導(dǎo)語：自治區(qū)的立法機制探索一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：宋才發(fā)工作單位：中央民族大學(xué)法學(xué)院

自治區(qū)自治條例立法機制是自治區(qū)自治條例從社會中產(chǎn)生、形成與監(jiān)督等帶有規(guī)律性的模式,即自治區(qū)自治條例立法的運行方式或者模式。它主要解決的是自治區(qū)自治條例立法的程序性問題,具有主體特定性、程序正當(dāng)性以及結(jié)果確定性等特點。自治區(qū)自治條例立法機制的主要內(nèi)容包括:自治區(qū)自治條例立法的準(zhǔn)備機制、自治區(qū)自治條例立法的形成機制以及自治區(qū)自治條例立法的完善機制三個重要環(huán)節(jié)。

(一)自治區(qū)自治條例立法與立法機制的基本含義

立法是由特定的立法行為主體依據(jù)一定的職權(quán),運用一定的技術(shù)制定、認(rèn)可和變動法這種特定的社會規(guī)范的活動。在學(xué)理解釋上,立法有/活動說0和/結(jié)果說0兩個層面的含義。本文在這里采用的是/活動說0,即立法就是指立法者的立法行為。將/機制0引入社會科學(xué)研究領(lǐng)域后,機制的本來含義得到了進(jìn)一步的豐富和拓展,并且在三個層次上予以使用:一是指各個組成要素的相互聯(lián)系即結(jié)構(gòu);二是指事物在有規(guī)律的運動中發(fā)揮作用、效應(yīng)及其功能;三是指發(fā)揮功能的作用過程和作用原理。把三者綜合起來,機制就是/帶規(guī)律性的模式0[1]。立法機制要解決的核心問題是立法的科學(xué)與合理性,關(guān)鍵問題是如何以科學(xué)的立法方法去指導(dǎo)整個立法活動。

(二)自治區(qū)自治條例立法機制的特征cl1987

自治區(qū)自治條例立法機制的特征體現(xiàn)在三個方面,一是立法機制發(fā)生的主體具有特定性。立法機制發(fā)生的主體指立法機制在運行過程中行為活動的主體,其范圍的特定性是指在立法機制運行過程中[收稿日期]2008-01-21[基金項目]本文為國家社會科學(xué)基金項目(項目批準(zhǔn)號:05BMZ007),教育部人文社會科學(xué)重點研究基地2004年度重大研究項目(項目批準(zhǔn)號:05JJD850009),國家/985工程0二期建設(shè)項目(項目批準(zhǔn)號:教重辦[2004]1號)的研究成果。行為活動主體的范圍是特定的。在我國這樣一個/一元多級0的立法體制框架下,自治區(qū)自治條例的立法主體具有特定性。它由兩個層次構(gòu)成:一是自治區(qū)自治條例的制定主體,另一個是自治區(qū)自治條例的審批主體。自治區(qū)自治條例的制定主體專屬于自治區(qū)的人民代表大會,自治區(qū)自治條例的審批主體屬于全國人民代表大會常務(wù)委員會。二是立法機制發(fā)生的程序具有正當(dāng)性。立法機制發(fā)生的程序設(shè)計的正當(dāng)性是指我國立法程序的設(shè)計符合社會主義的立法目的,體現(xiàn)社會主體民主的基本要求[2]。自治區(qū)自治條例立法程序設(shè)計的正當(dāng)性主要體現(xiàn)在如下兩個方面:(1)自治條例的立法程序必須符合民主原則。這一點不僅是我國民主集中制的政治組織和活動原則的必然延伸,而且是5中華人民共和國立法法6的基本要求。5立法法6第5條規(guī)定:/立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志,發(fā)揚社會主義民主,保障人民通過多種途徑參與立法活動。0[3]我國自治區(qū)自治條例立法程序設(shè)計中體現(xiàn)民主原則的關(guān)鍵,就是該程序的設(shè)計必須能夠便于自治區(qū)內(nèi)各民族人民的廣泛參與。(2)自治條例的立法程序必須貫徹區(qū)別原則。5立法法6在規(guī)定地方性法規(guī)、自治條例以及單行條例的一般性立法程序的同時,也規(guī)定了地方性法規(guī)、自治條例以及單行條例的特殊程序,如法案的撤回程序、立法聽證程序等。自治區(qū)自治條例作為自治區(qū)政府實施自治權(quán)的基本依據(jù),是自治區(qū)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點制定的、調(diào)整本地方民族關(guān)系和與上級國家機關(guān)關(guān)系的綜合性法規(guī)。所以,在自治區(qū)自治條例的制定中采用聽證程序,乃是體現(xiàn)各民族人民的意志,發(fā)揚社會主義民主,提高自治區(qū)自治條例立法質(zhì)量的重要措施。三是立法機制發(fā)生結(jié)果具有確定性。立法機制發(fā)生結(jié)果具有確定性指立法的結(jié)果)))自治區(qū)自治條例這一規(guī)范性的法律文件具有確定的法律位階、法律效力。從/自治0角度看,自治區(qū)自治條例的法律效力應(yīng)當(dāng)是自治區(qū)內(nèi)自治事務(wù)的基本法典,具有最高的法律效力,其他一切自治事務(wù)方面的法規(guī)和規(guī)章都不得與之相抵觸。再從審批主體和審批內(nèi)容上看,由于自治區(qū)自治條例的審批主體是全國人民代表大會常務(wù)委員會,所以有人認(rèn)為,自治區(qū)自治條例在我國法律體系中的地位,屬于必須由全國人民代表大會常務(wù)委員會審議通過的這一類法律范疇。自治區(qū)的自治條例,同國務(wù)院提請全國人大審議通過的法律,在我國法律體系中居于同等地位[4]。其實自治區(qū)自治立法權(quán)與省級普通地方立法權(quán)一樣,都屬于地方立法。盡管法律對其設(shè)置了相對嚴(yán)格的審批程序,但決不能因此而任意提升其地方性法規(guī)的效力等級。

