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本文作者：孫瑩工作單位：武漢大學(xué)法學(xué)院

一般認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行的立法體制，在橫向上屬于立法機(jī)關(guān)至上模式，縱向上屬于具有明顯集權(quán)特點(diǎn)的集權(quán)-分權(quán)模式。所謂立法機(jī)關(guān)至上模式，是指立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)所各自享有的立法權(quán)是一種從屬性的關(guān)系，立法機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷行政立法。所謂集權(quán)-分權(quán)模式，是指中央和地方都有立法權(quán)，但主要和重要的立法大都由中央制定。我國(guó)現(xiàn)行立法體制的形成，有其歷史與現(xiàn)實(shí)的原因。

一、立法機(jī)關(guān)至上模式的形成原因

馬克思曾經(jīng)說過“人們創(chuàng)造自己的歷史，并不是隨心所欲的創(chuàng)造，而是在他們直接碰到的、既定的，從過去繼承下來的條件下創(chuàng)造?！雹傥覈?guó)立法體制中的立法機(jī)關(guān)至上模式，既吸收借鑒了蘇聯(lián)立法體制的經(jīng)驗(yàn)，也是對(duì)我國(guó)革命根據(jù)地時(shí)期法制實(shí)踐的承繼和發(fā)揚(yáng)。

（一）蘇俄立法體制對(duì)我國(guó)的影響

十月社會(huì)主義革命，俄國(guó)無產(chǎn)階級(jí)“是在斗爭(zhēng)的烈火中，在內(nèi)戰(zhàn)的烽火中開始規(guī)劃出沒有剝削者的國(guó)家的基本原則”，列寧曾要求“所有機(jī)關(guān)的全部工作都要適應(yīng)于戰(zhàn)爭(zhēng)：按戰(zhàn)時(shí)要求加以改造”。②這就必然要求集中權(quán)力，強(qiáng)化組織，實(shí)行鐵的紀(jì)律。此外，在俄國(guó)這樣一個(gè)無產(chǎn)階級(jí)人數(shù)不多的國(guó)家實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義，列寧特別強(qiáng)調(diào)國(guó)家管理的集中和無產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)一意志的重要性。他指出，“不要議會(huì)制共和國(guó)，而要從下到上由全國(guó)的工人、雇農(nóng)和農(nóng)民代表蘇維埃組成的共和國(guó)?！雹墼谏鲜鏊枷氲闹敢?，1918年7月，第五次全俄蘇維埃代表大會(huì)通過了俄國(guó)第一部憲法。這部憲法規(guī)定，全俄蘇維埃代表大會(huì)作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，有權(quán)修改憲法、制定法律，決定國(guó)家內(nèi)政外交等重大政策；有權(quán)修改或撤銷政府的一切決定，或停止政府決定的執(zhí)行。這種制度模式對(duì)以后的社會(huì)主義國(guó)家產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。我國(guó)的人民代表大會(huì)制度，朝鮮的最高人民會(huì)議制度，都是仿照蘇維埃代表大會(huì)的模式建立起來的。

（二）革命根據(jù)地時(shí)期立法經(jīng)驗(yàn)的影響

正如在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》中指出：“我們的人民共和國(guó)是經(jīng)過革命根據(jù)地逐步發(fā)展起來的。”1931年的工農(nóng)兵蘇維埃代表大會(huì)，正是我國(guó)人民代表大會(huì)的雛形。1931年11月7日，第一次全國(guó)工農(nóng)兵代表大會(huì)宣告了中華蘇維埃共和國(guó)的成立，通過了《中華蘇維埃共和國(guó)憲法大綱》?！洞缶V》規(guī)定：“中華蘇維埃共和國(guó)之最高政權(quán)為全國(guó)工農(nóng)兵蘇維埃代表大會(huì)。”其后公布的《中華蘇維埃共和國(guó)中央蘇維埃組織法》又詳細(xì)規(guī)定，全國(guó)蘇維埃代表大會(huì)有權(quán)制定和修改憲法；制定和修改其他法律；決定全國(guó)的大政方針。④由此可見，蘇維埃代表大會(huì)正是人民代表大會(huì)的前身，其作為立法機(jī)關(guān)的至上地位，也為后者所傳承。

