導(dǎo)語：憲法的立法體制問題探索一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：劉升平

在我國政治體制的改革中,立法體制的改革,是一個十分重要的問題。究竟如何來確立一種適應(yīng)四化需要、反映中國特點(diǎn)的立法制度,這是需要認(rèn)真研究解決的問題。

憲法修改草案總結(jié)了建國以來的政權(quán)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn),根據(jù)發(fā)揮中央和地方兩個積極性的原則,規(guī)定全國人民代表大會和它的常務(wù)委員會行使國家立法權(quán),制定法律和法令,國務(wù)院有權(quán)制定和批準(zhǔn)行政法規(guī);省、直轄市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會,在不同憲法、法律、法令、行政法規(guī)相抵觸的前提下,可以制定和頒布地方性法規(guī);民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn),制定自治條例和單行條例。這就是說,在我國以根本大法的形式,確認(rèn)了實(shí)行中央和地方相結(jié)合的兩級立法體制。這種立法體制是我國長期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié),是完全符合中國的實(shí)際情況的。建國以來,我國的立法體制的發(fā)展過程,大體經(jīng)歷了三個階段。第一階段,從新中國成立到1954年9月第一次全國人大的召開。這時期的立法體制,在當(dāng)時起臨時憲法作用的共同綱領(lǐng)中雖然沒有明確規(guī)定,但實(shí)際上是實(shí)行中央和地方相結(jié)合的立法體制:中央一級的,在普選的全國人民代表大會召開以前由中國人民政治協(xié)商會議執(zhí)行全國人大的職權(quán),制定共同綱領(lǐng)和中華人民共和國中央人民政府組織法;中央人民政府委員會有權(quán)制定并解釋國家法律,頒布法令。地方一級的,主要是各大行政區(qū)人民政府委員會(即軍政委員會,1952年12月改行政委員會,1954年6月撤銷大區(qū)一級建制),它們是各該區(qū)所轄省(市)高一級的地方政權(quán)機(jī)關(guān),又是中央人民政府政務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)地方政府工作的代表機(jī)關(guān),它可以根據(jù)共同綱領(lǐng)、國家的法律、法令制定與地方政務(wù)有關(guān)的暫行法令條例;民族自治機(jī)關(guān)依照自治權(quán)限,可以制定本自治區(qū)的單行法規(guī)。在這個時期之所以實(shí)行立法分權(quán)制度,是因?yàn)榻▏?各地政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡,中央的各項(xiàng)政策還不可能一時都固定下來,形成為統(tǒng)一的法規(guī)。因此,國家的立法工作,不可能都集中到中央來進(jìn)行,只能由各地區(qū)根據(jù)實(shí)際情況的需要,按照《共同綱領(lǐng)李和中央政策法令的基本原則,分散到各地區(qū)進(jìn)行。根據(jù)國務(wù)院法制局的統(tǒng)計(jì),建園后頭五年所制定頒布的法規(guī),大部分是由各大行政區(qū)制定的。這時立法工作的突出特點(diǎn),是從實(shí)際出發(fā),較好地發(fā)揮了地方的主動性和積極性。董必武同志在八大的發(fā)言中也充分地肯定了這一點(diǎn)。第二階段,從1954年憲法的頒布到1979年五屆人大二次會議的召開。這個時期是實(shí)行立法集權(quán),立法權(quán)由最高權(quán)力機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使。1954年憲法第22條規(guī)定:“全國人民代表了大會是行使國家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)?！边@時期為了開展有計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)建設(shè),提高工作效率,克服官僚主義,加強(qiáng)中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是必需的,但卻忽視了發(fā)揮地方的主動性和積極性。1956年,同志在《論十大關(guān)系》中系統(tǒng)地總結(jié)了我國的建設(shè)經(jīng)驗(yàn),特別注意到了蘇聯(lián)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中所暴露出來的缺點(diǎn)和錯誤,嚴(yán)肅地指出,我們“不能象蘇聯(lián)那樣搞法,什么都集中到中央,把地方卡得死死的,一點(diǎn)機(jī)動也沒有”,提出要發(fā)揮中央和地方兩個積極性,在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下,擴(kuò)大地方的權(quán)力,處理好中央和地方關(guān)系這十分重要的問題。他說,“我們的憲法規(guī)定,立法權(quán)集中在中央。但是在不違背中央方針的條件下,按照情況和工作需要,地方可以搞章程、條例、辦法,憲法并沒有約束”。以后的實(shí)踐證明,同志對我國的立法工作和制度所做的深刻總結(jié)和闡述,提出的對我國立法體制改革的原則方針,是正確的。無論是蘇聯(lián)的經(jīng)臉,還是中國的經(jīng)驗(yàn),木論是聯(lián)邦制國家,還是單一制國家,片面地強(qiáng)調(diào)中央集權(quán),忽視發(fā)揮地方積極性的做法,都不是成功的經(jīng)驗(yàn),是違背社會主義上層建筑發(fā)展的客觀規(guī)律性的。第三階段,黨的十一屆三中全會后,黨和國家實(shí)行了工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移,根據(jù)新的形勢有步驟地進(jìn)行了繁重的建設(shè)和改革工作,其中包括對我國立法工作的建設(shè)和改革。