(三)自治區(qū)自治條例立法機制的程序

自治區(qū)自治條例立法需要經(jīng)歷一個完整的發(fā)展過程,這個完整過程可分為三個具體階段:第一階段是自治區(qū)自治條例立法準(zhǔn)備階段(又稱前立法階段);第二階段是自治區(qū)自治條例由法案到法的階段(又稱中立法階段);第三階段是立法的監(jiān)督階段(也稱后立法階段)。這三個階段結(jié)合在一起構(gòu)成了一個完整的立法活動程序。在5立法法6頒布之前,民族自治地方就地方民族立法及其程序做出專門規(guī)定的法規(guī)和規(guī)章不多,只有1993年5延邊朝鮮族自治州人民代表大會制定自治法規(guī)的若干規(guī)定6,具體規(guī)定了自治法規(guī)提案、審議、表決、通過等程序。5立法法6的頒布對民族自治地方立法程序的完善發(fā)揮了極其重要的作用。5立法法6第68條規(guī)定:/地方性法規(guī)案、自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程序,根據(jù)中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法,參照本法第二章第二節(jié)、第三節(jié)、第五節(jié)的規(guī)定,由本級人民代表大會規(guī)定。地方性法規(guī)草案由負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議的機構(gòu)提出審議結(jié)果的報告和草案修改稿。0[5]這一規(guī)定雖然是目前自治區(qū)自治條例立法程序重要的法律依據(jù),但它并沒有涵蓋自治區(qū)自治條例立法的全部程序。為了進(jìn)一步規(guī)范地方立法,各自治區(qū)根據(jù)5立法法6的精神相繼制定頒布了本區(qū)的立法條例,如2001年1月廣西壯族自治區(qū)第九屆人民代表大會第四次會議通過了5廣西壯族自治區(qū)立法條例6、2001年2月寧夏回族自治區(qū)第八屆人民代表大會第四次會議通過了5寧夏回族自治區(qū)人民代表大會及其常務(wù)委員會立法程序規(guī)定6、2001年2月內(nèi)蒙古自治區(qū)第九屆人民代表大會第四次會議通過了5內(nèi)蒙古自治區(qū)人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例6、2001年5月西藏自治區(qū)第七屆人民代表大會第四次會議通過5西藏自治區(qū)立法條例6、2003年1月5新疆維吾爾自治區(qū)人大及其常委會立法條例6。上述自治區(qū)的立法條例是對5立法法6中關(guān)于自治區(qū)自治條例立法規(guī)定的具體化和地方化,規(guī)定了自治區(qū)人民代表大會的立法權(quán)限和立法程序,成為自治區(qū)自治條例立法最主要、最直接的法律依據(jù)。

自治區(qū)自治條例的立法準(zhǔn)備機制是指為正式制定自治區(qū)自治條例提供或者創(chuàng)造條件、奠定基礎(chǔ)的一系列活動的總稱。立法準(zhǔn)備階段作為自治區(qū)自治條例立法活動的第一階段,與正式法案的形成階段相比,它的工作屬于為正式立法創(chuàng)造條件的過程,它的目的就是為下一個階段的立法運作做好準(zhǔn)備。在自治區(qū)自治條例的制定過程中,立法準(zhǔn)備甚至起了決定性的作用。實事求是地說,自治區(qū)自治條例的命運在立法的準(zhǔn)備階段往往就被決定了。我國對立法問題的研究,整體上存在著對立法準(zhǔn)備階段研究不足和對于立法準(zhǔn)備階段的重大價值認(rèn)識不夠清晰的問題。這種狀況也極大地制約了自治區(qū)自治條例的立法進(jìn)程和立法質(zhì)量。