二、集權(quán)—分權(quán)模式的形成原因

一國(guó)的立法體制是多方面因素相互作用的結(jié)果。其中，經(jīng)濟(jì)因素起著最終的決定性作用，政治的因素起著直接的集中的作用，而文化和歷史方面的因素則起著間接而持久的作用。⑤從中央立法與地方立法的關(guān)系來說，我國(guó)的立法體制是以中央集權(quán)為主要特色的集權(quán)―分權(quán)模式。這同樣是根植于中國(guó)厚重的歷史與現(xiàn)實(shí)之中的。

（一）歷史的積淀

我國(guó)自秦朝以來就是一個(gè)中央集權(quán)的國(guó)家。在兩千年的發(fā)展中，中央集權(quán)的國(guó)家制度不斷完善和發(fā)展，形成了一個(gè)能適應(yīng)種種變化的彈性體制。到北魏的宗主督護(hù)制時(shí)期帝國(guó)根基不穩(wěn)外，封建帝國(guó)一直維持著對(duì)“編戶齊民”的專制控馭。⑦其集權(quán)制度是相對(duì)完善的，有著相當(dāng)?shù)臍v史文化基礎(chǔ)。

（二）現(xiàn)實(shí)的需要

鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后，中國(guó)的傳統(tǒng)社會(huì)面臨著滅亡的危險(xiǎn)。尋找失落的大國(guó)地位，是中國(guó)人的夢(mèng)想。洋務(wù)運(yùn)動(dòng)、都是為了實(shí)現(xiàn)這一夢(mèng)想。立法集權(quán)也成為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的手段。這一歷史時(shí)期的中國(guó)，貧窮落后又四分五裂。在這樣一個(gè)國(guó)家中，要實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化，沒有一個(gè)集中的權(quán)威，是很難辦到的。建國(guó)以后，我國(guó)資源稀缺，資本缺乏，更需要把這些稀缺的資源、資本集中起來，以加快工業(yè)化的步伐。農(nóng)村的制度、城市的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度，黨和政府在社會(huì)生活各個(gè)方面嚴(yán)格的票證制度，都是適應(yīng)這些基本國(guó)情而采取的集權(quán)措施。與這些措施相伴隨的是國(guó)家的集權(quán)立法體制，因?yàn)橹挥屑薪y(tǒng)一的立法，才能保證這些措施在全國(guó)范圍內(nèi)一體執(zhí)行。改革開放之后，立法分權(quán)確實(shí)使各方的積極性調(diào)動(dòng)起來，使整個(gè)國(guó)家制度充滿了生機(jī)和活力。但是，有些現(xiàn)實(shí)還是需要一定的立法集權(quán)。比如，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求建立全國(guó)統(tǒng)一的大市場(chǎng)，地方保護(hù)主義妨礙了這一進(jìn)程；為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)公平與正義，必須要有全國(guó)基本統(tǒng)一的法律制度，立法的混亂問題也必須加以解決。這些都需要一定立法集權(quán)來加以實(shí)現(xiàn)。

