導(dǎo)語：美國(guó)立法體制改革與啟迪一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：王暉工作單位：江蘇省城市發(fā)展研究所

一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定健康增長(zhǎng)離不開數(shù)量眾多的中小企業(yè)。立法是保障和促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展的基本手段。在支持中小企業(yè)發(fā)展的實(shí)踐中,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家(地區(qū))普遍建立了較為完善的中小企業(yè)法規(guī)體系,它們已成為發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)法規(guī)或商法體系的重要組成部分。美國(guó)是制定中小企業(yè)基本法最早的國(guó)家,1953年5美國(guó)小企業(yè)法6的正式出臺(tái),奠定了美國(guó)小企業(yè)政策的法律基礎(chǔ),并在此基礎(chǔ)上,形成了龐大的中小企業(yè)法律體系。在美國(guó)中小企業(yè)法律體系中,立法體制的改革與創(chuàng)新是一個(gè)重要的內(nèi)容。由于這一過程涉及的范圍較廣,時(shí)間較長(zhǎng),尤其是其內(nèi)容常存在于其他法律之中,因此,理論界對(duì)此關(guān)注的不多,研究難度也較大。但是,立法體制的改革與創(chuàng)新,是美國(guó)中小企業(yè)法律體系運(yùn)行的基本支點(diǎn)之一,由于這一過程的存在,美國(guó)中小企業(yè)法律體系才能保持?；畛Ｐ?并形成對(duì)中小企業(yè)發(fā)展長(zhǎng)久的支持。因此,研究這一改革過程,有利于我們深化對(duì)中小企業(yè)法律保障機(jī)制的認(rèn)識(shí),從立法體制上進(jìn)一步完善我國(guó)中小企業(yè)的法律體系。

法體制改革的背景

美國(guó)是發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家,其對(duì)市場(chǎng)主體的規(guī)范是非常完備的。自20世紀(jì)50年代開始,美國(guó)法律體系在規(guī)范企業(yè)行為方面有了較大規(guī)模的增加,尤其是在生態(tài)環(huán)境、安全保障、勞保福利、醫(yī)藥衛(wèi)生、產(chǎn)品質(zhì)量等方面進(jìn)行了全面系統(tǒng)的立法,有力地推動(dòng)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的全面規(guī)范,提高了企業(yè)發(fā)展所帶來的社會(huì)效益及經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展能力。到20世紀(jì)70年代,法律規(guī)范的大幅度增加成為一個(gè)令人關(guān)注的社會(huì)現(xiàn)象。到70年代末,頒布聯(lián)邦法規(guī)的公開出版物5聯(lián)邦注冊(cè)6(Fed-eralRegister)¹由30年代薄薄一本增加到了42000頁,涉及到現(xiàn)代美國(guó)社會(huì)的各個(gè)方面。除此之外,聯(lián)邦、州以及地方立法的多層累加,也不斷增加著各類經(jīng)濟(jì)實(shí)體的遵法費(fèi)用,對(duì)企業(yè)形成了較高的法律成本。º這尤其體現(xiàn)在面廣量大的小企業(yè)身上。在美國(guó),9917%的非公眾企業(yè)是小企業(yè)。»它們?cè)诿绹?guó)經(jīng)濟(jì)中扮演著極其重要的角色。從1990到1995年,小企業(yè)提供了超過76%的新工作;1998年,小企業(yè)獲得政府合同400億美元,占全部政府合同的20%。¼這使它們對(duì)遵法成本非常敏感,如果遵法成本太高,則對(duì)小企業(yè)的發(fā)展極為不利。形成這種現(xiàn)象的主要原因是聯(lián)邦立法明顯關(guān)注于大企業(yè)的市場(chǎng)效率,而忽視了小企業(yè)的市場(chǎng)效率。½針對(duì)小企業(yè)與大企業(yè)在執(zhí)行聯(lián)邦法規(guī)中成本花費(fèi)的不均衡,國(guó)會(huì)于1980年進(jìn)行了調(diào)研,結(jié)果發(fā)現(xiàn),一是小企業(yè)在聯(lián)邦立法過程中缺少足夠的代言人,二是聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)的立法并不關(guān)注大小企業(yè)的區(qū)別,這兩者導(dǎo)致了小企業(yè)的過度負(fù)擔(dān)。