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本文作者：劉鶴挺工作單位：中共陜西省委黨校,

立法權(quán)是國家權(quán)力的最重要表現(xiàn)形式,其設(shè)置是否科學,行使程序是否公正以及運行是否和諧順利,都直接關(guān)系到國家政治的穩(wěn)定與社會經(jīng)濟的發(fā)展。特別是在中國這樣一個歷來實行成文立法的國度里,科學合理地劃分國家各機關(guān)的立法權(quán)限,健全立法程序,完善對立法的監(jiān)督,加強立法的科學化、規(guī)范化,提高立法質(zhì)量,維護國家法制的統(tǒng)一,都將顯得尤為重要。新中國成立后的50多年間,中國立法體制外向?qū)用嫔象w現(xiàn)在立法權(quán)限的劃分與立法主體的設(shè)置上,內(nèi)向?qū)用鎰t表現(xiàn)在不同時期國家立法功能的配置和法律體系結(jié)構(gòu)的規(guī)制。前者主要表現(xiàn)在中央與地方的立法權(quán)限的設(shè)置模式,后者則更深一層體現(xiàn)了對立法事項和法律體系建設(shè)的分工和限制。任何國家立法體制的形成都與本國政體形式不無關(guān)聯(lián),也受到本國政治、經(jīng)濟、文化、法制傳統(tǒng)等深層次因素的影響。在這當中,一定立法理論的指導、立法制度保障和立法技術(shù)的規(guī)范,都會對一國立法體制的形成和完善起著相關(guān)的作用。50多年中國立法的歷程表明,在中國這樣一個缺少法治傳統(tǒng)的國家里,這些諸多因素的影響在不同的歷史階段,對中國立法體制運行的影響力,顯得尤為突出。為了從宏觀上把握與分析中國立法體制的歷程,筆者以為,可以將其劃分為三個發(fā)展階段,這三個階段中又分別以一定的立法體制的修繕作補充來實現(xiàn)國家立法的功能。第一階段:1949年至1954年的憲法頒布;第二階段:1954年至1979年;第三階段:1979年至今。

