一、制度建設(shè)與公民社會(huì)

（一）制度與制度建設(shè)

制度是“一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，更規(guī)范的說(shuō)，它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約”【1】，現(xiàn)代制度更多是指博弈規(guī)則，是國(guó)家對(duì)資源的權(quán)威分配。

制度建設(shè)是政府為了保證社會(huì)各階層合法、合理、有序的工作而設(shè)計(jì)的一整套程序性、規(guī)范性規(guī)則，是具有法律效力的，國(guó)家的各項(xiàng)工作順利開展離不開制度建設(shè)，社會(huì)的各種利益和諧調(diào)整也離不開制度建設(shè)，制度是國(guó)家、社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定器和串珠線，沒有制度，國(guó)家和社會(huì)將會(huì)是一堆沒有線的珍珠，無(wú)法正常運(yùn)作。

（二）公民社會(huì)定義

公民社會(huì)(Civilsociety)，又稱市民社會(huì)，對(duì)公民社會(huì)的定義眾多，倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院(TheLondonSchoolofEconomics)公民社會(huì)研究中心給出工作性定義：“公民社會(huì)是指圍繞共同利益、目標(biāo)和價(jià)值的，非強(qiáng)制的行動(dòng)團(tuán)體。理論上，其制度機(jī)構(gòu)與政府，家庭和市場(chǎng)不同，但實(shí)際上，政府、公民社會(huì)、家庭和市場(chǎng)之間的界限是復(fù)雜、模糊，并且可商榷的。公民社會(huì)一般包括不同的場(chǎng)所、人物和組織機(jī)構(gòu)，以及多種程度的正規(guī)性、自治性和權(quán)力結(jié)構(gòu)。公民社會(huì)通常運(yùn)作于慈善機(jī)構(gòu)、非政府組織、社區(qū)組織、婦女組織、宗教團(tuán)體、專業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)、自助組織、社會(huì)運(yùn)動(dòng)團(tuán)體、商業(yè)協(xié)會(huì)、聯(lián)盟等之中。”【2】

同志在**大報(bào)告中指出，加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)，“一定要把思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把制度建設(shè)貫穿其中，既立足于做好經(jīng)常性工作，又抓緊解決存在的突出問(wèn)題”。把黨的制度建設(shè)貫穿于黨的建設(shè)全過(guò)程這一重要思想．高度慨括了我們黨的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，指明了黨的制度建設(shè)的重要性，為開創(chuàng)新時(shí)期黨的建沒新的偉大工程指明了方向。本課就這一問(wèn)題談幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)，與大家交流。

一、黨的制度建設(shè)的內(nèi)涵和黨的制度的特點(diǎn)

㈠黨的制度建設(shè)的內(nèi)涵。

1．什么是制度?從哲學(xué)的角度講，制度一般是指使事物的內(nèi)容和本質(zhì)得以存在和發(fā)展的具體形式。沒有一定的形式，事物就不能存在和發(fā)展。在社會(huì)生活中，制度通常是指要求社會(huì)成員共同遵守的行為規(guī)范。

2．什么是黨的制度建設(shè)?黨的制度建設(shè)，就是總結(jié)和概括黨的領(lǐng)導(dǎo)工作和黨內(nèi)生活的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)以及規(guī)律，形成黨員必須遵守的黨內(nèi)法規(guī)、條例、規(guī)則等黨的制度，以調(diào)節(jié)黨內(nèi)關(guān)系，指導(dǎo)黨內(nèi)生活，規(guī)范黨員行為，保證黨的事業(yè)順利發(fā)展。

㈡黨的制度的特點(diǎn)。

同志在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立**周年大會(huì)上的講話中，對(duì)我們黨**年的光輝歷程和基本經(jīng)驗(yàn)作了全面回顧和系統(tǒng)總結(jié)，對(duì)黨的干部工作和干部制度也作了深刻論述。認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)同志重要講話精神，總結(jié)**年來(lái)干部制度建設(shè)的基本經(jīng)驗(yàn)，圍繞干部制度改革新的實(shí)踐進(jìn)行理性思考，對(duì)于全面加強(qiáng)黨的干部隊(duì)伍建設(shè)、推進(jìn)干部制度改革，具有重要意義。

