尊敬的白主任，各位領導：

今天，市人大白主任一行對我區(qū)貫徹落實民族教育法律法規(guī)和《包頭市民族教育條例》情況進行調研，是對我區(qū)教育事業(yè)發(fā)展的重視和關心。在此，我代表××區(qū)四大班子，向各位領導的到來表示熱烈的歡迎和衷心的感謝！下面，就我區(qū)民族教育工作情況，作簡要匯報。

近年來，我區(qū)堅持以“三個代表”重要思想和十六大、十六屆五中、六中全會精神為指導，全面貫徹《民族區(qū)域自治法》、《教育法》等民族教育法律法規(guī)政策、有關實施辦法和《包頭市民族教育條例》精神，依法保障民族教育事業(yè)的健康發(fā)展。民族教育教學條件得到了迅速改善，師資力量日益增強，教育教學改革不斷深化，教育教學水平得到大幅度提高，民族教育事業(yè)邁上了一個新的臺階。目前，我區(qū)有1所蒙古族小學，是使用純蒙語授課的寄宿制蒙古族小學。在校蒙古族學生165人（包括學前班、幼兒園學生50人），少數(shù)民族學生適齡兒童少年小學入學率達100%。

一、加強領導，認真貫徹民族教育法律法規(guī)

民族教育是教育事業(yè)的重要組成部分，貫徹落實民族教育法律法規(guī)和《包頭市民族教育條例》，依法推動民族教育的改革和發(fā)展，是民族教育發(fā)展的重要保障，我區(qū)高度重視民族教育事業(yè)的發(fā)展，結合“一法一條例”的頒布實施，在研究制定教育發(fā)展戰(zhàn)略時，始終堅持把民族教育作為我區(qū)社會主義現(xiàn)代化建設的重要組成部分和貫徹落實黨的民族政策的重要方面，納入經濟社會發(fā)展規(guī)劃和教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，擺在經濟社會發(fā)展的顯著位置。區(qū)委常委會、政府常務會多次就民族教育工作進行專題研究。像新建的××區(qū)蒙古族小學的規(guī)劃、選址、設計、建設等有關工作都是經過專題研究確定的。我區(qū)還針對民族教育的具體情況，制定了一系列的優(yōu)惠措施、扶持政策和保障廣大少數(shù)民族青少年受教育權利的規(guī)章制度，建立完善了有利于加強民族團結、促進少數(shù)民族發(fā)展的教育制度和體制。主要領導、分管領導經常深入學校，解決學校困難。在編制、經費、師資、校舍、設備等方面，都對民族教育實行優(yōu)先保證、重點扶持。區(qū)蒙古族小學從2005年開工建設，去年9月建成投入使用，極大地改善了我區(qū)民族兒童少年的學習和生活條件。

二、加大經費投入，改善民族教育辦學條件

黨的十七大報告指出:“要堅持科學立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系”。為了使我省的立法工作符合新的形勢和要求，保證立法工作的連續(xù)性和有計劃、有重點、有步驟地進行，切實為我省的改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設服務，為依法治省服務，在總結過去立法工作經驗的基礎上，結合工作實際，擬定湖北省第十一屆人民代表大會常務委員會任期內的五年立法規(guī)劃如下：

一、指導思想

湖北省十一屆人大常委會立法工作的指導思想為:全面貫徹黨的十七大精神，堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀,以憲法和法律為依據，適應社會主義市場經濟發(fā)展、社會全面進步的新形勢、新要求，不斷加強立法工作，創(chuàng)新立法機制，提高立法質量，進一步發(fā)揚民主，堅持走群眾路線，保證立法決策更好地體現(xiàn)人民的意志。堅持把立法與改革、發(fā)展、穩(wěn)定的重大決策更加緊密地結合起來，因地制宜地解決我省改革發(fā)展中需要用法規(guī)來促進、規(guī)范、調整的重大問題，為加快推進我省社會主義現(xiàn)代化、全面建設小康社會提供法制保障。解放思想，轉變觀念，以提高立法質量為核心，以立法的民主化和科學化為突破口，進一步增強法規(guī)的地方特色和可操作性,在繼續(xù)注重經濟領域立法的同時,更加注重關系民生的社會領域立法,使制定的法規(guī)符合客觀情況的需要，符合人民群眾的根本利益和社會發(fā)展的需要。

二、規(guī)劃項目的數(shù)量與分類

本規(guī)劃列出五年立法項目共90件。其中一類項目59件，二類項目31件（詳見附件）。一類項目中，按涉及的內容不同劃分：有關內務司法方面9件，有關財政經濟方面17件，有關教科文衛(wèi)方面8件，有關民宗僑外方面2件，有關農村方面13件，有關環(huán)境資源方面8件，有關人大工作方面2件；按立法的形式不同劃分：新制定的法規(guī)30件，修訂法規(guī)29件。一類項目屬于條件比較成熟,今后五年內可以提請審議的項目,二類項目屬于需要認真調研論證,今后五年內可能提請審議的項目。

三、規(guī)劃的形成與調整

各省、自治區(qū)、直轄市人事廳（局），新疆生產建設兵團人事局，副省級市人事局，國務院各部委、各直屬機構人事部門：

《行政機關公務員處分條例》（以下簡稱《條例》）已于2007年4月4日經國務院第173次常務會議通過，自2007年6月1日起施行。2007年5月30日，國務院辦公廳印發(fā)了《關于認真學習貫徹〈行政機關公務員處分條例〉的通知》（國辦發(fā)〔2007〕40號），對《條例》的學習貫徹工作提出了明確要求。為認真貫徹落實國務院辦公廳文件精神，做好《條例》的學習宣傳和貫徹實施工作，現(xiàn)將有關問題通知如下：

一、充分認識貫徹實施《條例》的重要意義

《條例》是新中國成立以來第一部全面、系統(tǒng)規(guī)范行政機關公務員紀律處分的專門性行政法規(guī)，是《中華人民共和國公務員法》配套法規(guī)體系的重要組成部分。《條例》的公布施行，是我國行政機關公務員制度建設的一件大事，對于嚴肅行政機關紀律，規(guī)范行政機關公務員行為，健全行政機關公務員監(jiān)督約束機制，具有十分重要的意義。

《條例》著眼于加強對行政機關公務員的教育、管理和監(jiān)督，確立了行政機關公務員紀律懲戒工作的指導思想、基本原則和制度框架，明確了行政機關公務員在公務活動和社會生活中應遵守的各項紀律，對處分的原則、種類、適用、權限、程序和申訴等作出了全面規(guī)定，是開展行政機關公務員紀律懲戒工作的基本依據和準則。制定頒布《條例》，是行政機關公務員紀律懲戒工作法制化的重要標志，是堅持用制度管權、用制度管人、用制度管事，規(guī)范行政權力運行的必然要求，是加強行政機關公務員隊伍建設和政府自身建設的重要舉措。各級人事部門要從全面落實科學發(fā)展觀，構建社會主義和諧社會的高度，充分認識貫徹實施《條例》的重要意義，深刻領會和準確把握《條例》的基本內容和精神實質，切實增強貫徹實施《條例》的責任感和主動性，通過貫徹實施《條例》，進一步提高公務員管理的法制化、規(guī)范化水平，促進行政機關公務員依法履行職責，提高政府的執(zhí)行力和公信力，建設行為規(guī)范、公正透明、勤政高效、清正廉潔的政府。

