導(dǎo)語：農(nóng)村法律與立法體制的改善一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：歐陽仁根工作單位：安徽財貿(mào)學(xué)院法學(xué)系

我國農(nóng)村立法雖然在建國以來取得了不少進(jìn)展,尤其是改革開放以來,為適應(yīng)以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和雙層經(jīng)營體制改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和農(nóng)村事業(yè)不斷發(fā)展的要求而進(jìn)行了大量的立法,但仍顯得十分滯后,難以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展要求。農(nóng)村立法所存在的問題主要表現(xiàn)在:第一,具有濃重的計劃管理色彩和痕跡,難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求;第二,政策性、原則性強(qiáng),規(guī)范性和可操作性差;第三,以義務(wù)為本位,權(quán)利、義務(wù)不對稱,難以保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益;第四,農(nóng)村法律薄弱,與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)及各項事業(yè)發(fā)展的要求不相適應(yīng)。為了更好地調(diào)動農(nóng)民積極性,維護(hù)其合法權(quán)益,促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村事業(yè)的發(fā)展,應(yīng)當(dāng)在充分發(fā)揮中央和地方立法主體的積極性的基礎(chǔ)上,構(gòu)架出新型的農(nóng)村法律體系。同時,只有明確中央和地方兩個立法主體的立法權(quán)限、完善立法體制,才能更好地加快農(nóng)村立法步伐。

一、農(nóng)村法律體系的構(gòu)建:以農(nóng)業(yè)立法和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)立法為重心

今后一個時期是我國農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立和完善的重要時期。農(nóng)村立法的重點是農(nóng)業(yè)立法、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)立法,同時包括農(nóng)村社會發(fā)展、農(nóng)村文教衛(wèi)生事業(yè)、農(nóng)村行政等方面的立法。初步形成農(nóng)村法律體系的基本框架。1.農(nóng)業(yè)立法農(nóng)業(yè)立法的總體目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是確立農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位,逐步理順農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的各種經(jīng)濟(jì)和行政關(guān)系,保證農(nóng)業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展。=1>農(nóng)業(yè)法律體系的基本框架包括四個層次:第一層次為農(nóng)業(yè)法。在農(nóng)業(yè)法律體系中處于基礎(chǔ)地位;第二層次為就農(nóng)業(yè)中某些重要領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)定的專門法律和法規(guī);第三層次為實施專門法律而制定的全國性法規(guī)和規(guī)章;第四層次為地方性農(nóng)業(yè)法規(guī)和規(guī)章。農(nóng)業(yè)法律體系基本框架主要應(yīng)包括以下幾方面內(nèi)容:¥農(nóng)用土地使用制度方面法律、法規(guī)。在土地管理法等法律法規(guī)基礎(chǔ)上,制定有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)及其轉(zhuǎn)讓方面的法律法規(guī),以在穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制政策基礎(chǔ)上鼓勵農(nóng)用土地的使用權(quán)向種田能手轉(zhuǎn)移,以利土地的規(guī)模經(jīng)營。¦農(nóng)業(yè)投入及農(nóng)業(yè)利益分配方面的法律法規(guī)。如農(nóng)業(yè)投入法、農(nóng)業(yè)信貸法、農(nóng)產(chǎn)品價格保護(hù)法、農(nóng)資商品價格限制法、農(nóng)業(yè)稅收條例等。以利增加農(nóng)業(yè)投入,保護(hù)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常利益等?！