)、自治條例和單行條例立法權(quán)構(gòu)成的立法體制。通過粗略考察新中國立法體制的變革,我們可以發(fā)現(xiàn),盡管新中國的立法體制幾經(jīng)變故,但民族自治地方立法權(quán)始終被予以確認(rèn)和堅(jiān)持,即使在立法體制由中央高度集權(quán)時期和地方文法權(quán)被普遍廢止的時候,民族自治地方的立法權(quán)仍然被充分肯定。由此,我們可以得出結(jié)論:民族自治地方立法權(quán)在中國立法體制中一直占有十分重要的地位。

二、研究中國現(xiàn)行立法體制應(yīng)充分考慮民族自治地方立法權(quán)的法律地位。

根據(jù)現(xiàn)行憲法和地方組織法的規(guī)定,現(xiàn)行中國立法體制的結(jié)構(gòu)是:(‘)全國人大及其常委會行使國家立法權(quán);(二)國務(wù)院根據(jù)憲法和法律行使行政法規(guī)制定權(quán);(三)省、自治區(qū)、直轄市和省級人民政府所在地的市以及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會,在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下一,制定地方性法規(guī),報(bào)全國人大常委會和國務(wù)院備案,(四)民族自治地方的人大有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn),制定自治條例和單行條例,報(bào)全國人大常委會批準(zhǔn)后生效;自治州、自治縣的自治條例和單行條例,報(bào)省或自治區(qū)的人大常委會批準(zhǔn)后生效,并報(bào)全國人大常委會備案。對于憲法上的這一規(guī)定表明現(xiàn)行中國立法體制是怎樣的立法體制,法學(xué)界看法不一。有人認(rèn)為是一級立法體制,有人認(rèn)為是二級立法體制?！耙患壛⒎w制”說顯然失之偏頗?！岸壛⒎w制”說認(rèn)為,憲法確立了中央和地方兩級立法體制。“兩級”是指全國人大及其常委會制定法律和國務(wù)院制定行政法規(guī)為一級,一般地方制定地方性法規(guī)、民族自治地方制定自治條例和單行條例為一級。在這里,“二級立法體制”說將一般地方制定的地方性法規(guī)和民族自治地方制定的自治條例、單行條例都作為一級看待,是不合適的。因?yàn)?第一,憲法規(guī)定地方性法規(guī)不得同法律和行政法規(guī)相抵觸,但憲法并沒有規(guī)定自治條例和單行條例不能同地方性法規(guī)相抵觸,這表明自治條例和單行條例不需要象一般地方性法規(guī)那樣必須以行政法規(guī)為依據(jù),所以,在這一點(diǎn)上就不能說它們同地方性法規(guī)是同一級。第二,我國許多法律明文規(guī)定民族自治地方的人民代表大會可以根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡逄攸c(diǎn)制定變通規(guī)定或補(bǔ)充規(guī)定。以婚姻法為例,結(jié)婚年齡男不得早于22周歲,女不得早于20周歲的規(guī)定,省和直轄市的人民代表大會和它的常務(wù)委員會制定的地方性法規(guī)無權(quán)改變這個規(guī)定,但民族自治地方的人民代表大會則可以根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓娘L(fēng)俗習(xí)慣等具體情況制定單行條例作出變通規(guī)定。譬如我省黔南布依族苗族自治州、紫云苗族布依族自治縣、松桃苗族自抬縣、鎮(zhèn)寧布依族苗族自治縣等都先后制定了執(zhí)行婚姻法的變通規(guī)定,即把結(jié)婚年齡變通為男不得早于20周歲,女不得早于18周歲。從這方面著眼,自治條例和單行條例不應(yīng)和地方性法規(guī)是同一級。那么,應(yīng)當(dāng)怎樣表述我國現(xiàn)行的立法體制更為確切一些呢?分析中國現(xiàn)行立法體制,可以發(fā)現(xiàn)這樣三個特點(diǎn):第一,實(shí)行中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),國家立法在整個立法體制中處于領(lǐng)導(dǎo)地位,行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例要以憲法和法律為依據(jù),不得與之相抵觸。第二,實(shí)行多級并存。全國人大及其常委會制定國家法律,國務(wù)院制定行政法規(guī),一般地方制定地方法規(guī),它們在效力上有著明顯的級別之差。第三,多種立法權(quán)相結(jié)合。如前所述,由于一般地方性法規(guī)和自治條例、單行條例在效力等級上無法作出明顯的劃分、“級,的概念無法表明一般地方性法規(guī)同自治條例、單行條例的關(guān)系,所以,我們不妨用“種”的概念來反映各種立法權(quán)的關(guān)系,即多種立法權(quán)相結(jié)合。這多種立法權(quán)相結(jié)合的含義是:國家立法權(quán)、國務(wù)院行政法規(guī)立法權(quán),一般地方性法規(guī)立法權(quán)、民族自治地方立法權(quán)。把以上三個特點(diǎn)綜合起來,可作這樣的表述:中國現(xiàn)行立法體制是中央集中領(lǐng)導(dǎo)的、多級并存、多種立法權(quán)相結(jié)合的立法體制,而不是所謂的二級體制。

本文作者：高克明

我國新憲法頒布以來,法學(xué)界對于它所規(guī)定的立法體制有不同的看法,有的認(rèn)為是一級立法體制,有的認(rèn)為是兩級立法體制,還有的認(rèn)為是多級立法體制或者是多層次立法體制?！度嗣袢請?bào)》曾于1983年8月19日第五版報(bào)道過這些看法,并認(rèn)為一級立法體制和兩級立法體制看法分歧的焦點(diǎn)在于如何看待地方性法規(guī)。我認(rèn)為這些看法都有一定道理,都從不同角度說明了我國新憲法是具有中國特色的新的立法體制的體現(xiàn)。

法是由國家制定或認(rèn)可,體現(xiàn)統(tǒng)治階級意志,由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的行為規(guī)范的總和。這個“總和”,按照現(xiàn)行憲法規(guī)定,應(yīng)該包括憲法、‘基本法律、其他法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、民族自治條例和單行條例。直接制定和擬定這些法的規(guī)范性文件的機(jī)關(guān),包括全國人大和全國人大常委會,[II務(wù)院,省、直轄市和民族自治地方的權(quán)力機(jī)關(guān)。如果因此得出結(jié)論,我國實(shí)行的是中央和地方兩級立法體制,或者是中央權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、省級地方權(quán)力機(jī)關(guān)、民族自治機(jī)關(guān)多級或多層次立法體制,那么,這些看法是著眼于有權(quán)做具體立法工作、擬定法的規(guī)范性文件的國家機(jī)關(guān),認(rèn)為什么機(jī)關(guān)能夠擬定出法的規(guī)范性文件,什么機(jī)關(guān)就有立法權(quán)。我認(rèn)為這種看法只是看到了事物的一個方面。另一個方面,甚至是主要方面,還需要進(jìn)一步研究立法權(quán)的標(biāo)志。所謂立法權(quán),大家公認(rèn)是指國家立法機(jī)關(guān)制定、修改或廢止法律和確定其他法的規(guī)范性文件的權(quán)力。我認(rèn)為立法權(quán)的標(biāo)志主要的不是表現(xiàn)為擬定法的規(guī)范性文件的是哪些機(jī)關(guān),而是表現(xiàn)為能夠最終確立或廢止法的規(guī)范性文件的權(quán)力。正因?yàn)槿绱?新憲法才在第五十八條中明確規(guī)定:“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)?！背酥?沒有任何條款規(guī)定其他任何機(jī)關(guān)可以“行使國家立法權(quán)”。全國人大和全國人大常委會行使國家立法權(quán),并不獨(dú)攬國家的一切立法工作,不包辦一切法的規(guī)范性文件的制定,而是實(shí)行原則性與靈活性相結(jié)合,直接行使立法權(quán)與授權(quán)性行使立法權(quán)相結(jié)合的辦法。從直接行使立法權(quán)來看,全p勸人大修改憲法、制定和修改簽本法律,不受任何機(jī)關(guān)干涉,直接表現(xiàn)出最高權(quán)力,全國人大常委會制定和修改除應(yīng)當(dāng)由一全國人大制定的法律以外的其他法律,不需要呈報(bào)其他機(jī)關(guān)審批或備案就直接產(chǎn)生效力。從授權(quán)性行使立法權(quán)來看,雖然憲法條文沒有“授權(quán)”或“授權(quán)性”的字眼,更沒有說由誰來授權(quán),但是,憲法是全國人大制定和修改的,憲法規(guī)定的各種職權(quán)都是由全國人民代表大會代表全國各族人民的意志和利益授予的。我國是十億人口的大國,各地區(qū)、各民族的具體情況千差萬別,如果具體的立法工作統(tǒng)統(tǒng)集中在最高國家權(quán)力機(jī)關(guān),就不能發(fā)揮和調(diào)動地方的積極性,就會統(tǒng)得過死,照顧不了各地區(qū)、各民族的許多特點(diǎn),不能及時制定有關(guān)的法規(guī)和條例,不利于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。另一方面,立法權(quán)需要統(tǒng)一、集中,避免法出多門、各自為法。所以,立法大權(quán)由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)統(tǒng)一掌握,具體的立法工作則大量地劃分出來,授權(quán)給最高國家行政機(jī)關(guān)、省、直轄市和民族自治地方的權(quán)力機(jī)關(guān)去做,由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)總把關(guān),實(shí)行監(jiān)督,’擁有撤銷權(quán)。具體表現(xiàn)是:

一、國務(wù)院根據(jù)憲法和法律可以制定行政法規(guī),決定和命令;全國人大常委會則有權(quán)撤銷其與憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。

二、省、直轄市人民代表大會在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下可以制定地方性法規(guī),但必須報(bào)全國人大常委會備案,全國人大常委會亦有撤銷權(quán)。

三、民族自治地方的人民代表大會依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)可以制定自治條例和單行條例,但自治區(qū)的自治條例和單行條例,必須報(bào)全國人大常委會批準(zhǔn)后才生效,全國人大常委會擁有撤銷權(quán);自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例,必須報(bào)省或者自治區(qū)的人大常委會批準(zhǔn)后生效,并報(bào)全國人大常委會備案。從以上分析中,我認(rèn)為可以得出結(jié)論:我國最終確立或廢止法的規(guī)范性文件的權(quán)力,只屬于最高國家權(quán)力機(jī)關(guān),即全國人大和全國人大常委會。從立法權(quán)的主要標(biāo)志來看,我國實(shí)行的是一級立法體制。我國現(xiàn)行憲法規(guī)定的立法體制是一種具有中國特色的新型的立法體制。它突破了人們一般習(xí)慣上理解的那種一級、兩級或多級、多層次立法體制的模式。它是從我國現(xiàn)階段國情出發(fā),以適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要為目的,總結(jié)了過去的經(jīng)驗(yàn),研究了各種立法體制,以通常所說的一級立法體制為基礎(chǔ),兼有兩級或多層次立法體制的某些特點(diǎn),不妨稱之為中國式的立法體制。如果要說它屬于什么級,那就可以說是中國式的一級立法體制。中國式立法體制,與資本主義國家(無論是聯(lián)邦制或單一制國家)的立法體制比較,有本質(zhì)的區(qū)別,在表現(xiàn)形式上也獨(dú)具一格,在這里就不多談了。

本文作者：高克明

從直接行使立法權(quán)來看,全p勸人大修改憲法、制定和修改簽本法律,不受任何機(jī)關(guān)干涉,直接表現(xiàn)出最高權(quán)力,全國人大常委會制定和修改除應(yīng)當(dāng)由一全國人大制定的法律以外的其他法律,不需要呈報(bào)其他機(jī)關(guān)審批或備案就直接產(chǎn)生效力。從授權(quán)性行使立法權(quán)來看,雖然憲法條文沒有“授權(quán)”或“授權(quán)性”的字眼,更沒有說由誰來授權(quán),但是,憲法是全國人大制定和修改的,憲法規(guī)定的各種職權(quán)都是由全國人民代表大會代表全國各族人民的意志和利益授予的。我國是十億人口的大國,各地區(qū)、各民族的具體情況千差萬別,如果具體的立法工作統(tǒng)統(tǒng)集中在最高國家權(quán)力機(jī)關(guān),就不能發(fā)揮和調(diào)動地方的積極性,就會統(tǒng)得過死,照顧不了各地區(qū)、各民族的許多特點(diǎn),不能及時制定有關(guān)的法規(guī)和條例,不利于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。另一方面,立法權(quán)需要統(tǒng)一、集中,避免法出多門、各自為法。所以,立法大權(quán)由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)統(tǒng)一掌握,具體的立法工作則大量地劃分出來,授權(quán)給最高國家行政機(jī)關(guān)、省、直轄市和民族自治地方的權(quán)力機(jī)關(guān)去做,由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)總把關(guān),實(shí)行監(jiān)督,’擁有撤銷權(quán)。具體表現(xiàn)是:一、國務(wù)院根據(jù)憲法和法律可以制定行政法規(guī),決定和命令;全國人大常委會則有權(quán)撤銷其與憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。二、省、直轄市人民代表大會在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下可以制定地方性法規(guī),但必須報(bào)全國人大常委會備案,全國人大常委會亦有撤銷權(quán)。三、民族自治地方的人民代表大會依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)可以制定自治條例和單行條例,但自治區(qū)的自治條例和單行條例,必須報(bào)全國人大常委會批準(zhǔn)后才生效,全國人大常委會擁有撤銷權(quán);自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例,必須報(bào)省或者自治區(qū)的人大常委會批準(zhǔn)后生效,并報(bào)全國人大常委會備案。

從以上分析中,我認(rèn)為可以得出結(jié)論:我國最終確立或廢止法的規(guī)范性文件的權(quán)力,只屬于最高國家權(quán)力機(jī)關(guān),即全國人大和全國人大常委會。從立法權(quán)的主要標(biāo)志來看,我國實(shí)行的是一級立法體制。我國現(xiàn)行憲法規(guī)定的立法體制是一種具有中國特色的新型的立法體制。它突破了人們一般習(xí)慣上理解的那種一級、兩級或多級、多層次立法體制的模式。它是從我國現(xiàn)階段國情出發(fā),以適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要為目的,總結(jié)了過去的經(jīng)驗(yàn),研究了各種立法體制,以通常所說的一級立法體制為基礎(chǔ),兼有兩級或多層次立法體制的某些特點(diǎn),不妨稱之為中國式的立法體制。如果要說它屬于什么級,那就可以說是中國式的一級立法體制。中國式立法體制,與資本主義國家(無論是聯(lián)邦制或單一制國家)的立法體制比較,有本質(zhì)的區(qū)別,在表現(xiàn)形式上也獨(dú)具一格,在這里就不多談了。

中國式立法體制,較之其他社會主義國家立法體制也有顯著特色。蘇聯(lián)1936年憲法第三十二條規(guī)定:“蘇聯(lián)立法權(quán),專由蘇聯(lián)最高蘇維埃行使之?！庇衷诘谖迨艞l中規(guī)定:“加盟共和國最高蘇維埃為該加盟共和國唯一立法機(jī)關(guān)?！睆倪@種規(guī)定來看,可以說是兩級立法體制。所謂“專由”、“唯一”是指聯(lián)邦中央和加盟共和國各由其最高權(quán)力機(jī)關(guān)行使立法權(quán),不能有第二個立法機(jī)關(guān)。顯然中國式立法體制與蘇聯(lián)的立法體制迥然不同。其他社會主義國家實(shí)行的大都也是一級立法體制。例如羅馬尼亞憲法第四十二條規(guī)定:“大國民議會,即最高國家權(quán)力機(jī)關(guān),是羅馬尼亞社會主義共和國的唯一立法機(jī)關(guān)。”德意志民主共和國憲法第四十八條規(guī)定:“人民議院是德意志民主共和國唯一的立憲和立法機(jī)關(guān)?！背r民主主義人民共和國憲法第七十三條規(guī)定:“只有最高人民會議才能行使立法權(quán)?！敝袊搅⒎w制則不同,它是在最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)中有兩個層次即兩個立法機(jī)關(guān)。南斯拉未有自己的特點(diǎn),實(shí)行兩級、兩院立法體制。由聯(lián)邦中央與自治共和國、自治省兩級立法,而聯(lián)邦議會中的兩院,共和國和省院都具有一定范圍內(nèi)的平行式的立法權(quán)。我國最高權(quán)力機(jī)關(guān)不是兩院,全國人大和全國人大常委會的立法權(quán)也不是平行分工,而是全國人大有權(quán)“改變或者撤銷全國人民代表大會常務(wù)委員會不適當(dāng)?shù)臎Q定。”這與南斯拉夫的兩院立法也是顯然不同的。