二、認真做好《條例》的學習、宣傳和培訓工作

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（管理區(qū)）黨委、街道黨工委，市直各黨（工）委：

為深入學習、宣傳、貫徹好《黨政領導干部選拔任用工作條例》（以下簡稱《干部任用條例》）等干部選拔任用工作法規(guī)，根據自治區(qū)黨委組織部、地委組織部的通知要求，現(xiàn)就今年9月第一周全市開展第二個《干部任用條例》和相關法規(guī)學習活動提出如下實施意見，請認真遵照執(zhí)行。

一、指導思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹落實科學發(fā)展觀，圍繞實現(xiàn)領導干部熟悉、組工干部精通、黨員干部了解《干部任用條例》的目標要求，采取多種形式，廣泛深入地開展《干部任用條例》和相關法規(guī)的學習宣傳活動，為整治用人上的不正之風、營造風清氣正的用人環(huán)境奠定堅實的思想基礎。

二、活動方式

重點開展好“三個一”活動：

《中國共產黨黨內監(jiān)督條例（試行）》和《中國共產黨紀律處分條例》即將出臺，不少地方媒體上將這兩個《條例》概括和提升為“黨內法規(guī)”的字眼頻頻出現(xiàn)。仔細推敲，“黨內法規(guī)”的提法不妥。

其一，政黨組織不擁有立法權限。從2000年7月1日起開始實施的《立法法》規(guī)定了立法權限的七個層次：全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權；國務院根據憲法和法律制定行政法規(guī)；省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會可以制定地方性法規(guī)；較大的市的人民代表大會及其常務委員會可以制定地方性法規(guī)，但須報省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會批準后施行；民族自治地方的人民代表大會有權制定自治條例和單行條例；國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構可以在本部門的權限范圍內制定規(guī)章；省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以制定規(guī)章。顯然，作為政黨組織的共產黨沒有立法權限，不能成為立法主體。以《中國共產黨黨內監(jiān)督條例（試行）》和《中國共產黨紀律處分條例》作為“黨內法規(guī)”與《立法法》相違背。

其二，黨內條例不具備法規(guī)特征。《中國共產黨各級領導機關文件處理條例（試行）》規(guī)定“條例”是十三種正式常用的文件中的一種，“由領導機關制定或批準，規(guī)定某些事項或機關、團體的組織、職權等帶有規(guī)章制度性質的文件用‘條例’”。可見，黨內條例屬于黨的政策性和制度性的文件范疇，如《中國共產黨各級領導機關文件處理條例（試行）》本身就是一種文件，不具備法規(guī)特征，與法規(guī)是兩種不同屬性的概念。

其三，“黨內法規(guī)”的提法不能嚴謹、準確地反映黨與法的關系?！饵h章》明確提出，“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”。這里起碼有兩層含義：黨既不能超越于憲法和法律之外成為“法外黨”，搞黨大于法，也不能將黨與法混為一談，以為黨就是法，法就是黨。但“黨內法規(guī)”的提法很容易產生歧義，一方面將法的適應對象區(qū)分為“黨內”與“黨外”，被人誤解為黨內存在著法之外的一套“法規(guī)”，另一方面認為黨與法就是一回事。這都與《黨章》原則不相適應。

《中國共產黨黨內監(jiān)督條例（試行）》和《中國共產黨紀律處分條例》是規(guī)范黨組織和黨員活動的重要政策依據和紀律保障措施，對黨組織和黨員具有普遍的強制力和約束力，對于完善黨內監(jiān)督制度，加強黨的建設影響重大、意義深遠。盡管提出“黨內法規(guī)”的本意可以看作是為了強調兩個《條例》的地位和作用的重要性，但畢竟其不具備法的特征和效力，也不能體現(xiàn)依法治國的精神，所以應避免使用“黨內法規(guī)”這種不妥當?shù)奶岱ā?/p>

論文關鍵詞:軍事人才建設法制建設歷史展望管理科學化法制體系

論文內容提要:軍事人才法制建設經過長期探索與實踐，基本形成了具有我軍特點的人才法制體系。為實現(xiàn)軍事人才管理科學化，人才法制建設需要不斷改革與完善?；仡櫄v史，可以看到軍事人才法制建設的成績，分析現(xiàn)狀，著眼未來發(fā)展的需要，為加速軍事人才建設，我們應從多個方面繼續(xù)探索與完善。

推進軍事人才管理科學化，離不開人才法制建設的保證。健全軍事人才法制是依法選人用人的重要保證，是為打贏信息化戰(zhàn)爭提供堅實人才支持的基礎。

一、我軍人才法制建設的歷史發(fā)展

(一)革命戰(zhàn)爭年代

1、土地革命時期

本文作者：王允武田釩平工作單位：西南民族大學

我國現(xiàn)行的民族區(qū)域自治立法體制與我國的國情是相適應的。新中國成立后,我國依照“一元性兩級”民族區(qū)域自治立法體制的規(guī)定,不斷加強關于民族區(qū)域自治的立法工作,已經形成了以《憲法》為基礎、以《民族區(qū)域自治法》為主干,包括各項國家調整民族關系的法律、法規(guī)、規(guī)章以及地方性法規(guī)、自治條例、單行條例等在內的民族法制體系”,為正確調整我國的民族關系,有效地解決各種民族問題,加速少數(shù)民族地區(qū)政治、經濟和文化等各項事業(yè)的發(fā)展,發(fā)揮了巨大作用,從而為民族自治地方法治的順暢運行奠定了基礎。但我們也應當看到我國現(xiàn)行的民族區(qū)域自治立法體制還存在諸多問題,如果對其不進行充分研究并予以完善,勢必阻礙我國民族區(qū)域自治立法的發(fā)展,制約民族區(qū)域自治法制建設和法治的健康運行。這些問題突出表現(xiàn)在:一是民族自治地方自治立法權限的范圍不統(tǒng)一;二是民族自治地方立法主體的設置不科學;三是特殊民族立法程序不合理。本文將對這三個方面的問題分別進行論證并提出改進的路徑。