¾由于作為市場(chǎng)單元的小企業(yè)面臨著同樣的法律體系,而小企業(yè)分?jǐn)偡沙杀镜哪芰^大企業(yè)弱,因此,小企業(yè)所花費(fèi)的法律成本較大企業(yè)要高。據(jù)統(tǒng)計(jì),1至99人規(guī)模的美國(guó)企業(yè)平均每個(gè)雇員的執(zhí)法成本,要超出100至500人規(guī)模的企業(yè)平均每個(gè)雇員執(zhí)法成本的47%;前者雇用了53%美國(guó)勞動(dòng)力,卻承擔(dān)了63%的執(zhí)法成本。¿尤其是這種負(fù)擔(dān)難以量化,即使小企業(yè)怨聲載道,卻常常不被聯(lián)邦與州有關(guān)部門重視。小企業(yè)所面臨的這些問題,還會(huì)因?yàn)樽袷丶夹g(shù)性、專業(yè)性較強(qiáng)的法律法規(guī)而得以強(qiáng)化。這些法律法規(guī)主要表現(xiàn)在稅務(wù)、環(huán)境保護(hù)、職業(yè)病防治等幾個(gè)方面。這些負(fù)擔(dān)多源自于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定過于嚴(yán)格、相關(guān)規(guī)則模糊與難解等。美國(guó)有著世界上最龐大的稅務(wù)管理體系,由于稅法條文繁雜,涉及泛圍較廣,合理納稅需要聘用專業(yè)人士。在這方面,實(shí)力雄厚的企業(yè)比中小企業(yè)擁有更大的優(yōu)勢(shì)。一項(xiàng)國(guó)會(huì)研究報(bào)告指出,1980年美國(guó)143個(gè)最大的公司的平均課稅率為2314%,而同一時(shí)期美國(guó)所有企業(yè)的平均課稅率高達(dá)3314%。因此,一位眾議員曾尖銳地指出:/在小企業(yè)歧視問題上,聯(lián)邦法規(guī)的最具破壞性的內(nèi)容就是稅法。0À在小企業(yè)負(fù)擔(dān)不斷加重的同時(shí),旨在推動(dòng)小企業(yè)健康發(fā)展的1953年5美國(guó)小企業(yè)法6(SmallBusinessAct,SBA)也受到挑戰(zhàn)。自該法出臺(tái),國(guó)會(huì)就一直關(guān)注小企業(yè)所面臨的困難。該法為小企業(yè)獲得政府貸款、政府合同以及技術(shù)與管理幫助提供支持。按其規(guī)定,美國(guó)還建立了/小企業(yè)管理局0(SmallBusinessAdministration,SBA),在總統(tǒng)的指導(dǎo)下執(zhí)行小企業(yè)法的規(guī)定。1974年,5美國(guó)小企業(yè)法6經(jīng)歷了第一次考驗(yàn)。越來越多的機(jī)構(gòu)開始不滿足該法律對(duì)小企業(yè)的發(fā)展所提供的支持。在有關(guān)國(guó)會(huì)聽證會(huì)上,/小企業(yè)貿(mào)易協(xié)會(huì)0(SmallBusinessTradeAssociations)公開指出其不再代表小企業(yè)的利益。Á他們建議在相關(guān)部門中設(shè)首席顧問作為特別巡視員來保護(hù)小企業(yè)的利益。1976年,國(guó)會(huì)建立顧問委員會(huì),首席顧問的使命包括對(duì)小企業(yè)管理局及其他機(jī)構(gòu)投訴的評(píng)價(jià)、對(duì)相關(guān)改革提出相關(guān)的法律改革建議。其中一項(xiàng)重要的內(nèi)容就是審查政府法律法規(guī)對(duì)小企業(yè)產(chǎn)生的負(fù)擔(dān)及其他影響,并提出立法建議,以減少過多的或不必要的法律負(fù)擔(dān)。按照此法規(guī),首席顧問可以要求政府各部門提供相關(guān)的資料以支持其工作。Â這實(shí)際上標(biāo)志著SBA功能的巨大的轉(zhuǎn)變,即由保護(hù)小企業(yè)以應(yīng)付不利的經(jīng)濟(jì)環(huán)境轉(zhuǎn)為應(yīng)付不利于小企業(yè)的官僚體制。為了回應(yīng)小企業(yè)解除過重法律負(fù)擔(dān)的要求,從20世紀(jì)70年代開始,美國(guó)各界對(duì)此進(jìn)行了有力地推動(dòng),最終導(dǎo)致美國(guó)國(guó)會(huì)通過立法體制改革來解決小企業(yè)的問題。1980年,卡特總統(tǒng)在即將離任時(shí)簽署了針對(duì)降低小企業(yè)法律成本的5彈性立法法6,這是美國(guó)當(dāng)代立法體制第一個(gè)全面回應(yīng)小企業(yè)法律負(fù)擔(dān)的法規(guī)。這個(gè)法律被里根總統(tǒng)的512291及12498執(zhí)行令6(ExecutiveOrders12291and12498)所完善與強(qiáng)化。