尊敬的白主任，各位領(lǐng)導(dǎo)：

今天，市人大白主任一行對我區(qū)貫徹落實民族教育法律法規(guī)和《包頭市民族教育條例》情況進(jìn)行調(diào)研，是對我區(qū)教育事業(yè)發(fā)展的重視和關(guān)心。在此，我代表××區(qū)四大班子，向各位領(lǐng)導(dǎo)的到來表示熱烈的歡迎和衷心的感謝！下面，就我區(qū)民族教育工作情況，作簡要匯報。

近年來，我區(qū)堅持以“三個代表”重要思想和十六大、十六屆五中、六中全會精神為指導(dǎo)，全面貫徹《民族區(qū)域自治法》、《教育法》等民族教育法律法規(guī)政策、有關(guān)實施辦法和《包頭市民族教育條例》精神，依法保障民族教育事業(yè)的健康發(fā)展。民族教育教學(xué)條件得到了迅速改善，師資力量日益增強(qiáng)，教育教學(xué)改革不斷深化，教育教學(xué)水平得到大幅度提高，民族教育事業(yè)邁上了一個新的臺階。目前，我區(qū)有1所蒙古族小學(xué)，是使用純蒙語授課的寄宿制蒙古族小學(xué)。在校蒙古族學(xué)生165人（包括學(xué)前班、幼兒園學(xué)生50人），少數(shù)民族學(xué)生適齡兒童少年小學(xué)入學(xué)率達(dá)100%。

一、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真貫徹民族教育法律法規(guī)

民族教育是教育事業(yè)的重要組成部分，貫徹落實民族教育法律法規(guī)和《包頭市民族教育條例》，依法推動民族教育的改革和發(fā)展，是民族教育發(fā)展的重要保障，我區(qū)高度重視民族教育事業(yè)的發(fā)展，結(jié)合“一法一條例”的頒布實施，在研究制定教育發(fā)展戰(zhàn)略時，始終堅持把民族教育作為我區(qū)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分和貫徹落實黨的民族政策的重要方面，納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，擺在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的顯著位置。區(qū)委常委會、政府常務(wù)會多次就民族教育工作進(jìn)行專題研究。像新建的××區(qū)蒙古族小學(xué)的規(guī)劃、選址、設(shè)計、建設(shè)等有關(guān)工作都是經(jīng)過專題研究確定的。我區(qū)還針對民族教育的具體情況，制定了一系列的優(yōu)惠措施、扶持政策和保障廣大少數(shù)民族青少年受教育權(quán)利的規(guī)章制度，建立完善了有利于加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、促進(jìn)少數(shù)民族發(fā)展的教育制度和體制。主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常深入學(xué)校，解決學(xué)校困難。在編制、經(jīng)費、師資、校舍、設(shè)備等方面，都對民族教育實行優(yōu)先保證、重點扶持。區(qū)蒙古族小學(xué)從2005年開工建設(shè)，去年9月建成投入使用，極大地改善了我區(qū)民族兒童少年的學(xué)習(xí)和生活條件。

二、加大經(jīng)費投入，改善民族教育辦學(xué)條件

黨的十七大報告指出:“要堅持科學(xué)立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系”。為了使我省的立法工作符合新的形勢和要求，保證立法工作的連續(xù)性和有計劃、有重點、有步驟地進(jìn)行，切實為我省的改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，為依法治省服務(wù)，在總結(jié)過去立法工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合工作實際，擬定湖北省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會任期內(nèi)的五年立法規(guī)劃如下：

一、指導(dǎo)思想

湖北省十一屆人大常委會立法工作的指導(dǎo)思想為:全面貫徹黨的十七大精神，堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀,以憲法和法律為依據(jù)，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會全面進(jìn)步的新形勢、新要求，不斷加強(qiáng)立法工作，創(chuàng)新立法機(jī)制，提高立法質(zhì)量，進(jìn)一步發(fā)揚民主，堅持走群眾路線，保證立法決策更好地體現(xiàn)人民的意志。堅持把立法與改革、發(fā)展、穩(wěn)定的重大決策更加緊密地結(jié)合起來，因地制宜地解決我省改革發(fā)展中需要用法規(guī)來促進(jìn)、規(guī)范、調(diào)整的重大問題，為加快推進(jìn)我省社會主義現(xiàn)代化、全面建設(shè)小康社會提供法制保障。解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，以提高立法質(zhì)量為核心，以立法的民主化和科學(xué)化為突破口，進(jìn)一步增強(qiáng)法規(guī)的地方特色和可操作性,在繼續(xù)注重經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法的同時,更加注重關(guān)系民生的社會領(lǐng)域立法,使制定的法規(guī)符合客觀情況的需要，符合人民群眾的根本利益和社會發(fā)展的需要。

二、規(guī)劃項目的數(shù)量與分類

本規(guī)劃列出五年立法項目共90件。其中一類項目59件，二類項目31件（詳見附件）。一類項目中，按涉及的內(nèi)容不同劃分：有關(guān)內(nèi)務(wù)司法方面9件，有關(guān)財政經(jīng)濟(jì)方面17件，有關(guān)教科文衛(wèi)方面8件，有關(guān)民宗僑外方面2件，有關(guān)農(nóng)村方面13件，有關(guān)環(huán)境資源方面8件，有關(guān)人大工作方面2件；按立法的形式不同劃分：新制定的法規(guī)30件，修訂法規(guī)29件。一類項目屬于條件比較成熟,今后五年內(nèi)可以提請審議的項目,二類項目屬于需要認(rèn)真調(diào)研論證,今后五年內(nèi)可能提請審議的項目。

三、規(guī)劃的形成與調(diào)整

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》即將出臺，不少地方媒體上將這兩個《條例》概括和提升為“黨內(nèi)法規(guī)”的字眼頻頻出現(xiàn)。仔細(xì)推敲，“黨內(nèi)法規(guī)”的提法不妥。