(一)自治區(qū)自治條例立法準(zhǔn)備機制的功能

立法準(zhǔn)備的功能主要體現(xiàn)在如下三個方面:(1)有利于提高自治區(qū)自治條例的立法質(zhì)量。自治區(qū)自治條例立法質(zhì)量的高低,直接關(guān)系到自治權(quán)在自治區(qū)的貫徹落實。近年來,我國5個自治區(qū)都以比較積極的態(tài)度來擬定自治區(qū)自治條例草案,但最終都無法改變或者逃脫胎死腹中的命運。這其中固然有很多復(fù)雜的原因,但不容否認(rèn)的是自治條例本身的確存在質(zhì)量問題。自治區(qū)自治條例立法的理由和重點就是要著力解決本自治區(qū)帶有地方性和民族性的特殊問題,而解決這個問題的關(guān)鍵就是要認(rèn)真做好整個自治條例立法的準(zhǔn)備工作,特別是要做好立法調(diào)研工作,然后在深刻分析這些特點對立法的影響及其在立法中所處地位的基礎(chǔ)上,將之轉(zhuǎn)化為相關(guān)的法律條文。(2)有助于保障自治區(qū)自治條例取得實效。影響自治區(qū)自治條例實效的因素很多,但根本因素是自治區(qū)自治條例本身存在缺陷。自治區(qū)自治條例取得實效的自身因素由兩個方面的內(nèi)容所決定:一是自治區(qū)自治條例與實際狀況的符合程度;二是自治區(qū)自治條例可操作性程度。自治區(qū)自治條例不是供人們欣賞的擺設(shè),它最終要在實踐中得到貫徹實施,因而自治區(qū)自治條例的可操作性是其取得實效的決定性條件,而立法準(zhǔn)備階段的嚴(yán)謹(jǐn)調(diào)查和技術(shù)運用則是自治區(qū)自治條例取得實效的必要保障。(3)有助于促進(jìn)自治區(qū)自治條例價值的實現(xiàn)。法的價值主要是放在作為主體的人與作為客體的法之間的需要和滿足關(guān)系的坐標(biāo)中來考察的,自治區(qū)自治條例的價值則應(yīng)當(dāng)放在5中華人民共和國憲法6和5中華人民共和國民族區(qū)域自治法6的大框架下加以考察。根據(jù)5憲法6和5民族區(qū)域自治法6的總原則和基本精神,自由、秩序、正義三大價值在自治區(qū)自治條例中具有其特定的含義和表現(xiàn)。自治區(qū)自治條例的秩序價值,應(yīng)當(dāng)是自治區(qū)自治條例及促進(jìn)區(qū)內(nèi)各民族之間以及各項社會事務(wù)之間有條不紊的狀態(tài),又要實現(xiàn)國家與自治區(qū)之間縱向社會關(guān)系和權(quán)力事務(wù)之間的穩(wěn)定協(xié)調(diào)狀態(tài)。自治區(qū)自治條例的正義價值,主要應(yīng)當(dāng)是促進(jìn)自治區(qū)內(nèi)各民族之間的平等團(tuán)結(jié)和各民族的共同繁榮。從本質(zhì)上看,法律所追求的這些價值的背后是深刻的利益關(guān)系。所以,整個自治區(qū)自治條例的制定,也就是區(qū)內(nèi)各民族之間、各階層之間、各機關(guān)之間,以及自治區(qū)和中央政府之間的利益配置過程。只有做好了充分的立法準(zhǔn)備,才能進(jìn)行科學(xué)的立法預(yù)測、編制合理的立法規(guī)劃、做出正確的立法決策,才能合理地安排各主體之間的利益,有效地實現(xiàn)自治區(qū)自治條例的價值。