1996年,國(guó)會(huì)又推出了5小企業(yè)立法執(zhí)行法6(SmallBusinessRegulatoryEnforcementActof1996)?？肆诸D總統(tǒng)在離任前頒布的5立法知情權(quán)法6(RegulatoryRight-to-KnowAct)則是對(duì)此問題的最近回應(yīng)。5彈性立法法6與加強(qiáng)對(duì)中小企業(yè)法律適應(yīng)性的分析1980年,為促進(jìn)美國(guó)小企業(yè)的發(fā)展,四項(xiàng)重要的法律規(guī)范相繼出臺(tái)。一是5小企業(yè)經(jīng)濟(jì)政策法6(SmallBusinessEconomicPolicyActof1980),要求所有的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和部門切實(shí)保護(hù)小企業(yè)利益,促進(jìn)小企業(yè)健康發(fā)展,并要求總統(tǒng)每年向國(guó)會(huì)提交年度報(bào)告,評(píng)估聯(lián)邦法律與政策對(duì)小企業(yè)發(fā)展的影響。二是5司法公正待遇法6(TheEqualAc-cesstoJusticeAct),為中小經(jīng)濟(jì)實(shí)體提供針對(duì)政府行政訴訟的費(fèi)用支持。其標(biāo)準(zhǔn)限定在個(gè)人資產(chǎn)不超過100萬美元,企業(yè)資產(chǎn)不超過500萬美元或雇員人數(shù)不超過500人。其目標(biāo)旨在促使相關(guān)政府部門慎重對(duì)待針對(duì)小企業(yè)的訴訟活動(dòng)。三是于1980年制定、1981年付諸實(shí)施的5減少文書工作法6(PaperworkReductionActof1980),該法目的是為了減少企業(yè)的文書負(fù)擔(dān),并限制了備案工作。該法的減負(fù)對(duì)象包括的內(nèi)容很多,但小企業(yè)被放在比較特殊的位置。四是對(duì)以后影響較大的5彈性立法法6(RegulatoryFlexibilityActof1980)。5彈性立法法6被列入5美國(guó)法典6第六章第五節(jié)(Chapter6ofTitle5ofUnitedStatesCode),作為對(duì)5行政程序法6(AdministrativeProcedureAct,APA)的一個(gè)重要補(bǔ)正。5行政程序法6頒布于1946年,是一個(gè)全面控制行政機(jī)構(gòu)立法過程的法律。該法律阻止任何行政機(jī)構(gòu)在決策過程中的專斷、多變、濫用決策權(quán)及其他違法的行為。該法律的調(diào)節(jié)范圍較廣,在涉及行政機(jī)構(gòu)的立法領(lǐng)域,要求行政機(jī)構(gòu)要依照此基本原則制定合理的政策法規(guī)。它要求立法機(jī)構(gòu)自身首先要厘清事實(shí)并抓住問題本質(zhì),在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)出潛在的解決方案,為了保證各方利益得以充分考慮,還要尋求社會(huì)對(duì)此解決方案的評(píng)論。該法從原則上要求通過確立行政機(jī)構(gòu)立法程序的合理性來實(shí)現(xiàn)立法內(nèi)容的科學(xué)性,對(duì)行政機(jī)構(gòu)的立法過程有廣泛的指導(dǎo)意義。5彈性立法法6則旨在通過提高立法的靈活性與適應(yīng)性減少小企業(yè)的法律負(fù)擔(dān)。該法律所涉及的范圍包括小企業(yè)及小企業(yè)之外的各種/小機(jī)構(gòu),要求每個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)各自分析其立法對(duì)/小機(jī)構(gòu)0的影響,也要求各部門定期審查其現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)相當(dāng)數(shù)量/小機(jī)構(gòu)0的影響。該法律最重要的部分,是要求在推出以及確定某項(xiàng)立法的同時(shí),要附有其對(duì)/小機(jī)構(gòu)0法律適應(yīng)性的分析?；境绦蛉缦?首先,立法機(jī)構(gòu)要確認(rèn)在推出某項(xiàng)立法時(shí)進(jìn)行法律適應(yīng)性分析是否必要。一旦進(jìn)入法律適應(yīng)性分析程序,立法機(jī)構(gòu)將面臨一項(xiàng)費(fèi)時(shí)而繁雜的工作。按照該法律,立法機(jī)構(gòu)可以通過確認(rèn)/該法律的推出不會(huì)對(duì)相當(dāng)數(shù)量的小企業(yè)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響0,而回避法律適應(yīng)性分析。