其一，政黨組織不擁有立法權(quán)限。從2000年7月1日起開始實施的《立法法》規(guī)定了立法權(quán)限的七個層次：全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)；國務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)；省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會可以制定地方性法規(guī)；較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會可以制定地方性法規(guī)，但須報省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行；民族自治地方的人民代表大會有權(quán)制定自治條例和單行條例；國務(wù)院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)可以在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)制定規(guī)章；省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以制定規(guī)章。顯然，作為政黨組織的共產(chǎn)黨沒有立法權(quán)限，不能成為立法主體。以《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》作為“黨內(nèi)法規(guī)”與《立法法》相違背。

其二，黨內(nèi)條例不具備法規(guī)特征。《中國共產(chǎn)黨各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)文件處理條例（試行）》規(guī)定“條例”是十三種正式常用的文件中的一種，“由領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)制定或批準(zhǔn)，規(guī)定某些事項或機(jī)關(guān)、團(tuán)體的組織、職權(quán)等帶有規(guī)章制度性質(zhì)的文件用‘條例’”?？梢?，黨內(nèi)條例屬于黨的政策性和制度性的文件范疇，如《中國共產(chǎn)黨各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)文件處理條例（試行）》本身就是一種文件，不具備法規(guī)特征，與法規(guī)是兩種不同屬性的概念。

其三，“黨內(nèi)法規(guī)”的提法不能嚴(yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確地反映黨與法的關(guān)系?！饵h章》明確提出，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”。這里起碼有兩層含義：黨既不能超越于憲法和法律之外成為“法外黨”，搞黨大于法，也不能將黨與法混為一談，以為黨就是法，法就是黨。但“黨內(nèi)法規(guī)”的提法很容易產(chǎn)生歧義，一方面將法的適應(yīng)對象區(qū)分為“黨內(nèi)”與“黨外”，被人誤解為黨內(nèi)存在著法之外的一套“法規(guī)”，另一方面認(rèn)為黨與法就是一回事。這都與《黨章》原則不相適應(yīng)。

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》是規(guī)范黨組織和黨員活動的重要政策依據(jù)和紀(jì)律保障措施，對黨組織和黨員具有普遍的強(qiáng)制力和約束力，對于完善黨內(nèi)監(jiān)督制度，加強(qiáng)黨的建設(shè)影響重大、意義深遠(yuǎn)。盡管提出“黨內(nèi)法規(guī)”的本意可以看作是為了強(qiáng)調(diào)兩個《條例》的地位和作用的重要性，但畢竟其不具備法的特征和效力，也不能體現(xiàn)依法治國的精神，所以應(yīng)避免使用“黨內(nèi)法規(guī)”這種不妥當(dāng)?shù)奶岱ā?/p>

各省、自治區(qū)、直轄市人事廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)人事局，副省級市人事局，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)人事部門：

《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》（以下簡稱《條例》）已于2007年4月4日經(jīng)國務(wù)院第173次常務(wù)會議通過，自2007年6月1日起施行。2007年5月30日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹〈行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例〉的通知》（國辦發(fā)〔2007〕40號），對《條例》的學(xué)習(xí)貫徹工作提出了明確要求。為認(rèn)真貫徹落實國務(wù)院辦公廳文件精神，做好《條例》的學(xué)習(xí)宣傳和貫徹實施工作，現(xiàn)將有關(guān)問題通知如下：

一、充分認(rèn)識貫徹實施《條例》的重要意義

《條例》是新中國成立以來第一部全面、系統(tǒng)規(guī)范行政機(jī)關(guān)公務(wù)員紀(jì)律處分的專門性行政法規(guī)，是《中華人民共和國公務(wù)員法》配套法規(guī)體系的重要組成部分?！稐l例》的公布施行，是我國行政機(jī)關(guān)公務(wù)員制度建設(shè)的一件大事，對于嚴(yán)肅行政機(jī)關(guān)紀(jì)律，規(guī)范行政機(jī)關(guān)公務(wù)員行為，健全行政機(jī)關(guān)公務(wù)員監(jiān)督約束機(jī)制，具有十分重要的意義。

《條例》著眼于加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的教育、管理和監(jiān)督，確立了行政機(jī)關(guān)公務(wù)員紀(jì)律懲戒工作的指導(dǎo)思想、基本原則和制度框架，明確了行政機(jī)關(guān)公務(wù)員在公務(wù)活動和社會生活中應(yīng)遵守的各項紀(jì)律，對處分的原則、種類、適用、權(quán)限、程序和申訴等作出了全面規(guī)定，是開展行政機(jī)關(guān)公務(wù)員紀(jì)律懲戒工作的基本依據(jù)和準(zhǔn)則。制定頒布《條例》，是行政機(jī)關(guān)公務(wù)員紀(jì)律懲戒工作法制化的重要標(biāo)志，是堅持用制度管權(quán)、用制度管人、用制度管事，規(guī)范行政權(quán)力運行的必然要求，是加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)公務(wù)員隊伍建設(shè)和政府自身建設(shè)的重要舉措。各級人事部門要從全面落實科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會主義和諧社會的高度，充分認(rèn)識貫徹實施《條例》的重要意義，深刻領(lǐng)會和準(zhǔn)確把握《條例》的基本內(nèi)容和精神實質(zhì)，切實增強(qiáng)貫徹實施《條例》的責(zé)任感和主動性，通過貫徹實施《條例》，進(jìn)一步提高公務(wù)員管理的法制化、規(guī)范化水平，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)公務(wù)員依法履行職責(zé)，提高政府的執(zhí)行力和公信力，建設(shè)行為規(guī)范、公正透明、勤政高效、清正廉潔的政府。