中國式立法體制的特色,是在長期革命和建設(shè)實(shí)踐中逐步創(chuàng)造出來的,它不依賴于任何模式。回顧建國初期,起臨時憲法作用的《共同綱領(lǐng)》,由于其特殊的歷史條件,缺乏經(jīng)驗(yàn),對于立法體制,未作’明確規(guī)定。在實(shí)踐中,是全國政協(xié)(臨時代行全國人大職權(quán))、中央人民政府委員會、大行政區(qū)都有立法權(quán)。1954年憲法,在總結(jié)建國初期法制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,仿效了一些社會主義國家的辦法,采用了佳一的立法機(jī)關(guān)”的模式,把立法權(quán)集中在全國人民代表大會,同時規(guī)定全國人大常委會有權(quán)制定法令;國務(wù)院可以規(guī)定行政措施、決議命令,地方人大可以通過和決議;民族自治機(jī)關(guān)可以制定自治條例和單行條例。新憲法以54年憲法為基礎(chǔ),總結(jié)了三十多年來法制建設(shè)經(jīng)驗(yàn),特別是總結(jié)了黨的十一屆三中全會以來法制改革的經(jīng)驗(yàn),規(guī)定了新的立法體制,打破了“唯一立法機(jī)關(guān)”的框框,既不同于蘇聯(lián)式的兩級立法,又相異于南斯拉夫的兩院立法,也區(qū)別于羅馬尼亞、民主德國、朝鮮等國的一級立法,而是規(guī)定全國人大和全國人大常委會行使國家立法權(quán),開創(chuàng)了社會主義國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)擁有立法權(quán)的先例。并且,對于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定,無論在權(quán)限上、稱謂上、彼此之間的關(guān)系上都規(guī)定得十分鮮明、確切和恰當(dāng),既符合現(xiàn)階段我國國情,又適應(yīng)今后發(fā)展的需要,內(nèi)容的科學(xué)性和條文的規(guī)范性都是很好的。

本文作者：劉升平

在我國政治體制的改革中,立法體制的改革,是一個十分重要的問題。究竟如何來確立一種適應(yīng)四化需要、反映中國特點(diǎn)的立法制度,這是需要認(rèn)真研究解決的問題。

憲法修改草案總結(jié)了建國以來的政權(quán)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn),根據(jù)發(fā)揮中央和地方兩個積極性的原則,規(guī)定全國人民代表大會和它的常務(wù)委員會行使國家立法權(quán),制定法律和法令,國務(wù)院有權(quán)制定和批準(zhǔn)行政法規(guī);省、直轄市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會,在不同憲法、法律、法令、行政法規(guī)相抵觸的前提下,可以制定和頒布地方性法規(guī);民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn),制定自治條例和單行條例。這就是說,在我國以根本大法的形式,確認(rèn)了實(shí)行中央和地方相結(jié)合的兩級立法體制。這種立法體制是我國長期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié),是完全符合中國的實(shí)際情況的。建國以來,我國的立法體制的發(fā)展過程,大體經(jīng)歷了三個階段。第一階段,從新中國成立到1954年9月第一次全國人大的召開。這時期的立法體制,在當(dāng)時起臨時憲法作用的共同綱領(lǐng)中雖然沒有明確規(guī)定,但實(shí)際上是實(shí)行中央和地方相結(jié)合的立法體制:中央一級的,在普選的全國人民代表大會召開以前由中國人民政治協(xié)商會議執(zhí)行全國人大的職權(quán),制定共同綱領(lǐng)和中華人民共和國中央人民政府組織法;中央人民政府委員會有權(quán)制定并解釋國家法律,頒布法令。地方一級的,主要是各大行政區(qū)人民政府委員會(即軍政委員會,1952年12月改行政委員會,1954年6月撤銷大區(qū)一級建制),它們是各該區(qū)所轄省(市)高一級的地方政權(quán)機(jī)關(guān),又是中央人民政府政務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)地方政府工作的代表機(jī)關(guān),它可以根據(jù)共同綱領(lǐng)、國家的法律、法令制定與地方政務(wù)有關(guān)的暫行法令條例;民族自治機(jī)關(guān)依照自治權(quán)限,可以制定本自治區(qū)的單行法規(guī)。在這個時期之所以實(shí)行立法分權(quán)制度,是因?yàn)榻▏?各地政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡,中央的各項(xiàng)政策還不可能一時都固定下來,形成為統(tǒng)一的法規(guī)。因此,國家的立法工作,不可能都集中到中央來進(jìn)行,只能由各地區(qū)根據(jù)實(shí)際情況的需要,按照《共同綱領(lǐng)李和中央政策法令的基本原則,分散到各地區(qū)進(jìn)行。根據(jù)國務(wù)院法制局的統(tǒng)計(jì),建園后頭五年所制定頒布的法規(guī),大部分是由各大行政區(qū)制定的。這時立法工作的突出特點(diǎn),是從實(shí)際出發(fā),較好地發(fā)揮了地方的主動性和積極性。董必武同志在八大的發(fā)言中也充分地肯定了這一點(diǎn)。第二階段,從1954年憲法的頒布到1979年五屆人大二次會議的召開。這個時期是實(shí)行立法集權(quán),立法權(quán)由最高權(quán)力機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使。1954年憲法第22條規(guī)定:“全國人民代表了大會是行使國家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)?！边@時期為了開展有計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè),提高工作效率,克服官僚主義,加強(qiáng)中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是必需的,但卻忽視了發(fā)揮地方的主動性和積極性。1956年,同志在《論十大關(guān)系》中系統(tǒng)地總結(jié)了我國的建設(shè)經(jīng)驗(yàn),特別注意到了蘇聯(lián)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中所暴露出來的缺點(diǎn)和錯誤,嚴(yán)肅地指出,我們“不能象蘇聯(lián)那樣搞法,什么都集中到中央,把地方卡得死死的,一點(diǎn)機(jī)動也沒有”,提出要發(fā)揮中央和地方兩個積極性,在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下,擴(kuò)大地方的權(quán)力,處理好中央和地方關(guān)系這十分重要的問題。他說,“我們的憲法規(guī)定,立法權(quán)集中在中央。但是在不違背中央方針的條件下,按照情況和工作需要,地方可以搞章程、條例、辦法,憲法并沒有約束”。以后的實(shí)踐證明,同志對我國的立法工作和制度所做的深刻總結(jié)和闡述,提出的對我國立法體制改革的原則方針,是正確的。無論是蘇聯(lián)的經(jīng)臉,還是中國的經(jīng)驗(yàn),木論是聯(lián)邦制國家,還是單一制國家,片面地強(qiáng)調(diào)中央集權(quán),忽視發(fā)揮地方積極性的做法,都不是成功的經(jīng)驗(yàn),是違背社會主義上層建筑發(fā)展的客觀規(guī)律性的。第三階段,黨的十一屆三中全會后,黨和國家實(shí)行了工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移,根據(jù)新的形勢有步驟地進(jìn)行了繁重的建設(shè)和改革工作,其中包括對我國立法工作的建設(shè)和改革。

1979年在五屆人大二次會議通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中規(guī)定,省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)本行政區(qū)域的具休情況和實(shí)際需要,在和國家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下制定和頒布地方性法規(guī),并報(bào)全國人大常委會和國務(wù)院備案。我國立法史上的這一重大改革,就從法律上改變了過去那種只認(rèn)為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)才能立法的傳統(tǒng)觀念。在這次公布的憲法修改草案中,正式以根本大法的形式,肯定了這幾年立法體制改革的成果,明確地規(guī)定了我國新的立法體制,這就為新時期的法制建設(shè)開拓了更為廣闊的前景。彭真同志曾經(jīng)多次強(qiáng)調(diào)立法體制改革的必要性和重要意義,特別在這次憲法修改草案的說明中指出:“草案根據(jù)發(fā)揮中央和地方兩個積極性的原則,規(guī)定中央和地方適當(dāng)分權(quán),在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,加強(qiáng)了地方的職權(quán),肯定了省、自治區(qū)、直轄市人大和它的常委會有權(quán)制定和頒布地方性法規(guī)。我們國家很大,一個省就有幾千萬以至上億人,相當(dāng)一個大、中國家,各地政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展很不平衡,這樣規(guī)定,有利于各地因地制宜,發(fā)揮主動性、積極性,加速整個國家的建設(shè)。”

