尊敬的白主任，各位領(lǐng)導(dǎo)：

今天，市人大白主任一行對(duì)我區(qū)貫徹落實(shí)民族教育法律法規(guī)和《包頭市民族教育條例》情況進(jìn)行調(diào)研，是對(duì)我區(qū)教育事業(yè)發(fā)展的重視和關(guān)心。在此，我代表××區(qū)四大班子，向各位領(lǐng)導(dǎo)的到來(lái)表示熱烈的歡迎和衷心的感謝！下面，就我區(qū)民族教育工作情況，作簡(jiǎn)要匯報(bào)。

近年來(lái)，我區(qū)堅(jiān)持以“三個(gè)代表”重要思想和十六大、十六屆五中、六中全會(huì)精神為指導(dǎo)，全面貫徹《民族區(qū)域自治法》、《教育法》等民族教育法律法規(guī)政策、有關(guān)實(shí)施辦法和《包頭市民族教育條例》精神，依法保障民族教育事業(yè)的健康發(fā)展。民族教育教學(xué)條件得到了迅速改善，師資力量日益增強(qiáng)，教育教學(xué)改革不斷深化，教育教學(xué)水平得到大幅度提高，民族教育事業(yè)邁上了一個(gè)新的臺(tái)階。目前，我區(qū)有1所蒙古族小學(xué)，是使用純蒙語(yǔ)授課的寄宿制蒙古族小學(xué)。在校蒙古族學(xué)生165人（包括學(xué)前班、幼兒園學(xué)生50人），少數(shù)民族學(xué)生適齡兒童少年小學(xué)入學(xué)率達(dá)100%。

一、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真貫徹民族教育法律法規(guī)

民族教育是教育事業(yè)的重要組成部分，貫徹落實(shí)民族教育法律法規(guī)和《包頭市民族教育條例》，依法推動(dòng)民族教育的改革和發(fā)展，是民族教育發(fā)展的重要保障，我區(qū)高度重視民族教育事業(yè)的發(fā)展，結(jié)合“一法一條例”的頒布實(shí)施，在研究制定教育發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，始終堅(jiān)持把民族教育作為我區(qū)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分和貫徹落實(shí)黨的民族政策的重要方面，納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，擺在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的顯著位置。區(qū)委常委會(huì)、政府常務(wù)會(huì)多次就民族教育工作進(jìn)行專題研究。像新建的××區(qū)蒙古族小學(xué)的規(guī)劃、選址、設(shè)計(jì)、建設(shè)等有關(guān)工作都是經(jīng)過(guò)專題研究確定的。我區(qū)還針對(duì)民族教育的具體情況，制定了一系列的優(yōu)惠措施、扶持政策和保障廣大少數(shù)民族青少年受教育權(quán)利的規(guī)章制度，建立完善了有利于加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、促進(jìn)少數(shù)民族發(fā)展的教育制度和體制。主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常深入學(xué)校，解決學(xué)校困難。在編制、經(jīng)費(fèi)、師資、校舍、設(shè)備等方面，都對(duì)民族教育實(shí)行優(yōu)先保證、重點(diǎn)扶持。區(qū)蒙古族小學(xué)從2005年開工建設(shè)，去年9月建成投入使用，極大地改善了我區(qū)民族兒童少年的學(xué)習(xí)和生活條件。

二、加大經(jīng)費(fèi)投入，改善民族教育辦學(xué)條件

黨的十七大報(bào)告指出:“要堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”。為了使我省的立法工作符合新的形勢(shì)和要求，保證立法工作的連續(xù)性和有計(jì)劃、有重點(diǎn)、有步驟地進(jìn)行，切實(shí)為我省的改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，為依法治省服務(wù)，在總結(jié)過(guò)去立法工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合工作實(shí)際，擬定湖北省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任期內(nèi)的五年立法規(guī)劃如下：

一、指導(dǎo)思想

湖北省十一屆人大常委會(huì)立法工作的指導(dǎo)思想為:全面貫徹黨的十七大精神，堅(jiān)持以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,以憲法和法律為依據(jù)，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)全面進(jìn)步的新形勢(shì)、新要求，不斷加強(qiáng)立法工作，創(chuàng)新立法機(jī)制，提高立法質(zhì)量，進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)民主，堅(jiān)持走群眾路線，保證立法決策更好地體現(xiàn)人民的意志。堅(jiān)持把立法與改革、發(fā)展、穩(wěn)定的重大決策更加緊密地結(jié)合起來(lái)，因地制宜地解決我省改革發(fā)展中需要用法規(guī)來(lái)促進(jìn)、規(guī)范、調(diào)整的重大問(wèn)題，為加快推進(jìn)我省社會(huì)主義現(xiàn)代化、全面建設(shè)小康社會(huì)提供法制保障。解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，以提高立法質(zhì)量為核心，以立法的民主化和科學(xué)化為突破口，進(jìn)一步增強(qiáng)法規(guī)的地方特色和可操作性,在繼續(xù)注重經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法的同時(shí),更加注重關(guān)系民生的社會(huì)領(lǐng)域立法,使制定的法規(guī)符合客觀情況的需要，符合人民群眾的根本利益和社會(huì)發(fā)展的需要。

二、規(guī)劃項(xiàng)目的數(shù)量與分類

本規(guī)劃列出五年立法項(xiàng)目共90件。其中一類項(xiàng)目59件，二類項(xiàng)目31件（詳見附件）。一類項(xiàng)目中，按涉及的內(nèi)容不同劃分：有關(guān)內(nèi)務(wù)司法方面9件，有關(guān)財(cái)政經(jīng)濟(jì)方面17件，有關(guān)教科文衛(wèi)方面8件，有關(guān)民宗僑外方面2件，有關(guān)農(nóng)村方面13件，有關(guān)環(huán)境資源方面8件，有關(guān)人大工作方面2件；按立法的形式不同劃分：新制定的法規(guī)30件，修訂法規(guī)29件。一類項(xiàng)目屬于條件比較成熟,今后五年內(nèi)可以提請(qǐng)審議的項(xiàng)目,二類項(xiàng)目屬于需要認(rèn)真調(diào)研論證,今后五年內(nèi)可能提請(qǐng)審議的項(xiàng)目。