(二)自治區(qū)自治條例立法準(zhǔn)備機制的內(nèi)容

做好自治區(qū)自治條例立法預(yù)測、立法規(guī)劃、立法論證、立法聽證和立法起草工作,是自治區(qū)自治條例立法準(zhǔn)備的最重要內(nèi)容和環(huán)節(jié)。(1)自治區(qū)自治條例立法預(yù)測是指運用一定的科學(xué)方法和手段,預(yù)見自治條例的發(fā)展趨勢和未來狀況。立法預(yù)測的目的就是使自治條例立法規(guī)劃和制定都建立在科學(xué)的基礎(chǔ)之上,達(dá)到應(yīng)有的社會效果。自治區(qū)自治條例立法預(yù)測對于自治條例的制定和完善具有積極的導(dǎo)向作用。(2)自治區(qū)自治條例立法規(guī)劃是指自治區(qū)自治條例制定主體根據(jù)黨和國家的民族政策、民族法制以及本自治區(qū)的客觀情況的基本要求,在一定的時間和范圍內(nèi),通過一定的程序和一定的技術(shù),編制準(zhǔn)備實施自治條例立法的設(shè)想和部署。自治區(qū)自治條例立法規(guī)劃的主要內(nèi)容涉及到如下幾個方面:明確自治條例立法的整個進(jìn)程安排;規(guī)定自治條例立法中相關(guān)參與主體的數(shù)量、權(quán)限和職責(zé);明確國家法律和行政法規(guī)中有哪些法律條文有必要予以變通,哪些法律條文有必要予以補充,以及如何變通和如何補充。立法規(guī)劃是自治區(qū)自治條例立法具有指導(dǎo)性和指令性的方案,是整個立法工作制度化、科學(xué)化和規(guī)范化的必要保證,也是防止在自治區(qū)自治條例立法過程中出現(xiàn)人治現(xiàn)象的重要措施。(3)自治區(qū)自治條例立法論證是指一定的主體對立法運行過程中出現(xiàn)的有關(guān)問題提供理論和證明,從而為立法機關(guān)的立法提供參考與決策的依據(jù)。自治區(qū)自治條例的立法論證主要涉及到如下具體內(nèi)容:自治區(qū)自治條例立法的必要性;自治區(qū)自治條例立法的可能性;自治區(qū)自治條例立法內(nèi)容的合理性、合法性及其選擇;自治區(qū)自治條例立法形式的合理性、合法性及其選擇;自治區(qū)自治條例立法的可行性與操作性等。(4)自治區(qū)自治條例立法聽證是指立法主體在立法過程中,聽取政府官員、專家學(xué)者、當(dāng)事人、利害關(guān)系人以及其他人員的意見,從而為立法主體制定規(guī)范性文件提供依據(jù)和參考的一種制度。這種制度發(fā)生在立法主體立法活動的全過程之中,目的是為了通過民主的方式,為立法主體的立法提供依據(jù)和參考。采用聽證的形式廣泛聽取意見,乃是保證自治條例立法質(zhì)量,提高立法的民主性,加速其出臺的重要手段。(5)自治區(qū)自治條例立法起草是指特定的國家機關(guān)、組織和個人擬定自治區(qū)自治條例草案的過程。自治區(qū)自治條例立法起草起著承上啟下的作用,它既是自治區(qū)自治條例立法準(zhǔn)備的最后一個環(huán)節(jié),又是自治區(qū)自治條例的立法形成啟動的前提。在一定程度上,起草的質(zhì)量決定著該部法案的命運。自治區(qū)自治條例立法起草主要涉及起草主體和起草程序兩方面。自治區(qū)自治條例法案的起草主體是由多層次人員組成的工作小組,具體包括自治區(qū)人民代表大會常委會組成人員、自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會主任會議委托的其他部門、團(tuán)體、專家等。起草程序必須貫徹調(diào)查研究的原則,必須采取座談會、論證、聽證等多種方式,廣泛聽取各方面的意見。要注意克服法案起草中的部門主義傾向,吸收法律專家參與立法以保證立法的質(zhì)量和社會主義法制的統(tǒng)一性,尤其要注意突出民族自治地方特點,立法條款注意克服原則性規(guī)定過強和操作性不夠的弊病。

自治區(qū)自治條例立法形成機制是指在自治區(qū)自治條例立法過程中必須遵循的法定步驟和特定程式。立法形成機制是立法民主化、科學(xué)化和制度化的組織保證。自治區(qū)自治條例立法屬于地方性立法,所以立法形成機制具有地方性立法程序的一般特征。鑒于自治區(qū)自治條例立法屬于特殊區(qū)域的特殊立法,因而立法形成機制又呈現(xiàn)出不同于一般地方立法的特點。這項制度的基本內(nèi)容包括自治區(qū)自治條例立法案的提出機制、審議機制、表決通過及公布機制。