（三）制度的成長(zhǎng)性和信息采集的困難

我國(guó)立法體制除了主要表現(xiàn)為中央集權(quán)之外，也存在著不少的分權(quán)因素，特別是改革開放以來，立法分權(quán)不斷擴(kuò)大。這主要由于兩個(gè)方面的原因：制度的成長(zhǎng)和完善總是傾向于由剛性轉(zhuǎn)向柔性，也就是有更多的靈活性。一般來說，比較柔性的制度可以容納更多的個(gè)性，容納更多的分權(quán)因素。以人民代表大會(huì)制度為依托的立法機(jī)關(guān)，隨著人民代表大會(huì)制度50年的發(fā)展，其作用逐步增強(qiáng)，其組成人員的構(gòu)成也發(fā)生著很大的變化。特別是各省的人大及其常委會(huì)取得了原來沒有的權(quán)力和權(quán)威，它們?yōu)榱吮镜貐^(qū)的發(fā)展，積極地行使地方立法權(quán)。同時(shí)，地方黨委、政府和人大隨著地方經(jīng)濟(jì)力量的增長(zhǎng)，也采用各種方法說服中央給予其更多的自主權(quán)，更大的立法權(quán)限。一種制度建立以后，有著不同利益的個(gè)人和團(tuán)體總是想使這一制度的運(yùn)作對(duì)本人或團(tuán)體有利，這些個(gè)人和團(tuán)體博弈的結(jié)果是形成了一種體現(xiàn)各方利益的均衡制度。這樣，在這一制度內(nèi)部也體現(xiàn)了一定程度的分權(quán)。也就是說，在我國(guó)的立法體制中，不僅中央和地方的立法分權(quán)得到發(fā)展，中央和地方的各部門之間也存在立法權(quán)限的劃分。人大和其常委會(huì)，人大和政府，政府各部門等都存在著立法分權(quán)。這就形成了多層次、多類別的立法體制。立法過程是一個(gè)信息發(fā)送、接收和處理的過程，立法機(jī)關(guān)就是一個(gè)信息處理中心。立法機(jī)關(guān)如果集中采集信息，除了面臨著信息量巨大，難以有效收集的困難外，還面臨著另外兩個(gè)問題。其一是信息的分散性。集權(quán)的立法體制最大的弱點(diǎn)在于它不可能掌握足夠的信息，來處理不同地區(qū)、不同情況所產(chǎn)生的特殊性。也就是說信息總是分散的，是“地方性”或“個(gè)體性”知識(shí)或信息。如果由一個(gè)中央當(dāng)局來收集這些信息，不僅成本是巨大而不可承受的，而且即使可以承受，其所需要的時(shí)間的長(zhǎng)度也將使收集到的信息歸于無用。知識(shí)的分散性是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)效率低下和不可行的主要因素，也是哈耶克反對(duì)社會(huì)計(jì)劃的主要理由。⑧信息的這種分散性，要求多數(shù)的立法要由每個(gè)熟悉“地方知識(shí)”的單獨(dú)個(gè)體進(jìn)行，也就是要求更多的分權(quán)。其二是信息的真實(shí)度。在當(dāng)代中國(guó)，各種利益分化、博弈、沖突日益加劇。立法過程就是代表各自利益的立法者們進(jìn)行相互博弈的過程。在這一過程中，利益群體為了使立法對(duì)自己有利，或者利用立法分配到更多的利益，就會(huì)努力向立法者傳遞有利于自己的信息。這些信息有些可能是真實(shí)可靠的，有些可能是不完全的，甚至有些是虛假的。同時(shí)，信息的集中是一個(gè)多層傳遞的過程。信息在傳遞過程中經(jīng)歷的層次越多，失真的可能性越大，因?yàn)槊恳粚蛹?jí)的利益群體都想影響立法過程。完全的中央集權(quán)式的立法體制就面臨著接受大量虛假信息，以至于難以做出科學(xué)立法決策的危險(xiǎn)。為了減少信息傳遞的層次，采用多層次的立法體制是其必然結(jié)果。所以，我國(guó)的立法體制在縱向的權(quán)限劃分上，采取了中央集權(quán)為主、地方分權(quán)為輔的集權(quán)——分權(quán)模式。從而構(gòu)建了一種上通下達(dá)，信息流動(dòng)通達(dá)的網(wǎng)絡(luò)溝通體系，以達(dá)到良性的互動(dòng)。