三、規(guī)劃的形成與調(diào)整

《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》即將出臺(tái)，不少地方媒體上將這兩個(gè)《條例》概括和提升為“黨內(nèi)法規(guī)”的字眼頻頻出現(xiàn)。仔細(xì)推敲，“黨內(nèi)法規(guī)”的提法不妥。

其一，政黨組織不擁有立法權(quán)限。從2000年7月1日起開始實(shí)施的《立法法》規(guī)定了立法權(quán)限的七個(gè)層次：全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)；國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)；省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以制定地方性法規(guī)；較大的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以制定地方性法規(guī)，但須報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行；民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)制定自治條例和單行條例；國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)可以在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)制定規(guī)章；省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以制定規(guī)章。顯然，作為政黨組織的共產(chǎn)黨沒有立法權(quán)限，不能成為立法主體。以《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》作為“黨內(nèi)法規(guī)”與《立法法》相違背。

其二，黨內(nèi)條例不具備法規(guī)特征。《中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)文件處理?xiàng)l例（試行）》規(guī)定“條例”是十三種正式常用的文件中的一種，“由領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)制定或批準(zhǔn)，規(guī)定某些事項(xiàng)或機(jī)關(guān)、團(tuán)體的組織、職權(quán)等帶有規(guī)章制度性質(zhì)的文件用‘條例’”?？梢?，黨內(nèi)條例屬于黨的政策性和制度性的文件范疇，如《中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)文件處理?xiàng)l例（試行）》本身就是一種文件，不具備法規(guī)特征，與法規(guī)是兩種不同屬性的概念。

其三，“黨內(nèi)法規(guī)”的提法不能嚴(yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確地反映黨與法的關(guān)系?！饵h章》明確提出，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”。這里起碼有兩層含義：黨既不能超越于憲法和法律之外成為“法外黨”，搞黨大于法，也不能將黨與法混為一談，以為黨就是法，法就是黨。但“黨內(nèi)法規(guī)”的提法很容易產(chǎn)生歧義，一方面將法的適應(yīng)對(duì)象區(qū)分為“黨內(nèi)”與“黨外”，被人誤解為黨內(nèi)存在著法之外的一套“法規(guī)”，另一方面認(rèn)為黨與法就是一回事。這都與《黨章》原則不相適應(yīng)。

《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》是規(guī)范黨組織和黨員活動(dòng)的重要政策依據(jù)和紀(jì)律保障措施，對(duì)黨組織和黨員具有普遍的強(qiáng)制力和約束力，對(duì)于完善黨內(nèi)監(jiān)督制度，加強(qiáng)黨的建設(shè)影響重大、意義深遠(yuǎn)。盡管提出“黨內(nèi)法規(guī)”的本意可以看作是為了強(qiáng)調(diào)兩個(gè)《條例》的地位和作用的重要性，但畢竟其不具備法的特征和效力，也不能體現(xiàn)依法治國(guó)的精神，所以應(yīng)避免使用“黨內(nèi)法規(guī)”這種不妥當(dāng)?shù)奶岱ā?/p>

各省、自治區(qū)、直轄市人事廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)人事局，副省級(jí)市人事局，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)人事部門：

《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）已于2007年4月4日經(jīng)國(guó)務(wù)院第173次常務(wù)會(huì)議通過(guò)，自2007年6月1日起施行。2007年5月30日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹〈行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例〉的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2007〕40號(hào)），對(duì)《條例》的學(xué)習(xí)貫徹工作提出了明確要求。為認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院辦公廳文件精神，做好《條例》的學(xué)習(xí)宣傳和貫徹實(shí)施工作，現(xiàn)將有關(guān)問(wèn)題通知如下：

一、充分認(rèn)識(shí)貫徹實(shí)施《條例》的重要意義

《條例》是新中國(guó)成立以來(lái)第一部全面、系統(tǒng)規(guī)范行政機(jī)關(guān)公務(wù)員紀(jì)律處分的專門性行政法規(guī)，是《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》配套法規(guī)體系的重要組成部分?！稐l例》的公布施行，是我國(guó)行政機(jī)關(guān)公務(wù)員制度建設(shè)的一件大事，對(duì)于嚴(yán)肅行政機(jī)關(guān)紀(jì)律，規(guī)范行政機(jī)關(guān)公務(wù)員行為，健全行政機(jī)關(guān)公務(wù)員監(jiān)督約束機(jī)制，具有十分重要的意義。

《條例》著眼于加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的教育、管理和監(jiān)督，確立了行政機(jī)關(guān)公務(wù)員紀(jì)律懲戒工作的指導(dǎo)思想、基本原則和制度框架，明確了行政機(jī)關(guān)公務(wù)員在公務(wù)活動(dòng)和社會(huì)生活中應(yīng)遵守的各項(xiàng)紀(jì)律，對(duì)處分的原則、種類、適用、權(quán)限、程序和申訴等作出了全面規(guī)定，是開展行政機(jī)關(guān)公務(wù)員紀(jì)律懲戒工作的基本依據(jù)和準(zhǔn)則。制定頒布《條例》，是行政機(jī)關(guān)公務(wù)員紀(jì)律懲戒工作法制化的重要標(biāo)志，是堅(jiān)持用制度管權(quán)、用制度管人、用制度管事，規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行的必然要求，是加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)和政府自身建設(shè)的重要舉措。各級(jí)人事部門要從全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的高度，充分認(rèn)識(shí)貫徹實(shí)施《條例》的重要意義，深刻領(lǐng)會(huì)和準(zhǔn)確把握《條例》的基本內(nèi)容和精神實(shí)質(zhì)，切實(shí)增強(qiáng)貫徹實(shí)施《條例》的責(zé)任感和主動(dòng)性，通過(guò)貫徹實(shí)施《條例》，進(jìn)一步提高公務(wù)員管理的法制化、規(guī)范化水平，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)公務(wù)員依法履行職責(zé)，提高政府的執(zhí)行力和公信力，建設(shè)行為規(guī)范、公正透明、勤政高效、清正廉潔的政府。