一、關于民族自治地方的立法權限

根據我國現(xiàn)行的立法體制,與民族區(qū)域自治相關的立法權分別由中央和地方的立法主體行使,而且,民族自治地方的自治立法權源于全國人民代表大會及其常委會通過的憲法和其他法律的授權?！稇椃ā返?16條、《民族區(qū)域自治法》第19條和《立法法》第66條第1款均規(guī)定:“民族自治地方的人民代表大會有權依照當?shù)孛褡宓恼?、經濟和文化的特點,制定自治條例和單行條例?！薄读⒎ǚā返?6條第2款規(guī)定:“自治條例和單行條例可以依照當?shù)孛褡宓奶攸c,對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定,但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則,不得對憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作出的規(guī)定作出變通規(guī)定。”從上述法律規(guī)定來看,民族自治地方的立法主體享有兩種類型的自治立法權。一是原創(chuàng)立法權。即國家的法律、行政法規(guī)沒有明確規(guī)定的,民族自治地方的立法主體可以根據當?shù)孛褡宓恼?、經濟和文化的特點制定法規(guī)范和法規(guī)則,包括自治條例和單行條例兩種形式。二是變通立法權。即國家法律和行政法規(guī)有明確規(guī)定,但這些規(guī)定不適合當?shù)孛褡宓奶攸c,不宜適用時,民族自治地方的立法主體可以根據法律和行政法規(guī)的基本原則制定變通的法規(guī)范和法規(guī)則。在行使變通立法權時,必須遵循法定的立法權范圍,即對憲法、民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作出的規(guī)定不得進行變通立法。變通立法通常采用單行條例的形式,對某些重大問題也可以在自治條例中予以規(guī)定。民族自治地方在行使自治立法權時,應當以其自治權限的范圍為依據。根據《憲法》第117條至第122條和《民族區(qū)域自治法》第21條至第45條的規(guī)定,民族自治地方可以就以下事項制定自治條例和單行條例:(1)自治條例和單行條例的制定原則、調整范圍、制定程序和技術,變通法律、行政法規(guī)有關規(guī)定的條件、原則和程序等;(2)自治機關使用當?shù)赝ㄓ谜Z言文字的條件、原則、方法等;(3)干部、人才的培養(yǎng)以及招收企事業(yè)單位人員等有關事項;(4)組織和使用本地方維護社會治安的公安部隊;(5)如何行使經濟建設和管理以及外貿活動方面自治權;(6)如何行使財政稅收自治權;(7)教育、科技、文化、體育和醫(yī)藥衛(wèi)生管理工作;(8)流動人口管理;(9)計劃生育;(10)自治機關的組織和工作。應該說,在立法權的歸屬方面,憲法、民族區(qū)域自治法和立法法對民族自治地方自治立法權的授權規(guī)定并不存在矛盾。但是,我國現(xiàn)行的其他法律也存在授權民族自治地方變通立法的規(guī)定,并且呈現(xiàn)混亂狀態(tài)。到1997年底,共有10多部法律作出了對民族自治立法的授權性規(guī)定。具體分為以下幾種情況:一是授權民族自治地方的人民代表大會,如民法通則、民事訴訟法、繼承法、婦女權益保障法。二是授權民族自治地方的人民代表大會及其常務委員會,如婚姻法、收養(yǎng)法。三是授權民族自治地方的自治機關(人民代表大會及其常委會、人民政府),如森林法、國旗法。四是授權自治區(qū)人民代表大會和轄有民族自治地方的省人民代表大會,如刑法。五是授權自治區(qū)和省人民代表大會常務委員會,如傳染病防治法。六是授權自治區(qū)人民代表大會常務委員會,如全民所有制工業(yè)企業(yè)法。此外,行政法規(guī)如婚姻登記管理條例,授權民族自治地方人民政府,結合當?shù)孛褡寤橐龅怯浌芾淼木唧w情況,制定變通或者補充規(guī)定。有的學者將這些法律、法規(guī)的授權歸納并稱之為變通規(guī)定和補充規(guī)定制定權,以區(qū)別于自治條例和單行條例制定權,[1]并以民族區(qū)域自治法第20條的規(guī)定為證據。這種觀點是不能成立的。首先,《民族區(qū)域自治法》第20條規(guī)定:“上級國家機關的決議、決定、命令和指示,如有不適合民族區(qū)域自治地方實際情況的,自治機關可以報經該上級國家機關批準,變通執(zhí)行或停止執(zhí)行;該上級國家機關應當在收到報告之日起六十日內給予答復?！边@一條款賦予民族自治地方自治機關“對上級國家機關的決定等可以報經批準后變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行”,言說的并不是自治立法權,而是行政管理權;從“該上級國家機關應當在收到報告之日起六十日內給予答復”的規(guī)定,亦可以看出此條規(guī)定的不是立法權和立法程序。其次,憲法是一國的根本大法,任何法律、法規(guī)的規(guī)定都不能與之相抵觸。因此,民族自治地方的自治立法權只能源于憲法的授權,其他有關法律、法規(guī)的授權性規(guī)定只能是對憲法規(guī)定的具體化,而不能成為獨立于憲法的權力或權利的源泉。第三,上述法律、法規(guī)的授權規(guī)定存在不一致,尤其是在立法主體上出現(xiàn)混亂現(xiàn)象,這是立法不規(guī)范、不嚴謹所致,屬違憲行為,應當予以糾正,更不能將之視為合法現(xiàn)象作為自治立法理論探討的理論源點。第四,不論是變通規(guī)定和補充規(guī)定制定權,還是自治條例和單行條例制定權,其最終的法律依據都是憲法的授權,其事實依據都是民族自治地方的政治、經濟和文化的特點,在本質上都是一致的,沒有必要也沒有理由將二者嚴格地區(qū)分開來。第五,從法理上分析,上述六種不同的授權也無充分的理由支撐。前三種屬于一般性授權,由民族自治地方的人民代表大會、人民代表大會及其常務委員會、自治機關分別行使民族區(qū)域自治立法權。這樣的“分別”并沒有一個統(tǒng)一標準,既不是按授權法律的效力等級,也不是按授權法律的性質內容。如繼承法和婚姻法,兩者的效力等級、性質內容大致相同,但在授權民族自治地方制定變通規(guī)定和補充規(guī)定時,繼承法授權給民族自治地方的人民代表大會,婚姻法則授權給民族自治地方的人民代表大會及其常委會。后三種屬于特殊性授權規(guī)定,由省和自治區(qū)的立法機關統(tǒng)一行使民族區(qū)域自治立法權。由省的立法機關制定的法規(guī)還能稱之為民族區(qū)域自治法規(guī)嗎?在省和自治區(qū)統(tǒng)一行使立法權的情況下,自治州、自治縣的立法自治權又如何體現(xiàn)呢?這種授權規(guī)定實際上是通過一部基本法律剝奪了自治州和自治縣的部分自治立法權,是無法體現(xiàn)自治民族人民的意志的,特別是那些轄有多個民族自治地方的省、自治區(qū)如青海、新疆、廣西等,制定一部統(tǒng)一的變通規(guī)定和補充規(guī)定,不可能兼顧在經濟、文化、風俗、習慣等方面各具特色的各民族的實際狀況,這種法規(guī)范和法規(guī)則在實踐中是無法適用的。立法法的頒布和實施為我們的主張?zhí)峁┝擞辛ψC據,并為立法授權不統(tǒng)一的解決指明了路徑?！读⒎ǚā返?6條第2款規(guī)定:“自治條例和單行條例可以對法律和行政法規(guī)作出變通規(guī)定,……”,并授權民族自治地方的人民代表大會可以變通除憲法、民族區(qū)域自治法以及其他法律、行政法規(guī)就民族自治地方所作的規(guī)定以外的所有法律、法規(guī)。所以,其他法律在進一步明確、細化民族自治地方的變通立法權時,應按照立法法的規(guī)定,規(guī)范授權的條款。例如新修訂的婚姻法,就將授權條款修改為“民族自治地方的人民代表大會有權結合當?shù)孛褡寤橐黾彝サ木唧w情況,制定變通規(guī)定。自治州、自治縣制定的變通規(guī)定,報省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務委員會批準后生效。自治區(qū)制定的變通規(guī)定,報全國人民代表大會常務委員會批準后生效。”