二、認(rèn)真做好《條例》的學(xué)習(xí)、宣傳和培訓(xùn)工作

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（管理區(qū)）黨委、街道黨工委，市直各黨（工）委：

為深入學(xué)習(xí)、宣傳、貫徹好《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（以下簡稱《干部任用條例》）等干部選拔任用工作法規(guī)，根據(jù)自治區(qū)黨委組織部、地委組織部的通知要求，現(xiàn)就今年9月第一周全市開展第二個《干部任用條例》和相關(guān)法規(guī)學(xué)習(xí)活動提出如下實施意見，請認(rèn)真遵照執(zhí)行。

一、指導(dǎo)思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，圍繞實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部熟悉、組工干部精通、黨員干部了解《干部任用條例》的目標(biāo)要求，采取多種形式，廣泛深入地開展《干部任用條例》和相關(guān)法規(guī)的學(xué)習(xí)宣傳活動，為整治用人上的不正之風(fēng)、營造風(fēng)清氣正的用人環(huán)境奠定堅實的思想基礎(chǔ)。

二、活動方式

重點開展好“三個一”活動：

本文作者：王允武田釩平工作單位：西南民族大學(xué)

我國現(xiàn)行的民族區(qū)域自治立法體制與我國的國情是相適應(yīng)的。新中國成立后,我國依照“一元性兩級”民族區(qū)域自治立法體制的規(guī)定,不斷加強(qiáng)關(guān)于民族區(qū)域自治的立法工作,已經(jīng)形成了以《憲法》為基礎(chǔ)、以《民族區(qū)域自治法》為主干,包括各項國家調(diào)整民族關(guān)系的法律、法規(guī)、規(guī)章以及地方性法規(guī)、自治條例、單行條例等在內(nèi)的民族法制體系”,為正確調(diào)整我國的民族關(guān)系,有效地解決各種民族問題,加速少數(shù)民族地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)和文化等各項事業(yè)的發(fā)展,發(fā)揮了巨大作用,從而為民族自治地方法治的順暢運行奠定了基礎(chǔ)。但我們也應(yīng)當(dāng)看到我國現(xiàn)行的民族區(qū)域自治立法體制還存在諸多問題,如果對其不進(jìn)行充分研究并予以完善,勢必阻礙我國民族區(qū)域自治立法的發(fā)展,制約民族區(qū)域自治法制建設(shè)和法治的健康運行。這些問題突出表現(xiàn)在:一是民族自治地方自治立法權(quán)限的范圍不統(tǒng)一;二是民族自治地方立法主體的設(shè)置不科學(xué);三是特殊民族立法程序不合理。本文將對這三個方面的問題分別進(jìn)行論證并提出改進(jìn)的路徑。