雖然取得豁免資格需要一定的法律程序,主要是通過聯(lián)邦注冊(cè)(FederalRegister)進(jìn)行公開并附以簡(jiǎn)潔說明,但該法律并沒有對(duì)如何取得此豁免資格設(shè)定一定的量化標(biāo)準(zhǔn),而且相關(guān)法律執(zhí)行部門也沒有對(duì)此進(jìn)行過多的關(guān)注。因此,為取得此豁免資格,立法部門首先是確定在本行業(yè)內(nèi)有多少企業(yè),其中又有多少小企業(yè),它們中有多少要受到該法律的制約,在此基礎(chǔ)上進(jìn)行針對(duì)小企業(yè)經(jīng)濟(jì)影響的分析。其次,立法機(jī)構(gòu)要進(jìn)行初步法律適應(yīng)性分析。如果立法機(jī)構(gòu)的分析發(fā)現(xiàn)該法案確實(shí)對(duì)相當(dāng)數(shù)量的小企業(yè)有實(shí)質(zhì)性的影響,該機(jī)構(gòu)就要進(jìn)行法律適應(yīng)性分析。該分析包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容:一是立法的原因;二是該法律的目標(biāo)與法律基礎(chǔ);三是其對(duì)小企業(yè)影響的總體描述;四是對(duì)由于遵守該法而致使小企業(yè)經(jīng)濟(jì)成本提高的描述;五是其他重復(fù)的聯(lián)邦法律。最后,立法機(jī)構(gòu)要進(jìn)行最終法律適應(yīng)性分析。該分析要求立法機(jī)構(gòu)提供立法原因的摘要,社會(huì)上初次分析評(píng)論的相關(guān)事宜以及該法律是否因此作了相應(yīng)調(diào)整。而且還應(yīng)列出能使企業(yè)以更低的遵守成本,而保證該法律目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的相關(guān)替代性條款。1981年,里根總統(tǒng)在就職之初簽發(fā)了512291執(zhí)行令6(ExecutiveOrder12291,E.O.12291)。它使總統(tǒng)能對(duì)/主要法規(guī)0的立法過程進(jìn)行監(jiān)督,以減少法律之間的沖突與重復(fù),保證合理的法規(guī)出臺(tái)。/主要法規(guī)0包括,每年的經(jīng)濟(jì)影響超過1億美元;或者導(dǎo)致在消費(fèi)者,個(gè)體企業(yè),聯(lián)邦、州或地方政府機(jī)構(gòu)等方面的遵法成本有較大增加;或較大程度地影響競(jìng)爭(zhēng)、就業(yè)、投資、生產(chǎn)、創(chuàng)新或美國(guó)企業(yè)與其他企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)。mv該執(zhí)行令仍立足于提高聯(lián)邦政府內(nèi)部對(duì)法律法規(guī)出臺(tái)的管理水平,并不想對(duì)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)立法產(chǎn)生新的實(shí)質(zhì)性的法律權(quán)力或程序,它要求白宮辦公室的/管理和預(yù)算辦公室0(OMB,WhiteHouseOfficeofManagementandBudget)對(duì)相關(guān)法律機(jī)構(gòu)的立法效率進(jìn)行全面的反思。它要求該反思應(yīng)該建立在對(duì)達(dá)到該立法目標(biāo)的其他可行性條款進(jìn)行全面分析比較的基礎(chǔ)上,以使該法最大程度地有利于社會(huì)。mw雖然它使聯(lián)邦立法的過程涉及到更加寬泛的領(lǐng)域,但它確實(shí)使立法過程全面關(guān)注了小企業(yè)利益,并使此過程更加透明、謹(jǐn)慎,讓小企業(yè)從中受益匪淺。1985年,里根簽發(fā)了512498號(hào)執(zhí)行令6(ExecutiveOrder12498,E.O.12498),要求受E.O.12291制約范圍內(nèi)的相關(guān)機(jī)構(gòu),每年到白宮管理和預(yù)算辦公室所屬的/信息與立法事務(wù)辦公室0呈交他們的立法計(jì)劃。在此運(yùn)行框架下,該辦公室可以拒絕任何不按此行事的法律。這兩個(gè)執(zhí)行令使總統(tǒng)全面掌握了各機(jī)構(gòu)立法過程。5彈性立法法6對(duì)于小企業(yè)發(fā)展的意義應(yīng)是不言而喻的,它力圖把小企業(yè)經(jīng)營(yíng)的法律成本問題放在立法過程中予以解決,并最大程度地把各界力量納入立法程序,實(shí)際上提高了立法的科學(xué)性。在此基礎(chǔ)上,美國(guó)總統(tǒng)多次簽發(fā)了相關(guān)執(zhí)行令,以提高此法律的執(zhí)行力度,使這一法律有效地保護(hù)了中小企業(yè)的利益。