一、黨的干部制度建設(shè)的歷史回顧

干部制度是指黨和國(guó)家關(guān)于干部工作的規(guī)章制度的總稱。它包括干部管理體制和干部管理的具體的規(guī)章制度兩個(gè)部分。我們黨的干部制度形成于革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，在社會(huì)主義革命和建設(shè)中不斷豐富和發(fā)展，在建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義的偉大實(shí)踐中不斷改革與創(chuàng)新。

新中國(guó)成立前28年，黨對(duì)干部制度建設(shè)進(jìn)行了認(rèn)真探索，干部制度建設(shè)從起步到逐步發(fā)展，形成了一套較為系統(tǒng)的適應(yīng)革命戰(zhàn)爭(zhēng)需要的干部制度。

——確立了正確的干部路線和干部政策。1935年瓦窯堡會(huì)議，強(qiáng)調(diào)干部的決定作用和樞紐作用，提出了一系列正確的干部政策。1938年黨的六屆六中全會(huì)，提出了要使“組織工作中國(guó)化”的重要思想，提出了“德才兼?zhèn)洹钡母刹繕?biāo)準(zhǔn)和“任人唯賢”的干部路線。運(yùn)動(dòng)期間和黨的七大，又提出了團(tuán)結(jié)干部、愛護(hù)干部、識(shí)別干部、使用干部、教育干部等一系列方針政策。

——初步形成了一套集中統(tǒng)一管理干部的體制。為了適應(yīng)對(duì)敵斗爭(zhēng)形勢(shì)的需要，1938年，中央決定在敵后方的各中央分局、區(qū)、地、縣、市、分區(qū)的黨委設(shè)立組織部，集中管理干部的考察、征調(diào)和分配等工作，并且開始出現(xiàn)了地方干部與軍隊(duì)干部在管理上的分工。1941年10月，中央進(jìn)一步明確規(guī)定，除了軍隊(duì)干部由軍委總政治部管理外，中央與各地的干部由中央組織部統(tǒng)一管理。

為切實(shí)加強(qiáng)基層組織建設(shè)，規(guī)范縣直機(jī)關(guān)基層黨組織各項(xiàng)規(guī)章制度和辦事程序，鞏固和提高先進(jìn)性教育已取得的成效，**縣以制度建設(shè)為突破口，建立先進(jìn)性建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制?？h直機(jī)關(guān)工委首先從自身抓起，以貫徹落實(shí)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》為重點(diǎn)，一方面對(duì)機(jī)關(guān)工委現(xiàn)有的規(guī)章制度進(jìn)行全面的修改和完善，使其更加符合工作實(shí)際，另一方面根據(jù)新情況、新需要，針對(duì)機(jī)關(guān)黨組織建設(shè)上的薄弱環(huán)節(jié)，對(duì)原有的機(jī)關(guān)黨組織制度進(jìn)行了整理分類，對(duì)已經(jīng)不適應(yīng)形勢(shì)需要的制度予以廢除，對(duì)與現(xiàn)實(shí)有出入的進(jìn)行了修改，對(duì)于空白的方面制定了新的制度，有針對(duì)性地制定了《**縣直機(jī)關(guān)基層黨組織規(guī)章制度匯編》。制度匯編共分三大部分，即機(jī)關(guān)工委內(nèi)部管理制度、基層黨組織黨建工作制度，包括縣直黨委、黨總支、黨支部工作制度，基層黨組織工作程序等。制度匯編的出臺(tái)對(duì)**縣直機(jī)關(guān)基層黨組織制度建設(shè)和規(guī)范化建設(shè)以及建立先進(jìn)性建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制將起到積極的推動(dòng)作用。