一、關(guān)于民族自治地方的立法權(quán)限

根據(jù)我國現(xiàn)行的立法體制,與民族區(qū)域自治相關(guān)的立法權(quán)分別由中央和地方的立法主體行使,而且,民族自治地方的自治立法權(quán)源于全國人民代表大會及其常委會通過的憲法和其他法律的授權(quán)?！稇椃ā返?16條、《民族區(qū)域自治法》第19條和《立法法》第66條第1款均規(guī)定:“民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點,制定自治條例和單行條例?！薄读⒎ǚā返?6條第2款規(guī)定:“自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c,對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定,但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則,不得對憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作出的規(guī)定作出變通規(guī)定?！睆纳鲜龇梢?guī)定來看,民族自治地方的立法主體享有兩種類型的自治立法權(quán)。一是原創(chuàng)立法權(quán)。即國家的法律、行政法規(guī)沒有明確規(guī)定的,民族自治地方的立法主體可以根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點制定法規(guī)范和法規(guī)則,包括自治條例和單行條例兩種形式。二是變通立法權(quán)。即國家法律和行政法規(guī)有明確規(guī)定,但這些規(guī)定不適合當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c,不宜適用時,民族自治地方的立法主體可以根據(jù)法律和行政法規(guī)的基本原則制定變通的法規(guī)范和法規(guī)則。在行使變通立法權(quán)時,必須遵循法定的立法權(quán)范圍,即對憲法、民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作出的規(guī)定不得進(jìn)行變通立法。變通立法通常采用單行條例的形式,對某些重大問題也可以在自治條例中予以規(guī)定。民族自治地方在行使自治立法權(quán)時,應(yīng)當(dāng)以其自治權(quán)限的范圍為依據(jù)。根據(jù)《憲法》第117條至第122條和《民族區(qū)域自治法》第21條至第45條的規(guī)定,民族自治地方可以就以下事項制定自治條例和單行條例:(1)自治條例和單行條例的制定原則、調(diào)整范圍、制定程序和技術(shù),變通法律、行政法規(guī)有關(guān)規(guī)定的條件、原則和程序等;(2)自治機(jī)關(guān)使用當(dāng)?shù)赝ㄓ谜Z言文字的條件、原則、方法等;(3)干部、人才的培養(yǎng)以及招收企事業(yè)單位人員等有關(guān)事項;(4)組織和使用本地方維護(hù)社會治安的公安部隊;(5)如何行使經(jīng)濟(jì)建設(shè)和管理以及外貿(mào)活動方面自治權(quán);(6)如何行使財政稅收自治權(quán);(7)教育、科技、文化、體育和醫(yī)藥衛(wèi)生管理工作;(8)流動人口管理;(9)計劃生育;(10)自治機(jī)關(guān)的組織和工作。應(yīng)該說,在立法權(quán)的歸屬方面,憲法、民族區(qū)域自治法和立法法對民族自治地方自治立法權(quán)的授權(quán)規(guī)定并不存在矛盾。但是,我國現(xiàn)行的其他法律也存在授權(quán)民族自治地方變通立法的規(guī)定,并且呈現(xiàn)混亂狀態(tài)。到1997年底,共有10多部法律作出了對民族自治立法的授權(quán)性規(guī)定。具體分為以下幾種情況:一是授權(quán)民族自治地方的人民代表大會,如民法通則、民事訴訟法、繼承法、婦女權(quán)益保障法。二是授權(quán)民族自治地方的人民代表大會及其常務(wù)委員會,如婚姻法、收養(yǎng)法。三是授權(quán)民族自治地方的自治機(jī)關(guān)(人民代表大會及其常委會、人民政府),如森林法、國旗法。四是授權(quán)自治區(qū)人民代表大會和轄有民族自治地方的省人民代表大會,如刑法。五是授權(quán)自治區(qū)和省人民代表大會常務(wù)委員會,如傳染病防治法。六是授權(quán)自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會,如全民所有制工業(yè)企業(yè)法。此外,行政法規(guī)如婚姻登記管理條例,授權(quán)民族自治地方人民政府,結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡寤橐龅怯浌芾淼木唧w情況,制定變通或者補(bǔ)充規(guī)定。有的學(xué)者將這些法律、法規(guī)的授權(quán)歸納并稱之為變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定制定權(quán),以區(qū)別于自治條例和單行條例制定權(quán),[1]并以民族區(qū)域自治法第20條的規(guī)定為證據(jù)。這種觀點是不能成立的。首先,《民族區(qū)域自治法》第20條規(guī)定:“上級國家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示,如有不適合民族區(qū)域自治地方實際情況的,自治機(jī)關(guān)可以報經(jīng)該上級國家機(jī)關(guān)批準(zhǔn),變通執(zhí)行或停止執(zhí)行;該上級國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到報告之日起六十日內(nèi)給予答復(fù)?！边@一條款賦予民族自治地方自治機(jī)關(guān)“對上級國家機(jī)關(guān)的決定等可以報經(jīng)批準(zhǔn)后變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行”,言說的并不是自治立法權(quán),而是行政管理權(quán);從“該上級國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到報告之日起六十日內(nèi)給予答復(fù)”的規(guī)定,亦可以看出此條規(guī)定的不是立法權(quán)和立法程序。其次,憲法是一國的根本大法,任何法律、法規(guī)的規(guī)定都不能與之相抵觸。因此,民族自治地方的自治立法權(quán)只能源于憲法的授權(quán),其他有關(guān)法律、法規(guī)的授權(quán)性規(guī)定只能是對憲法規(guī)定的具體化,而不能成為獨立于憲法的權(quán)力或權(quán)利的源泉。第三,上述法律、法規(guī)的授權(quán)規(guī)定存在不一致,尤其是在立法主體上出現(xiàn)混亂現(xiàn)象,這是立法不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)所致,屬違憲行為,應(yīng)當(dāng)予以糾正,更不能將之視為合法現(xiàn)象作為自治立法理論探討的理論源點。第四,不論是變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定制定權(quán),還是自治條例和單行條例制定權(quán),其最終的法律依據(jù)都是憲法的授權(quán),其事實依據(jù)都是民族自治地方的政治、經(jīng)濟(jì)和文化的特點,在本質(zhì)上都是一致的,沒有必要也沒有理由將二者嚴(yán)格地區(qū)分開來。第五,從法理上分析,上述六種不同的授權(quán)也無充分的理由支撐。前三種屬于一般性授權(quán),由民族自治地方的人民代表大會、人民代表大會及其常務(wù)委員會、自治機(jī)關(guān)分別行使民族區(qū)域自治立法權(quán)。這樣的“分別”并沒有一個統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),既不是按授權(quán)法律的效力等級,也不是按授權(quán)法律的性質(zhì)內(nèi)容。如繼承法和婚姻法,兩者的效力等級、性質(zhì)內(nèi)容大致相同,但在授權(quán)民族自治地方制定變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定時,繼承法授權(quán)給民族自治地方的人民代表大會,婚姻法則授權(quán)給民族自治地方的人民代表大會及其常委會。后三種屬于特殊性授權(quán)規(guī)定,由省和自治區(qū)的立法機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使民族區(qū)域自治立法權(quán)。由省的立法機(jī)關(guān)制定的法規(guī)還能稱之為民族區(qū)域自治法規(guī)嗎?在省和自治區(qū)統(tǒng)一行使立法權(quán)的情況下,自治州、自治縣的立法自治權(quán)又如何體現(xiàn)呢?這種授權(quán)規(guī)定實際上是通過一部基本法律剝奪了自治州和自治縣的部分自治立法權(quán),是無法體現(xiàn)自治民族人民的意志的,特別是那些轄有多個民族自治地方的省、自治區(qū)如青海、新疆、廣西等,制定一部統(tǒng)一的變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定,不可能兼顧在經(jīng)濟(jì)、文化、風(fēng)俗、習(xí)慣等方面各具特色的各民族的實際狀況,這種法規(guī)范和法規(guī)則在實踐中是無法適用的。立法法的頒布和實施為我們的主張?zhí)峁┝擞辛ψC據(jù),并為立法授權(quán)不統(tǒng)一的解決指明了路徑?！读⒎ǚā返?6條第2款規(guī)定:“自治條例和單行條例可以對法律和行政法規(guī)作出變通規(guī)定,……”,并授權(quán)民族自治地方的人民代表大會可以變通除憲法、民族區(qū)域自治法以及其他法律、行政法規(guī)就民族自治地方所作的規(guī)定以外的所有法律、法規(guī)。所以,其他法律在進(jìn)一步明確、細(xì)化民族自治地方的變通立法權(quán)時,應(yīng)按照立法法的規(guī)定,規(guī)范授權(quán)的條款。例如新修訂的婚姻法,就將授權(quán)條款修改為“民族自治地方的人民代表大會有權(quán)結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡寤橐黾彝サ木唧w情況,制定變通規(guī)定。自治州、自治縣制定的變通規(guī)定,報省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效。自治區(qū)制定的變通規(guī)定,報全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后生效。”