5小企業(yè)執(zhí)法公平法6與強(qiáng)化司法審查程序從20世紀(jì)80年代到90年代的初期,盡管受到不少批評(píng),5彈性立法法6在許多方面發(fā)揮的作用仍是卓有成效的。但90年代中期,體制性問題開始暴露。mx首先是一些機(jī)構(gòu)對(duì)資格豁免條款的濫用。立法者可以憑其所立法律/不會(huì)對(duì)相當(dāng)數(shù)量的-小機(jī)構(gòu).產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)影響0為由,通過相應(yīng)的程序回避法律適應(yīng)性分析,而對(duì)此回避,法律并沒有明確規(guī)定相應(yīng)的資格限制。其次是該法律并沒有賦予任何實(shí)體的法定權(quán)力來限制、約束、阻止增加小企業(yè)法律成本的法律法規(guī)的出臺(tái)。即使有機(jī)構(gòu)在立法過程中沒有遵守5彈性立法法6的條款,也無法將其訴諸司法審查。對(duì)于違反此法律的立法機(jī)構(gòu),并不受5彈性立法法6的制約,而是在更大的范圍內(nèi),作為其整個(gè)立法過程的一部分,受5行政程序法6的制約,這就會(huì)使相關(guān)的執(zhí)法難度更大。第三個(gè)問題來自于一些機(jī)構(gòu)如稅務(wù)機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)部及相關(guān)部門一直漠視該法律,而對(duì)于它們的漠視,法律似乎拿不出更有力度的解決辦法。my小企業(yè)在立法過程中的實(shí)際利益常因此得不到充分的考慮,結(jié)果導(dǎo)致小企業(yè)承擔(dān)較法律規(guī)定更多的法律負(fù)擔(dān)。mz這樣,能使各機(jī)構(gòu)認(rèn)真遵守5彈性立法法6最核心的問題還應(yīng)訴諸法律手段,即設(shè)定相關(guān)司法審查程序,加大立法機(jī)構(gòu)對(duì)此法律執(zhí)行的力度。而這正是5小企業(yè)執(zhí)法公平法6的基本指導(dǎo)思路,也是其立法突破所在。1996年克林頓總統(tǒng)簽署了5小企業(yè)執(zhí)法公平法6(SmallBusinessRegulatoryEnforcementFairnessActof1996)SBREFA)。為了使立法機(jī)構(gòu)在立法與執(zhí)行方面作更深刻的實(shí)質(zhì)性的變化,以使它們對(duì)小企業(yè)更加關(guān)注,該法律推出了很多針對(duì)減輕小企業(yè)法律負(fù)擔(dān)的實(shí)際內(nèi)容,而且非常有操作性。在使聯(lián)邦立法者對(duì)其執(zhí)行承擔(dān)更多的責(zé)任的同時(shí),為立法機(jī)構(gòu)與小企業(yè)提供更加合作性與建設(shè)性的立法環(huán)境,使其更加立足于解決問題而不是求諸于懲罰。5小企業(yè)執(zhí)法公平法6作了以下三個(gè)方面的重要變化:第一,提高了法律執(zhí)行的可行性與監(jiān)督的力度。一是使聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的立法更容易被小企業(yè)理解。法律規(guī)定聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在立法時(shí)應(yīng)建立用清晰英語(plainEnglish)形成的小企業(yè)遵守導(dǎo)引,以使缺乏專業(yè)法律人才的小企業(yè)容易理解。聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在立法時(shí)應(yīng)與小機(jī)構(gòu)合作,以提高回答涉及小機(jī)構(gòu)遵法方面問題的能力。二是聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在立法中要切實(shí)地考慮到小企業(yè)的利益。法律設(shè)立巡視員對(duì)法律執(zhí)行進(jìn)行督察,并可以秘密的方式進(jìn)行相關(guān)的評(píng)論,并要求小企業(yè)局在每個(gè)區(qū)域設(shè)立小企業(yè)執(zhí)法公平委員會(huì)。立法機(jī)構(gòu)所立法規(guī),在適當(dāng)情形下設(shè)立針對(duì)小企業(yè)的遵守豁免的條款,并對(duì)違反該法規(guī)的小企業(yè)設(shè)定相對(duì)較小的民事賠償額。三是修改5司法公正公平待遇法6,允許小機(jī)構(gòu)獲得聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在執(zhí)法中使小企業(yè)承擔(dān)的過高且不合理的花費(fèi),如果該花費(fèi)高于法院的判決所認(rèn)定的花費(fèi)。