(一)完善自治區(qū)自治條例立法案的提出機制

根據(jù)5個自治區(qū)立法條例的規(guī)定,自治區(qū)人民代表大會主席團(tuán)、常務(wù)委員會、人民政府、高級人民法院、人民檢察院、人民代表大會專門委員會,可以向自治區(qū)人民代表大會提出地方性法規(guī)案,由主席團(tuán)決定列入會議議程。據(jù)此,自治區(qū)自治條例立法議案,應(yīng)該由自治區(qū)人大常委會向自治區(qū)人民代表大會提出,由主席團(tuán)決定是否列入會議議程。在自治區(qū)人民代表大會閉會期間,向自治區(qū)人民代表大會提出的自治條例議案,可以先向常務(wù)委員會提出,經(jīng)常務(wù)委員會依照法定程序?qū)徸h后,再決定提請自治區(qū)人民代表大會審議,由常務(wù)委員會或者提案人向大會全體會議作說明。自治區(qū)自治條例立法案,事關(guān)我國民族政策和民族法律在民族地區(qū)的貫徹實施和民族區(qū)域自治權(quán)的行使,它體現(xiàn)了自治區(qū)內(nèi)各族人民的利益和意志。所以,自治區(qū)自治條例立法案的提出主體理應(yīng)具有廣泛性。特別是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施,民族自治地方不僅利益主體更加多元化,而且利益內(nèi)容更加復(fù)雜化,自治條例立法應(yīng)當(dāng)為各個不同利益集團(tuán)提供合適的意志表達(dá)渠道和表達(dá)程序,為立法奠定更為廣泛的社會基礎(chǔ)。但目前我國民族自治地方立法案的提出主體,通常只有權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)有提案權(quán),這與我們國家的社會性質(zhì)顯然不符。/從我國的國家性質(zhì)以及發(fā)揮社會主義民主制度的優(yōu)越性的角度來講,我國也應(yīng)規(guī)定一定人數(shù)的公民可以向國家立法機關(guān)提出法律草案。0[6]今后,在自治區(qū)自治條例立法中,應(yīng)當(dāng)逐步擴大自治區(qū)自治條例的立法提案權(quán)主體范圍,發(fā)揮地方立法先行的優(yōu)勢,以促進(jìn)民族自治地方立法的民主性和科學(xué)性。

(二)完善自治區(qū)自治條例立法案的審議機制

立法議案一旦列入自治區(qū)人民代表大會會議議程,大會在聽取提案人的說明后,就進(jìn)入了由各代表團(tuán)進(jìn)行審議的階段。具體做法是:由自治區(qū)人民代表大會法制委員會根據(jù)各代表團(tuán)的審議意見,對自治區(qū)自治條例立法議案進(jìn)行統(tǒng)一審議,向主席團(tuán)提出審議結(jié)果的報告和法規(guī)草案修改稿,經(jīng)主席團(tuán)審議通過后,印發(fā)給會議全體成員。對重要的不同意見,在審議結(jié)果報告中予以說明。在審議時,主席團(tuán)常務(wù)主席可以召開各代表團(tuán)團(tuán)長會議,就自治區(qū)自治條例立法議案中重大問題聽取各代表團(tuán)的審議意見,也可以就自治區(qū)自治條例立法議案中的重大的專門性問題,召集代表團(tuán)推選的有關(guān)代表進(jìn)行討論,并將討論的情況和意見向主席團(tuán)報告。自治區(qū)自治條例立法議案在審議中有重大問題需要進(jìn)一步研究的,經(jīng)主席團(tuán)提出,由大會全體會議決定,授權(quán)常務(wù)委員會根據(jù)代表的意見進(jìn)一步審議并做出決定,并將決定情況根據(jù)代表的意見進(jìn)一步審議,提出修改方案,提請自治區(qū)人民代表大會下次會議審議決定。目前,在我國地方立法審議中仍存在較多問題,如有的地方仍實行一次會議審議通過的制度,這樣立法的步子雖然較快,但難于保證質(zhì)量。立法聽證制度和法規(guī)審議中辯論機制還沒有建立,地方立法統(tǒng)一審議制度還沒有完全實施等。上述現(xiàn)象在我國5個自治區(qū)普遍存在,健全地方立法審議機制是完善自治區(qū)自治條例立法的重要保證之一。具體來說就是要做到如下幾點:(1)要在自治區(qū)自治條例立法中貫徹/二審0或者/三審0制。自治區(qū)自治條例立法是一件十分嚴(yán)肅的事情,它的草案起碼應(yīng)當(dāng)兩次審議通過,對于草案中矛盾突出、爭議較大、兩次審議仍然不能通過的,應(yīng)當(dāng)提請三審表決通過。實在不能通過的,則應(yīng)當(dāng)撤回議案或者予以擱置,不再提請審議。(2)進(jìn)一步規(guī)范自治區(qū)自治條例立法案的審議內(nèi)容規(guī)則。對自治條例立法案的審議,初審應(yīng)當(dāng)側(cè)重于討論法規(guī)案形式的合法性問題;二審討論法規(guī)案的規(guī)定是否與5憲法6、5民族區(qū)域自治法6及其他法律法規(guī)的原則相違背,以及法規(guī)案的內(nèi)容是否充分反映了民族特征和民族發(fā)展的實際需要。(3)建立審議中的立法聽證制度。目前我國地方權(quán)力機關(guān)及其有關(guān)委員會論證和審查法規(guī)草案,主要采取召開立法座談會和書面征求有關(guān)單位意見和組織意見的方式,與立法聽證制度相比,這種審查方式較隨意和缺乏廣泛的參與度,廣大公眾也難于主動參與立法活動。在這些形式之外,建立立法審議中的聽證制度十分必要。這種制度貫穿于立法的整個過程之中,它雖然會耗費較高的成本,但是為了保證立法質(zhì)量,建立這種制度還是值得的。(4)建立法規(guī)審議中的辯論制度。在法規(guī)案的審議中,目前辯論制度還沒有很好的推行,特別是對同一問題出現(xiàn)多種不同意見時,審議者之間如沒有較多交鋒,就很難得出鮮明、正確的結(jié)論或者形成代表多數(shù)人的觀點,或者會出現(xiàn)自治條例審議中的/逆向選擇0,使錯誤意見得以采納,而正確意見卻被忽略。(5)實行統(tǒng)一審議。5立法法6在規(guī)定全國人大及其常委會立法實行統(tǒng)一審議之外,還將全國人大及其常委會的經(jīng)驗擴展到地方。但目前在我國自治區(qū)立法文件中并沒有規(guī)定有關(guān)統(tǒng)一審議的問題。特別是在自治條例立法審議中,是否適用統(tǒng)一審議仍然存在著不同的看法。筆者認(rèn)為,自治條例立法應(yīng)當(dāng)實行統(tǒng)一審議制度,這樣做不僅有利于我國社會主義法制的統(tǒng)一和正確貫徹立法指導(dǎo)思想,而且有利于防止民族自治立法中的部門利益偏向,更好地遵循立法程序和完善立法技術(shù)。