二、關(guān)于民族自治地方的立法主體

根據(jù)我國憲法、民族區(qū)域自治法和立法法關(guān)于民族自治地方行使自治立法權(quán)的法律規(guī)定,行使自治立法權(quán)的主體是自治區(qū)、自治州和自治縣的人民代表大會,而自治地方的人民代表大會常委會則沒有自治立法權(quán)。我們知道,自治條例是民族自治地方的人民代表大會行使自治立法權(quán)制定的,“有關(guān)本地區(qū)實行民族區(qū)域自治的基本制度的綜合性的規(guī)范性法文件”[2](P354)。單行條例則是民族自治地方的人民代表大會行使自治立法權(quán),“根據(jù)憲法和法律規(guī)定的基本原則,依照本地方的實際情況,為保護(hù)和解決當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族某一方面的特殊利益而制定”[3]的地方性自治法規(guī)。自治條例主要是關(guān)于本民族自治地方的轄區(qū)范圍、自治機(jī)關(guān)的組成及活動原則,自治機(jī)關(guān)對本地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、財政、教育、科技、文化和衛(wèi)生事業(yè)的管理以及自治條例的實施等重要內(nèi)容的規(guī)定。在任何一個民族自治地方都只能存在一部自治條例,俗稱民族自治地方的“小憲法”,其地位是非常重要的,所以只授權(quán)民族自治地方的人民代表大會制定自治條例是科學(xué)的,也是必要的。而單行條例是對民族自治地方某一方面的具體事項所作的規(guī)定,是就某一專門問題進(jìn)行規(guī)定的法規(guī),這樣的問題在民族自治地方非常多,從加強(qiáng)民族自治地方的立法工作,促進(jìn)民族自治地方法制建設(shè)和法治的順暢運行來看,僅授權(quán)民族自治地方的人民代表大會制定單行條例缺乏科學(xué)性。“我國立法體制中的薄弱環(huán)節(jié)是,民族自治地方的立法機(jī)關(guān),相對于其他立法機(jī)關(guān)而言,……立法活動不甚活躍,尤其是自治縣一級的人民代表大會更突出,有的縣多年來僅制定過一部單一條例?！盵4]要改變民族自治地方自治立法工作的這種狀況,關(guān)鍵在于完善立法主體的設(shè)置,賦予民族自治地方的人民代表大會常務(wù)委員會制定單行條例的權(quán)力,以適應(yīng)民族自治地方法制和法治建設(shè)的需要。首先,賦予民族自治地方人民代表大會常務(wù)委員會制定單行條例的權(quán)力具有現(xiàn)實必要性。社會主義民族法制,尤其是民族自治地方的自治立法是國家法律體系中的一個重要組成部分。1982年憲法施行以來,我國民族立法工作取得了很大的成績,初步解決了民族工作中無法可依的問題。但是,從我國民族自治法制建設(shè)的現(xiàn)狀來說,民族法律法規(guī),特別是民族自治地方的單行條例中存在著不適應(yīng)建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求、不適應(yīng)國家西部大開發(fā)要求、不適應(yīng)WTO規(guī)則要求等問題。有些規(guī)定明顯落后于實際需要,而且實際上也不能執(zhí)行和沒有執(zhí)行,必須根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的特點、西部大開發(fā)的政策和WTO規(guī)則的要求對有關(guān)內(nèi)容適時地進(jìn)行修改、補(bǔ)充和完善?！懊褡遄灾蔚胤揭訌?qiáng)制定單行條例、變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定的工作。屬于某個自治地方的某些特殊問題,國家沒有也不可能專門統(tǒng)一立法,但又確實需要通過立法有所規(guī)范和保障,自治地方要充分行使憲法賦予的自治權(quán),通過制定單行條例的辦法來解決;有些問題國家雖已制定法律,但不適合自治地方的特殊情況或者規(guī)定不具體,自治地方可以制定變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定。”[5]然而,在我國現(xiàn)行的民族區(qū)域自治立法體制下,只能由民族自治地方人民代表大會制定單行條例,由于立法主體受限制,制約著單行條例的制定過程,立法效率低下,使之不能適應(yīng)民族自治地方制定單行條例工作的要求。這在客觀上要求賦予民族自治地方人民代表大會常務(wù)委員會制定單行條例的自治立法權(quán)。其次,賦予民族自治地方人民代表大會常務(wù)委員會制定單行條例的權(quán)力是節(jié)約立法成本,提高立法效益的要求,在理論上具有可行性。憲法、立法法和民族區(qū)域自治法規(guī)定單行條例只能由民族自治地方的人民代表大會制定的目的是嚴(yán)格單行條例的制定程序,但卻增大了單行條例的立法成本。法律的經(jīng)濟(jì)分析是運用經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理和原則分析立法現(xiàn)象,從成本—效益的角度尋求和實現(xiàn)法律效益的最大化,分析和闡明法律的必要性、收益性、合理的調(diào)控范圍以及法律效益的歸屬主體。[6]從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析立法,涉及到三個指標(biāo):立法的社會效益、立法成本、法律價值,三者的關(guān)系是:立法的社會效益等于法律價值和立法成本的差額。其中,立法成本包括直接立法成本和間接立法成本。直接立法成本也稱為狹義的立法成本,僅指立法活動所耗費的成本,包括立法機(jī)關(guān)的運行、立法的程序性活動和立法監(jiān)督的成本;間接立法成本即法律實施成本,包括執(zhí)法主體實現(xiàn)法律的執(zhí)法成本和法律實施中某些相對人損耗的守法成本和違法成本。在單行條例的制定過程中,雖然《地方組織法》第11條規(guī)定:“地方各級人民代表大會會議每年至少舉行一次。經(jīng)過五分之一代表提議,可以臨時召集本級人民代表大會”,但在現(xiàn)階段,我國地方(包括民族自治地方)各級人民代表大會每年只召開一次。這樣,單行條例制定工作從計劃立項、起草到形成草案,提請常務(wù)委員會審議法規(guī)草案,一般都需要一年左右的時間,有的還需要2—3年。常務(wù)委員會審議后還要征求上級國家機(jī)關(guān)對單行條例草案的意見,并由上級人民代表大會常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)條例草案中涉及到的自治地方與上級國家機(jī)關(guān)及其有關(guān)部門在利益分配等方面的問題。然后再由常務(wù)委員會提請本級人民代表大會審議。如果本級人民代表大會在審議中認(rèn)為法規(guī)草案中的某些問題不適當(dāng),需要作進(jìn)一步的修改才能交付表決,那么,該草案就必須繼續(xù)擱置到下一次人民代表大會開會時,即第二年才有可能得到重新審議、通過。[7](P104-105)因此,受人民代表大會會期的限制,如果不賦予民族自治地方的人大常委會制定單行條例的立法權(quán),必然增加立法機(jī)關(guān)運行的立法體制成本,降低制定單行條例的立法效益。此外,在我國地方各級人民代表大會制度的實踐中,“會期短、議程多”是一個突出的特點。一般地說,自治區(qū)人民代表大會的會期每年是7天—10天,自治州人民代表大會的會期是3天—7天,自治縣人民代表大會的會期是2天—5天。在這樣短的會期中,每年召開一次的人民代表大會的議程較多。[7](P105)在這種情況下,由人民代表大會制定單行條例,有時候很難將應(yīng)當(dāng)列入的制定法規(guī)的議題列入會議議程。特別是每次換屆選舉的第一次人民代表大會的召開,由于會議議程多,選舉任務(wù)較重,并且新當(dāng)選代表還不夠熟悉人民代表大會會議的議事規(guī)則等,通過單行條例就更困難。因此,受人民代表大會會議的限制和議程的限制,也勢必增加立法的體制成本,降低制定單行條例的立法效益。所以,為了完善民族區(qū)域自治立法體制,提高自治立法的社會效益,應(yīng)當(dāng)賦予民族自治地方的人民代表大會常委會制定單行條例的自治立法權(quán)。