二、關于民族自治地方的立法主體

根據我國憲法、民族區(qū)域自治法和立法法關于民族自治地方行使自治立法權的法律規(guī)定,行使自治立法權的主體是自治區(qū)、自治州和自治縣的人民代表大會,而自治地方的人民代表大會常委會則沒有自治立法權。我們知道,自治條例是民族自治地方的人民代表大會行使自治立法權制定的,“有關本地區(qū)實行民族區(qū)域自治的基本制度的綜合性的規(guī)范性法文件”[2](P354)。單行條例則是民族自治地方的人民代表大會行使自治立法權,“根據憲法和法律規(guī)定的基本原則,依照本地方的實際情況,為保護和解決當?shù)厣贁?shù)民族某一方面的特殊利益而制定”[3]的地方性自治法規(guī)。自治條例主要是關于本民族自治地方的轄區(qū)范圍、自治機關的組成及活動原則,自治機關對本地區(qū)的政治、經濟、財政、教育、科技、文化和衛(wèi)生事業(yè)的管理以及自治條例的實施等重要內容的規(guī)定。在任何一個民族自治地方都只能存在一部自治條例,俗稱民族自治地方的“小憲法”,其地位是非常重要的,所以只授權民族自治地方的人民代表大會制定自治條例是科學的,也是必要的。而單行條例是對民族自治地方某一方面的具體事項所作的規(guī)定,是就某一專門問題進行規(guī)定的法規(guī),這樣的問題在民族自治地方非常多,從加強民族自治地方的立法工作,促進民族自治地方法制建設和法治的順暢運行來看,僅授權民族自治地方的人民代表大會制定單行條例缺乏科學性。“我國立法體制中的薄弱環(huán)節(jié)是,民族自治地方的立法機關,相對于其他立法機關而言,……立法活動不甚活躍,尤其是自治縣一級的人民代表大會更突出,有的縣多年來僅制定過一部單一條例?！盵4]要改變民族自治地方自治立法工作的這種狀況,關鍵在于完善立法主體的設置,賦予民族自治地方的人民代表大會常務委員會制定單行條例的權力,以適應民族自治地方法制和法治建設的需要。首先,賦予民族自治地方人民代表大會常務委員會制定單行條例的權力具有現(xiàn)實必要性。社會主義民族法制,尤其是民族自治地方的自治立法是國家法律體系中的一個重要組成部分。1982年憲法施行以來,我國民族立法工作取得了很大的成績,初步解決了民族工作中無法可依的問題。但是,從我國民族自治法制建設的現(xiàn)狀來說,民族法律法規(guī),特別是民族自治地方的單行條例中存在著不適應建立和完善社會主義市場經濟體制要求、不適應國家西部大開發(fā)要求、不適應WTO規(guī)則要求等問題。有些規(guī)定明顯落后于實際需要,而且實際上也不能執(zhí)行和沒有執(zhí)行,必須根據社會主義市場經濟的特點、西部大開發(fā)的政策和WTO規(guī)則的要求對有關內容適時地進行修改、補充和完善?！懊褡遄灾蔚胤揭訌娭贫▎涡袟l例、變通規(guī)定和補充規(guī)定的工作。屬于某個自治地方的某些特殊問題,國家沒有也不可能專門統(tǒng)一立法,但又確實需要通過立法有所規(guī)范和保障,自治地方要充分行使憲法賦予的自治權,通過制定單行條例的辦法來解決;有些問題國家雖已制定法律,但不適合自治地方的特殊情況或者規(guī)定不具體,自治地方可以制定變通規(guī)定和補充規(guī)定?！盵5]然而,在我國現(xiàn)行的民族區(qū)域自治立法體制下,只能由民族自治地方人民代表大會制定單行條例,由于立法主體受限制,制約著單行條例的制定過程,立法效率低下,使之不能適應民族自治地方制定單行條例工作的要求。這在客觀上要求賦予民族自治地方人民代表大會常務委員會制定單行條例的自治立法權。其次,賦予民族自治地方人民代表大會常務委員會制定單行條例的權力是節(jié)約立法成本,提高立法效益的要求,在理論上具有可行性。憲法、立法法和民族區(qū)域自治法規(guī)定單行條例只能由民族自治地方的人民代表大會制定的目的是嚴格單行條例的制定程序,但卻增大了單行條例的立法成本。法律的經濟分析是運用經濟學的基本原理和原則分析立法現(xiàn)象,從成本—效益的角度尋求和實現(xiàn)法律效益的最大化,分析和闡明法律的必要性、收益性、合理的調控范圍以及法律效益的歸屬主體。[6]從經濟學角度分析立法,涉及到三個指標:立法的社會效益、立法成本、法律價值,三者的關系是:立法的社會效益等于法律價值和立法成本的差額。其中,立法成本包括直接立法成本和間接立法成本。直接立法成本也稱為狹義的立法成本,僅指立法活動所耗費的成本,包括立法機關的運行、立法的程序性活動和立法監(jiān)督的成本;間接立法成本即法律實施成本,包括執(zhí)法主體實現(xiàn)法律的執(zhí)法成本和法律實施中某些相對人損耗的守法成本和違法成本。在單行條例的制定過程中,雖然《地方組織法》第11條規(guī)定:“地方各級人民代表大會會議每年至少舉行一次。經過五分之一代表提議,可以臨時召集本級人民代表大會”,但在現(xiàn)階段,我國地方(包括民族自治地方)各級人民代表大會每年只召開一次。這樣,單行條例制定工作從計劃立項、起草到形成草案,提請常務委員會審議法規(guī)草案,一般都需要一年左右的時間,有的還需要2—3年。常務委員會審議后還要征求上級國家機關對單行條例草案的意見,并由上級人民代表大會常務委員會工作機構協(xié)調條例草案中涉及到的自治地方與上級國家機關及其有關部門在利益分配等方面的問題。然后再由常務委員會提請本級人民代表大會審議。如果本級人民代表大會在審議中認為法規(guī)草案中的某些問題不適當,需要作進一步的修改才能交付表決,那么,該草案就必須繼續(xù)擱置到下一次人民代表大會開會時,即第二年才有可能得到重新審議、通過。[7](P104-105)因此,受人民代表大會會期的限制,如果不賦予民族自治地方的人大常委會制定單行條例的立法權,必然增加立法機關運行的立法體制成本,降低制定單行條例的立法效益。此外,在我國地方各級人民代表大會制度的實踐中,“會期短、議程多”是一個突出的特點。一般地說,自治區(qū)人民代表大會的會期每年是7天—10天,自治州人民代表大會的會期是3天—7天,自治縣人民代表大會的會期是2天—5天。在這樣短的會期中,每年召開一次的人民代表大會的議程較多。[7](P105)在這種情況下,由人民代表大會制定單行條例,有時候很難將應當列入的制定法規(guī)的議題列入會議議程。特別是每次換屆選舉的第一次人民代表大會的召開,由于會議議程多,選舉任務較重,并且新當選代表還不夠熟悉人民代表大會會議的議事規(guī)則等,通過單行條例就更困難。因此,受人民代表大會會議的限制和議程的限制,也勢必增加立法的體制成本,降低制定單行條例的立法效益。所以,為了完善民族區(qū)域自治立法體制,提高自治立法的社會效益,應當賦予民族自治地方的人民代表大會常委會制定單行條例的自治立法權。