在我國實(shí)行中央和地方相結(jié)合的立法體制的好處,首先就在于充分地體現(xiàn)了發(fā)揮中央和地方兩個積極性的原則,它既保證了中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),又加強(qiáng)了地方的職權(quán),能較好地協(xié)調(diào)中央和地方的關(guān)系。其次,它能從實(shí)際出發(fā),因地、因時、因事制宜,更能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國是一個統(tǒng)一的多民族的大國,各地情況不同,大量的立法工作,單靠中央一級的立法,而沒有地方的立法,那是不行的。根據(jù)歷史唯物主義的基本原理,上層建筑要為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù),為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的改變,立法體制的調(diào)整和改革,勢在必行。第三,能克服和防止權(quán)力過份集中,避免產(chǎn)生法律形式主義和官僚主義。立法不僅要根據(jù)實(shí)際需要,而且要考慮實(shí)際可能。如果我們把國家的立法權(quán)限完全集中在中央,而忽視地方的特殊情況和條件,地方不能立法,那就很難適應(yīng)千差萬別的具體情況,勢必使立法工作脫離實(shí)際,助長官僚主義。因此,實(shí)行兩級立法體制,是適應(yīng)發(fā)揚(yáng)和健全社會主義民主與法制的客觀需要的。

有人擔(dān)心,實(shí)行兩級立法體制,會不會產(chǎn)生分散主義,影響法制的統(tǒng)一性?我們認(rèn)為,改革政治體制的目的,是要使國家權(quán)力的合理分工和有效行使。實(shí)行立法體制改革的出發(fā)點(diǎn),不是削弱國家法制的統(tǒng)一性,而是要更好地發(fā)揮這種統(tǒng)一性。因?yàn)?法律規(guī)定地方權(quán)力機(jī)關(guān)可以制定和頒布地方性法規(guī),并不是沒有條件和限制的。地方立法的條件,就是要根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況和實(shí)際需要,不能脫離實(shí)際,主觀主義地去立法。而限制就是地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定法規(guī),必須是和國家的憲法、法律、法令和行政法規(guī)不相抵觸為前提,地方性法規(guī)必須服從中央的法律和法規(guī)。憲法草案規(guī)定,一切法律、法令和法規(guī)都不得與憲法相抵觸,這就從根本上保證了國家法制的統(tǒng)一。為了保障地方權(quán)力機(jī)關(guān)正確地行使地方立法權(quán)限,法律還規(guī)定了地方立法的程序和監(jiān)督制度。凡是地方性法規(guī)都必須報(bào)全國人大常委會備案。全國人大常委有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律和法令相抵觸的行政法規(guī)、決議和命令,有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律、法令、行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。所以,憲法賦予地方權(quán)力機(jī)關(guān)享有部分立法權(quán),不僅不會損害國家法制的統(tǒng)一原則,而是更好地實(shí)現(xiàn)這一原則,是進(jìn)一步完備國家法制所必需的。

本文作者：歐陽仁根工作單位：安徽財(cái)貿(mào)學(xué)院法學(xué)系

我國農(nóng)村立法雖然在建國以來取得了不少進(jìn)展,尤其是改革開放以來,為適應(yīng)以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和雙層經(jīng)營體制改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和農(nóng)村事業(yè)不斷發(fā)展的要求而進(jìn)行了大量的立法,但仍顯得十分滯后,難以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展要求。農(nóng)村立法所存在的問題主要表現(xiàn)在:第一,具有濃重的計(jì)劃管理色彩和痕跡,難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求;第二,政策性、原則性強(qiáng),規(guī)范性和可操作性差;第三,以義務(wù)為本位,權(quán)利、義務(wù)不對稱,難以保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益;第四,農(nóng)村法律薄弱,與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)及各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的要求不相適應(yīng)。為了更好地調(diào)動農(nóng)民積極性,維護(hù)其合法權(quán)益,促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村事業(yè)的發(fā)展,應(yīng)當(dāng)在充分發(fā)揮中央和地方立法主體的積極性的基礎(chǔ)上,構(gòu)架出新型的農(nóng)村法律體系。同時,只有明確中央和地方兩個立法主體的立法權(quán)限、完善立法體制,才能更好地加快農(nóng)村立法步伐。

一、農(nóng)村法律體系的構(gòu)建:以農(nóng)業(yè)立法和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)立法為重心