論文關(guān)鍵詞:軍事人才建設(shè)法制建設(shè)歷史展望管理科學(xué)化法制體系

論文內(nèi)容提要:軍事人才法制建設(shè)經(jīng)過長期探索與實踐，基本形成了具有我軍特點的人才法制體系。為實現(xiàn)軍事人才管理科學(xué)化，人才法制建設(shè)需要不斷改革與完善?；仡櫄v史，可以看到軍事人才法制建設(shè)的成績，分析現(xiàn)狀，著眼未來發(fā)展的需要，為加速軍事人才建設(shè)，我們應(yīng)從多個方面繼續(xù)探索與完善。

推進(jìn)軍事人才管理科學(xué)化，離不開人才法制建設(shè)的保證。健全軍事人才法制是依法選人用人的重要保證，是為打贏信息化戰(zhàn)爭提供堅實人才支持的基礎(chǔ)。

一、我軍人才法制建設(shè)的歷史發(fā)展

(一)革命戰(zhàn)爭年代

1、土地革命時期

2003年12月31日，中共中央18號文件頒布實施了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》。這部條例是關(guān)于黨的紀(jì)律和紀(jì)律處分方面的一部重要的黨內(nèi)法規(guī)，它以鄧小平理論和“三個代表”思想為指導(dǎo)，依據(jù)黨章和憲法、法律，結(jié)合黨的建設(shè)的實踐，以黨內(nèi)法規(guī)形式，明確地回答了黨的紀(jì)律和紀(jì)律處分方面一系列重大問題。

中央在印發(fā)《黨紀(jì)處分條例》的通知中指出：《黨紀(jì)處分條例》的頒布實施，是加強(qiáng)黨的建設(shè)的一個重要舉措；對于嚴(yán)肅黨的紀(jì)律，純潔黨的組織，保障黨員民主權(quán)利，教育黨員遵紀(jì)守法，維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，保證黨的路線、方針、政策和國家法律、法規(guī)的貫徹執(zhí)行，推動反腐倡廉工作的深入開展，具有重要的意義。《通知》上的這段話，明確指出了《條例》在黨的建設(shè)中的地位、作用和重大意義。下面我分三個方面，對《條例》的出臺背景、修訂過程、主要內(nèi)容和基本特點，以及學(xué)習(xí)運用《條例》需要把握的幾個主要問題予以簡要介紹。

一、《條例》的出臺背景和修訂過程

1997年2月，中共中央頒布了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例(試行)》，我們黨內(nèi)第一次有了比較系統(tǒng)、比較規(guī)范的紀(jì)律處分條例。試行條例對于維護(hù)黨的章程，嚴(yán)肅黨的紀(jì)律，保證黨的路線、方針政策的貫徹執(zhí)行發(fā)揮了重要作用?！霸囆袟l例”試行7年來，形勢發(fā)生了很大變化。

首先，黨中央對加強(qiáng)黨的紀(jì)律建設(shè)提出了一系列新的要求。黨的十五屆六中全會對于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)，加強(qiáng)黨的政治紀(jì)律和組織人事紀(jì)律，提出了許多新的明確、具體的要求。黨的十六大進(jìn)一步提出要加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)，全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程。

其次，國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)和社會形勢有了新的變化。《試行條例》的主要精神和主要內(nèi)容是對95年以前的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的認(rèn)識和研究成果，七年以來，形勢變化很大，在這種情況下，為了更好地貫徹實施“三個代表”重要思想和黨的十六大精神，保證我們黨努力做到立黨為公、執(zhí)政為民和實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，有必要及時對《試行條例》進(jìn)行修訂。