燹r(nóng)產(chǎn)品流通方面的法律法規(guī)。如農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場條例、農(nóng)產(chǎn)品期貨貿(mào)易條例、糧食管理法等?！мr(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全方面的法律法規(guī)。除繼續(xù)完善現(xiàn)有有關(guān)動植物檢疫、水域交通安全管理等方面法律法規(guī)外,主要側(cè)重制定農(nóng)業(yè)保險法、農(nóng)藥管理法、肥料法、飼料管理法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)保管理條例等法律法規(guī)。©農(nóng)業(yè)資源保護(hù)方面的法律法規(guī)。主要是完善現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī),同時制定種子法、蔬菜基地管理條例、商品糧基地管理條例、水利工程管理法等。ª農(nóng)科教方面的法律法規(guī)。除繼續(xù)完善農(nóng)業(yè)科技推廣法律制度外,抓緊制定農(nóng)業(yè)教育法、農(nóng)業(yè)科研法,以確保農(nóng)業(yè)科研、教育、技術(shù)推廣方面的投入增長,為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供知識和技術(shù)動力。«支農(nóng)產(chǎn)業(yè)方面的法律、法規(guī)。首先,針對以化肥工業(yè)為重點的農(nóng)用工業(yè),包括農(nóng)膜、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)具、農(nóng)產(chǎn)品加工機(jī)械等行業(yè)的支農(nóng)特點,體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)傾斜的要求,制定相應(yīng)法律、法規(guī);其次,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法的基礎(chǔ)上,制定有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的支農(nóng)義務(wù)條例,以貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法的要求;再次,對農(nóng)業(yè)提供系列化服務(wù)的農(nóng)村服務(wù)業(yè)制定相應(yīng)條例予以規(guī)范和鼓勵。2.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)立法農(nóng)村經(jīng)濟(jì)立法的目的就是充分利用農(nóng)村勞動力資源,繼續(xù)把發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重點,搞好農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)等,同時規(guī)范農(nóng)村市場運行秩序,加強(qiáng)國家對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的宏觀引導(dǎo)和管理。其立法重點包括:¥農(nóng)村市場主體立法,明確農(nóng)村市場主體的地位、建立農(nóng)村市場主體的組織結(jié)構(gòu)制度,規(guī)范其運作行為。主要包括:合作經(jīng)濟(jì)組織立法,如5合作社法6及各類專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織(如生產(chǎn)合作社、供銷合作社、農(nóng)村信用合作社等)條例及股份合作制條例等;鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)立法,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法的基礎(chǔ)上制定配套的法規(guī)和規(guī)章;農(nóng)民自營服務(wù)組織立法,如基金會條例、農(nóng)業(yè)系列化服務(wù)組織條例等;農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)行為規(guī)范條例等。¦農(nóng)村勞動力資源利用方面的立法,以充分利用農(nóng)村勞動力資源,提高農(nóng)村勞動力素質(zhì)和鼓勵農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)有序合理流動為宗旨。如農(nóng)村積累勞動用工條例、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工素質(zhì)教育條例、農(nóng)村勞動力流動管理條例等。§農(nóng)村市場運行秩序立法,主要是在總體市場秩序立法的基礎(chǔ)上,針對農(nóng)村市場的特殊性制定相應(yīng)的實施條例?！