一、1949年至1954年是立法權(quán)的相對分權(quán)體制時期

新中國人民政權(quán)的建立,為新中國人民立法工作帶來了曙光。然而,新中國的法制建設(shè)是在廢除舊法制的基礎(chǔ)上艱難邁步的,百廢待興的局面,尤其是建國初期政體的不完善(中央和地方普選制尚未形成),要使立法體制在短期內(nèi)確定其相應(yīng)模式,是有一定困難的。早在建國前夕,1949年9月召開的第一屆政治協(xié)商會議上就確定了新中國的第一個人民政權(quán)的代表機關(guān),通過了《共同綱領(lǐng)》。其綱領(lǐng)第12條明確規(guī)定:“中華人民共和國的國家政權(quán)屬于人民,人民行使國家政權(quán)的機關(guān)為各級人民代表大會和各級人民政府。”“國家最高政權(quán)機關(guān)為全國人民代表大會,全國人民代表大會閉會期間,中央人民政府為行使國家政權(quán)的最高機關(guān)?！盵1]《共同綱領(lǐng)》中關(guān)于中央人民政府委員會行使的職權(quán)有:制定并解釋國家的法律、頒布法令,并監(jiān)督其執(zhí)行;規(guī)定國家施政方針,廢除或修改政務(wù)院與國家的法律、法令相抵觸的決議和命令,處理戰(zhàn)爭與和平問題,批準或廢除或修改中華人民共和國與外國訂立的條約和協(xié)定等。同屆會議上通過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》第四條還規(guī)定:中央人民政府委員會對外代表中華人民共和國,對內(nèi)領(lǐng)導國家政權(quán)。由此可見,1949年10月1日至1954年9月20日期間,中央人民政府委員會是國家最高權(quán)力機關(guān)。在這樣的政體形式下,當時的立法體制深深烙上了歷史的痕跡。建國后,在1954年第一屆全國人民代表大會召開前的一段時期里,共和國的立法體制基本上是中央與地方相對分權(quán)的體制。這在當時的歷史條件下不僅是可行的,也是必須的,它與我們黨在戰(zhàn)爭年代尚未取得全國政權(quán)的條件下,為政權(quán)建設(shè)習慣采用的施政方式有直接關(guān)系。早在1931年,在江西瑞金召開的中華蘇維埃第一次全國代表大會上通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》中已有規(guī)定:中華蘇維埃共和國之最高政權(quán)為全國工農(nóng)兵會議(蘇維埃)大會,在大會閉會期間,全國蘇維埃臨時中央執(zhí)行委員會為最高政權(quán)機關(guān),在中央執(zhí)行委員會下組織人民委員會處理日常政務(wù),一切法令和決議案。1949年2月,中共中央的《關(guān)于廢除國民黨的六法全書與確定解放區(qū)司法原則的指示》一文中指出,司法機關(guān)辦事原則應(yīng)該是:有綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議之規(guī)定者,從綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議之規(guī)定;無綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議之規(guī)定者,從新民主主義政策。第一屆中國人民政治協(xié)商會議全體會議通過的《共同綱領(lǐng)》和《中央人民政府組織法》,作為建國初期兩項重要的憲法性文件,基本上奠定了建國初期共和國立法體制的雛形。但其中卻存在不完善的地方,在實踐中也造成了一定的消極影響,從而也從一定程度上違背了立法活動的規(guī)律性。在中央,政協(xié)全體會議立法活動除只在1949年9月召開的第一屆全體會議上通過了《共同綱領(lǐng)》和幾個法律外便告結(jié)束。政務(wù)院作為國家政務(wù)的最高執(zhí)行機關(guān),《共同綱領(lǐng)》和《中央人民政府組織法》沒有規(guī)定政務(wù)院享有立法權(quán),但為了貫徹執(zhí)行《共同綱領(lǐng)》和國家法律法令和執(zhí)行中央人民政府的施政方針,政務(wù)院卻行使著頒布決議和命令,廢除或修改各委、部、會、院、署、行和各級政府與國家法律、法令和政務(wù)院的決議、命令相抵觸的決議和命令,以及向中央人民委員會提出議案的職權(quán)。在這期間,事實上政務(wù)院制定和頒布的規(guī)范性文件被當作法,并且還批準了許多地方性的法令、條例和法規(guī)。在地方,也普遍存在地方立法的事實。在一般地方,根據(jù)1949年12月政務(wù)院通過的《大行政區(qū)人民政府組織通則》,大行政區(qū)、省、市、縣的政府有權(quán)擬定與地方政務(wù)有關(guān)的暫行法令和條例,報政務(wù)院批準或備案。例如,各省有權(quán)擬定與省政府有關(guān)的暫行法令條例,報告主管大行政區(qū)人民政府轉(zhuǎn)政務(wù)院批準或備案,并可廢除或修改所轄人民代表會議和人民政府與上級人民政府決議、命令相抵觸的決議和命令。在民族自治地方,根據(jù)1952年政務(wù)院125次政務(wù)會議通過的《民族區(qū)域自治實施綱要》第23條規(guī)定:各民族自治區(qū)自治機關(guān)在中央政府和上級政府法令所規(guī)定的范圍內(nèi),依其自治權(quán)限,得制定本自治區(qū)單行法規(guī),呈報上兩級人民政府核準。其說明從基層的民族自治鄉(xiāng)以上,各級民族自治機關(guān)都有權(quán)制定單行法規(guī)。建國初期形成的共和國相對分權(quán)的立法體制的狀況,不難判斷它帶有深刻的歷史原因,但它對鞏固新生的人民政權(quán),發(fā)展經(jīng)濟,曾經(jīng)起到過十分重要的作用,奠定了新中國法制建設(shè)的初步基礎(chǔ)。然而,從立法學的角度講,還不能說是一個成熟的立法體制,因為它明顯地帶有過渡時期的特點,同時,它在當時也還未形成自己成熟的立法觀念和立法制度。假如僅靠政策性的治國手段,在國家立法權(quán)的運作上就不可能找到法律的穩(wěn)定性和連續(xù)性,以致在1954年使共和國立法體制發(fā)生了從分權(quán)朝集權(quán)體制跳躍性的變化。