近年來(lái)，隨著推進(jìn)國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)，推動(dòng)國(guó)家科技管理體制改革的進(jìn)展，全國(guó)各省開始建設(shè)科技報(bào)告制度，取得了顯著的成效。2014年，安徽省作為首批國(guó)家科技報(bào)告制度建設(shè)試點(diǎn)省份之一，啟動(dòng)了科技報(bào)告制度建設(shè)工作，出臺(tái)了安徽省科技報(bào)告制度建設(shè)實(shí)施方案，上線了安徽省科技報(bào)告共享服務(wù)系統(tǒng)，并與國(guó)家科技報(bào)告共享服務(wù)系統(tǒng)完成對(duì)接，向國(guó)家科技報(bào)告共享服務(wù)系統(tǒng)提交了1300份省屬科技計(jì)劃項(xiàng)目科技報(bào)告，報(bào)告范圍涉及省自然基金項(xiàng)目、科技攻關(guān)項(xiàng)目、新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、年度重點(diǎn)科研項(xiàng)目、農(nóng)轉(zhuǎn)資金項(xiàng)目等。本文擬對(duì)安徽省開展科技報(bào)告制度建設(shè)工作以來(lái)若干問(wèn)題進(jìn)行思考，希望能夠?qū)θ珖?guó)科技報(bào)告制度的建設(shè)起到一定的參考作用。