二、認(rèn)真做好《條例》的學(xué)習(xí)、宣傳和培訓(xùn)工作

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（管理區(qū)）黨委、街道黨工委，市直各黨（工）委：

為深入學(xué)習(xí)、宣傳、貫徹好《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《干部任用條例》）等干部選拔任用工作法規(guī)，根據(jù)自治區(qū)黨委組織部、地委組織部的通知要求，現(xiàn)就今年9月第一周全市開展第二個(gè)《干部任用條例》和相關(guān)法規(guī)學(xué)習(xí)活動(dòng)提出如下實(shí)施意見，請(qǐng)認(rèn)真遵照?qǐng)?zhí)行。

一、指導(dǎo)思想

以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，圍繞實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部熟悉、組工干部精通、黨員干部了解《干部任用條例》的目標(biāo)要求，采取多種形式，廣泛深入地開展《干部任用條例》和相關(guān)法規(guī)的學(xué)習(xí)宣傳活動(dòng)，為整治用人上的不正之風(fēng)、營(yíng)造風(fēng)清氣正的用人環(huán)境奠定堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。

二、活動(dòng)方式

重點(diǎn)開展好“三個(gè)一”活動(dòng)：

本文作者：王允武田釩平工作單位：西南民族大學(xué)

我國(guó)現(xiàn)行的民族區(qū)域自治立法體制與我國(guó)的國(guó)情是相適應(yīng)的。新中國(guó)成立后,我國(guó)依照“一元性兩級(jí)”民族區(qū)域自治立法體制的規(guī)定,不斷加強(qiáng)關(guān)于民族區(qū)域自治的立法工作,已經(jīng)形成了以《憲法》為基礎(chǔ)、以《民族區(qū)域自治法》為主干,包括各項(xiàng)國(guó)家調(diào)整民族關(guān)系的法律、法規(guī)、規(guī)章以及地方性法規(guī)、自治條例、單行條例等在內(nèi)的民族法制體系”,為正確調(diào)整我國(guó)的民族關(guān)系,有效地解決各種民族問(wèn)題,加速少數(shù)民族地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)和文化等各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展,發(fā)揮了巨大作用,從而為民族自治地方法治的順暢運(yùn)行奠定了基礎(chǔ)。但我們也應(yīng)當(dāng)看到我國(guó)現(xiàn)行的民族區(qū)域自治立法體制還存在諸多問(wèn)題,如果對(duì)其不進(jìn)行充分研究并予以完善,勢(shì)必阻礙我國(guó)民族區(qū)域自治立法的發(fā)展,制約民族區(qū)域自治法制建設(shè)和法治的健康運(yùn)行。這些問(wèn)題突出表現(xiàn)在:一是民族自治地方自治立法權(quán)限的范圍不統(tǒng)一;二是民族自治地方立法主體的設(shè)置不科學(xué);三是特殊民族立法程序不合理。本文將對(duì)這三個(gè)方面的問(wèn)題分別進(jìn)行論證并提出改進(jìn)的路徑。