мr(nóng)村經(jīng)濟(jì)的宏觀管理立法,主要是針對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)宏觀管理的特殊性制定相應(yīng)的法律法規(guī),如農(nóng)業(yè)普查條例、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會計條例、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)管理條例等。©農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)立法,以鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與小城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合,有條件的城鎮(zhèn)發(fā)展為小城市,充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)、信息、文化等方面的輻射功能。如:農(nóng)村小城鎮(zhèn)規(guī)劃條例等。3.農(nóng)民權(quán)益保障和農(nóng)村社會保障立法主要體現(xiàn)公平原則,保障農(nóng)民合法利益不受侵害和逐漸實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等的社會保障制度。包括:¥農(nóng)民權(quán)益保障立法,首先,從總體制定5農(nóng)民權(quán)益保障法6,受保障的權(quán)益不僅包括經(jīng)濟(jì)權(quán)益(如土地承包經(jīng)營權(quán)、務(wù)農(nóng)合理收益權(quán)、拒絕額外承擔(dān)費用負(fù)擔(dān)權(quán)等),而且包括受教育權(quán)、就業(yè)權(quán)、政治經(jīng)濟(jì)生活的民主權(quán)等多方面。其次,針對農(nóng)民權(quán)益易受侵害的特定方面制定條例等法規(guī)和規(guī)章,如完善農(nóng)民承擔(dān)費用負(fù)擔(dān)條例和制定5農(nóng)村義務(wù)教育實施條例6等。¦農(nóng)村社會保障立法,旨在初步建立農(nóng)村社會保障體系,規(guī)范對農(nóng)村社會保障的管理,為最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障)體化逐步創(chuàng)造條件。其立法主要包括:農(nóng)村社會保障法、農(nóng)民養(yǎng)老保險條例、農(nóng)村合作醫(yī)療條例、農(nóng)村社會救濟(jì)工作條例、農(nóng)村撫恤工作條例及完善農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例等。4.農(nóng)村基層政權(quán)和基層自治組織立法農(nóng)村政權(quán)組織,按照現(xiàn)有法律規(guī)定分為縣、鄉(xiāng)兩級。關(guān)于農(nóng)村基層政權(quán)的立法,其側(cè)重點是處理兩個方面關(guān)系:第一,如何處理縣級政權(quán)尤其是縣政府職能部門的下派機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)級政權(quán)的關(guān)系;第二,如何處理鄉(xiāng)級政權(quán)與村民自治組織的關(guān)系。在這兩對關(guān)系中,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府處于重要和關(guān)鍵地位。因此制定鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府組織法和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府工作條例是其主要內(nèi)容。5鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府組織法6應(yīng)體現(xiàn)精簡、效能原則,對該級政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置、政府行為界定作出明確規(guī)定。其中兩個方面應(yīng)得到充分考慮:第一,對縣政府職能部門的下派機(jī)構(gòu)在精簡的前提下實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制,如公安派出所、財政所、工商所、稅務(wù)所等。第二,在村一級建立村公所,作為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的延伸,以解決村級組織職能不清、事實上是基層政權(quán)的狀況。村公所人員組成,根據(jù)情況由1至2名專職人員(國家干部身份)和村民自治委員會、村級經(jīng)濟(jì)合作組織、村黨支部(總支)負(fù)責(zé)人兼職組成。同時,村公所及村級各類組織間職責(zé)分工要明確,并相互配合和協(xié)調(diào)。5鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府工作條例6是依據(jù)5鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府組織法6制定的法規(guī),是其政府行為的細(xì)化,主要規(guī)范其職能范圍、工作程序、工作人員的獎懲等。5.農(nóng)村社會、文化等方面立法這方面的立法主要是對農(nóng)村人口、農(nóng)村戶籍管理、農(nóng)村社會治安、農(nóng)村文化教育、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等方面制定相應(yīng)法律、法規(guī)且以法規(guī)為主。如5農(nóng)村計劃生育工作條例6、5農(nóng)村義務(wù)教育條例6等。這些法規(guī)大多數(shù)應(yīng)以調(diào)整城鄉(xiāng)共同性特定法律關(guān)系的法律為依據(jù),針對農(nóng)村特定情況而制定,其目的是保證該類法律在農(nóng)村的貫徹實施。

二、明確中央和地方農(nóng)村立法權(quán)限,完善農(nóng)村立法體制

立法體制是有關(guān)立法權(quán)限、立法權(quán)運行和立法權(quán)載體諸方面的體系和制度所構(gòu)成有機(jī)整體。其核心是有關(guān)立法權(quán)限的體系和制度。0=2>限于篇幅,以下主要探討農(nóng)村立法中的立法權(quán)限劃分問題及農(nóng)村立法的規(guī)范性問題。1.農(nóng)村立法應(yīng)充分發(fā)揮中央和地方立法主體的積極性從總體上說,我國農(nóng)村經(jīng)歷了十幾年的改革,已超越了/放活0階段,進(jìn)入鞏固改革成果、深化改革階段,黨和政府對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的一系列基本政策已基本成型。為了總結(jié)一些好的、成功的做法,需要由國家權(quán)力機(jī)關(guān)和國務(wù)院適時地把農(nóng)村改革中的部分政策上升為法律和行政性法規(guī),以保持其穩(wěn)定性和增加可操作性。同時,在實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中,農(nóng)業(yè)和農(nóng)村將面臨著新的發(fā)展問題,此時,也要求國家權(quán)力機(jī)關(guān)和國務(wù)院在借鑒國外同類立法的經(jīng)驗基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)?shù)某稗r(nóng)村立法。因此應(yīng)發(fā)揮中央立法主體的農(nóng)村立法積極性,加快農(nóng)村立法步伐,盡快初步建立起農(nóng)村法律體系的基本框架。由于農(nóng)村無論在地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、所有制關(guān)系、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),還是在人們的觀念素質(zhì)、社會心理、改革模式等方面,各地都存在著重大差異。尤其是在農(nóng)村改革中,很多地方都形成了有自身地方特色的并取得了較大成功的改革模式。這也就要求發(fā)揮地方立法主體的積極性,制定相應(yīng)的農(nóng)村地方性法規(guī)和規(guī)章。一方面,為高層次立法主體所立的農(nóng)村法律法規(guī)能更好地在本地區(qū)實施而進(jìn)行執(zhí)行性、補充性農(nóng)村立法。另一方面,更為重要的是根據(jù)本地區(qū)農(nóng)村發(fā)展的實際和特性,在不與憲法、法律和上一層次的法規(guī)相抵觸的前提下進(jìn)行自主性農(nóng)村立法。2.明確農(nóng)村立法中中央和地方立法主體的權(quán)限鑒于農(nóng)村法律體系建立的復(fù)雜性,要求充分發(fā)揮中央和地方立法主體的積極性,逐步構(gòu)筑和完善我國農(nóng)村法律體系。但應(yīng)明確中央和地方立法主體的權(quán)限。首先,從中央立法主體看,全國人大及其常委會應(yīng)盡快對農(nóng)村法律的主要方面盡快制定相應(yīng)的法律。如農(nóng)業(yè)投入法、農(nóng)產(chǎn)品價格保護(hù)法、糧食管理法、農(nóng)藥管理法、肥料法、農(nóng)業(yè)教育科研法、農(nóng)業(yè)保險法、合作經(jīng)濟(jì)組織法、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府組織法、農(nóng)村社會保障法等。一方面把原來的一系列行之有效的農(nóng)村政策法律化,另一方面為國務(wù)院制定農(nóng)村行政法規(guī)和地方立法提供法律依據(jù)。