1安徽省科技報(bào)告制度建設(shè)取得的成效

1.1統(tǒng)一制度，建設(shè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系。在國(guó)家大力推進(jìn)科技報(bào)告制度建設(shè)的形勢(shì)下，2014年12月，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)科技部關(guān)于加快建立國(guó)家科技報(bào)告制度的指導(dǎo)意見的通知》的精神，安徽省科技廳印發(fā)了《安徽省科技報(bào)告制度建設(shè)實(shí)施方案》的通知，對(duì)安徽省科技報(bào)告制度建設(shè)工作進(jìn)行部署，明確了安徽省科技報(bào)告制度建設(shè)的總體目標(biāo)、建設(shè)內(nèi)容、時(shí)間安排和保障措施。2016年8月，安徽省科技廳、安徽省財(cái)政廳出臺(tái)的《關(guān)于整合優(yōu)化省級(jí)財(cái)政科技項(xiàng)目和資金管理的實(shí)施意見》以及安徽省財(cái)政廳、安徽省科技廳、安徽省教育廳出臺(tái)的《關(guān)于改革完善省級(jí)財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的實(shí)施意見》提出建立省級(jí)科技報(bào)告制度。2015年12月，《安徽省科技計(jì)劃管理改革實(shí)施辦法》明確提出建立科技報(bào)告制度。2016年4月，在《安徽省科技重大專項(xiàng)項(xiàng)目管理辦法（暫行）》中提出要求項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)需提交科技報(bào)告。目前，國(guó)家已頒布《科技報(bào)告編寫規(guī)則》《科技報(bào)告編號(hào)規(guī)則》《科技報(bào)告保密等級(jí)代碼與標(biāo)識(shí)》和《科技報(bào)告元數(shù)據(jù)規(guī)范》等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范[1]。參照科技報(bào)告相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)省科技計(jì)劃項(xiàng)目的特點(diǎn)，安徽省科技廳科技報(bào)告管理中心研究設(shè)計(jì)了省自然科技基金項(xiàng)目、省科技廳社會(huì)發(fā)展處項(xiàng)目、省科技廳農(nóng)村處項(xiàng)目科技報(bào)告編寫規(guī)范，并編寫了各類科技計(jì)劃項(xiàng)目科技報(bào)告撰寫模板和安徽省科技報(bào)告工作流程圖。這些規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)對(duì)安徽省科技報(bào)告制度建設(shè)發(fā)揮了積極的作用。1.2明確責(zé)任主體，建立系統(tǒng)化的組織管理體系。為了進(jìn)一步推進(jìn)科技報(bào)告制度的建設(shè)，安徽省建立了較為完善的組織管理體系。安徽省科技廳負(fù)責(zé)全省科技報(bào)告工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查，研究制定相關(guān)政策措施，并委托安徽省科學(xué)技術(shù)情報(bào)研究所成立安徽省科技廳科技報(bào)告管理中心，承擔(dān)科技報(bào)告的日常管理工作，負(fù)責(zé)全省科技報(bào)告的收集、收藏、管理和開放共享服務(wù)，開展省級(jí)科技報(bào)告共享服務(wù)系統(tǒng)的開發(fā)、運(yùn)行、維護(hù)和管理工作。省級(jí)有關(guān)部門將科技報(bào)告工作納入了本部門科研管理范疇，在項(xiàng)目合同或任務(wù)書中明確項(xiàng)目承擔(dān)單位須呈交科技報(bào)告的具體要求。。各市科技行政主管部門將市級(jí)科技項(xiàng)目納入省科技報(bào)告建設(shè)體系。各項(xiàng)目承擔(dān)（主持）單位建立科技報(bào)告工作機(jī)制，按要求呈交科技報(bào)告[2]。