(三)完善自治區(qū)自治條例立法案的表決通過及公布機制

自治區(qū)自治條例立法草案修改稿經(jīng)各代表團(tuán)審議,由法制委員會根據(jù)各代表團(tuán)的審議意見進(jìn)行修改,提出地方性法規(guī)草案表決稿,由主席團(tuán)提請大會全體會議表決,再由全體代表的過半數(shù)通過。自治區(qū)人民代表大會通過的自治區(qū)自治條例,報全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后,由自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會公告予以公布。法案只有經(jīng)過表決并獲得法定數(shù)量以上的贊同、肯定、同意才能通過。自治區(qū)自治條例表決通過后,只有經(jīng)過一定的法定程序予以正式公布并宣布施行日期才能正式生效。目前在我國民族地方立法中,這兩個程序?qū)嶋H上都存在著嚴(yán)重缺陷,極不利于自治區(qū)自治條例立法質(zhì)量的提高。制度是發(fā)揚立法民主、準(zhǔn)確反映表決主體的真實意志、體現(xiàn)民主決策的基礎(chǔ),5個自治區(qū)的立法表決和公布程序必須進(jìn)一步規(guī)范。(1)由于自治區(qū)自治條例特殊的地方性、民族性、自治性以及復(fù)雜性特征,立法表決程序也應(yīng)當(dāng)有其必要的特殊性。在自治區(qū)自治條例立法審議中,應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定出席會議的法定人數(shù),提高自治立法的民主性。(2)建立審議中的個別條款單獨表決制度。立法機關(guān)表決自治區(qū)自治條例法案時,通常的表決方式是全體出席會議成員的過半數(shù)通過。但是,如果有的代表對法規(guī)草案中的個別條款或者少數(shù)條款持有不同的意見或者根本不同意,在整體表決的情況下,這部分代表的意見就難得到反映,最終影響法規(guī)的通過或者不通過。所以,在自治區(qū)自治條例立法中必須建立個別條款中的單獨表決制度,即由表決者對法案先逐條、逐節(jié)、逐章進(jìn)行逐步表決,最后再對法案進(jìn)行整體表決。這不僅可以使立法討論的結(jié)果明確,而且還可以真實地反映表決人員對法案的態(tài)度,有利于促進(jìn)立法的民主化,增強法規(guī)內(nèi)容的科學(xué)性、合理性。(3)完善自治區(qū)自治條例的公布制度。我國5個自治區(qū)自治條例雖然至今還無一進(jìn)入公布程序。但是,考察我國5個自治區(qū)的立法條例便可知悉,民族自治地方的地方性法規(guī)和自治條例、單行條例的公布程序還存在較多問題。譬如,在法規(guī)通過之后公布之前,存在法制工作委員會或者立法機構(gòu)對法規(guī)文本再進(jìn)行文字修改,以及立法技術(shù)審查等有害于法規(guī)審議表決程序的做法;有的法規(guī)公告日期與法規(guī)公布日期、法規(guī)公布日期與法規(guī)生效日期之間的關(guān)系沒有處理好,在實踐中,法規(guī)的公布日期往往比法規(guī)的日期要遲一定的時日,所以地方性法規(guī)和自治條例、單行條例所謂的/自之日起生效0就成了一紙空文,法規(guī)的生效日期便無法確定,這種做法應(yīng)予以改變。同時,在法規(guī)公布日與實施日之間也應(yīng)該有一個緩沖區(qū),否則不利于執(zhí)法部門及利害關(guān)系人做好充分的準(zhǔn)備。