國務(wù)院的農(nóng)村立法重點:一是完善全國人大及其常委會所制定的農(nóng)村法律,使其更具有可操作性,如相關(guān)法律的實施細(xì)則等;二是針對全國農(nóng)村發(fā)展的共同性問題,在憲法和農(nóng)村法律的精神指導(dǎo)下,制定相應(yīng)的全國性農(nóng)村法規(guī),如農(nóng)業(yè)稅收條例、供銷合作社條例、農(nóng)村信用合作社條例、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社條例、股份合作企業(yè)條例、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府工作條例、農(nóng)民養(yǎng)老保障條例、農(nóng)村衛(wèi)生工作條例、農(nóng)村義務(wù)教育條例、對支農(nóng)產(chǎn)業(yè)鼓勵支持條例等;三是針對農(nóng)村發(fā)展中出現(xiàn)的新問題制定相應(yīng)政策,這種制定政策的過程雖不是嚴(yán)格意義上的立法,但在沒有相應(yīng)農(nóng)村法律的情況下也起到一定規(guī)范作用。其次,從地方立法主體看,基于憲法和地方人大和政府組織法的規(guī)定,一般地方立法主體包括三個層次。即:省級(省、自治區(qū)、直轄市)權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān);省和自治區(qū)人民政府所在市的權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān);經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。我們認(rèn)為農(nóng)村地方立法中,主要由省級權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)進(jìn)行。而省級政府所在地的市及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的立法應(yīng)主要側(cè)重于城市功能方面的立法,農(nóng)村地方立法不是其重點。省級權(quán)力機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)的農(nóng)村地方立法主要側(cè)重于對中央所立的農(nóng)村法律、法規(guī)制定執(zhí)行性法規(guī)和針對所在地區(qū)農(nóng)村實際的主動性立法,即在沒有相應(yīng)中央農(nóng)村立法的情況下制定地方法規(guī)。但應(yīng)當(dāng)指出:第一,地方立法主體進(jìn)行農(nóng)村立法時,其所立的農(nóng)村法規(guī)不得與更高層次的法律法規(guī)相抵觸。這有兩層含義:一是在有更高層的農(nóng)村法律、法規(guī)存在的情況下,既不能與更高層法律、法規(guī)的條款相抵觸,也不能與其法律法規(guī)精神相抵觸(自治條例只需與更高層次法律法規(guī)精神不相抵觸);二是在沒有相應(yīng)的更高層次的農(nóng)村法律法規(guī)存在的情況下,不得與憲法相抵觸,也不得與中央農(nóng)村政策的精神相抵觸。第二,地方立法主體尤其是省級權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)所立的農(nóng)村地方性法規(guī)和規(guī)章,其實施范圍既可以是立法主體所管轄的全部地域,也可以是其所管轄的部分地域。如可制定單獨適用于特定的農(nóng)村改革試驗區(qū)或幾個所轄地區(qū)的地方性農(nóng)村法規(guī)、規(guī)章。這樣更有利于引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展并使所立的農(nóng)村法規(guī)更具針對性、實用性和可操作性。3.注重農(nóng)村立法的科學(xué)性注重農(nóng)村立法的科學(xué)性,體現(xiàn)在立法原理的科學(xué)運用、農(nóng)村立法活動過程科學(xué)性、農(nóng)村法律法規(guī)名稱和內(nèi)容的科學(xué)性等方面。從立法原理的科學(xué)運用方面看,首先,農(nóng)村生產(chǎn)方式是最主要的一種物質(zhì)生活條件,是農(nóng)村立法的最重要的基礎(chǔ),它決定著農(nóng)村立法的各個側(cè)面。其次,農(nóng)村發(fā)展的實際情況和農(nóng)村改革所取得的實踐經(jīng)驗是農(nóng)村立法的最基本依據(jù)。再次,農(nóng)村立法需要以馬克思主義理論尤其是鄧小平建設(shè)有中國特色的社會主義理論為指導(dǎo)。因此,我國農(nóng)村立法時機(jī)選擇上應(yīng)以常規(guī)的同步立法(即與所調(diào)整的社會關(guān)系同步)為主,輔以一定的超前立法,而應(yīng)避免農(nóng)村立法的滯后。農(nóng)村立法活動過程包括立法準(zhǔn)備、由法案到法、法的完善等方面,但應(yīng)特別重視農(nóng)村立法的準(zhǔn)備環(huán)節(jié)。這不僅在于立法準(zhǔn)備是否充分、科學(xué),直接關(guān)系到所立的法是否成功,而且更在于立法準(zhǔn)備就其主要傾向來說具有決策性。農(nóng)村立法的準(zhǔn)備階段應(yīng)在立法規(guī)劃的指導(dǎo)下,及時有關(guān)立法意向信息,擴(kuò)大參與起草和討論法案人員面,尤其要注意吸收農(nóng)民利益代表、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和法律等方面的研究專家、各相關(guān)部門代表等,以增強(qiáng)立法的科學(xué)性。