1.3構(gòu)建流程化的工作系統(tǒng)，提升工作效率安徽省科技報(bào)告工作系統(tǒng)包括科技報(bào)告呈交系統(tǒng)和科技報(bào)告審核系統(tǒng)（圖1），主要是由省科技廳科技報(bào)告管理中心將項(xiàng)目信息導(dǎo)入科技報(bào)告數(shù)據(jù)管理平臺(tái)生成授權(quán)碼，項(xiàng)目承擔(dān)人通過(guò)授權(quán)碼登錄呈交系統(tǒng)提交科技報(bào)告，工作人員將呈交系統(tǒng)中的科技報(bào)告導(dǎo)入審核系統(tǒng)，并組織全國(guó)范圍內(nèi)具備科技報(bào)告咨詢、指導(dǎo)和培訓(xùn)工作資格的人員進(jìn)行審核改寫。由管理中心工作人員進(jìn)行最終審核后在省級(jí)科技報(bào)告共享服務(wù)系統(tǒng)中，并提交給國(guó)家科技報(bào)告管理中心[3]。流程化工作系統(tǒng)的構(gòu)建，在一定程度上提升了工作效率。1.4建立互聯(lián)互通的系統(tǒng)，確保科技報(bào)告充分共享。為了開展科技報(bào)告服務(wù)，發(fā)揮科技報(bào)告的作用，安徽省科技廳科技報(bào)告管理中心建立了安徽省科技報(bào)告共享服務(wù)系統(tǒng)。將收集到的科技報(bào)告經(jīng)過(guò)改寫審核后在安徽省科技報(bào)告共享服務(wù)系統(tǒng)中進(jìn)行，按照“分類管理、受控使用”的原則，系統(tǒng)采用實(shí)名注冊(cè)機(jī)制和身份認(rèn)證機(jī)制，實(shí)施用戶管理和權(quán)限管理方案，對(duì)不同的用戶賦予不同權(quán)限，提供分級(jí)、分層次的服務(wù)，實(shí)現(xiàn)科技報(bào)告資源的安全管理和充分共享[4]。面向社會(huì)公眾，主要提供科技報(bào)告檢索、信息導(dǎo)航等服務(wù)；面向科研人員，主要提供科技報(bào)告的全文瀏覽、原文傳遞服務(wù)；面向科技管理部門和科技決策人員，提供科技報(bào)告統(tǒng)計(jì)分析、行業(yè)、領(lǐng)域深度分析、主題挖掘等深層次的決策支持服務(wù)[5]。與國(guó)家科技報(bào)告共享服務(wù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)了用戶對(duì)科技報(bào)告資源的統(tǒng)一檢索，從而提升了科技報(bào)告的利用率。1.5多環(huán)節(jié)采取措施，嚴(yán)格控制科技報(bào)告質(zhì)量。安徽省科技報(bào)告制度建設(shè)工作啟動(dòng)之初就將科技報(bào)告質(zhì)量控制放在重要位置，通過(guò)一系列措施確保科技報(bào)告的質(zhì)量。第一，人才儲(chǔ)備。自國(guó)家科技報(bào)告制度試點(diǎn)工作開展以來(lái)，安徽省科學(xué)技術(shù)情報(bào)研究所就指派專門人員全程參與國(guó)家科技報(bào)告指導(dǎo)人員培訓(xùn)、國(guó)家科技報(bào)告審核改寫、國(guó)家科技制度建設(shè)研討等相關(guān)工作，并陸續(xù)組織人員參加國(guó)家科技報(bào)告指導(dǎo)人員研修班培訓(xùn)。第二，試點(diǎn)領(lǐng)域選擇。經(jīng)過(guò)調(diào)研與論證，安徽省科技報(bào)告工作選擇在科研人員素質(zhì)較高的省自然科學(xué)基金項(xiàng)目和科技含量較高的科技攻關(guān)項(xiàng)目中開展，確保了科技報(bào)告撰寫的水平。第三，針對(duì)性培訓(xùn)。在科技報(bào)告提交之前，工作人員專門針對(duì)具體項(xiàng)目類型組織項(xiàng)目主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行科技報(bào)告撰寫培訓(xùn)。第四，審改人員。安徽省科技廳科技報(bào)告管理中心在全國(guó)范圍內(nèi)從首批參加國(guó)家科技報(bào)告指導(dǎo)人員研修班并負(fù)責(zé)本省科技報(bào)告工作的學(xué)員中聘請(qǐng)審核改寫人員，從而確保了安徽省科技報(bào)告的質(zhì)量。