本文作者：梁旺貴

立法體制主要包括立法權的歸屬、立法權的范圍、立法權的行使、立法權之間關系等方面的內容。在加強法制建設的今天,談談立法體制及其有關這方面的問題,無疑將對立法實踐產生促進作用。鑒于近幾年來立法理論工作和實踐工作者對此進行了廣泛而深入的研究,也發(fā)表了不少專著和論文,為此,我只想從民族自治地方立法權著眼,就我國立法體制中的有關問題談點粗淺看法。

一、民族自治地方立法權在我國立法體制中一直占有十分重要的地位。

新中國的立法可分為四個階段。1949一1954年為第一階段。這一時期,實行的是中央與地方相應分權。在中央,根據共同綱領,中國人民政治協(xié)商會議全體會議行使全國人大的職權,制定中央人民政府組織法;在一般地方,根據各地方政府組織通則,大行政區(qū)、省、市、縣的政府可擬定法令、條例或單行法規(guī);在民族自治地方,根據1952年民族區(qū)域自治實施綱要,民族自治地方鄉(xiāng)以上的各級民族自治機關有權制定單行法規(guī)。1954一1956年為第二階段。1954年第一屆全國人大召開以后,立法體制變?yōu)橹醒敫叨燃瘷?根據1954年憲法,全國人大行使國家立法權,有權修改憲法,制定法律;全國人大常委會有權解釋法律,制定法令;國務院沒有立法權,只有權向全國人大及常委會提出議案。在地方,1954年憲法取消了一般地方享有法令條例或單行法規(guī)的制定權,但規(guī)定民族自治地方有權制定自治條例和單行條例。1957年一1976年為第三階段。這一階段的立法體制仍如1954年憲法所作的規(guī)定,在中央,全國人大是行使國家立法權的唯一機關;在地方,除民族自治地方外,其他地方均無立法權。這一階段,中國立法躍入低谷,在長達20年的時間里,全國人大除了通過了《1958年到1967年全國農業(yè)發(fā)展綱要》和1975年憲法外,竟沒有制定一個法律。全國人大常委會也僅在1957一1958年通過了7個條例。1978年黨的十一屆三中全會以后,發(fā)揚社會主義民主、加強社會主義法制被提上日租,中國立法由此進入歷史新階段。在這一階段,中國立法體制有過幾次變化。1979年地方組織法規(guī)定,省級人大及其常委會享有地方性法規(guī)制定權,并確定了地方性法規(guī)制定權、自治條例和單行條例制定權的歸屬。1982年和1986年兩次修改地方組織法,把地方法規(guī)制定權逐步擴大到省級政府所在地和經國務院批準的較大的市的人大及常委會。這樣,初步形成了一個由國家立法權、行政法規(guī)立法權,地方性法規(guī)立法權、自治條例和單行條例立法權構成的立法體制。通過粗略考察新中國立法體制的變革,我們可以發(fā)現(xiàn),盡管新中國的立法體制幾經變故,但民族自治地方立法權始終被予以確認和堅持,即使在立法體制由中央高度集權時期和地方文法權被普遍廢止的時候,民族自治地方的立法權仍然被充分肯定。由此,我們可以得出結論:民族自治地方立法權在中國立法體制中一直占有十分重要的地位。