一、關(guān)于民族自治地方的立法權(quán)限

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的立法體制,與民族區(qū)域自治相關(guān)的立法權(quán)分別由中央和地方的立法主體行使,而且,民族自治地方的自治立法權(quán)源于全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)通過(guò)的憲法和其他法律的授權(quán)。《憲法》第116條、《民族區(qū)域自治法》第19條和《立法法》第66條第1款均規(guī)定:“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn),制定自治條例和單行條例?！薄读⒎ǚā返?6條第2款規(guī)定:“自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn),對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定,但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則,不得對(duì)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作出的規(guī)定作出變通規(guī)定?！睆纳鲜龇梢?guī)定來(lái)看,民族自治地方的立法主體享有兩種類型的自治立法權(quán)。一是原創(chuàng)立法權(quán)。即國(guó)家的法律、行政法規(guī)沒有明確規(guī)定的,民族自治地方的立法主體可以根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)制定法規(guī)范和法規(guī)則,包括自治條例和單行條例兩種形式。二是變通立法權(quán)。即國(guó)家法律和行政法規(guī)有明確規(guī)定,但這些規(guī)定不適合當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn),不宜適用時(shí),民族自治地方的立法主體可以根據(jù)法律和行政法規(guī)的基本原則制定變通的法規(guī)范和法規(guī)則。在行使變通立法權(quán)時(shí),必須遵循法定的立法權(quán)范圍,即對(duì)憲法、民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作出的規(guī)定不得進(jìn)行變通立法。變通立法通常采用單行條例的形式,對(duì)某些重大問(wèn)題也可以在自治條例中予以規(guī)定。民族自治地方在行使自治立法權(quán)時(shí),應(yīng)當(dāng)以其自治權(quán)限的范圍為依據(jù)。根據(jù)《憲法》第117條至第122條和《民族區(qū)域自治法》第21條至第45條的規(guī)定,民族自治地方可以就以下事項(xiàng)制定自治條例和單行條例:(1)自治條例和單行條例的制定原則、調(diào)整范圍、制定程序和技術(shù),變通法律、行政法規(guī)有關(guān)規(guī)定的條件、原則和程序等;(2)自治機(jī)關(guān)使用當(dāng)?shù)赝ㄓ谜Z(yǔ)言文字的條件、原則、方法等;(3)干部、人才的培養(yǎng)以及招收企事業(yè)單位人員等有關(guān)事項(xiàng);(4)組織和使用本地方維護(hù)社會(huì)治安的公安部隊(duì);(5)如何行使經(jīng)濟(jì)建設(shè)和管理以及外貿(mào)活動(dòng)方面自治權(quán);(6)如何行使財(cái)政稅收自治權(quán);(7)教育、科技、文化、體育和醫(yī)藥衛(wèi)生管理工作;(8)流動(dòng)人口管理;(9)計(jì)劃生育;(10)自治機(jī)關(guān)的組織和工作。應(yīng)該說(shuō),在立法權(quán)的歸屬方面,憲法、民族區(qū)域自治法和立法法對(duì)民族自治地方自治立法權(quán)的授權(quán)規(guī)定并不存在矛盾。但是,我國(guó)現(xiàn)行的其他法律也存在授權(quán)民族自治地方變通立法的規(guī)定,并且呈現(xiàn)混亂狀態(tài)。到1997年底,共有10多部法律作出了對(duì)民族自治立法的授權(quán)性規(guī)定。具體分為以下幾種情況:一是授權(quán)民族自治地方的人民代表大會(huì),如民法通則、民事訴訟法、繼承法、婦女權(quán)益保障法。二是授權(quán)民族自治地方的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì),如婚姻法、收養(yǎng)法。三是授權(quán)民族自治地方的自治機(jī)關(guān)(人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、人民政府),如森林法、國(guó)旗法。四是授權(quán)自治區(qū)人民代表大會(huì)和轄有民族自治地方的省人民代表大會(huì),如刑法。五是授權(quán)自治區(qū)和省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì),如傳染病防治法。六是授權(quán)自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì),如全民所有制工業(yè)企業(yè)法。此外,行政法規(guī)如婚姻登記管理?xiàng)l例,授權(quán)民族自治地方人民政府,結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡寤橐龅怯浌芾淼木唧w情況,制定變通或者補(bǔ)充規(guī)定。有的學(xué)者將這些法律、法規(guī)的授權(quán)歸納并稱之為變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定制定權(quán),以區(qū)別于自治條例和單行條例制定權(quán),[1]并以民族區(qū)域自治法第20條的規(guī)定為證據(jù)。這種觀點(diǎn)是不能成立的。首先,《民族區(qū)域自治法》第20條規(guī)定:“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示,如有不適合民族區(qū)域自治地方實(shí)際情況的,自治機(jī)關(guān)可以報(bào)經(jīng)該上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn),變通執(zhí)行或停止執(zhí)行;該上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到報(bào)告之日起六十日內(nèi)給予答復(fù)。”這一條款賦予民族自治地方自治機(jī)關(guān)“對(duì)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決定等可以報(bào)經(jīng)批準(zhǔn)后變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行”,言說(shuō)的并不是自治立法權(quán),而是行政管理權(quán);從“該上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到報(bào)告之日起六十日內(nèi)給予答復(fù)”的規(guī)定,亦可以看出此條規(guī)定的不是立法權(quán)和立法程序。其次,憲法是一國(guó)的根本大法,任何法律、法規(guī)的規(guī)定都不能與之相抵觸。因此,民族自治地方的自治立法權(quán)只能源于憲法的授權(quán),其他有關(guān)法律、法規(guī)的授權(quán)性規(guī)定只能是對(duì)憲法規(guī)定的具體化,而不能成為獨(dú)立于憲法的權(quán)力或權(quán)利的源泉。第三,上述法律、法規(guī)的授權(quán)規(guī)定存在不一致,尤其是在立法主體上出現(xiàn)混亂現(xiàn)象,這是立法不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)所致,屬違憲行為,應(yīng)當(dāng)予以糾正,更不能將之視為合法現(xiàn)象作為自治立法理論探討的理論源點(diǎn)。第四,不論是變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定制定權(quán),還是自治條例和單行條例制定權(quán),其最終的法律依據(jù)都是憲法的授權(quán),其事實(shí)依據(jù)都是民族自治地方的政治、經(jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn),在本質(zhì)上都是一致的,沒有必要也沒有理由將二者嚴(yán)格地區(qū)分開來(lái)。第五,從法理上分析,上述六種不同的授權(quán)也無(wú)充分的理由支撐。前三種屬于一般性授權(quán),由民族自治地方的人民代表大會(huì)、人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、自治機(jī)關(guān)分別行使民族區(qū)域自治立法權(quán)。這樣的“分別”并沒有一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),既不是按授權(quán)法律的效力等級(jí),也不是按授權(quán)法律的性質(zhì)內(nèi)容。如繼承法和婚姻法,兩者的效力等級(jí)、性質(zhì)內(nèi)容大致相同,但在授權(quán)民族自治地方制定變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定時(shí),繼承法授權(quán)給民族自治地方的人民代表大會(huì),婚姻法則授權(quán)給民族自治地方的人民代表大會(huì)及其常委會(huì)。后三種屬于特殊性授權(quán)規(guī)定,由省和自治區(qū)的立法機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使民族區(qū)域自治立法權(quán)。由省的立法機(jī)關(guān)制定的法規(guī)還能稱之為民族區(qū)域自治法規(guī)嗎?在省和自治區(qū)統(tǒng)一行使立法權(quán)的情況下,自治州、自治縣的立法自治權(quán)又如何體現(xiàn)呢?這種授權(quán)規(guī)定實(shí)際上是通過(guò)一部基本法律剝奪了自治州和自治縣的部分自治立法權(quán),是無(wú)法體現(xiàn)自治民族人民的意志的,特別是那些轄有多個(gè)民族自治地方的省、自治區(qū)如青海、新疆、廣西等,制定一部統(tǒng)一的變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定,不可能兼顧在經(jīng)濟(jì)、文化、風(fēng)俗、習(xí)慣等方面各具特色的各民族的實(shí)際狀況,這種法規(guī)范和法規(guī)則在實(shí)踐中是無(wú)法適用的。立法法的頒布和實(shí)施為我們的主張?zhí)峁┝擞辛ψC據(jù),并為立法授權(quán)不統(tǒng)一的解決指明了路徑?！读⒎ǚā返?6條第2款規(guī)定:“自治條例和單行條例可以對(duì)法律和行政法規(guī)作出變通規(guī)定,……”,并授權(quán)民族自治地方的人民代表大會(huì)可以變通除憲法、民族區(qū)域自治法以及其他法律、行政法規(guī)就民族自治地方所作的規(guī)定以外的所有法律、法規(guī)。所以,其他法律在進(jìn)一步明確、細(xì)化民族自治地方的變通立法權(quán)時(shí),應(yīng)按照立法法的規(guī)定,規(guī)范授權(quán)的條款。例如新修訂的婚姻法,就將授權(quán)條款修改為“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡寤橐黾彝サ木唧w情況,制定變通規(guī)定。自治州、自治縣制定的變通規(guī)定,報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效。自治區(qū)制定的變通規(guī)定,報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效?！?/p>