二、1954年至1979年是立法權(quán)的相對集權(quán)體制時期

1954年9月,第一屆全國人民代表大會第一次會議的召開和第一部憲法的通過,標志著全國人民代表大會作為新中國的立法載體被載入史冊。在立法體制方面,《憲法》第22條規(guī)定:全國人民代表大會是行使國家立法權(quán)的唯一機關(guān)。第27條規(guī)定:全國人大有權(quán)修改憲法,制定法律。全國人大常委會有權(quán)解釋法律,制定法令,撤銷國務(wù)院的同憲法、法律和法令相抵觸的決議和命令,改變或者撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機關(guān)的不適當?shù)臎Q議。從這些規(guī)定中可以看出,當時我國的立法體制是一種相對集權(quán)的立法體制。這雖然在當時是為了適應(yīng)經(jīng)濟建設(shè),需要加強中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導,但是實行過分集權(quán)原則,不可避免地會帶來權(quán)力過分集中的嚴重弊端。后來,由于客觀形勢的發(fā)展,隨著社會主義改造和建設(shè)的需要,急需制定各種法律,為—97—了加強中央立法工作,1955年7月,第一屆全國人大第二次會議通過了《關(guān)于授權(quán)常務(wù)委員會制定單行法規(guī)的決議》,并授權(quán)全國人大常委會依據(jù)憲法的精神,根據(jù)實際需要適時地制定部分性質(zhì)的法律的權(quán)力,即單行法規(guī)。同時,憲法只規(guī)定國務(wù)院有權(quán)向全國人大及其常委會提出議案,沒有其立法權(quán),但規(guī)定國務(wù)院有權(quán)根據(jù)憲法和法律規(guī)定行使行政措施,決議和命令。這在當時國家立法形式尚無明確規(guī)定的情況下,國務(wù)院作為全國最高行政機關(guān)的行政措施決議,在實際上起著國家法規(guī)的作用。按照1954年《憲法》第49條的規(guī)定:國務(wù)院的職權(quán)只有根據(jù)憲法、法律和法令,規(guī)定行政措施,決議和命令,并且審查這些決議和命令的實施情況。這說明國務(wù)院及其所屬部委并不享有國家立法權(quán)或行政法規(guī)的立法權(quán),但在這一階段,國務(wù)院及其所屬部委依然在規(guī)范性文件,這些規(guī)范性文件無論在理論上或在法律上都不屬于法的范圍,這種活動也不能稱之為立法活動。然而,在實踐中,這些規(guī)范性文件被當作國家的法律規(guī)范,不僅被《中華人民共和國法規(guī)匯編》收錄其中,而且被當作這一階段的立法資料來研究。第一次全國人民代表大會還通過《關(guān)于中華人民共和國現(xiàn)行法律、法令繼續(xù)有效的決議》,規(guī)定自從1949年10月1日中華人民共和國建國以來,由中央人民政府制定批準的現(xiàn)行法律、法令,除了同憲法相抵觸以外,一律繼續(xù)有效。實際上賦予了中央人民政府委員會頒布的法令具有立法性質(zhì)的規(guī)范性文件的效力。在地方,1954年憲法取消了一般地方享有法令條例或單行法規(guī)的擬定權(quán),實際上從立法上表明一般地方立法權(quán)不存在。在1954年的《憲法》第70條中,規(guī)定了民族自治地方的區(qū)、州、縣的自治機關(guān)有權(quán)制定自治條例、單行條例,但當時民族自治地方同一般地方一樣,僅有人大而沒有常設(shè)的機關(guān),不可能完全有效地行使自治條例和單行條例的擬定權(quán)。在這期間,特別值得注意的是,1957年至“”結(jié)束,在長達20年的時間里,中央和地方的立法幾乎廢止,全國人大作為享有國家立法權(quán)的唯一機關(guān),除了通過了《1958年至1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》和1975年《憲法》外,再沒有制定一個法律。根據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計,享有法令制定權(quán)和單行法規(guī)制定權(quán)的也僅有10個全國人大常委會自行通過的條例、辦法。另外,還有為數(shù)不多的全國人大常委會作出的決議、決定的批復。而地方立法權(quán)的運行,除民族自治地方外,其他地方機關(guān)均無立法權(quán),由于“”的興起,民族自治地方的立法實際上也被擱置一邊。在這種狀態(tài)下,無法可依的局面是顯而易見的。