二、研究中國現(xiàn)行立法體制應充分考慮民族自治地方立法權的法律地位。

根據現(xiàn)行憲法和地方組織法的規(guī)定,現(xiàn)行中國立法體制的結構是:(‘)全國人大及其常委會行使國家立法權;(二)國務院根據憲法和法律行使行政法規(guī)制定權;(三)省、自治區(qū)、直轄市和省級人民政府所在地的市以及經國務院批準的較大的市的人大及其常委會,在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下一,制定地方性法規(guī),報全國人大常委會和國務院備案,(四)民族自治地方的人大有權依照當?shù)孛褡宓恼?、經濟和文化的特點,制定自治條例和單行條例,報全國人大常委會批準后生效;自治州、自治縣的自治條例和單行條例,報省或自治區(qū)的人大常委會批準后生效,并報全國人大常委會備案。對于憲法上的這一規(guī)定表明現(xiàn)行中國立法體制是怎樣的立法體制,法學界看法不一。有人認為是一級立法體制,有人認為是二級立法體制?！耙患壛⒎w制”說顯然失之偏頗?！岸壛⒎w制”說認為,憲法確立了中央和地方兩級立法體制。“兩級”是指全國人大及其常委會制定法律和國務院制定行政法規(guī)為一級,一般地方制定地方性法規(guī)、民族自治地方制定自治條例和單行條例為一級。在這里,“二級立法體制”說將一般地方制定的地方性法規(guī)和民族自治地方制定的自治條例、單行條例都作為一級看待,是不合適的。因為:第一,憲法規(guī)定地方性法規(guī)不得同法律和行政法規(guī)相抵觸,但憲法并沒有規(guī)定自治條例和單行條例不能同地方性法規(guī)相抵觸,這表明自治條例和單行條例不需要象一般地方性法規(guī)那樣必須以行政法規(guī)為依據,所以,在這一點上就不能說它們同地方性法規(guī)是同一級。第二,我國許多法律明文規(guī)定民族自治地方的人民代表大會可以根據當?shù)孛褡逄攸c制定變通規(guī)定或補充規(guī)定。以婚姻法為例,結婚年齡男不得早于22周歲,女不得早于20周歲的規(guī)定,省和直轄市的人民代表大會和它的常務委員會制定的地方性法規(guī)無權改變這個規(guī)定,但民族自治地方的人民代表大會則可以根據當?shù)孛褡宓娘L俗習慣等具體情況制定單行條例作出變通規(guī)定。譬如我省黔南布依族苗族自治州、紫云苗族布依族自治縣、松桃苗族自抬縣、鎮(zhèn)寧布依族苗族自治縣等都先后制定了執(zhí)行婚姻法的變通規(guī)定,即把結婚年齡變通為男不得早于20周歲,女不得早于18周歲。從這方面著眼,自治條例和單行條例不應和地方性法規(guī)是同一級。那么,應當怎樣表述我國現(xiàn)行的立法體制更為確切一些呢?分析中國現(xiàn)行立法體制,可以發(fā)現(xiàn)這樣三個特點:第一,實行中央集中統(tǒng)一領導,國家立法在整個立法體制中處于領導地位,行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例要以憲法和法律為依據,不得與之相抵觸。第二,實行多級并存。全國人大及其常委會制定國家法律,國務院制定行政法規(guī),一般地方制定地方法規(guī),它們在效力上有著明顯的級別之差。第三,多種立法權相結合。如前所述,由于一般地方性法規(guī)和自治條例、單行條例在效力等級上無法作出明顯的劃分、“級,的概念無法表明一般地方性法規(guī)同自治條例、單行條例的關系,所以,我們不妨用“種”的概念來反映各種立法權的關系,即多種立法權相結合。這多種立法權相結合的含義是:國家立法權、國務院行政法規(guī)立法權,一般地方性法規(guī)立法權、民族自治地方立法權。把以上三個特點綜合起來,可作這樣的表述:中國現(xiàn)行立法體制是中央集中領導的、多級并存、多種立法權相結合的立法體制,而不是所謂的二級體制。

《中華人民共和國治安管理處罰條例》（以下簡稱《條例》），是公安機關特別是基層公安機關用以管理社會治安、維護社會秩序而運用最廣泛、最直接的一部法律武器，同基層公安工作的開展關系十分密切。但在工作實踐中，大家普遍感到，由于社會政治經濟不斷發(fā)展，社會治安形勢日益復雜多變，治安管理的客體不斷處于發(fā)展變化狀態(tài)，新的情況、新的問題不斷涌現(xiàn)，現(xiàn)行《條例》已不能適應現(xiàn)階段和今后治安管理工作的需要，無論是其調整社會關系的廣泛性、與其他法規(guī)的統(tǒng)一協(xié)調性，還是處罰幅度、相應的保障措施等，都需要進一步修改、補充和完善，這樣，才能保證《條例》效力的切實性和規(guī)范內容的完善性，以更好地發(fā)揮它的作用。

具體來說，筆者認為應在下列幾個方面對《條例》做出修訂完善。

一、要將一些明顯具有社會危害性的行為和活動補充進《條例》，并增加有關對精神損失賠償?shù)囊?guī)定。

現(xiàn)行《條例》是1986年9月5日六屆人大常委會第17次會議通過，從1987年1月1日起施行的，后又于1994年5月12日根據八屆人大常委會第七次會議的有關決定做了部分修正。在當時的社會形態(tài)下，基本能夠適應對易于出現(xiàn)的各種違法行為懲處的需要。而十多年之后，社會的各個方面都發(fā)生了豐富而深刻的變化，治安管理的客體也隨之出現(xiàn)了很多新內容，如娛樂場所、網吧、游戲室等，并出現(xiàn)了許多新的違法行為方式，對這些新出現(xiàn)的管理客體和違法行為，雖然國家也制定了一些相應的法規(guī)、規(guī)章等，但仍不足以規(guī)范和懲戒。如參與群體性事件，少量使用假幣，拾到他人少量財物拒不交還，少量制造、出售假冒偽劣產品等尚不夠刑事處罰的行為，根據行為與處罰法定原則，《條例》及有關法律、法規(guī)沒有明文規(guī)定的，不得比照使用相類似條款認定為違法行為并裁決處罰，這樣，就致使一些明顯具有社會危害性的行為得不到懲處，行為人逃避了打擊。

在現(xiàn)行《條例》中，對精神損害的賠償只規(guī)定了應由行為人或其監(jiān)護人對被侵害人采取賠禮道歉、公開聲明檢討、消除影響等方法，而根據司法實踐，對因侵權而造成精神損失的，必須承擔相應的民事和經濟責任，因此《條例》也應根據最高人民法院關于精神損害賠償責任若干問題的有關規(guī)定，對因各種傷害侵權而造成精神損失的，做出相應的規(guī)定。

二、處罰幅度偏輕，不足以起到懲戒作用。

本文作者：歐陽仁根工作單位：安徽財貿學院法學系

我國農村立法雖然在建國以來取得了不少進展,尤其是改革開放以來,為適應以家庭聯(lián)產承包責任制和雙層經營體制改革為主要內容的農村經濟體制改革和農村事業(yè)不斷發(fā)展的要求而進行了大量的立法,但仍顯得十分滯后,難以適應社會主義市場經濟條件下農村各項事業(yè)的發(fā)展要求。農村立法所存在的問題主要表現(xiàn)在:第一,具有濃重的計劃管理色彩和痕跡,難以適應市場經濟的要求;第二,政策性、原則性強,規(guī)范性和可操作性差;第三,以義務為本位,權利、義務不對稱,難以保護農民合法權益;第四,農村法律薄弱,與農村經濟及各項事業(yè)發(fā)展的要求不相適應。為了更好地調動農民積極性,維護其合法權益,促進農業(yè)和農村事業(yè)的發(fā)展,應當在充分發(fā)揮中央和地方立法主體的積極性的基礎上,構架出新型的農村法律體系。同時,只有明確中央和地方兩個立法主體的立法權限、完善立法體制,才能更好地加快農村立法步伐。