二、關(guān)于民族自治地方的立法主體

根據(jù)我國(guó)憲法、民族區(qū)域自治法和立法法關(guān)于民族自治地方行使自治立法權(quán)的法律規(guī)定,行使自治立法權(quán)的主體是自治區(qū)、自治州和自治縣的人民代表大會(huì),而自治地方的人民代表大會(huì)常委會(huì)則沒有自治立法權(quán)。我們知道,自治條例是民族自治地方的人民代表大會(huì)行使自治立法權(quán)制定的,“有關(guān)本地區(qū)實(shí)行民族區(qū)域自治的基本制度的綜合性的規(guī)范性法文件”[2](P354)。單行條例則是民族自治地方的人民代表大會(huì)行使自治立法權(quán),“根據(jù)憲法和法律規(guī)定的基本原則,依照本地方的實(shí)際情況,為保護(hù)和解決當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族某一方面的特殊利益而制定”[3]的地方性自治法規(guī)。自治條例主要是關(guān)于本民族自治地方的轄區(qū)范圍、自治機(jī)關(guān)的組成及活動(dòng)原則,自治機(jī)關(guān)對(duì)本地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、教育、科技、文化和衛(wèi)生事業(yè)的管理以及自治條例的實(shí)施等重要內(nèi)容的規(guī)定。在任何一個(gè)民族自治地方都只能存在一部自治條例,俗稱民族自治地方的“小憲法”,其地位是非常重要的,所以只授權(quán)民族自治地方的人民代表大會(huì)制定自治條例是科學(xué)的,也是必要的。而單行條例是對(duì)民族自治地方某一方面的具體事項(xiàng)所作的規(guī)定,是就某一專門問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定的法規(guī),這樣的問(wèn)題在民族自治地方非常多,從加強(qiáng)民族自治地方的立法工作,促進(jìn)民族自治地方法制建設(shè)和法治的順暢運(yùn)行來(lái)看,僅授權(quán)民族自治地方的人民代表大會(huì)制定單行條例缺乏科學(xué)性?！拔覈?guó)立法體制中的薄弱環(huán)節(jié)是,民族自治地方的立法機(jī)關(guān),相對(duì)于其他立法機(jī)關(guān)而言,……立法活動(dòng)不甚活躍,尤其是自治縣一級(jí)的人民代表大會(huì)更突出,有的縣多年來(lái)僅制定過(guò)一部單一條例。”[4]要改變民族自治地方自治立法工作的這種狀況,關(guān)鍵在于完善立法主體的設(shè)置,賦予民族自治地方的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定單行條例的權(quán)力,以適應(yīng)民族自治地方法制和法治建設(shè)的需要。首先,賦予民族自治地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定單行條例的權(quán)力具有現(xiàn)實(shí)必要性。社會(huì)主義民族法制,尤其是民族自治地方的自治立法是國(guó)家法律體系中的一個(gè)重要組成部分。1982年憲法施行以來(lái),我國(guó)民族立法工作取得了很大的成績(jī),初步解決了民族工作中無(wú)法可依的問(wèn)題。但是,從我國(guó)民族自治法制建設(shè)的現(xiàn)狀來(lái)說(shuō),民族法律法規(guī),特別是民族自治地方的單行條例中存在著不適應(yīng)建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求、不適應(yīng)國(guó)家西部大開發(fā)要求、不適應(yīng)WTO規(guī)則要求等問(wèn)題。有些規(guī)定明顯落后于實(shí)際需要,而且實(shí)際上也不能執(zhí)行和沒有執(zhí)行,必須根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)、西部大開發(fā)的政策和WTO規(guī)則的要求對(duì)有關(guān)內(nèi)容適時(shí)地進(jìn)行修改、補(bǔ)充和完善?！懊褡遄灾蔚胤揭訌?qiáng)制定單行條例、變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定的工作。屬于某個(gè)自治地方的某些特殊問(wèn)題,國(guó)家沒有也不可能專門統(tǒng)一立法,但又確實(shí)需要通過(guò)立法有所規(guī)范和保障,自治地方要充分行使憲法賦予的自治權(quán),通過(guò)制定單行條例的辦法來(lái)解決;有些問(wèn)題國(guó)家雖已制定法律,但不適合自治地方的特殊情況或者規(guī)定不具體,自治地方可以制定變通規(guī)定和補(bǔ)充規(guī)定?！盵5]然而,在我國(guó)現(xiàn)行的民族區(qū)域自治立法體制下,只能由民族自治地方人民代表大會(huì)制定單行條例,由于立法主體受限制,制約著單行條例的制定過(guò)程,立法效率低下,使之不能適應(yīng)民族自治地方制定單行條例工作的要求。這在客觀上要求賦予民族自治地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定單行條例的自治立法權(quán)。其次,賦予民族自治地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定單行條例的權(quán)力是節(jié)約立法成本,提高立法效益的要求,在理論上具有可行性。憲法、立法法和民族區(qū)域自治法規(guī)定單行條例只能由民族自治地方的人民代表大會(huì)制定的目的是嚴(yán)格單行條例的制定程序,但卻增大了單行條例的立法成本。法律的經(jīng)濟(jì)分析是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理和原則分析立法現(xiàn)象,從成本—效益的角度尋求和實(shí)現(xiàn)法律效益的最大化,分析和闡明法律的必要性、收益性、合理的調(diào)控范圍以及法律效益的歸屬主體。[6]從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析立法,涉及到三個(gè)指標(biāo):立法的社會(huì)效益、立法成本、法律價(jià)值,三者的關(guān)系是:立法的社會(huì)效益等于法律價(jià)值和立法成本的差額。其中,立法成本包括直接立法成本和間接立法成本。直接立法成本也稱為狹義的立法成本,僅指立法活動(dòng)所耗費(fèi)的成本,包括立法機(jī)關(guān)的運(yùn)行、立法的程序性活動(dòng)和立法監(jiān)督的成本;間接立法成本即法律實(shí)施成本,包括執(zhí)法主體實(shí)現(xiàn)法律的執(zhí)法成本和法律實(shí)施中某些相對(duì)人損耗的守法成本和違法成本。在單行條例的制定過(guò)程中,雖然《地方組織法》第11條規(guī)定:“地方各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議每年至少舉行一次。經(jīng)過(guò)五分之一代表提議,可以臨時(shí)召集本級(jí)人民代表大會(huì)”,但在現(xiàn)階段,我國(guó)地方(包括民族自治地方)各級(jí)人民代表大會(huì)每年只召開一次。這樣,單行條例制定工作從計(jì)劃立項(xiàng)、起草到形成草案,提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)審議法規(guī)草案,一般都需要一年左右的時(shí)間,有的還需要2—3年。常務(wù)委員會(huì)審議后還要征求上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)單行條例草案的意見,并由上級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)條例草案中涉及到的自治地方與上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)及其有關(guān)部門在利益分配等方面的問(wèn)題。然后再由常務(wù)委員會(huì)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)審議。如果本級(jí)人民代表大會(huì)在審議中認(rèn)為法規(guī)草案中的某些問(wèn)題不適當(dāng),需要作進(jìn)一步的修改才能交付表決,那么,該草案就必須繼續(xù)擱置到下一次人民代表大會(huì)開會(huì)時(shí),即第二年才有可能得到重新審議、通過(guò)。[7](P104-105)因此,受人民代表大會(huì)會(huì)期的限制,如果不賦予民族自治地方的人大常委會(huì)制定單行條例的立法權(quán),必然增加立法機(jī)關(guān)運(yùn)行的立法體制成本,降低制定單行條例的立法效益。此外,在我國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)制度的實(shí)踐中,“會(huì)期短、議程多”是一個(gè)突出的特點(diǎn)。一般地說(shuō),自治區(qū)人民代表大會(huì)的會(huì)期每年是7天—10天,自治州人民代表大會(huì)的會(huì)期是3天—7天,自治縣人民代表大會(huì)的會(huì)期是2天—5天。在這樣短的會(huì)期中,每年召開一次的人民代表大會(huì)的議程較多。[7](P105)在這種情況下,由人民代表大會(huì)制定單行條例,有時(shí)候很難將應(yīng)當(dāng)列入的制定法規(guī)的議題列入會(huì)議議程。特別是每次換屆選舉的第一次人民代表大會(huì)的召開,由于會(huì)議議程多,選舉任務(wù)較重,并且新當(dāng)選代表還不夠熟悉人民代表大會(huì)會(huì)議的議事規(guī)則等,通過(guò)單行條例就更困難。因此,受人民代表大會(huì)會(huì)議的限制和議程的限制,也勢(shì)必增加立法的體制成本,降低制定單行條例的立法效益。所以,為了完善民族區(qū)域自治立法體制,提高自治立法的社會(huì)效益,應(yīng)當(dāng)賦予民族自治地方的人民代表大會(huì)常委會(huì)制定單行條例的自治立法權(quán)。