今后一個時期是我國農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立和完善的重要時期。農(nóng)村立法的重點(diǎn)是農(nóng)業(yè)立法、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)立法,同時包括農(nóng)村社會發(fā)展、農(nóng)村文教衛(wèi)生事業(yè)、農(nóng)村行政等方面的立法。初步形成農(nóng)村法律體系的基本框架。1.農(nóng)業(yè)立法農(nóng)業(yè)立法的總體目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是確立農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位,逐步理順農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的各種經(jīng)濟(jì)和行政關(guān)系,保證農(nóng)業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展。=1>農(nóng)業(yè)法律體系的基本框架包括四個層次:第一層次為農(nóng)業(yè)法。在農(nóng)業(yè)法律體系中處于基礎(chǔ)地位;第二層次為就農(nóng)業(yè)中某些重要領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)定的專門法律和法規(guī);第三層次為實(shí)施專門法律而制定的全國性法規(guī)和規(guī)章;第四層次為地方性農(nóng)業(yè)法規(guī)和規(guī)章。農(nóng)業(yè)法律體系基本框架主要應(yīng)包括以下幾方面內(nèi)容:¥農(nóng)用土地使用制度方面法律、法規(guī)。在土地管理法等法律法規(guī)基礎(chǔ)上,制定有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)及其轉(zhuǎn)讓方面的法律法規(guī),以在穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制政策基礎(chǔ)上鼓勵農(nóng)用土地的使用權(quán)向種田能手轉(zhuǎn)移,以利土地的規(guī)模經(jīng)營。¦農(nóng)業(yè)投入及農(nóng)業(yè)利益分配方面的法律法規(guī)。如農(nóng)業(yè)投入法、農(nóng)業(yè)信貸法、農(nóng)產(chǎn)品價格保護(hù)法、農(nóng)資商品價格限制法、農(nóng)業(yè)稅收條例等。以利增加農(nóng)業(yè)投入,保護(hù)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常利益等?！燹r(nóng)產(chǎn)品流通方面的法律法規(guī)。如農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場條例、農(nóng)產(chǎn)品期貨貿(mào)易條例、糧食管理法等?！мr(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全方面的法律法規(guī)。除繼續(xù)完善現(xiàn)有有關(guān)動植物檢疫、水域交通安全管理等方面法律法規(guī)外,主要側(cè)重制定農(nóng)業(yè)保險法、農(nóng)藥管理法、肥料法、飼料管理法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)保管理?xiàng)l例等法律法規(guī)。©農(nóng)業(yè)資源保護(hù)方面的法律法規(guī)。主要是完善現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī),同時制定種子法、蔬菜基地管理?xiàng)l例、商品糧基地管理?xiàng)l例、水利工程管理法等。ª農(nóng)科教方面的法律法規(guī)。除繼續(xù)完善農(nóng)業(yè)科技推廣法律制度外,抓緊制定農(nóng)業(yè)教育法、農(nóng)業(yè)科研法,以確保農(nóng)業(yè)科研、教育、技術(shù)推廣方面的投入增長,為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供知識和技術(shù)動力。«支農(nóng)產(chǎn)業(yè)方面的法律、法規(guī)。首先,針對以化肥工業(yè)為重點(diǎn)的農(nóng)用工業(yè),包括農(nóng)膜、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)具、農(nóng)產(chǎn)品加工機(jī)械等行業(yè)的支農(nóng)特點(diǎn),體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)傾斜的要求,制定相應(yīng)法律、法規(guī);其次,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法的基礎(chǔ)上,制定有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的支農(nóng)義務(wù)條例,以貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法的要求;再次,對農(nóng)業(yè)提供系列化服務(wù)的農(nóng)村服務(wù)業(yè)制定相應(yīng)條例予以規(guī)范和鼓勵。2.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)立法農(nóng)村經(jīng)濟(jì)立法的目的就是充分利用農(nóng)村勞動力資源,繼續(xù)把發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn),搞好農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)等,同時規(guī)范農(nóng)村市場運(yùn)行秩序,加強(qiáng)國家對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的宏觀引導(dǎo)和管理。其立法重點(diǎn)包括:¥農(nóng)村市場主體立法,明確農(nóng)村市場主體的地位、建立農(nóng)村市場主體的組織結(jié)構(gòu)制度,規(guī)范其運(yùn)作行為。主要包括:合作經(jīng)濟(jì)組織立法,如5合作社法6及各類專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織(如生產(chǎn)合作社、供銷合作社、農(nóng)村信用合作社等)條例及股份合作制條例等;鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)立法,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法的基礎(chǔ)上制定配套的法規(guī)和規(guī)章;農(nóng)民自營服務(wù)組織立法,如基金會條例、農(nóng)業(yè)系列化服務(wù)組織條例等;農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)行為規(guī)范條例等。¦農(nóng)村勞動力資源利用方面的立法,以充分利用農(nóng)村勞動力資源,提高農(nóng)村勞動力素質(zhì)和鼓勵農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)有序合理流動為宗旨。如農(nóng)村積累勞動用工條例、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工素質(zhì)教育條例、農(nóng)村勞動力流動管理?xiàng)l例等?！燹r(nóng)村市場運(yùn)行秩序立法,主要是在總體市場秩序立法的基礎(chǔ)上,針對農(nóng)村市場的特殊性制定相應(yīng)的實(shí)施條例?！мr(nóng)村經(jīng)濟(jì)的宏觀管理立法,主要是針對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)宏觀管理的特殊性制定相應(yīng)的法律法規(guī),如農(nóng)業(yè)普查條例、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會計(jì)條例、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)管理?xiàng)l例等。©農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)立法,以鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與小城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合,有條件的城鎮(zhèn)發(fā)展為小城市,充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)、信息、文化等方面的輻射功能。如:農(nóng)村小城鎮(zhèn)規(guī)劃條例等。3.農(nóng)民權(quán)益保障和農(nóng)村社會保障立法主要體現(xiàn)公平原則,保障農(nóng)民合法利益不受侵害和逐漸實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等的社會保障制度。包括:¥農(nóng)民權(quán)益保障立法,首先,從總體制定5農(nóng)民權(quán)益保障法6,受保障的權(quán)益不僅包括經(jīng)濟(jì)權(quán)益(如土地承包經(jīng)營權(quán)、務(wù)農(nóng)合理收益權(quán)、拒絕額外承擔(dān)費(fèi)用負(fù)擔(dān)權(quán)等),而且包括受教育權(quán)、就業(yè)權(quán)、政治經(jīng)濟(jì)生活的民主權(quán)等多方面。其次,針對農(nóng)民權(quán)益易受侵害的特定方面制定條例等法規(guī)和規(guī)章,如完善農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用負(fù)擔(dān)條例和制定5農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)施條例6等。¦農(nóng)村社會保障立法,旨在初步建立農(nóng)村社會保障體系,規(guī)范對農(nóng)村社會保障的管理,為最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障)體化逐步創(chuàng)造條件。其立法主要包括:農(nóng)村社會保障法、農(nóng)民養(yǎng)老保險條例、農(nóng)村合作醫(yī)療條例、農(nóng)村社會救濟(jì)工作條例、農(nóng)村撫恤工作條例及完善農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例等。4.農(nóng)村基層政權(quán)和基層自治組織立法農(nóng)村政權(quán)組織,按照現(xiàn)有法律規(guī)定分為縣、鄉(xiāng)兩級。關(guān)于農(nóng)村基層政權(quán)的立法,其側(cè)重點(diǎn)是處理兩個方面關(guān)系:第一,如何處理縣級政權(quán)尤其是縣政府職能部門的下派機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)級政權(quán)的關(guān)系;第二,如何處理鄉(xiāng)級政權(quán)與村民自治組織的關(guān)系。在這兩對關(guān)系中,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府處于重要和關(guān)鍵地位。因此制定鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府組織法和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府工作條例是其主要內(nèi)容。5鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府組織法6應(yīng)體現(xiàn)精簡、效能原則,對該級政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置、政府行為界定作出明確規(guī)定。其中兩個方面應(yīng)得到充分考慮:第一,對縣政府職能部門的下派機(jī)構(gòu)在精簡的前提下實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制,如公安派出所、財(cái)政所、工商所、稅務(wù)所等。第二,在村一級建立村公所,作為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的延伸,以解決村級組織職能不清、事實(shí)上是基層政權(quán)的狀況。村公所人員組成,根據(jù)情況由1至2名專職人員(國家干部身份)和村民自治委員會、村級經(jīng)濟(jì)合作組織、村黨支部(總支)負(fù)責(zé)人兼職組成。同時,村公所及村級各類組織間職責(zé)分工要明確,并相互配合和協(xié)調(diào)。5鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府工作條例6是依據(jù)5鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府組織法6制定的法規(guī),是其政府行為的細(xì)化,主要規(guī)范其職能范圍、工作程序、工作人員的獎懲等。5.農(nóng)村社會、文化等方面立法這方面的立法主要是對農(nóng)村人口、農(nóng)村戶籍管理、農(nóng)村社會治安、農(nóng)村文化教育、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等方面制定相應(yīng)法律、法規(guī)且以法規(guī)為主。如5農(nóng)村計(jì)劃生育工作條例6、5農(nóng)村義務(wù)教育條例6等。這些法規(guī)大多數(shù)應(yīng)以調(diào)整城鄉(xiāng)共同性特定法律關(guān)系的法律為依據(jù),針對農(nóng)村特定情況而制定,其目的是保證該類法律在農(nóng)村的貫徹實(shí)施。