2科技報(bào)告制度建設(shè)存在的問(wèn)題

2.1政策欠缺，尚未出臺(tái)省級(jí)層面綱領(lǐng)性文件。自2014年以來(lái)，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)科技部《關(guān)于加快建立國(guó)家科技報(bào)告制度的指導(dǎo)意見》，2016年科技部印發(fā)《中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）科技報(bào)告管理暫行辦法》，專門針對(duì)科技報(bào)告制度建設(shè)工作進(jìn)行了總體部署。2014年，安徽省啟動(dòng)了科技報(bào)告制度建設(shè)工作，省科技廳印發(fā)了《安徽省科技報(bào)告制度建設(shè)實(shí)施方案》。該實(shí)施方案主要針對(duì)省科技廳實(shí)施的科技計(jì)劃項(xiàng)目開展科技報(bào)告制度建設(shè)工作。盡管安徽省財(cái)政廳、安徽省教育廳、安徽省科技廳聯(lián)合的《關(guān)于改革完善省級(jí)財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的實(shí)施意見》中提出建立科技報(bào)告制度，但仍缺少省級(jí)層面的科技報(bào)告工作的總體部署，尚未出臺(tái)安徽省科技報(bào)告管理辦法。2.2工作脫節(jié)，科技報(bào)告工作未納入項(xiàng)目管理流程?？萍疾俊蛾P(guān)于加快建立國(guó)家科技報(bào)告制度的指導(dǎo)意見》中明確指出，科技報(bào)告工作要完全納入科研管理程序，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制呈交。在實(shí)際操作中就是將科技報(bào)告工作納入到科技計(jì)劃項(xiàng)目的立項(xiàng)、中期檢查、結(jié)題驗(yàn)收等過(guò)程管理中去[6]，具體實(shí)現(xiàn)方式就是在科技計(jì)劃項(xiàng)目管理系統(tǒng)中，添加科技報(bào)告呈交這一環(huán)節(jié)。未在規(guī)定節(jié)點(diǎn)提交科技報(bào)告的項(xiàng)目就無(wú)法進(jìn)行下一環(huán)節(jié)的工作。為此，安徽省科技廳印發(fā)了《安徽省科技計(jì)劃管理改革實(shí)施辦法》，提出建立科技報(bào)告制度，并于2016年4月出臺(tái)了《安徽省科技重大專項(xiàng)項(xiàng)目管理辦法（暫行）》，提出在項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)需提交科技報(bào)告的具體要求。但是，在項(xiàng)目任務(wù)書簽訂時(shí)并未對(duì)提交科技報(bào)告的類型、數(shù)量、時(shí)限以及內(nèi)容等提出具體的要求。另外，目前正值安徽省推進(jìn)省級(jí)科技計(jì)劃管理改革，現(xiàn)有的安徽省科技計(jì)劃項(xiàng)目管理系統(tǒng)面臨調(diào)整或重建。而安徽省科技報(bào)告呈交系統(tǒng)和審核系統(tǒng)都是獨(dú)立于省科技計(jì)劃項(xiàng)目管理系統(tǒng)，還無(wú)法嵌入到科技計(jì)劃項(xiàng)目管理系統(tǒng)中，科技報(bào)告工作與科技計(jì)劃項(xiàng)目管理仍是處于脫節(jié)狀態(tài)，從而造成科技報(bào)告收繳工作占用時(shí)間較大，效率較低。2.3激勵(lì)不足，科技報(bào)告未充分發(fā)揮作用。目前，安徽省科技報(bào)告共享服務(wù)系統(tǒng)已上線運(yùn)行，但科技報(bào)告證書發(fā)放、科技報(bào)告作者閱點(diǎn)獎(jiǎng)勵(lì)以及科技報(bào)告原文傳遞等系統(tǒng)功能尚未完善。這樣就造成對(duì)已提交的科技報(bào)告利用不夠，科研工作者撰寫科技報(bào)告的積極性不高，更難以保證科技報(bào)告的質(zhì)量。同時(shí)，科技報(bào)告及其所涉及的創(chuàng)新性研究結(jié)果未形成產(chǎn)權(quán)標(biāo)識(shí)，未與論文、專著、科技成果同等對(duì)待，尚未形成一種新型的著作權(quán)形式。沒有與科技報(bào)告作者的個(gè)人獎(jiǎng)勵(lì)、技術(shù)職務(wù)晉升、申請(qǐng)科技獎(jiǎng)勵(lì)等工作建立關(guān)聯(lián)，影響了他們撰寫和提交科技報(bào)告的積極性。2.4職責(zé)不明，科技報(bào)告工作未形成體系。盡管目前建立了系統(tǒng)化的組織管理體系，安徽省科技廳委托安徽省科學(xué)技術(shù)情報(bào)研究所成立安徽省科技廳科技報(bào)告管理中心，承擔(dān)科技報(bào)告的日常管理工作，負(fù)責(zé)全省范圍內(nèi)科技報(bào)告的接收、收藏、管理和共享服務(wù)，但是缺少省級(jí)層面的綱領(lǐng)性文件，科技報(bào)告工作僅在省科技廳科技計(jì)劃項(xiàng)目中開展，尚未延伸至省屬其他部門，且省科技廳科技報(bào)告管理中心也是部分工作人員兼職，還沒有設(shè)立專人或?qū)ｉT的部門負(fù)責(zé)科技報(bào)告的收集、審核等工作。