論文關(guān)鍵詞:軍事人才建設(shè)法制建設(shè)歷史展望管理科學(xué)化法制體系

論文內(nèi)容提要:軍事人才法制建設(shè)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期探索與實(shí)踐，基本形成了具有我軍特點(diǎn)的人才法制體系。為實(shí)現(xiàn)軍事人才管理科學(xué)化，人才法制建設(shè)需要不斷改革與完善?；仡櫄v史，可以看到軍事人才法制建設(shè)的成績(jī)，分析現(xiàn)狀，著眼未來(lái)發(fā)展的需要，為加速軍事人才建設(shè)，我們應(yīng)從多個(gè)方面繼續(xù)探索與完善。

推進(jìn)軍事人才管理科學(xué)化，離不開人才法制建設(shè)的保證。健全軍事人才法制是依法選人用人的重要保證，是為打贏信息化戰(zhàn)爭(zhēng)提供堅(jiān)實(shí)人才支持的基礎(chǔ)。

一、我軍人才法制建設(shè)的歷史發(fā)展

(一)革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代

1、土地革命時(shí)期

本文作者：梁旺貴

立法體制主要包括立法權(quán)的歸屬、立法權(quán)的范圍、立法權(quán)的行使、立法權(quán)之間關(guān)系等方面的內(nèi)容。在加強(qiáng)法制建設(shè)的今天,談?wù)劻⒎w制及其有關(guān)這方面的問(wèn)題,無(wú)疑將對(duì)立法實(shí)踐產(chǎn)生促進(jìn)作用。鑒于近幾年來(lái)立法理論工作和實(shí)踐工作者對(duì)此進(jìn)行了廣泛而深入的研究,也發(fā)表了不少專著和論文,為此,我只想從民族自治地方立法權(quán)著眼,就我國(guó)立法體制中的有關(guān)問(wèn)題談點(diǎn)粗淺看法。

一、民族自治地方立法權(quán)在我國(guó)立法體制中一直占有十分重要的地位。

新中國(guó)的立法可分為四個(gè)階段。1949一1954年為第一階段。這一時(shí)期,實(shí)行的是中央與地方相應(yīng)分權(quán)。在中央,根據(jù)共同綱領(lǐng),中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全體會(huì)議行使全國(guó)人大的職權(quán),制定中央人民政府組織法;在一般地方,根據(jù)各地方政府組織通則,大行政區(qū)、省、市、縣的政府可擬定法令、條例或單行法規(guī);在民族自治地方,根據(jù)1952年民族區(qū)域自治實(shí)施綱要,民族自治地方鄉(xiāng)以上的各級(jí)民族自治機(jī)關(guān)有權(quán)制定單行法規(guī)。1954一1956年為第二階段。1954年第一屆全國(guó)人大召開以后,立法體制變?yōu)橹醒敫叨燃瘷?quán),根據(jù)1954年憲法,全國(guó)人大行使國(guó)家立法權(quán),有權(quán)修改憲法,制定法律;全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)解釋法律,制定法令;國(guó)務(wù)院沒有立法權(quán),只有權(quán)向全國(guó)人大及常委會(huì)提出議案。在地方,1954年憲法取消了一般地方享有法令條例或單行法規(guī)的制定權(quán),但規(guī)定民族自治地方有權(quán)制定自治條例和單行條例。1957年一1976年為第三階段。這一階段的立法體制仍如1954年憲法所作的規(guī)定,在中央,全國(guó)人大是行使國(guó)家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān);在地方,除民族自治地方外,其他地方均無(wú)立法權(quán)。這一階段,中國(guó)立法躍入低谷,在長(zhǎng)達(dá)20年的時(shí)間里,全國(guó)人大除了通過(guò)了《1958年到1967年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》和1975年憲法外,竟沒有制定一個(gè)法律。全國(guó)人大常委會(huì)也僅在1957一1958年通過(guò)了7個(gè)條例。1978年黨的十一屆三中全會(huì)以后,發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主、加強(qiáng)社會(huì)主義法制被提上日租,中國(guó)立法由此進(jìn)入歷史新階段。在這一階段,中國(guó)立法體制有過(guò)幾次變化。1979年地方組織法規(guī)定,省級(jí)人大及其常委會(huì)享有地方性法規(guī)制定權(quán),并確定了地方性法規(guī)制定權(quán)、自治條例和單行條例制定權(quán)的歸屬。1982年和1986年兩次修改地方組織法,把地方法規(guī)制定權(quán)逐步擴(kuò)大到省級(jí)政府所在地和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及常委會(huì)。這樣,初步形成了一個(gè)由國(guó)家立法權(quán)、行政法規(guī)立法權(quán),地方性法規(guī)立法權(quán)、自治條例和單行條例立法權(quán)構(gòu)成的立法體制。通過(guò)粗略考察新中國(guó)立法體制的變革,我們可以發(fā)現(xiàn),盡管新中國(guó)的立法體制幾經(jīng)變故,但民族自治地方立法權(quán)始終被予以確認(rèn)和堅(jiān)持,即使在立法體制由中央高度集權(quán)時(shí)期和地方文法權(quán)被普遍廢止的時(shí)候,民族自治地方的立法權(quán)仍然被充分肯定。由此,我們可以得出結(jié)論:民族自治地方立法權(quán)在中國(guó)立法體制中一直占有十分重要的地位。