第二,阻止輕易回避對(duì)小企業(yè)法律適應(yīng)性分析的行為。該法要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)針對(duì)其立法中對(duì)于小企業(yè)的不利影響作深度分析,即使該機(jī)構(gòu)認(rèn)為其立法不會(huì)對(duì)相當(dāng)數(shù)量的小企業(yè)造成實(shí)質(zhì)性的影響,該機(jī)構(gòu)還要對(duì)其形成的判斷作合理的解釋,它包括使該機(jī)構(gòu)沒有采取步驟來降低小企業(yè)法律負(fù)擔(dān)的事實(shí)上的、法律上的以及政策上的原因,同時(shí),還要指出在遵守該法過程中進(jìn)行文件保存及報(bào)告制度所需要人員的專業(yè)水平,從而對(duì)小企業(yè)的遵法成本有清晰的認(rèn)識(shí)。該法還要求形成由聯(lián)邦雇員組成的小企業(yè)辯護(hù)復(fù)議團(tuán),由小企業(yè)管理局的辯護(hù)辦公室協(xié)調(diào),他們復(fù)議小企業(yè)的投訴意見,并反饋給予相關(guān)的立法機(jī)構(gòu)。第三,進(jìn)一步修改5彈性立法法6。增加相關(guān)的針對(duì)5彈性立法法6的司法審查條款,以備小企業(yè)在聯(lián)邦立法機(jī)構(gòu)的立法中利益受到侵害或受不公正的待遇時(shí)援用。如果小企業(yè)因某項(xiàng)立法產(chǎn)生負(fù)面影響,一年或在更短的法定期限內(nèi)它有權(quán)提起訴訟。司法審查條款包含以下四個(gè)以前沒有被涵蓋的內(nèi)容:一是最后法律適應(yīng)性分析的內(nèi)容;二是該立法機(jī)構(gòu)就/該法規(guī)對(duì)相當(dāng)數(shù)量的小企業(yè)并無實(shí)質(zhì)性影響0的證明;三是立法機(jī)構(gòu)在法律適應(yīng)性問題上的拖延;四是立法機(jī)構(gòu)有責(zé)任對(duì)其所立法規(guī)進(jìn)行定期回顧。如果小機(jī)構(gòu)受上述四個(gè)內(nèi)容中任何一個(gè)內(nèi)容的影響,法庭有權(quán)推遲該法律的生效,直至該法律滿足了相關(guān)的要求。總之,通過以上研究可以看出,美國(guó)小企業(yè)法律的立法改革工作的演進(jìn)思路是,從立足于政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部立法體制的自我改革到求諸司法審查對(duì)其立法行為進(jìn)行強(qiáng)制性約束。它既反映了美國(guó)各界對(duì)此做出的持續(xù)不斷的努力,同時(shí)也反映了減輕小企業(yè)法律負(fù)擔(dān)所面臨的艱巨工作?？梢钥闯?使上述條款付諸實(shí)施的基礎(chǔ)是其司法審查條款,該條款使遭受不公平立法待遇的小企業(yè)更容易與立法機(jī)構(gòu)對(duì)簿公堂,通過訴訟使不利于其生存與發(fā)展的法律推遲實(shí)施并做出修改。從現(xiàn)有案例分析來看,盡管該法案在實(shí)施中的效果離所設(shè)定的目標(biāo)還非常遠(yuǎn),但它畢竟還是使小企業(yè)擁有了更有力的解決問題的法律武器。

法體制改革對(duì)中國(guó)的幾個(gè)重要啟示

多年來的統(tǒng)計(jì)表明,中小企業(yè)一直占據(jù)我國(guó)企業(yè)總數(shù)的99%以上。2001年,我國(guó)中小企業(yè)超過800萬家,其工業(yè)產(chǎn)值、實(shí)現(xiàn)利稅和出口總額分別占全國(guó)的60%、40%和60%左右,并提供了75%的城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會(huì);1976年至1999年,從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出的213億勞動(dòng)力大多數(shù)在中小企業(yè)就業(yè);到2003年,我國(guó)中小企業(yè)已達(dá)1100萬家左右,中小企業(yè)創(chuàng)造了5516%的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值,提供的出口額占全國(guó)的6213%,上繳稅收占4612%,并提供了75%以上的城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會(huì)。2002年6月29日第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議通過的5中華人民共和國(guó)中小企業(yè)促進(jìn)法6,在資金支持、創(chuàng)業(yè)扶持、技術(shù)創(chuàng)新、市場(chǎng)開拓、社會(huì)服務(wù)等方面,對(duì)如何促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展提供了法律支持。