三、1979年至今,是中央統(tǒng)一領(lǐng)導和一定程度分權(quán)、多級并存、多類結(jié)合的立法體制時期

1979年《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的頒布,規(guī)定了省級人大及其常委會享有地方性法規(guī)制定權(quán),揭開了中國立法體制改革的序幕。該法第6條規(guī)定:省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要,在不同國家的憲法、法律、政策、法令、政令相抵觸的前提下,可以制定和頒布地方性法規(guī),并報全國人大常委會和國務(wù)院備案。在該法第27條中同樣規(guī)定了省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會有權(quán)制定地方性法規(guī),從法律上明確規(guī)定了省級地方權(quán)力機關(guān)有權(quán)制定地方性法規(guī),這是中國立法體制上的重大突破。在1982年的《憲法》第58條中,還確定了全國人大及其常委會共同行使國家立法權(quán),第89條第一款規(guī)定了國務(wù)院行使行政法規(guī)制定權(quán),并確定了國家立法權(quán)、行政法規(guī)制定權(quán)、地方性法規(guī)制定權(quán)、自治條例和單行條例制定權(quán)的劃分、歸屬及其相互關(guān)系。根據(jù)1982年憲法的規(guī)定,全國人大及其常委會,都是行使國家立法權(quán)的機關(guān),都可以制定法律。全國人大常委會有權(quán)制定和修改應(yīng)當由全國人大制定的法律以外的其他法律,在全國人大閉會期間,有權(quán)對全國人大制定的基本法律進行部分補充和修改,但不得與該法律的基本原則相抵觸。這是我國立法體制的一項重要改革,它對完備立法,加強民主法制建設(shè),依法治國,促進生產(chǎn)力的發(fā)展,具有重大意義。憲法還規(guī)定了國務(wù)院享有行政法規(guī)的制定權(quán),可以依法行使授權(quán)立法權(quán),即由全國人大及其常委會根據(jù)需要,授權(quán)國務(wù)院對某項經(jīng)過批準頒布的法規(guī)進行部分修改、補充,可以制定有關(guān)條例,并以草案形式試行。這些暫行條例和規(guī)定,經(jīng)過實踐檢驗后,一旦條件成熟時,即可由全國人大和全國人大常委會制定為法律。必須注意的是,國務(wù)院依法行使行政法規(guī)制定權(quán),這為加強國家行政立法,完備政府法制,開拓了廣闊的前景。根據(jù)在中央領(lǐng)導下適當擴大地方權(quán)力的原則,1982年和1986年兩次修改《地方組織法》,把地方性法規(guī)制定權(quán)逐步擴大到省級政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準的較大市的人大及其常委會,它們在不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下,可以制定和適用于本地區(qū)的地方性法規(guī),并報全國人大常委會和國務(wù)院備案。省、自治區(qū)人民政府所在的市和經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會,也可以制定地方性法規(guī),經(jīng)省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準后施行,并由省、自治區(qū)的人大常委會報全國人大常委會和國務(wù)院備案。省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府,可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī),制定地方政府規(guī)章。根據(jù)憲法、組織法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定,民族自治地方的自治條例和單行條例有權(quán)根據(jù)當?shù)卣巍⒔?jīng)濟、文化的特點,制定自治條例和單行條例。自治區(qū)人民代表大會制定的自治條例,報全國人大常務(wù)委員會批準后生效;自治州、縣人大制定自治條例和單行條例,報自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會批準后生效。1997年和1999年香港、澳門相繼回歸祖國,按《特別行政區(qū)基本法》的規(guī)定,特別行政區(qū)的有關(guān)機關(guān)在不同《特別行政區(qū)基本法》相抵觸的前提下,享有獨立的立法權(quán),可以根據(jù)特別行政區(qū)基本法的規(guī)定和法定程序制定、修改和廢除法律。特別行政區(qū)的立法機關(guān)制定的法律須報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案,備案不影響該法律的生效。即除有關(guān)國防、外交和其他按照基本法的有關(guān)規(guī)定不屬于特別行政區(qū)自治范圍的法律之外,特別行政區(qū)立法機關(guān)可以制定任何其他有權(quán)制定的法律,包括民法、刑法、訴訟法、商法等。只要特別行政區(qū)立法機關(guān)制定的法律符合基本法中關(guān)于中央管理的事務(wù)和中央與特別行政區(qū)關(guān)系的條款,符合法定程序,就可以在特別行政區(qū)生效。否則,全國人大常委會在征詢特別行政區(qū)基本法委員會后,可將有關(guān)法律收回。兩個特別行政區(qū)的立法權(quán)又使現(xiàn)行中國立法體制增添了新的內(nèi)容。現(xiàn)今的中國立法權(quán)限劃分體制包括國家立法權(quán)、行政法規(guī)立法權(quán)、地方性法規(guī)立法權(quán)、自治條例和單行條例的立法權(quán)、授權(quán)立法權(quán)、特別行政區(qū)立法權(quán)等,從而構(gòu)成了一個統(tǒng)一、完整、協(xié)調(diào)、實用的現(xiàn)行國家立法體制。2000年《立法法》的頒布,更具有里程碑的作用,一個由中央統(tǒng)一領(lǐng)導和一定程度分權(quán)的、多級并存、多類結(jié)合的立法權(quán)限劃分體制已經(jīng)形成。總而言之,從新中國建國50多年的立法經(jīng)驗和教訓,至2000年3月第九屆全國人大第三次會議專門針對立法問題而頒布的《立法法》的出臺,對新中國的立法體制可以說是作為一個階段上的總結(jié)。在新中國立法體制的發(fā)展進程中,走過一段從相對分權(quán)到相對集權(quán),再到分權(quán)的歷史進程,這不是簡單的分權(quán)和集權(quán),而是帶有深厚的歷史原因和制度的創(chuàng)新,在不同時期又各具特點,尤其是1982年第二次中央與地方的分權(quán)體制,不僅昭示著國家立法權(quán)運行的多樣性與復雜性,而且還顯示了新中國立法活動在新的起點上確立了較為成熟和固定的立法體制,這對中國法制建設(shè)最終走上良性發(fā)展的道路無疑是一件幸事。