二、研究中國(guó)現(xiàn)行立法體制應(yīng)充分考慮民族自治地方立法權(quán)的法律地位。

根據(jù)現(xiàn)行憲法和地方組織法的規(guī)定,現(xiàn)行中國(guó)立法體制的結(jié)構(gòu)是:(‘)全國(guó)人大及其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán);(二)國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律行使行政法規(guī)制定權(quán);(三)省、自治區(qū)、直轄市和省級(jí)人民政府所在地的市以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大及其常委會(huì),在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下一,制定地方性法規(guī),報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案,(四)民族自治地方的人大有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn),制定自治條例和單行條例,報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效;自治州、自治縣的自治條例和單行條例,報(bào)省或自治區(qū)的人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效,并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。對(duì)于憲法上的這一規(guī)定表明現(xiàn)行中國(guó)立法體制是怎樣的立法體制,法學(xué)界看法不一。有人認(rèn)為是一級(jí)立法體制,有人認(rèn)為是二級(jí)立法體制?！耙患?jí)立法體制”說(shuō)顯然失之偏頗?！岸?jí)立法體制”說(shuō)認(rèn)為,憲法確立了中央和地方兩級(jí)立法體制?！皟杉?jí)”是指全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律和國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)為一級(jí),一般地方制定地方性法規(guī)、民族自治地方制定自治條例和單行條例為一級(jí)。在這里,“二級(jí)立法體制”說(shuō)將一般地方制定的地方性法規(guī)和民族自治地方制定的自治條例、單行條例都作為一級(jí)看待,是不合適的。因?yàn)?第一,憲法規(guī)定地方性法規(guī)不得同法律和行政法規(guī)相抵觸,但憲法并沒有規(guī)定自治條例和單行條例不能同地方性法規(guī)相抵觸,這表明自治條例和單行條例不需要象一般地方性法規(guī)那樣必須以行政法規(guī)為依據(jù),所以,在這一點(diǎn)上就不能說(shuō)它們同地方性法規(guī)是同一級(jí)。第二,我國(guó)許多法律明文規(guī)定民族自治地方的人民代表大會(huì)可以根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡逄攸c(diǎn)制定變通規(guī)定或補(bǔ)充規(guī)定。以婚姻法為例,結(jié)婚年齡男不得早于22周歲,女不得早于20周歲的規(guī)定,省和直轄市的人民代表大會(huì)和它的常務(wù)委員會(huì)制定的地方性法規(guī)無(wú)權(quán)改變這個(gè)規(guī)定,但民族自治地方的人民代表大會(huì)則可以根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓娘L(fēng)俗習(xí)慣等具體情況制定單行條例作出變通規(guī)定。譬如我省黔南布依族苗族自治州、紫云苗族布依族自治縣、松桃苗族自抬縣、鎮(zhèn)寧布依族苗族自治縣等都先后制定了執(zhí)行婚姻法的變通規(guī)定,即把結(jié)婚年齡變通為男不得早于20周歲,女不得早于18周歲。從這方面著眼,自治條例和單行條例不應(yīng)和地方性法規(guī)是同一級(jí)。那么,應(yīng)當(dāng)怎樣表述我國(guó)現(xiàn)行的立法體制更為確切一些呢?分析中國(guó)現(xiàn)行立法體制,可以發(fā)現(xiàn)這樣三個(gè)特點(diǎn):第一,實(shí)行中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),國(guó)家立法在整個(gè)立法體制中處于領(lǐng)導(dǎo)地位,行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例要以憲法和法律為依據(jù),不得與之相抵觸。第二,實(shí)行多級(jí)并存。全國(guó)人大及其常委會(huì)制定國(guó)家法律,國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī),一般地方制定地方法規(guī),它們?cè)谛Яι嫌兄黠@的級(jí)別之差。第三,多種立法權(quán)相結(jié)合。如前所述,由于一般地方性法規(guī)和自治條例、單行條例在效力等級(jí)上無(wú)法作出明顯的劃分、“級(jí),的概念無(wú)法表明一般地方性法規(guī)同自治條例、單行條例的關(guān)系,所以,我們不妨用“種”的概念來(lái)反映各種立法權(quán)的關(guān)系,即多種立法權(quán)相結(jié)合。這多種立法權(quán)相結(jié)合的含義是:國(guó)家立法權(quán)、國(guó)務(wù)院行政法規(guī)立法權(quán),一般地方性法規(guī)立法權(quán)、民族自治地方立法權(quán)。把以上三個(gè)特點(diǎn)綜合起來(lái),可作這樣的表述:中國(guó)現(xiàn)行立法體制是中央集中領(lǐng)導(dǎo)的、多級(jí)并存、多種立法權(quán)相結(jié)合的立法體制,而不是所謂的二級(jí)體制。