本文作者：梁旺貴

立法體制主要包括立法權(quán)的歸屬、立法權(quán)的范圍、立法權(quán)的行使、立法權(quán)之間關(guān)系等方面的內(nèi)容。在加強(qiáng)法制建設(shè)的今天,談?wù)劻⒎w制及其有關(guān)這方面的問題,無疑將對立法實踐產(chǎn)生促進(jìn)作用。鑒于近幾年來立法理論工作和實踐工作者對此進(jìn)行了廣泛而深入的研究,也發(fā)表了不少專著和論文,為此,我只想從民族自治地方立法權(quán)著眼,就我國立法體制中的有關(guān)問題談點粗淺看法。

一、民族自治地方立法權(quán)在我國立法體制中一直占有十分重要的地位。

新中國的立法可分為四個階段。1949一1954年為第一階段。這一時期,實行的是中央與地方相應(yīng)分權(quán)。在中央,根據(jù)共同綱領(lǐng),中國人民政治協(xié)商會議全體會議行使全國人大的職權(quán),制定中央人民政府組織法;在一般地方,根據(jù)各地方政府組織通則,大行政區(qū)、省、市、縣的政府可擬定法令、條例或單行法規(guī);在民族自治地方,根據(jù)1952年民族區(qū)域自治實施綱要,民族自治地方鄉(xiāng)以上的各級民族自治機(jī)關(guān)有權(quán)制定單行法規(guī)。1954一1956年為第二階段。1954年第一屆全國人大召開以后,立法體制變?yōu)橹醒敫叨燃瘷?quán),根據(jù)1954年憲法,全國人大行使國家立法權(quán),有權(quán)修改憲法,制定法律;全國人大常委會有權(quán)解釋法律,制定法令;國務(wù)院沒有立法權(quán),只有權(quán)向全國人大及常委會提出議案。在地方,1954年憲法取消了一般地方享有法令條例或單行法規(guī)的制定權(quán),但規(guī)定民族自治地方有權(quán)制定自治條例和單行條例。1957年一1976年為第三階段。這一階段的立法體制仍如1954年憲法所作的規(guī)定,在中央,全國人大是行使國家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān);在地方,除民族自治地方外,其他地方均無立法權(quán)。這一階段,中國立法躍入低谷,在長達(dá)20年的時間里,全國人大除了通過了《1958年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》和1975年憲法外,竟沒有制定一個法律。全國人大常委會也僅在1957一1958年通過了7個條例。1978年黨的十一屆三中全會以后,發(fā)揚社會主義民主、加強(qiáng)社會主義法制被提上日租,中國立法由此進(jìn)入歷史新階段。在這一階段,中國立法體制有過幾次變化。1979年地方組織法規(guī)定,省級人大及其常委會享有地方性法規(guī)制定權(quán),并確定了地方性法規(guī)制定權(quán)、自治條例和單行條例制定權(quán)的歸屬。1982年和1986年兩次修改地方組織法,把地方法規(guī)制定權(quán)逐步擴(kuò)大到省級政府所在地和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及常委會。這樣,初步形成了一個由國家立法權(quán)、行政法規(guī)立法權(quán),地方性法規(guī)立法權(quán)、自治條例和單行條例立法權(quán)構(gòu)成的立法體制。通過粗略考察新中國立法體制的變革,我們可以發(fā)現(xiàn),盡管新中國的立法體制幾經(jīng)變故,但民族自治地方立法權(quán)始終被予以確認(rèn)和堅持,即使在立法體制由中央高度集權(quán)時期和地方文法權(quán)被普遍廢止的時候,民族自治地方的立法權(quán)仍然被充分肯定。由此,我們可以得出結(jié)論:民族自治地方立法權(quán)在中國立法體制中一直占有十分重要的地位。