自治區(qū)自治條例立法監(jiān)督機制具有十分重要的意義。民族自治地方立法監(jiān)督是特定的國家機關(guān)對民族自治地方立法活動的監(jiān)督。就自治區(qū)自治條例而言,立法監(jiān)督主要是全國人民代表大會對自治區(qū)自治條例的監(jiān)督。立法主體多元化和地方立法權(quán)限的進(jìn)一步擴大,加劇了立法中的矛盾和沖突。解決這些矛盾和沖突,重要一環(huán)就是加強對立法的監(jiān)督。對自治區(qū)自治條例進(jìn)行有效的立法監(jiān)督,對于維護(hù)國家法制統(tǒng)一、提高民族自治區(qū)立法質(zhì)量具有特殊的意義。(1)有利于保障國家法制的統(tǒng)一性。其作用具體表現(xiàn)在:預(yù)防因為立法程序和立法內(nèi)容不科學(xué)而導(dǎo)致違法或者不當(dāng)立法的產(chǎn)生,起到防患于未然的作用;監(jiān)督和糾正不科學(xué)的立法程序和立法內(nèi)容,增加立法的可行性,使損失得到彌補或者降至最低限度;可以逐步發(fā)現(xiàn)立法活動中的錯誤,有助于認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn),探索地方立法活動規(guī)律,改進(jìn)地方立法方法,加強地方立法質(zhì)量管理;可以有效的對立法機關(guān)和立法人員的立法行為及其效果做出公正的評價,并以此為基礎(chǔ)確定立法責(zé)任和獎優(yōu)罰劣機制,保證立法活動的科學(xué)、健康、有序進(jìn)行。(2)有利于提高立法質(zhì)量。自治區(qū)自治立法是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,需要站在全局利益的高度考慮問題,超出地方和局部利益的局限,立法者不僅需要有較高的民族區(qū)域自治法知識以及較高的法律意識,而且應(yīng)該具有較好的立法知識和立法技術(shù)。在我國目前地方立法人員素質(zhì)普遍不太高的情況下,自治區(qū)自治條例的立法監(jiān)督對于克服因上述原因?qū)е碌牧⒎ň窒扌?提高自治立法質(zhì)量有著重要的現(xiàn)實意義。(3)有利于保障立法的民主性。立法監(jiān)督的存在與否與民主的狀況直接相關(guān),沒有民主便沒有立法監(jiān)督,沒有立法監(jiān)督也表明沒有完備的民主制度。作為國家權(quán)力重要組成部分的地方立法權(quán),其行使應(yīng)當(dāng)受到有效的監(jiān)督和制約,這是由我國社會主義根本政治制度決定的,它是建設(shè)社會主義民主政治和社會主義政治文明,按照人民意志辦事的重要體現(xiàn)。自治區(qū)自治條例立法監(jiān)督的內(nèi)容取決于國家法律監(jiān)督的目的以及自治區(qū)自治條例在整個法律體系中的地位。自治區(qū)自治條例和整個民族自治地方立法一樣,是為了貫徹國家的民族政策和法律,保證自治權(quán)在自治區(qū)內(nèi)的有效運行。它可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c,對法律和行政法規(guī)的規(guī)定做出變通規(guī)定,但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則,不得對5憲法6和5民族區(qū)域自治法6的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定做出變通規(guī)定。因此,自治區(qū)自治條例立法監(jiān)督的內(nèi)容涉及到:(1)合法性審查。對地方立法進(jìn)行合法性審查是指地方立法是否符合憲法、法律、行政法規(guī)等上位法的規(guī)定進(jìn)行實質(zhì)性和程序性的審查,其法定標(biāo)準(zhǔn)就是/不抵觸原則0。