二、明確中央和地方農(nóng)村立法權(quán)限,完善農(nóng)村立法體制

立法體制是有關(guān)立法權(quán)限、立法權(quán)運(yùn)行和立法權(quán)載體諸方面的體系和制度所構(gòu)成有機(jī)整體。其核心是有關(guān)立法權(quán)限的體系和制度。0=2>限于篇幅,以下主要探討農(nóng)村立法中的立法權(quán)限劃分問題及農(nóng)村立法的規(guī)范性問題。1.農(nóng)村立法應(yīng)充分發(fā)揮中央和地方立法主體的積極性從總體上說,我國農(nóng)村經(jīng)歷了十幾年的改革,已超越了/放活0階段,進(jìn)入鞏固改革成果、深化改革階段,黨和政府對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的一系列基本政策已基本成型。為了總結(jié)一些好的、成功的做法,需要由國家權(quán)力機(jī)關(guān)和國務(wù)院適時地把農(nóng)村改革中的部分政策上升為法律和行政性法規(guī),以保持其穩(wěn)定性和增加可操作性。同時,在實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中,農(nóng)業(yè)和農(nóng)村將面臨著新的發(fā)展問題,此時,也要求國家權(quán)力機(jī)關(guān)和國務(wù)院在借鑒國外同類立法的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)?shù)某稗r(nóng)村立法。因此應(yīng)發(fā)揮中央立法主體的農(nóng)村立法積極性,加快農(nóng)村立法步伐,盡快初步建立起農(nóng)村法律體系的基本框架。由于農(nóng)村無論在地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、所有制關(guān)系、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),還是在人們的觀念素質(zhì)、社會心理、改革模式等方面,各地都存在著重大差異。尤其是在農(nóng)村改革中,很多地方都形成了有自身地方特色的并取得了較大成功的改革模式。這也就要求發(fā)揮地方立法主體的積極性,制定相應(yīng)的農(nóng)村地方性法規(guī)和規(guī)章。一方面,為高層次立法主體所立的農(nóng)村法律法規(guī)能更好地在本地區(qū)實(shí)施而進(jìn)行執(zhí)行性、補(bǔ)充性農(nóng)村立法。另一方面,更為重要的是根據(jù)本地區(qū)農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際和特性,在不與憲法、法律和上一層次的法規(guī)相抵觸的前提下進(jìn)行自主性農(nóng)村立法。2.明確農(nóng)村立法中中央和地方立法主體的權(quán)限鑒于農(nóng)村法律體系建立的復(fù)雜性,要求充分發(fā)揮中央和地方立法主體的積極性,逐步構(gòu)筑和完善我國農(nóng)村法律體系。但應(yīng)明確中央和地方立法主體的權(quán)限。首先,從中央立法主體看,全國人大及其常委會應(yīng)盡快對農(nóng)村法律的主要方面盡快制定相應(yīng)的法律。如農(nóng)業(yè)投入法、農(nóng)產(chǎn)品價格保護(hù)法、糧食管理法、農(nóng)藥管理法、肥料法、農(nóng)業(yè)教育科研法、農(nóng)業(yè)保險法、合作經(jīng)濟(jì)組織法、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府組織法、農(nóng)村社會保障法等。一方面把原來的一系列行之有效的農(nóng)村政策法律化,另一方面為國務(wù)院制定農(nóng)村行政法規(guī)和地方立法提供法律依據(jù)。國務(wù)院的農(nóng)村立法重點(diǎn):一是完善全國人大及其常委會所制定的農(nóng)村法律,使其更具有可操作性,如相關(guān)法律的實(shí)施細(xì)則等;二是針對全國農(nóng)村發(fā)展的共同性問題,在憲法和農(nóng)村法律的精神指導(dǎo)下,制定相應(yīng)的全國性農(nóng)村法規(guī),如農(nóng)業(yè)稅收條例、供銷合作社條例、農(nóng)村信用合作社條例、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社條例、股份合作企業(yè)條例、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府工作條例、農(nóng)民養(yǎng)老保障條例、農(nóng)村衛(wèi)生工作條例、農(nóng)村義務(wù)教育條例、對支農(nóng)產(chǎn)業(yè)鼓勵支持條例等;三是針對農(nóng)村發(fā)展中出現(xiàn)的新問題制定相應(yīng)政策,這種制定政策的過程雖不是嚴(yán)格意義上的立法,但在沒有相應(yīng)農(nóng)村法律的情況下也起到一定規(guī)范作用。其次,從地方立法主體看,基于憲法和地方人大和政府組織法的規(guī)定,一般地方立法主體包括三個層次。即:省級(省、自治區(qū)、直轄市)權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān);省和自治區(qū)人民政府所在市的權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān);經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。我們認(rèn)為農(nóng)村地方立法中,主要由省級權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)進(jìn)行。而省級政府所在地的市及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的立法應(yīng)主要側(cè)重于城市功能方面的立法,農(nóng)村地方立法不是其重點(diǎn)。省級權(quán)力機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)的農(nóng)村地方立法主要側(cè)重于對中央所立的農(nóng)村法律、法規(guī)制定執(zhí)行性法規(guī)和針對所在地區(qū)農(nóng)村實(shí)際的主動性立法,即在沒有相應(yīng)中央農(nóng)村立法的情況下制定地方法規(guī)。但應(yīng)當(dāng)指出:第一,地方立法主體進(jìn)行農(nóng)村立法時,其所立的農(nóng)村法規(guī)不得與更高層次的法律法規(guī)相抵觸。這有兩層含義:一是在有更高層的農(nóng)村法律、法規(guī)存在的情況下,既不能與更高層法律、法規(guī)的條款相抵觸,也不能與其法律法規(guī)精神相抵觸(自治條例只需與更高層次法律法規(guī)精神不相抵觸);二是在沒有相應(yīng)的更高層次的農(nóng)村法律法規(guī)存在的情況下,不得與憲法相抵觸,也不得與中央農(nóng)村政策的精神相抵觸。第二,地方立法主體尤其是省級權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)所立的農(nóng)村地方性法規(guī)和規(guī)章,其實(shí)施范圍既可以是立法主體所管轄的全部地域,也可以是其所管轄的部分地域。如可制定單獨(dú)適用于特定的農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)或幾個所轄地區(qū)的地方性農(nóng)村法規(guī)、規(guī)章。這樣更有利于引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展并使所立的農(nóng)村法規(guī)更具針對性、實(shí)用性和可操作性。3.注重農(nóng)村立法的科學(xué)性注重農(nóng)村立法的科學(xué)性,體現(xiàn)在立法原理的科學(xué)運(yùn)用、農(nóng)村立法活動過程科學(xué)性、農(nóng)村法律法規(guī)名稱和內(nèi)容的科學(xué)性等方面。從立法原理的科學(xué)運(yùn)用方面看,首先,農(nóng)村生產(chǎn)方式是最主要的一種物質(zhì)生活條件,是農(nóng)村立法的最重要的基礎(chǔ),它決定著農(nóng)村立法的各個側(cè)面。其次,農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際情況和農(nóng)村改革所取得的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)是農(nóng)村立法的最基本依據(jù)。再次,農(nóng)村立法需要以馬克思主義理論尤其是鄧小平建設(shè)有中國特色的社會主義理論為指導(dǎo)。因此,我國農(nóng)村立法時機(jī)選擇上應(yīng)以常規(guī)的同步立法(即與所調(diào)整的社會關(guān)系同步)為主,輔以一定的超前立法,而應(yīng)避免農(nóng)村立法的滯后。農(nóng)村立法活動過程包括立法準(zhǔn)備、由法案到法、法的完善等方面,但應(yīng)特別重視農(nóng)村立法的準(zhǔn)備環(huán)節(jié)。這不僅在于立法準(zhǔn)備是否充分、科學(xué),直接關(guān)系到所立的法是否成功,而且更在于立法準(zhǔn)備就其主要傾向來說具有決策性。農(nóng)村立法的準(zhǔn)備階段應(yīng)在立法規(guī)劃的指導(dǎo)下,及時有關(guān)立法意向信息,擴(kuò)大參與起草和討論法案人員面,尤其要注意吸收農(nóng)民利益代表、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和法律等方面的研究專家、各相關(guān)部門代表等,以增強(qiáng)立法的科學(xué)性。

本文作者：袁曙光張擴(kuò)工作單位：濟(jì)南大學(xué)圖書館濟(jì)南市委黨校

一、體制,通常指組織制度和規(guī)范的系統(tǒng)或體革

這些組織、制度和規(guī)范的承受對象,既有經(jīng)濟(jì)的,又有政治的、文化的等等,如經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制等.立法體制,通常是指有關(guān)國家立法權(quán)限的劃分和國家立法機(jī)構(gòu)設(shè)置的系統(tǒng)或體系,它是上層建筑政治祛律制度中的重要細(xì)戎部分。任何一國立法休制的建立,都是從該國的實(shí)際情況出發(fā),適應(yīng)國家政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,為自己的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)‘子鞏固和促進(jìn)本國政治、經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展。建國四十年來,我國的立法休制經(jīng)歷了不同的發(fā)展過程,由不成熟到比較成熟,由不完備到比較完備,初步建立起了基本符合中國國情,適應(yīng)勁建介段國家建設(shè)需要,具有中國特色的立法體制。當(dāng)然,立法體制作為上層建筑,必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的要求,積極為自己的基礎(chǔ)服務(wù),因而,它不是凝固不變的,面是隨著國家政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷發(fā)展完善。本文就我國現(xiàn)行立法體制的幾個向題,旅一些看法。地只根據(jù)某一個具體條文來說明,而應(yīng)該將有關(guān)法律條文,特別是有關(guān)憲法條文的規(guī)定進(jìn)行綜合的整體分析。和立法體制有關(guān)的憲法條文的規(guī)定,主要是:1.“總綱”第二條:“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”。2.“總綱”第三條:“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分,遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”。3.第蘭章“國家機(jī)構(gòu),第58條:“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)”。連.第62條、全國人民代表大會行使下列職權(quán):(一)修改憲法;(二)監(jiān)督憲法的實(shí)施;(三)制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律,(四)改變或者撤銷全國人民代表大會常務(wù)委員會不適當(dāng)?shù)臎Q定。5.第64條:“憲法的修改,由全國人民代表大會常務(wù)委員會或者五分之一以上的全國人民代表大會提議,并由全國人民代表大會以全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過,,?！胺珊推渌h案由全國人民代表大會以全體代表的過半數(shù)通過”。6.第67條:全國人民代表大會常務(wù)委員會行使下列職權(quán):(一)解釋憲法,監(jiān)督法律的實(shí)施,(二)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律;(蘭)在全國人民代表大會閉會期間,對全國人民代表大會制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改,但不得同該法律的基本原則相抵觸,(四)解釋法律;(七)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)決定和命令,(/又)撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。7。第89條:國務(wù)院行使下列職權(quán):(一)根據(jù)憲法和法律,規(guī)定行政措施,制定行政法規(guī),決定和命令,(二)向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會提出議案,(十三)改變或者撤銷各部、各委員會的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞鸵?guī)章;(十四)改變或者撤銷地方各級國家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。8.第90條:“各部、各委員會根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令,在本部門的權(quán)限內(nèi),命令、指示和規(guī)章,’。9.第100條:“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會,在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下,可以制定地方性法規(guī),柑全國人民代表大會常務(wù)委員會備案”。10.第104條:縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會“撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令,撤銷下一級人民代表大會的不適當(dāng)?shù)臎Q議尸•…:”。n.第116條一:“民族自治地方的人民代裘大會有依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn),制定自治條例和單行條例。自治區(qū)的自治條例和單行條例,報(bào)全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例,報(bào)省或者自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效,并報(bào)全國人良代表大會常務(wù)委員會備案,。上述我國憲法關(guān)于劃分中央與地方、國家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在制定法律、法規(guī)和規(guī)章方面的不同的職權(quán)的規(guī)定,就構(gòu)成我國現(xiàn)行的立法體制的基本框架。總觀我國四十年來立法體制的發(fā)展全過程,要建設(shè)具有中國特色的社會主義立法體制,概括地說,還必須注意遵循以下的一些基本原則:第一,要有利于全體人民能夠更好地行使國家權(quán)力。廷是我國國家制度的核心內(nèi)容和根本準(zhǔn)則,也是建設(shè)我國立法體制的基本出發(fā)點(diǎn)。第二,要有利于協(xié)調(diào)中央和地方的關(guān)系。在我們這樣的大國里要建設(shè)一個富強(qiáng)、民主、文明的社會主義強(qiáng)國,必須有中央的強(qiáng)有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),同時又必須充分發(fā)揮地方的積極性,二者缺一不可,在立法體制上必須體現(xiàn)這種協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。第蘭,要有利于克服和防止權(quán)力過分集中的弊端。實(shí)踐證明,過分強(qiáng)調(diào)權(quán)力集中,忽視必要的分權(quán)和自主權(quán),都是不利于國家的發(fā)展的。當(dāng)然,也不能片面強(qiáng)調(diào)分權(quán)而忽視必要的集中。第四,要有利于法制建設(shè)。法制建設(shè)的含義是全面的,包括立法、執(zhí)法、司法、寺法、法律監(jiān)督和法制宣傳教育等各個方面的建設(shè),其中首要的是立法建設(shè)。立法體制,作為一種系統(tǒng)結(jié)構(gòu),不僅要建立和健全中央的法制,同時還必須建立和完善地方的法傲。地方的立法,不僅可以保證中央立法的具體實(shí)施,還可以為中央立法提供經(jīng)驗(yàn)和依據(jù)。正如鄧小平同志指出的:“現(xiàn)在的立法的工作量很大,人力很不夠,因此法律條文開始可以粗甲點(diǎn),逐步完等。有的法規(guī)地方可以先試搞,然后經(jīng)過總結(jié)提高,制定全國通行的法律,。¹第五,要能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。歷史唯物主義的基本原理認(rèn)為,社會主義的根本任務(wù)就是發(fā)展生產(chǎn)力,在我國社會主義初級階段,為了擺脫貧窮和落后,尤其要把發(fā)展生產(chǎn)力作為全部工作的中心。是否有利于發(fā)展生產(chǎn)力,是我們考慮一切問題的出發(fā)點(diǎn)和檢驗(yàn)一切工作的根本標(biāo)準(zhǔn)。也是檢驗(yàn)我國立法體制是否正確、是否完善的主要依據(jù)。作為社會主義上層建筑的立法體制,必須為自己的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù),積極促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。