一、農村法律體系的構建:以農業(yè)立法和農村經濟立法為重心

今后一個時期是我國農村社會主義市場經濟體制建立和完善的重要時期。農村立法的重點是農業(yè)立法、農村經濟立法,同時包括農村社會發(fā)展、農村文教衛(wèi)生事業(yè)、農村行政等方面的立法。初步形成農村法律體系的基本框架。1.農業(yè)立法農業(yè)立法的總體目標應當是確立農業(yè)在國民經濟中的基礎地位,逐步理順農業(yè)的產前、產中、產后的各種經濟和行政關系,保證農業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展。=1>農業(yè)法律體系的基本框架包括四個層次:第一層次為農業(yè)法。在農業(yè)法律體系中處于基礎地位;第二層次為就農業(yè)中某些重要領域進行規(guī)定的專門法律和法規(guī);第三層次為實施專門法律而制定的全國性法規(guī)和規(guī)章;第四層次為地方性農業(yè)法規(guī)和規(guī)章。農業(yè)法律體系基本框架主要應包括以下幾方面內容:¥農用土地使用制度方面法律、法規(guī)。在土地管理法等法律法規(guī)基礎上,制定有關土地承包經營權及其轉讓方面的法律法規(guī),以在穩(wěn)定家庭聯(lián)產承包責任制政策基礎上鼓勵農用土地的使用權向種田能手轉移,以利土地的規(guī)模經營。¦農業(yè)投入及農業(yè)利益分配方面的法律法規(guī)。如農業(yè)投入法、農業(yè)信貸法、農產品價格保護法、農資商品價格限制法、農業(yè)稅收條例等。以利增加農業(yè)投入,保護農民從事農業(yè)生產的正常利益等?！燹r產品流通方面的法律法規(guī)。如農產品批發(fā)市場條例、農產品期貨貿易條例、糧食管理法等?！мr業(yè)生產安全方面的法律法規(guī)。除繼續(xù)完善現(xiàn)有有關動植物檢疫、水域交通安全管理等方面法律法規(guī)外,主要側重制定農業(yè)保險法、農藥管理法、肥料法、飼料管理法、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)保管理條例等法律法規(guī)。©農業(yè)資源保護方面的法律法規(guī)。主要是完善現(xiàn)有的相關法律法規(guī),同時制定種子法、蔬菜基地管理條例、商品糧基地管理條例、水利工程管理法等。ª農科教方面的法律法規(guī)。除繼續(xù)完善農業(yè)科技推廣法律制度外,抓緊制定農業(yè)教育法、農業(yè)科研法,以確保農業(yè)科研、教育、技術推廣方面的投入增長,為農業(yè)發(fā)展提供知識和技術動力。«支農產業(yè)方面的法律、法規(guī)。首先,針對以化肥工業(yè)為重點的農用工業(yè),包括農膜、農藥、農機具、農產品加工機械等行業(yè)的支農特點,體現(xiàn)產業(yè)傾斜的要求,制定相應法律、法規(guī);其次,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法的基礎上,制定有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的支農義務條例,以貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法的要求;再次,對農業(yè)提供系列化服務的農村服務業(yè)制定相應條例予以規(guī)范和鼓勵。2.農村經濟立法農村經濟立法的目的就是充分利用農村勞動力資源,繼續(xù)把發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為繁榮農村經濟的重點,搞好農村小城鎮(zhèn)建設等,同時規(guī)范農村市場運行秩序,加強國家對農村經濟的宏觀引導和管理。其立法重點包括:¥農村市場主體立法,明確農村市場主體的地位、建立農村市場主體的組織結構制度,規(guī)范其運作行為。主要包括:合作經濟組織立法,如5合作社法6及各類專業(yè)合作經濟組織(如生產合作社、供銷合作社、農村信用合作社等)條例及股份合作制條例等;鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)立法,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法的基礎上制定配套的法規(guī)和規(guī)章;農民自營服務組織立法,如基金會條例、農業(yè)系列化服務組織條例等;農戶經濟行為規(guī)范條例等。¦農村勞動力資源利用方面的立法,以充分利用農村勞動力資源,提高農村勞動力素質和鼓勵農村勞動力向非農產業(yè)有序合理流動為宗旨。如農村積累勞動用工條例、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工素質教育條例、農村勞動力流動管理條例等?！燹r村市場運行秩序立法,主要是在總體市場秩序立法的基礎上,針對農村市場的特殊性制定相應的實施條例?！мr村經濟的宏觀管理立法,主要是針對農村經濟宏觀管理的特殊性制定相應的法律法規(guī),如農業(yè)普查條例、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會計條例、農村經濟組織財務管理條例等。©農村小城鎮(zhèn)建設立法,以鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與小城鎮(zhèn)建設相結合,有條件的城鎮(zhèn)發(fā)展為小城市,充分發(fā)揮其經濟、信息、文化等方面的輻射功能。如:農村小城鎮(zhèn)規(guī)劃條例等。3.農民權益保障和農村社會保障立法主要體現(xiàn)公平原則,保障農民合法利益不受侵害和逐漸實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等的社會保障制度。包括:¥農民權益保障立法,首先,從總體制定5農民權益保障法6,受保障的權益不僅包括經濟權益(如土地承包經營權、務農合理收益權、拒絕額外承擔費用負擔權等),而且包括受教育權、就業(yè)權、政治經濟生活的民主權等多方面。其次,針對農民權益易受侵害的特定方面制定條例等法規(guī)和規(guī)章,如完善農民承擔費用負擔條例和制定5農村義務教育實施條例6等。¦農村社會保障立法,旨在初步建立農村社會保障體系,規(guī)范對農村社會保障的管理,為最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障)體化逐步創(chuàng)造條件。其立法主要包括:農村社會保障法、農民養(yǎng)老保險條例、農村合作醫(yī)療條例、農村社會救濟工作條例、農村撫恤工作條例及完善農村五保供養(yǎng)工作條例等。4.農村基層政權和基層自治組織立法農村政權組織,按照現(xiàn)有法律規(guī)定分為縣、鄉(xiāng)兩級。關于農村基層政權的立法,其側重點是處理兩個方面關系:第一,如何處理縣級政權尤其是縣政府職能部門的下派機構與鄉(xiāng)級政權的關系;第二,如何處理鄉(xiāng)級政權與村民自治組織的關系。在這兩對關系中,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府處于重要和關鍵地位。因此制定鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府組織法和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府工作條例是其主要內容。5鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府組織法6應體現(xiàn)精簡、效能原則,對該級政府的機構設置、政府行為界定作出明確規(guī)定。其中兩個方面應得到充分考慮:第一,對縣政府職能部門的下派機構在精簡的前提下實行雙重領導體制,如公安派出所、財政所、工商所、稅務所等。第二,在村一級建立村公所,作為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的延伸,以解決村級組織職能不清、事實上是基層政權的狀況。村公所人員組成,根據情況由1至2名專職人員(國家干部身份)和村民自治委員會、村級經濟合作組織、村黨支部(總支)負責人兼職組成。同時,村公所及村級各類組織間職責分工要明確,并相互配合和協(xié)調。5鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府工作條例6是依據5鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府組織法6制定的法規(guī),是其政府行為的細化,主要規(guī)范其職能范圍、工作程序、工作人員的獎懲等。5.農村社會、文化等方面立法這方面的立法主要是對農村人口、農村戶籍管理、農村社會治安、農村文化教育、農村社區(qū)建設等方面制定相應法律、法規(guī)且以法規(guī)為主。如5農村計劃生育工作條例6、5農村義務教育條例6等。這些法規(guī)大多數(shù)應以調整城鄉(xiāng)共同性特定法律關系的法律為依據,針對農村特定情況而制定,其目的是保證該類法律在農村的貫徹實施。