具體包括立法權(quán)限是否合法,即對立法主體的立法資格進(jìn)行審查,凡無權(quán)或者越權(quán)立法的均屬無效立法;立法內(nèi)容是否合法,即審查自治區(qū)自治條例立法內(nèi)容是否符合國家立法目的、原則、精神和價值要求,凡是超越地方立法權(quán)限的內(nèi)容,違背5憲法6和5民族區(qū)域自治法6的法律規(guī)定,以及法律、行政法規(guī)的基本精神的立法條款均屬無效條款;立法程序是否合法,程序是現(xiàn)代法治的重要標(biāo)志,立法是社會主義法制的基本環(huán)節(jié),如其立法違背法定的立法程序,則應(yīng)當(dāng)予以糾正或者屬于無效立法。(2)合理性審查。合理性審查是對自治區(qū)自治條例立法的科學(xué)性、客觀性、公正性和適度性的審查。審查的重點包括立法動機是否合理,即審查立法動機是否是善意的,是否在總體上維護(hù)國家利益、社會利益,是否維護(hù)民族平等、民族團(tuán)結(jié)和各民族的共同繁榮,是否維護(hù)我國的民族區(qū)域自治制度,否則應(yīng)當(dāng)予以糾正;立法的現(xiàn)實根據(jù)是否合理,民族立法的現(xiàn)實根據(jù)就是民族和民族自治地方的自身特點,自治區(qū)自治條例的條款如果脫離民族和地方實際情況而不具有顯著的民族性和地方性,便沒有立法的必要;立法是否符合公正性的價值要求,根據(jù)法的公正性原理,立法必須能夠有效地協(xié)調(diào)民族自治地方各階層和各民族的利益關(guān)系,不能夠歧視自治區(qū)自治民族的利益,也不能夠歧視自治區(qū)非自治民族的利益;立法技術(shù)是否合理,自治區(qū)自治條例如果是簡單的重復(fù)和轉(zhuǎn)抄,如果在立法技術(shù)上、程序上不合理,也會成為立法審查的對象之一。從廣義上看,立法監(jiān)督有如下5種形式,即批準(zhǔn)、備案、變更、撤銷、違憲審查。自治區(qū)自治條例立法監(jiān)督也涉及到這幾個方面:(1)批準(zhǔn)是特定的國家機關(guān)對自治區(qū)自治條例合法性和合理性進(jìn)行審查和監(jiān)督的一種方式。我國的批準(zhǔn)制度主要有兩種情形,一是自治條例和單行條例必須報全國人民代表大會常委會和省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常委會批準(zhǔn);二是省會市、較大市以及經(jīng)濟特區(qū)的人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的地方性法規(guī),必須報省、自治區(qū)省、自治區(qū)人民代表大會常委會批準(zhǔn)。自治區(qū)自治條例立法必須經(jīng)過全國人民代表大會常委會的批準(zhǔn)方可生效。(2)批準(zhǔn)的效力。目前關(guān)于批準(zhǔn)的效力問題仍然有很大的爭議,爭議主要集中在自治區(qū)自治條例經(jīng)審批之后,是否就具有法律效力的問題上。/批準(zhǔn)0只是外部特定的國家機關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督的方式之一,是審查和認(rèn)可的過程,并不是在創(chuàng)制法律。所以,對自治區(qū)自治條例批準(zhǔn)監(jiān)督,并沒改變其自身作為一級地方性法規(guī)的法律效力。(3)批準(zhǔn)制度的改革。我國5個自治區(qū)一直未能出臺自治條例,近年來已引起了法學(xué)界的廣泛關(guān)注。有學(xué)者將其原因歸結(jié)在民族自治地方自治條例的立法監(jiān)督程序上,有很多學(xué)者認(rèn)為5個自治區(qū)自治條例未能出臺的原因在于嚴(yán)格的批準(zhǔn)程序。所以,應(yīng)當(dāng)將批準(zhǔn)程序改為備案程序。筆者認(rèn)為,這種矯枉過正的做法并不一定有利于我國法制的統(tǒng)一。立足于維護(hù)這一制度,然后在此基礎(chǔ)上探索出一個可行的完善方案,才是解決這一問題的正確途徑和辦法。我們同樣認(rèn)為,盡快依法做出全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于自治區(qū)自治條例的審批程序和強制性審批期限的規(guī)定,才是完善這項制度的關(guān)鍵。