3對(duì)策與建議

1問(wèn)題提出

1.1研究背景。2016年3月，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》中指出要推進(jìn)全科醫(yī)生（家庭醫(yī)生）能力提高。2017年遼寧省醫(yī)改辦印發(fā)了《遼寧省關(guān)于建立家庭醫(yī)生簽約服務(wù)制度的實(shí)施意見》（遼醫(yī)改辦發(fā)〔2017〕3號(hào)），提出到2017年底，遼寧省所有城市都要開展家庭醫(yī)生簽約服務(wù)。1.2國(guó)內(nèi)外發(fā)展綜述。20世紀(jì)70年代，美國(guó)醫(yī)生Engle提出了“生理—心理—社會(huì)”的新模式，最根本的改變就在于人們對(duì)疾病的救治開始嘗試采用新的全方位的治療辦法。20世紀(jì)80代后期，全科醫(yī)學(xué)引入我國(guó)，在發(fā)展中，學(xué)者發(fā)現(xiàn)了我國(guó)全科醫(yī)生制度面臨的困難。

2遼寧省全科醫(yī)生制度建設(shè)出現(xiàn)的問(wèn)題

2.1全科醫(yī)生數(shù)量少且年齡結(jié)構(gòu)不合理。從遼寧統(tǒng)計(jì)年鑒了解到，2016年遼寧省在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)中工作的執(zhí)業(yè)醫(yī)師和執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師只有3萬(wàn)人，注冊(cè)護(hù)士?jī)H有2萬(wàn)人，其中僅有1%獲得了全科醫(yī)生執(zhí)業(yè)證書。根據(jù)筆者的調(diào)查問(wèn)卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果來(lái)看，年齡梯隊(duì)過(guò)于老齡化，占比最大的是46～55歲的全科醫(yī)生已經(jīng)達(dá)到了80%。2.2全科醫(yī)生業(yè)務(wù)素質(zhì)低。據(jù)問(wèn)卷調(diào)查以及訪談顯示，目前遼寧省90%的全科醫(yī)生都是由?？漆t(yī)生轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)的，其掌握的全科知識(shí)少，且知識(shí)更新慢。在調(diào)查中，有一位糖尿病患者表示為其診病的全科醫(yī)生告訴他緩解糖尿病癥狀最好的辦法就是平時(shí)少喝水，而這一說(shuō)法早在10年前就被專家否定了。2.3全科醫(yī)生崗位缺乏吸引力。遼寧省正式編制的全科醫(yī)生工資大都在2800元/月。而目前合同制全科醫(yī)生占多數(shù)，其工資為2500元/月。對(duì)于提升提拔，全科醫(yī)生的機(jī)會(huì)更是少之又少，其需要跟大醫(yī)院的?？漆t(yī)生一起比拼來(lái)獲取更高的職稱，對(duì)于奮斗在基層的全科醫(yī)生沒有任何優(yōu)勢(shì)。

3遼寧省全科醫(yī)生制度建設(shè)出現(xiàn)問(wèn)題的原因

3.1未建立全科醫(yī)生教育制度。遼寧省高等醫(yī)學(xué)教育機(jī)構(gòu)主要為大醫(yī)院培養(yǎng)?？漆t(yī)生，而高校關(guān)于全科醫(yī)學(xué)的教育理念也不完備，多半學(xué)校沒有設(shè)立全科醫(yī)學(xué)教學(xué)機(jī)構(gòu)，也沒有相應(yīng)的全科醫(yī)生實(shí)戰(zhàn)學(xué)習(xí)的地方。遼寧省目前雖然已經(jīng)開始培養(yǎng)定向全科醫(yī)生，但是等到他們畢業(yè)還需幾年的時(shí)間，而且一畢業(yè)的大學(xué)生并不能很好的給病人看病，需要不斷的磨煉，那么這個(gè)空白期的填充急需尋求辦法予以解決。3.2未正確認(rèn)識(shí)全科醫(yī)生。社會(huì)各界大都覺得全科醫(yī)生其實(shí)就是什么科都了解一點(diǎn)但卻達(dá)不到精通水平的“萬(wàn)金油”大夫，當(dāng)然，也有很大一部分全科醫(yī)生本人對(duì)全科醫(yī)學(xué)的理論以及概念都認(rèn)識(shí)不清。其實(shí)，所謂的全科醫(yī)生，是可以診斷基礎(chǔ)疾病的衛(wèi)生工作者。同時(shí)因?yàn)槠湓谏鐓^(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)工作，而又擁有了方便性。但從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，目前社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的全科診室基本上是從原有某個(gè)專門科室轉(zhuǎn)變而來(lái)的，改變的只是科室標(biāo)牌，不變的是工作的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。3.3未建立合理激勵(lì)機(jī)制。全科醫(yī)生是要在基層工作的，所以其本身就不具有吸引力，而目前仍未建立合理的激勵(lì)機(jī)制。全科醫(yī)生干多干少所得工資是一樣的，想要晉升更是難上加難，社會(huì)地位也遠(yuǎn)不如醫(yī)院的醫(yī)生，這些因素嚴(yán)重打擊了在職全科醫(yī)生的積極性，所以很多處于實(shí)習(xí)生的全科醫(yī)生不愿注冊(cè)為全科醫(yī)師。但是我們?cè)賮?lái)看日本等一些全科醫(yī)生開展的比較好的國(guó)家，其全科醫(yī)生的收入至少是醫(yī)院?？漆t(yī)生的兩倍，各種待遇無(wú)一不向全科醫(yī)生傾斜。