《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），是公安機(jī)關(guān)特別是基層公安機(jī)關(guān)用以管理社會(huì)治安、維護(hù)社會(huì)秩序而運(yùn)用最廣泛、最直接的一部法律武器，同基層公安工作的開展關(guān)系十分密切。但在工作實(shí)踐中，大家普遍感到，由于社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，社會(huì)治安形勢(shì)日益復(fù)雜多變，治安管理的客體不斷處于發(fā)展變化狀態(tài)，新的情況、新的問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，現(xiàn)行《條例》已不能適應(yīng)現(xiàn)階段和今后治安管理工作的需要，無(wú)論是其調(diào)整社會(huì)關(guān)系的廣泛性、與其他法規(guī)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性，還是處罰幅度、相應(yīng)的保障措施等，都需要進(jìn)一步修改、補(bǔ)充和完善，這樣，才能保證《條例》效力的切實(shí)性和規(guī)范內(nèi)容的完善性，以更好地發(fā)揮它的作用。

具體來(lái)說(shuō)，筆者認(rèn)為應(yīng)在下列幾個(gè)方面對(duì)《條例》做出修訂完善。

一、要將一些明顯具有社會(huì)危害性的行為和活動(dòng)補(bǔ)充進(jìn)《條例》，并增加有關(guān)對(duì)精神損失賠償?shù)囊?guī)定。

現(xiàn)行《條例》是1986年9月5日六屆人大常委會(huì)第17次會(huì)議通過(guò)，從1987年1月1日起施行的，后又于1994年5月12日根據(jù)八屆人大常委會(huì)第七次會(huì)議的有關(guān)決定做了部分修正。在當(dāng)時(shí)的社會(huì)形態(tài)下，基本能夠適應(yīng)對(duì)易于出現(xiàn)的各種違法行為懲處的需要。而十多年之后，社會(huì)的各個(gè)方面都發(fā)生了豐富而深刻的變化，治安管理的客體也隨之出現(xiàn)了很多新內(nèi)容，如娛樂場(chǎng)所、網(wǎng)吧、游戲室等，并出現(xiàn)了許多新的違法行為方式，對(duì)這些新出現(xiàn)的管理客體和違法行為，雖然國(guó)家也制定了一些相應(yīng)的法規(guī)、規(guī)章等，但仍不足以規(guī)范和懲戒。如參與群體性事件，少量使用假幣，拾到他人少量財(cái)物拒不交還，少量制造、出售假冒偽劣產(chǎn)品等尚不夠刑事處罰的行為，根據(jù)行為與處罰法定原則，《條例》及有關(guān)法律、法規(guī)沒有明文規(guī)定的，不得比照使用相類似條款認(rèn)定為違法行為并裁決處罰，這樣，就致使一些明顯具有社會(huì)危害性的行為得不到懲處，行為人逃避了打擊。

在現(xiàn)行《條例》中，對(duì)精神損害的賠償只規(guī)定了應(yīng)由行為人或其監(jiān)護(hù)人對(duì)被侵害人采取賠禮道歉、公開聲明檢討、消除影響等方法，而根據(jù)司法實(shí)踐，對(duì)因侵權(quán)而造成精神損失的，必須承擔(dān)相應(yīng)的民事和經(jīng)濟(jì)責(zé)任，因此《條例》也應(yīng)根據(jù)最高人民法院關(guān)于精神損害賠償責(zé)任若干問(wèn)題的有關(guān)規(guī)定，對(duì)因各種傷害侵權(quán)而造成精神損失的，做出相應(yīng)的規(guī)定。

二、處罰幅度偏輕，不足以起到懲戒作用。

2003年12月31日，中共中央18號(hào)文件頒布實(shí)施了《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》。這部條例是關(guān)于黨的紀(jì)律和紀(jì)律處分方面的一部重要的黨內(nèi)法規(guī)，它以鄧小平理論和“三個(gè)代表”思想為指導(dǎo)，依據(jù)黨章和憲法、法律，結(jié)合黨的建設(shè)的實(shí)踐，以黨內(nèi)法規(guī)形式，明確地回答了黨的紀(jì)律和紀(jì)律處分方面一系列重大問(wèn)題。

中央在印發(fā)《黨紀(jì)處分條例》的通知中指出：《黨紀(jì)處分條例》的頒布實(shí)施，是加強(qiáng)黨的建設(shè)的一個(gè)重要舉措；對(duì)于嚴(yán)肅黨的紀(jì)律，純潔黨的組織，保障黨員民主權(quán)利，教育黨員遵紀(jì)守法，維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，保證黨的路線、方針、政策和國(guó)家法律、法規(guī)的貫徹執(zhí)行，推動(dòng)反腐倡廉工作的深入開展，具有重要的意義?！锻ㄖ飞系倪@段話，明確指出了《條例》在黨的建設(shè)中的地位、作用和重大意義。下面我分三個(gè)方面，對(duì)《條例》的出臺(tái)背景、修訂過(guò)程、主要內(nèi)容和基本特點(diǎn)，以及學(xué)習(xí)運(yùn)用《條例》需要把握的幾個(gè)主要問(wèn)題予以簡(jiǎn)要介紹。

一、《條例》的出臺(tái)背景和修訂過(guò)程

1997年2月，中共中央頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例(試行)》，我們黨內(nèi)第一次有了比較系統(tǒng)、比較規(guī)范的紀(jì)律處分條例。試行條例對(duì)于維護(hù)黨的章程，嚴(yán)肅黨的紀(jì)律，保證黨的路線、方針政策的貫徹執(zhí)行發(fā)揮了重要作用?！霸囆袟l例”試行7年來(lái)，形勢(shì)發(fā)生了很大變化。

首先，黨中央對(duì)加強(qiáng)黨的紀(jì)律建設(shè)提出了一系列新的要求。黨的十五屆六中全會(huì)對(duì)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)，加強(qiáng)黨的政治紀(jì)律和組織人事紀(jì)律，提出了許多新的明確、具體的要求。黨的十六大進(jìn)一步提出要加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)，全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程。

其次，國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)和社會(huì)形勢(shì)有了新的變化?！对囆袟l例》的主要精神和主要內(nèi)容是對(duì)95年以前的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的認(rèn)識(shí)和研究成果，七年以來(lái)，形勢(shì)變化很大，在這種情況下，為了更好地貫徹實(shí)施“三個(gè)代表”重要思想和黨的十六大精神，保證我們黨努力做到立黨為公、執(zhí)政為民和實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，有必要及時(shí)對(duì)《試行條例》進(jìn)行修訂。