二、我國現(xiàn)行立法體制的特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)

我國現(xiàn)行的立法休制,既同資本主義國家的立法體制有本質(zhì)的不同,也和其他社會主義國家的立法休制不完全相同;它既不同于聯(lián)邦制國家,也和一般的單一制國家不相同,它的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn):1一元性。何謂“一元性”?有的法學(xué)論著解釋:一元性的立法體制是指立法權(quán)集中在中央,全國只有一個機(jī)關(guān)即中央立法機(jī)關(guān)集中地完整地行使制定法律的的權(quán)力,只有一個立法的源頭,只有一種立法體系。我個人認(rèn)為,所謂“一元”,是指國家權(quán)力屬于人民,人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是中央和地方各級人民代表大會,.人民意志的最高體現(xiàn)是國家的憲法,它是制定一切法律、法規(guī)的根太依據(jù),構(gòu)成國家立法體制的核心和基礎(chǔ)。在這一點(diǎn)__仁,它決定了我國立法體制和整個國家法制的統(tǒng)一性。這種統(tǒng)一性,在我國憲法的序言和總綱中都有明確的反映。2.兩級立法,即中央立法與地方立法相結(jié)合。立法體制問題,主要是立法權(quán)限劃分的問題,實(shí)際上也就是中央和地方的關(guān)系問題。在國外,聯(lián)-邦制的許多國家是在憲法中明確劃分中央和地方立法權(quán)的范圍。劃分的方法大體有三種:一是列舉的方法。把中央和地方的立法事項(xiàng)在憲法上一靈舉出來,有的只列舉聯(lián)邦的立法事項(xiàng),而把未列舉的事項(xiàng)推定歸屬各州,有的則只列舉各州的立法事項(xiàng),未被列舉的事項(xiàng)推定屬于聯(lián)邦,二是確定“原則立法”的方法。中央通過立法對某些事項(xiàng)規(guī)定總的原則,而具體實(shí)施這些法律原則的條例、細(xì)則由地方規(guī)定,三是“專有立法”和“并行立法”。自憲法明文規(guī)定哪些事項(xiàng)的立法權(quán)專屬中央,哪些專屬地方,哪些由中央和地方共有。單一制國象是以單一的憲法和單一的最高立法機(jī)關(guān)為基本特征。它和聯(lián)邦制國家在立法方面的區(qū)別:不在于它是否允許地方有立法權(quán),而在于它不允許地方有立憲權(quán)。允許地方在一定范圍內(nèi)享有立法權(quán)限,這是許多單一制國家的普遍情況,如意大利、荷蘭、日本等國。我國是統(tǒng)一的、多民族的單一制的社會主義國家,它既不象有些單一制國家那樣強(qiáng)調(diào)中央立法集權(quán),也不完全仿效聯(lián)邦制國家的權(quán)力分散,而是從中國的具體情況出發(fā),遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的憲法原則,在法凈上以綱要式規(guī)定中央立法和地方立法的權(quán)限范圍。把立法體制劃分為中央與地方兩級,憲法和法律賦予地方以制定地方性法規(guī)的權(quán)力,是我國立法體制的一項(xiàng)重要改革。從1979年以來的法制實(shí)踐證明,立法體制的這一改革是完全正確的。3.多層次性。我國立法體制是統(tǒng)一的,又是多層次的。這種多層次是以統(tǒng)一性為前提的。從中央來說,首先表現(xiàn)在行使國家立法權(quán)的有全國人大和它的常設(shè)機(jī)關(guān)常委會。它們作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān),屬于同一級機(jī)關(guān),但在立法權(quán)限上又區(qū)分為兩個不同層次,各自享有特定的立法權(quán)限,在立法范圍上有所分工,在效萬與權(quán)威性上也有差別。全國人大可以制定和修改國家的基本法律,可以改變或者撤銷全國人大常委會不適當(dāng)?shù)臎Q定,全國人大常委會制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人大制定的法律以外的其他法律,在全國人大閉會期間,可以對全國人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改,但是不得同該法律的基本原則相抵觸。其次表現(xiàn)在法律與行政法規(guī)的層次性。前者為全國人大及其常委會制定,后者為國務(wù)院制定。它們都屬中央一級,但有主從關(guān)系或源流關(guān)系之分,因此,它們各自制定的規(guī)范性法規(guī)文件,在法律地位和法律效力上存在有重大的層次差別。這一層次差別同全國人大和全國人大常委會之間的層次差別,也有性質(zhì)不同。后者是同一權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部的不同分工上的羊別,而全國人大和國務(wù)院是權(quán)萬機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)之間的差別。無論在理論上或?qū)嵺`上,都是不能混淆七們之間的區(qū)別的。關(guān)于地方性法規(guī)立法的層次性表現(xiàn)在兩個方面:一是省、自治區(qū)人大及其常委會制定的規(guī)范性法律文件,同省、自治區(qū)的人民政府所在地和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會制定的規(guī)范性法律文件,它們雖同屬地方性法規(guī),但在法律地位和效力上也是有差別的。后者不能違反前者。二是自洽區(qū)、自治州、自治縣都有權(quán)制定自治條例和單行條例、它們之間具有層次性。自治州、自治縣的自治條例和單行條例,要報(bào)省或自治區(qū)的人大常委會批準(zhǔn)后生效,并報(bào)人大常委會備案。上述一元性、兩級、多層次性,,既是我國立法體制的基本特點(diǎn),也可以說是我國立法體制的實(shí)際構(gòu)成(見示意圖)。在我國實(shí)行中央和地方相結(jié)合的立法體制,是歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié),客觀實(shí)踐的需要,體現(xiàn)了中國的特色,它的優(yōu)點(diǎn)突出表現(xiàn)在以下幾點(diǎn):(一)充分地體現(xiàn)了發(fā)揮中央和地方兩個積極性的原財(cái)。它既保證中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),又加強(qiáng)了地方的職權(quán),能充分地調(diào)動地方的主動性,較好地調(diào)節(jié)中央和地方的夫系。世界各國的經(jīng)驗(yàn)都表明,中央和地方的夫系是否協(xié)調(diào),是一個全局性問題。我國近四十年來的政權(quán)和法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和教刃比,也說明實(shí)行高度集權(quán)原則,利少弊多,只有實(shí)行必要的集權(quán)和恰當(dāng)?shù)姆謾?quán)相結(jié)合,才是最適宜的原則。(二)有利于從實(shí)際出發(fā),因地因時因事制宜,使法律更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國是十億人口的大國,又是一個多民族的單一制國家,各地的情況不同,特別是隨著經(jīng)濟(jì)休制的改革和國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,國家進(jìn)一步實(shí)行對外開放、對內(nèi)搞活經(jīng)濟(jì)的方針,大量的立法工作急待進(jìn)行,如果單靠中央一級的立法,而沒有地方的立法,那是很難適應(yīng)客觀形勢發(fā)展的。同志在《關(guān)于發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的第二個五年計(jì)劃的建設(shè)報(bào)告》中曾指出:“我們認(rèn)為,中心問題是在中央,的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,適當(dāng)擴(kuò)大地方的權(quán)限。因?yàn)榈胤奖戎醒敫咏咏髽I(yè)和事業(yè)的基層單位,更加接近群眾,也更加容易了解實(shí)際情況,適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大地方的權(quán)限,就能夠更好地把地方上的一切力量,一切積極因紫,組織到社會主義建設(shè)事業(yè)中來。,法律和一切法律制度作為上層建筑,必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)展的需要,立體制的改革與不斷完善也是符合客觀規(guī)律的。(三)有利于較好地克服和防止權(quán)力過分集中,避免產(chǎn)生主觀主義和官僚主義。立法的直接目的,是為了解決國家和社會生活中的實(shí)際問題,它必須適應(yīng)實(shí)際的需要,還要便于具體實(shí)施。這就要求每項(xiàng)立法都能夠符合實(shí)際。如果我們把立法權(quán)限完全集中在中央,搞一刀切,而忽視地方的特殊情況和條件,地方?jīng)]有立法的權(quán)限,那就很難適應(yīng)千差萬別的情況,容易使立法工作脫離實(shí)際,助長官僚主義和形式主義,因此,實(shí)行中央和地方相結(jié)合的立法體制,就能防止立法集權(quán)的種種弊端,有利于社會主義民主和法制的建設(shè)。(四)有利于更好地建設(shè)和發(fā)展具有中國特色的立法體制。我國則是多民族的、單一制國家結(jié)構(gòu)形式下的中央和地方相結(jié)合的兩級立法體制。它的突出特點(diǎn),是既堅(jiān)持了中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),保證了國家法制的統(tǒng)一,又加強(qiáng)了地方的職權(quán),給予地方以發(fā)揮自己優(yōu)勢的自主權(quán)力。特別是各民族自治地方比一般地方權(quán)力機(jī)關(guān)享有較大的立法權(quán)限,民族自洽地方依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)可以制定自治條例和單行條例,就是說允許在一些具體間題上,“有權(quán)”作出不同于憲法、法律一般規(guī)定的特殊規(guī)定,這就能從我國這樣一個多民族的、單一制•的大國出發(fā),更好地照顧各個民族的特殊利益和特殊需要,有利于鞏固國家的統(tǒng)一和加強(qiáng)民族的團(tuán)結(jié)。尤其是我國憲法第31條規(guī)定。特別行政區(qū)較之一般地方政權(quán)和民族自洽地方,享有更大的立法權(quán)力。特別行政區(qū)的立法機(jī)頭制定的法律可以周國象適用其它地區(qū)的法律不一致,只要符合特別行政區(qū)一10-的基本法和法定程序者,均屬有效。這是“一國兩攏’制’的方針在立法權(quán)方面的具體體現(xiàn)。它極大地顯示了我國兩級立法體制的適應(yīng)性。