但是,近來的研究表明,中小企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中,依然遇到很多體制上的問題。其中,如何在立法程序上保證中小企業(yè)的利益不受侵害,是我們面臨的一個(gè)突出問題。美國(guó)的中小企業(yè)立法體制改革,尤其是其法律適應(yīng)性分析以及強(qiáng)化司法審查程序的做法,為我們解決這一問題提供了有益的借鑒。在研究中,可以明確地注意到,小企業(yè)的市場(chǎng)效率的實(shí)現(xiàn)與法律體系的建設(shè)存在著對(duì)立統(tǒng)一。一方面,法律體系的建立與完善,是小企業(yè)市場(chǎng)效率實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。小企業(yè)總體上在市場(chǎng)中所呈現(xiàn)的弱小態(tài)勢(shì),決定了它們應(yīng)該受到法律體系的保護(hù)。無法設(shè)想一個(gè)規(guī)則混亂的市場(chǎng),會(huì)有小企業(yè)的蓬勃發(fā)展。另一方面,同樣也是這個(gè)弱小的態(tài)勢(shì),決定了它們?nèi)菀资艿竭^于嚴(yán)格而繁雜的法律體系的束縛,影響了它們的發(fā)展?jié)摿?。在這一對(duì)矛盾中,一方面要保證法律體系的公開、公正、公平,使小企業(yè)在一個(gè)良好的市場(chǎng)環(huán)境中生存、競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展;另一方面,對(duì)小企業(yè)也存在著放松管制(deregula-tion)的問題,即在不影響法律基本原則的前提下,通過設(shè)定符合小企業(yè)自身規(guī)律的市場(chǎng)規(guī)則,減少小企業(yè)的遵法成本,促進(jìn)小企業(yè)的發(fā)展。美國(guó)旨在減輕小企業(yè)負(fù)擔(dān)的法律改革運(yùn)動(dòng),在二十年的時(shí)間里步履艱辛,與這一對(duì)矛盾的存在有著非常深刻的關(guān)系。因此,從我國(guó)來看,旨在提高小企業(yè)立法的市場(chǎng)效率原則的立法體制改革,應(yīng)該妥善處理好以下幾個(gè)方面矛盾:一是處理好小企業(yè)的保護(hù)與發(fā)展的矛盾。一方面,小企業(yè)由于自身的存在狀態(tài),過重的法律負(fù)擔(dān)容易對(duì)其產(chǎn)生負(fù)面影響;另一方面,小企業(yè)本身有生有死,如果小企業(yè)受到法律的過度保護(hù),舒適的生存環(huán)境容易對(duì)小企業(yè)的創(chuàng)新與發(fā)展的動(dòng)力產(chǎn)生負(fù)面的影響,因?yàn)榇蠖鄶?shù)小企業(yè)畢竟沒有形成規(guī)模效應(yīng),在市場(chǎng)體制中并沒有形成最佳的資源配置,過度保護(hù)會(huì)使小企業(yè)安于現(xiàn)狀,喪失繼續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。如美國(guó)能源部(DOE,DepartmentofEn-ergy)于1974年允許小煉油廠購(gòu)買低價(jià)原油,結(jié)果,在隨后的幾年中,38個(gè)煉油廠中的37個(gè)都把自己的原油處理量定在每天40000桶(這是小煉油廠的量化標(biāo)準(zhǔn)),而最經(jīng)濟(jì)合理的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是每天不低于175000桶的原油處理量。因此,這種對(duì)小企業(yè)的保護(hù)措施,在某種程度上可以說是通過保護(hù)弱小,限制了活力,浪費(fèi)了社會(huì)資源。不僅如此,如果法律調(diào)整不當(dāng),還會(huì)造成相應(yīng)的法律逃避機(jī)制,使大企業(yè)為逃避相應(yīng)的法律負(fù)擔(dān)而拆分其資產(chǎn)。二是處理好法律的剛性與柔性的矛盾。在立法中針對(duì)小企業(yè)的特征制訂符合小企業(yè)發(fā)展規(guī)律的規(guī)范,體現(xiàn)了法律靈活的一面。但這種靈活性的要求有時(shí)會(huì)與法律所特有的剛性相沖突。法律的公正與公平要求是剛性的,它不應(yīng)該因人、因地、因時(shí)而改變。如不能因?yàn)槠髽I(yè)規(guī)模較小就可以擺脫對(duì)環(huán)境造成污染而帶來的法律責(zé)任。