二、研究中國現(xiàn)行立法體制應(yīng)充分考慮民族自治地方立法權(quán)的法律地位。

根據(jù)現(xiàn)行憲法和地方組織法的規(guī)定,現(xiàn)行中國立法體制的結(jié)構(gòu)是:(‘)全國人大及其常委會行使國家立法權(quán);(二)國務(wù)院根據(jù)憲法和法律行使行政法規(guī)制定權(quán);(三)省、自治區(qū)、直轄市和省級人民政府所在地的市以及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會,在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下一,制定地方性法規(guī),報全國人大常委會和國務(wù)院備案,(四)民族自治地方的人大有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點,制定自治條例和單行條例,報全國人大常委會批準(zhǔn)后生效;自治州、自治縣的自治條例和單行條例,報省或自治區(qū)的人大常委會批準(zhǔn)后生效,并報全國人大常委會備案。對于憲法上的這一規(guī)定表明現(xiàn)行中國立法體制是怎樣的立法體制,法學(xué)界看法不一。有人認(rèn)為是一級立法體制,有人認(rèn)為是二級立法體制?！耙患壛⒎w制”說顯然失之偏頗?！岸壛⒎w制”說認(rèn)為,憲法確立了中央和地方兩級立法體制?！皟杉墶笔侵溉珖舜蠹捌涑Ｎ瘯贫ǚ珊蛧鴦?wù)院制定行政法規(guī)為一級,一般地方制定地方性法規(guī)、民族自治地方制定自治條例和單行條例為一級。在這里,“二級立法體制”說將一般地方制定的地方性法規(guī)和民族自治地方制定的自治條例、單行條例都作為一級看待,是不合適的。因為:第一,憲法規(guī)定地方性法規(guī)不得同法律和行政法規(guī)相抵觸,但憲法并沒有規(guī)定自治條例和單行條例不能同地方性法規(guī)相抵觸,這表明自治條例和單行條例不需要象一般地方性法規(guī)那樣必須以行政法規(guī)為依據(jù),所以,在這一點上就不能說它們同地方性法規(guī)是同一級。第二,我國許多法律明文規(guī)定民族自治地方的人民代表大會可以根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡逄攸c制定變通規(guī)定或補(bǔ)充規(guī)定。以婚姻法為例,結(jié)婚年齡男不得早于22周歲,女不得早于20周歲的規(guī)定,省和直轄市的人民代表大會和它的常務(wù)委員會制定的地方性法規(guī)無權(quán)改變這個規(guī)定,但民族自治地方的人民代表大會則可以根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓娘L(fēng)俗習(xí)慣等具體情況制定單行條例作出變通規(guī)定。譬如我省黔南布依族苗族自治州、紫云苗族布依族自治縣、松桃苗族自抬縣、鎮(zhèn)寧布依族苗族自治縣等都先后制定了執(zhí)行婚姻法的變通規(guī)定,即把結(jié)婚年齡變通為男不得早于20周歲,女不得早于18周歲。從這方面著眼,自治條例和單行條例不應(yīng)和地方性法規(guī)是同一級。那么,應(yīng)當(dāng)怎樣表述我國現(xiàn)行的立法體制更為確切一些呢?分析中國現(xiàn)行立法體制,可以發(fā)現(xiàn)這樣三個特點:第一,實行中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),國家立法在整個立法體制中處于領(lǐng)導(dǎo)地位,行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例要以憲法和法律為依據(jù),不得與之相抵觸。第二,實行多級并存。全國人大及其常委會制定國家法律,國務(wù)院制定行政法規(guī),一般地方制定地方法規(guī),它們在效力上有著明顯的級別之差。第三,多種立法權(quán)相結(jié)合。如前所述,由于一般地方性法規(guī)和自治條例、單行條例在效力等級上無法作出明顯的劃分、“級,的概念無法表明一般地方性法規(guī)同自治條例、單行條例的關(guān)系,所以,我們不妨用“種”的概念來反映各種立法權(quán)的關(guān)系,即多種立法權(quán)相結(jié)合。這多種立法權(quán)相結(jié)合的含義是:國家立法權(quán)、國務(wù)院行政法規(guī)立法權(quán),一般地方性法規(guī)立法權(quán)、民族自治地方立法權(quán)。把以上三個特點綜合起來,可作這樣的表述:中國現(xiàn)行立法體制是中央集中領(lǐng)導(dǎo)的、多級并存、多種立法權(quán)相結(jié)合的立法體制,而不是所謂的二級體制。

《中華人民共和國治安管理處罰條例》（以下簡稱《條例》），是公安機(jī)關(guān)特別是基層公安機(jī)關(guān)用以管理社會治安、維護(hù)社會秩序而運用最廣泛、最直接的一部法律武器，同基層公安工作的開展關(guān)系十分密切。但在工作實踐中，大家普遍感到，由于社會政治經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，社會治安形勢日益復(fù)雜多變，治安管理的客體不斷處于發(fā)展變化狀態(tài)，新的情況、新的問題不斷涌現(xiàn)，現(xiàn)行《條例》已不能適應(yīng)現(xiàn)階段和今后治安管理工作的需要，無論是其調(diào)整社會關(guān)系的廣泛性、與其他法規(guī)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性，還是處罰幅度、相應(yīng)的保障措施等，都需要進(jìn)一步修改、補(bǔ)充和完善，這樣，才能保證《條例》效力的切實性和規(guī)范內(nèi)容的完善性，以更好地發(fā)揮它的作用。

具體來說，筆者認(rèn)為應(yīng)在下列幾個方面對《條例》做出修訂完善。

一、要將一些明顯具有社會危害性的行為和活動補(bǔ)充進(jìn)《條例》，并增加有關(guān)對精神損失賠償?shù)囊?guī)定。

現(xiàn)行《條例》是1986年9月5日六屆人大常委會第17次會議通過，從1987年1月1日起施行的，后又于1994年5月12日根據(jù)八屆人大常委會第七次會議的有關(guān)決定做了部分修正。在當(dāng)時的社會形態(tài)下，基本能夠適應(yīng)對易于出現(xiàn)的各種違法行為懲處的需要。而十多年之后，社會的各個方面都發(fā)生了豐富而深刻的變化，治安管理的客體也隨之出現(xiàn)了很多新內(nèi)容，如娛樂場所、網(wǎng)吧、游戲室等，并出現(xiàn)了許多新的違法行為方式，對這些新出現(xiàn)的管理客體和違法行為，雖然國家也制定了一些相應(yīng)的法規(guī)、規(guī)章等，但仍不足以規(guī)范和懲戒。如參與群體性事件，少量使用假幣，拾到他人少量財物拒不交還，少量制造、出售假冒偽劣產(chǎn)品等尚不夠刑事處罰的行為，根據(jù)行為與處罰法定原則，《條例》及有關(guān)法律、法規(guī)沒有明文規(guī)定的，不得比照使用相類似條款認(rèn)定為違法行為并裁決處罰，這樣，就致使一些明顯具有社會危害性的行為得不到懲處，行為人逃避了打擊。

在現(xiàn)行《條例》中，對精神損害的賠償只規(guī)定了應(yīng)由行為人或其監(jiān)護(hù)人對被侵害人采取賠禮道歉、公開聲明檢討、消除影響等方法，而根據(jù)司法實踐，對因侵權(quán)而造成精神損失的，必須承擔(dān)相應(yīng)的民事和經(jīng)濟(jì)責(zé)任，因此《條例》也應(yīng)根據(jù)最高人民法院關(guān)于精神損害賠償責(zé)任若干問題的有關(guān)規(guī)定，對因各種傷害侵權(quán)而造成精神損失的，做出相應(yīng)的規(guī)定。

二、處罰幅度偏輕，不足以起到懲戒作用。