二、明確中央和地方農村立法權限,完善農村立法體制

立法體制是有關立法權限、立法權運行和立法權載體諸方面的體系和制度所構成有機整體。其核心是有關立法權限的體系和制度。0=2>限于篇幅,以下主要探討農村立法中的立法權限劃分問題及農村立法的規(guī)范性問題。1.農村立法應充分發(fā)揮中央和地方立法主體的積極性從總體上說,我國農村經歷了十幾年的改革,已超越了/放活0階段,進入鞏固改革成果、深化改革階段,黨和政府對農業(yè)和農村發(fā)展的一系列基本政策已基本成型。為了總結一些好的、成功的做法,需要由國家權力機關和國務院適時地把農村改革中的部分政策上升為法律和行政性法規(guī),以保持其穩(wěn)定性和增加可操作性。同時,在實行社會主義市場經濟體制的過程中,農業(yè)和農村將面臨著新的發(fā)展問題,此時,也要求國家權力機關和國務院在借鑒國外同類立法的經驗基礎上進行適當?shù)某稗r村立法。因此應發(fā)揮中央立法主體的農村立法積極性,加快農村立法步伐,盡快初步建立起農村法律體系的基本框架。由于農村無論在地理環(huán)境、經濟發(fā)展水平、所有制關系、農村經濟結構,還是在人們的觀念素質、社會心理、改革模式等方面,各地都存在著重大差異。尤其是在農村改革中,很多地方都形成了有自身地方特色的并取得了較大成功的改革模式。這也就要求發(fā)揮地方立法主體的積極性,制定相應的農村地方性法規(guī)和規(guī)章。一方面,為高層次立法主體所立的農村法律法規(guī)能更好地在本地區(qū)實施而進行執(zhí)行性、補充性農村立法。另一方面,更為重要的是根據本地區(qū)農村發(fā)展的實際和特性,在不與憲法、法律和上一層次的法規(guī)相抵觸的前提下進行自主性農村立法。2.明確農村立法中中央和地方立法主體的權限鑒于農村法律體系建立的復雜性,要求充分發(fā)揮中央和地方立法主體的積極性,逐步構筑和完善我國農村法律體系。但應明確中央和地方立法主體的權限。首先,從中央立法主體看,全國人大及其常委會應盡快對農村法律的主要方面盡快制定相應的法律。如農業(yè)投入法、農產品價格保護法、糧食管理法、農藥管理法、肥料法、農業(yè)教育科研法、農業(yè)保險法、合作經濟組織法、農民權益保護法、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府組織法、農村社會保障法等。一方面把原來的一系列行之有效的農村政策法律化,另一方面為國務院制定農村行政法規(guī)和地方立法提供法律依據。國務院的農村立法重點:一是完善全國人大及其常委會所制定的農村法律,使其更具有可操作性,如相關法律的實施細則等;二是針對全國農村發(fā)展的共同性問題,在憲法和農村法律的精神指導下,制定相應的全國性農村法規(guī),如農業(yè)稅收條例、供銷合作社條例、農村信用合作社條例、農業(yè)生產合作社條例、股份合作企業(yè)條例、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府工作條例、農民養(yǎng)老保障條例、農村衛(wèi)生工作條例、農村義務教育條例、對支農產業(yè)鼓勵支持條例等;三是針對農村發(fā)展中出現(xiàn)的新問題制定相應政策,這種制定政策的過程雖不是嚴格意義上的立法,但在沒有相應農村法律的情況下也起到一定規(guī)范作用。其次,從地方立法主體看,基于憲法和地方人大和政府組織法的規(guī)定,一般地方立法主體包括三個層次。即:省級(省、自治區(qū)、直轄市)權力機關和行政機關;省和自治區(qū)人民政府所在市的權力機關和行政機關;經國務院批準的較大市的權力機關和行政機關。我們認為農村地方立法中,主要由省級權力機關和行政機關進行。而省級政府所在地的市及經國務院批準的較大市的立法應主要側重于城市功能方面的立法,農村地方立法不是其重點。省級權力機關及行政機關的農村地方立法主要側重于對中央所立的農村法律、法規(guī)制定執(zhí)行性法規(guī)和針對所在地區(qū)農村實際的主動性立法,即在沒有相應中央農村立法的情況下制定地方法規(guī)。但應當指出:第一,地方立法主體進行農村立法時,其所立的農村法規(guī)不得與更高層次的法律法規(guī)相抵觸。這有兩層含義:一是在有更高層的農村法律、法規(guī)存在的情況下,既不能與更高層法律、法規(guī)的條款相抵觸,也不能與其法律法規(guī)精神相抵觸(自治條例只需與更高層次法律法規(guī)精神不相抵觸);二是在沒有相應的更高層次的農村法律法規(guī)存在的情況下,不得與憲法相抵觸,也不得與中央農村政策的精神相抵觸。第二,地方立法主體尤其是省級權力機關和行政機關所立的農村地方性法規(guī)和規(guī)章,其實施范圍既可以是立法主體所管轄的全部地域,也可以是其所管轄的部分地域。如可制定單獨適用于特定的農村改革試驗區(qū)或幾個所轄地區(qū)的地方性農村法規(guī)、規(guī)章。這樣更有利于引導和規(guī)范農村各項事業(yè)的發(fā)展并使所立的農村法規(guī)更具針對性、實用性和可操作性。3.注重農村立法的科學性注重農村立法的科學性,體現(xiàn)在立法原理的科學運用、農村立法活動過程科學性、農村法律法規(guī)名稱和內容的科學性等方面。從立法原理的科學運用方面看,首先,農村生產方式是最主要的一種物質生活條件,是農村立法的最重要的基礎,它決定著農村立法的各個側面。其次,農村發(fā)展的實際情況和農村改革所取得的實踐經驗是農村立法的最基本依據。再次,農村立法需要以馬克思主義理論尤其是鄧小平建設有中國特色的社會主義理論為指導。因此,我國農村立法時機選擇上應以常規(guī)的同步立法(即與所調整的社會關系同步)為主,輔以一定的超前立法,而應避免農村立法的滯后。農村立法活動過程包括立法準備、由法案到法、法的完善等方面,但應特別重視農村立法的準備環(huán)節(jié)。這不僅在于立法準備是否充分、科學,直接關系到所立的法是否成功,而且更在于立法準備就其主要傾向來說具有決策性。農村立法的準備階段應在立法規(guī)劃的指導下,及時有關立法意向信息,擴大參與起草和討論法案人員面,尤其要注意吸收農民利益代表、農村經濟和法律等方面的研究專家、各相關部門代表等,以增強立法的科學性。