三、紅何正確認(rèn)識我國現(xiàn)行的立法體制

本文作者：常媛朱曉翠工作單位：江西司法警官職業(yè)學(xué)院江西省科學(xué)能源研究所

“依法治國”的前提條件是國家的立法活動，在我國政治體制改革、經(jīng)濟(jì)體制改革的深入進(jìn)程中，在市場經(jīng)濟(jì)體系加快融入全球經(jīng)濟(jì)一體化步伐的背景下，立法工作質(zhì)量和效率的提高、立法程序的完善、立法活動如何更有力地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革開放等諸多方面要求我們應(yīng)更加理性地思考我國現(xiàn)有立法體制的利弊，并在理性的思考和分析基礎(chǔ)上，明確我國立法體制的后續(xù)完善措施和正確的未來走向，筆者擬就此提出一些淺陋看法。

一、我國現(xiàn)有立法體制的基本架構(gòu)

從人大系統(tǒng)看，運(yùn)行的是一元兩級的立法體制。即：全國人大的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，人大及其常委會和有權(quán)的地方人大及常委會分別行使國家立法權(quán)和地方立法權(quán)。從行政系統(tǒng)看，也是中央和地方兩級立法。在中央一級中，包括了國務(wù)院和國務(wù)院所屬各部、委、局；在地方一級中，包括了各級地方人民政府和各級地方政府所屬的行政機(jī)構(gòu)。此外還存在著授權(quán)立法的情況。這種一元兩級的立法體制實(shí)際上是多元多級的立法體制。人大系統(tǒng)負(fù)責(zé)法律、法規(guī)的制定；政府系統(tǒng)負(fù)責(zé)行政法規(guī)、規(guī)章的制定。全國人大和中央政府負(fù)責(zé)全國性的法律、法規(guī)、規(guī)章的制定；地方人大和地方政府負(fù)責(zé)地方性的法律、法規(guī)、規(guī)章的制定。

二、我國現(xiàn)有立法體制的主要缺陷

（一）全國人大與全國人大常委會立法權(quán)限劃分不清。從我國現(xiàn)行憲法和法律的規(guī)定來看，中央國家機(jī)構(gòu)和地方國家機(jī)構(gòu)都是擁有立法職權(quán)的，但立法法對立法權(quán)限的劃分并非盡善盡美。一個缺陷是未將全國人大及其常委會的立法權(quán)限和范圍加以具體化和可操作化的劃分，從而使常委會的立法權(quán)限更加廣泛和沒有限制，為常委會進(jìn)入全國人大的立法權(quán)域提供了缺口和可能。全國人大與它的常委會之間對國家立法的權(quán)限分工存在的疑義有二：一是“基本法律”與“基本法律之外的其他法律”如何加以區(qū)別。二是全國人大常委會是否有權(quán)修改全國人大制定的基本法律。（二）全國人大、全國人大常委會與地方人大、地方人大常委會的立法權(quán)限混淆。在我國，二者立法范圍的劃分，采取的是原則限制、間接列舉的辦法。憲法關(guān)于地方性法規(guī)不得與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定，是對地方職權(quán)立法范圍的原則限制；地方組織法對縣以上地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)采用具體列舉。這樣原則、籠統(tǒng)的劃分，雖然簡明靈活，但也在一定程度上造成了二者立法權(quán)限上的混淆。（三）立法授權(quán)活動不嚴(yán)格和不規(guī)范。一是沒有立法權(quán)的國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，得到了大量的立法授權(quán)。二是沒有規(guī)章制定權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府的工作部門，獲得了授權(quán)。三是某些被授權(quán)機(jī)關(guān)與授權(quán)機(jī)關(guān)的地位差別過大。（四）法律規(guī)范與經(jīng)濟(jì)建設(shè)之間、各層次法律規(guī)范之間存在矛盾和沖突。一是舊體制下制定的法律規(guī)范與改革實(shí)踐發(fā)生了沖突，妨礙了改革的發(fā)展。二是立法滯后于改革實(shí)踐，改革中出現(xiàn)的新情況、新問題和新矛盾找不到法律規(guī)范加以調(diào)整、約束和保護(hù)。三是不同層次及同層次法律規(guī)范之間存在一些沖突矛盾，又缺乏解決沖突的法律依據(jù)和有效手段，使法律規(guī)范之間的矛盾沖突現(xiàn)象難以糾正。