美國(guó)職業(yè)健康和安全管理部門(OSHA,OccupationalHealthandSafetyAdministration)曾在采用使工人暴露于有害物質(zhì)程度的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)時(shí),拒絕進(jìn)行小企業(yè)法律適應(yīng)性分析,其決定為最高法院所接受。中國(guó)共產(chǎn)黨十六大以后,隨著科學(xué)發(fā)展觀的全面貫徹,通過立法解決企業(yè)在健康、安全、環(huán)保等方面存在的問題的呼聲越來越高,而這些法律的嚴(yán)格執(zhí)行,將會(huì)使中國(guó)眾多中小企業(yè)相對(duì)于大企業(yè)面臨更大的遵法成本的壓力。但在健康、安全、環(huán)境等方面的法律標(biāo)準(zhǔn),不應(yīng)該因企業(yè)規(guī)模的不同而變化,否則會(huì)造成不良的社會(huì)效果。三是處理好因小企業(yè)規(guī)模劃分而造成的法律上的差異與實(shí)際上的差異的矛盾。調(diào)整政府立法的方法主要是按照/分級(jí)法0(tiering)來確定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。分級(jí)法允許立法機(jī)構(gòu)按照小企業(yè)局頒布的標(biāo)準(zhǔn)來調(diào)節(jié)特殊實(shí)體的法律需要。分級(jí)法主要是依據(jù)大小標(biāo)準(zhǔn)。除了大小標(biāo)準(zhǔn)外,還有風(fēng)險(xiǎn)度、技術(shù)與經(jīng)濟(jì)上遵守法律的能力、區(qū)域位置、聯(lián)邦資金資助水平等。在中國(guó),也存在類似的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn),這種分級(jí)基本上是以數(shù)量為基礎(chǔ)。美國(guó)立法委員會(huì)(RegulatoryCouncil)搜集了由14個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)與12個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)所用來分級(jí)的190個(gè)例子。由于分級(jí)法的主要方法是以數(shù)量為基礎(chǔ)制定相關(guān)的差別,但法律上的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)如果不合理,還會(huì)造成規(guī)模相差無幾的企業(yè),因?yàn)槭欠襁_(dá)到某項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)而在政策享受方面產(chǎn)生巨大差異。如499人與500人或49199萬與50萬美元的差距,用以比較企業(yè)規(guī)模大小已無任何實(shí)際意義,但由此導(dǎo)致它們被劃入不同大小級(jí)別而享受的政策優(yōu)惠也可能大不一樣。因此,小企業(yè)局曾經(jīng)建立劃分企業(yè)大小的/灰色標(biāo)準(zhǔn)0,即在大企業(yè)與小企業(yè)之間設(shè)立所謂的中型企業(yè)標(biāo)準(zhǔn),但他們承認(rèn)這是很困難的。四是處理好通過增加法律程序來減少法律程序的矛盾。美國(guó)的實(shí)踐表明,在立法過程中,旨在提高小企業(yè)效率的法律改革有時(shí)又會(huì)增加新的法律負(fù)擔(dān)。由于針對(duì)減輕小企業(yè)負(fù)擔(dān)的立法行為并沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo),因此,隨之而來的批評(píng)就是,真正問題并不在于政府機(jī)構(gòu)的立法過程,而在于過多的官僚機(jī)構(gòu)、對(duì)機(jī)械的法律程序的過于強(qiáng)調(diào)以及過多的政府決定,它們干擾了小企業(yè)的正常經(jīng)濟(jì)生活。照此分析,解決問題的關(guān)鍵應(yīng)在于簡(jiǎn)化政府的決定,減少過多的官僚機(jī)構(gòu)以及提高立法效率。如果這個(gè)結(jié)論是對(duì)的話,那么無論是5彈性立法法6還是5小企業(yè)執(zhí)法公平法6確實(shí)與解決問題背道而馳。它增加了新的程序,增加了立法機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)。當(dāng)然這種分析有一定的片面性。實(shí)際情況是,5小企業(yè)執(zhí)法公平法6出臺(tái)后,雖然在訴訟大量增加的同時(shí)可使小企業(yè)的狀況得到有效的改善,但也造成了社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)。這充分說明這項(xiàng)改革的艱巨性。