1979年在五屆人大二次會議通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中規(guī)定,省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)本行政區(qū)域的具休情況和實(shí)際需要,在和國家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下制定和頒布地方性法規(guī),并報(bào)全國人大常委會和國務(wù)院備案。我國立法史上的這一重大改革,就從法律上改變了過去那種只認(rèn)為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)才能立法的傳統(tǒng)觀念。在這次公布的憲法修改草案中,正式以根本大法的形式,肯定了這幾年立法體制改革的成果,明確地規(guī)定了我國新的立法體制,這就為新時期的法制建設(shè)開拓了更為廣闊的前景。彭真同志曾經(jīng)多次強(qiáng)調(diào)立法體制改革的必要性和重要意義,特別在這次憲法修改草案的說明中指出:“草案根據(jù)發(fā)揮中央和地方兩個積極性的原則,規(guī)定中央和地方適當(dāng)分權(quán),在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,加強(qiáng)了地方的職權(quán),肯定了省、自治區(qū)、直轄市人大和它的常委會有權(quán)制定和頒布地方性法規(guī)。我們國家很大,一個省就有幾千萬以至上億人,相當(dāng)一個大、中國家,各地政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展很不平衡,這樣規(guī)定,有利于各地因地制宜,發(fā)揮主動性、積極性,加速整個國家的建設(shè)?！?/p>

在我國實(shí)行中央和地方相結(jié)合的立法體制的好處,首先就在于充分地體現(xiàn)了發(fā)揮中央和地方兩個積極性的原則,它既保證了中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),又加強(qiáng)了地方的職權(quán),能較好地協(xié)調(diào)中央和地方的關(guān)系。其次,它能從實(shí)際出發(fā),因地、因時、因事制宜,更能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國是一個統(tǒng)一的多民族的大國,各地情況不同,大量的立法工作,單靠中央一級的立法,而沒有地方的立法,那是不行的。根據(jù)歷史唯物主義的基本原理,上層建筑要為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù),為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制的改變,立法體制的調(diào)整和改革,勢在必行。第三,能克服和防止權(quán)力過份集中,避免產(chǎn)生法律形式主義和官僚主義。立法不僅要根據(jù)實(shí)際需要,而且要考慮實(shí)際可能。如果我們把國家的立法權(quán)限完全集中在中央,而忽視地方的特殊情況和條件,地方不能立法,那就很難適應(yīng)千差萬別的具體情況,勢必使立法工作脫離實(shí)際,助長官僚主義。因此,實(shí)行兩級立法體制,是適應(yīng)發(fā)揚(yáng)和健全社會主義民主與法制的客觀需要的。

有人擔(dān)心,實(shí)行兩級立法體制,會不會產(chǎn)生分散主義,影響法制的統(tǒng)一性?我們認(rèn)為,改革政治體制的目的,是要使國家權(quán)力的合理分工和有效行使。實(shí)行立法體制改革的出發(fā)點(diǎn),不是削弱國家法制的統(tǒng)一性,而是要更好地發(fā)揮這種統(tǒng)一性。因?yàn)?法律規(guī)定地方權(quán)力機(jī)關(guān)可以制定和頒布地方性法規(guī),并不是沒有條件和限制的。地方立法的條件,就是要根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況和實(shí)際需要,不能脫離實(shí)際,主觀主義地去立法。而限制就是地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定法規(guī),必須是和國家的憲法、法律、法令和行政法規(guī)不相抵觸為前提,地方性法規(guī)必須服從中央的法律和法規(guī)。憲法草案規(guī)定,一切法律、法令和法規(guī)都不得與憲法相抵觸,這就從根本上保證了國家法制的統(tǒng)一。為了保障地方權(quán)力機(jī)關(guān)正確地行使地方立法權(quán)限,法律還規(guī)定了地方立法的程序和監(jiān)督制度。凡是地方性法規(guī)都必須報(bào)全國人大常委會備案。全國人大常委有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律和法令相抵觸的行政法規(guī)、決議和命令,有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律、法令、行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。所以,憲法賦予地方權(quán)力機(jī)關(guān)享有部分立法權(quán),不僅不會損害國家法制的統(tǒng)一原則,而是更好地實(shí)現(xiàn)這一原則,是進(jìn)一步完備國家法制所必需的。

總之,在國家根本大法中關(guān)于中央與地方相結(jié)合的兩級立法體制的規(guī)定,是符合中國國情的,是我國現(xiàn)階段較為合理,較為完善的立法制度。當(dāng)然,在憲法草案中,還只是原則規(guī)定,但是在立法制度上,如何劃分地方立法的權(quán)限、地方立法的范圍和法規(guī)名稱等問題,還須要作出具體規(guī)定。