一、黨內(nèi)法治理念、制度意識(shí)與制度建設(shè)

法治理念“是指人們以法治理想為中心形成的全部觀念的總和，是法治實(shí)現(xiàn)的精神條件和觀念啟蒙”［1］。制度意識(shí)，是指人們關(guān)于制度的思想和觀點(diǎn)的總和，包括人們對(duì)制度的基本看法和態(tài)度［2］。法治理念和制度意識(shí)的強(qiáng)弱，直接影響法治和制度之治的實(shí)現(xiàn)程度。一方面，法治理念和制度意識(shí)是法律制度制定的中介，離開法治理念和制度意識(shí)，法律制度制定者就無(wú)法開展制定工作，正如黑格爾在論述法律意識(shí)時(shí)所說(shuō)的，“通過(guò)法律意識(shí)，也正是法律意識(shí)，立法者才捕捉到時(shí)代精神，并將之反映到法律文件中”［3］320。另一方面，人們的法治理念、制度意識(shí)是學(xué)習(xí)、執(zhí)行法律制度的思想和心理保證，是推動(dòng)人們自覺實(shí)施法律制度的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，“只有具備了內(nèi)在的、自發(fā)的法意識(shí)，人們才會(huì)絕對(duì)地、無(wú)條件地遵守法律”［4］。因此，加強(qiáng)法治理念和制度意識(shí)，對(duì)于法律制度建設(shè)具有重要的意義。

二、當(dāng)前黨內(nèi)法治理念和制度意識(shí)的現(xiàn)狀

中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)的法治理念和制度意識(shí)，是較為薄弱的。由于中國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)是專制體制，法律主要是統(tǒng)治者制定出來(lái)統(tǒng)治子民的，因而社會(huì)本質(zhì)的治理方式是人治，這造成我國(guó)社會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)缺乏法治理念。正如郭亞丁教授所指出的，“任何政黨的建立和發(fā)展都受到社會(huì)文化的制約和影響。社會(huì)文化‘包圍’著政黨系統(tǒng)，政黨系統(tǒng)體現(xiàn)著文化的特質(zhì)?！保?］371－372中國(guó)共產(chǎn)黨不可避免地受到傳統(tǒng)政治文化的消極影響。在井岡山時(shí)期，就指出，群眾乃至于一般黨員的頭腦中，還深藏著封建時(shí)代獨(dú)裁專斷的惡習(xí)，不喜歡麻煩的民主制度［6］184。建國(guó)初，董必武也指出，由于歷史上的原因，人民群眾守法意識(shí)差，黨內(nèi)的守法情況也令人擔(dān)憂。［7］342在探索如何執(zhí)政的過(guò)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨也曾經(jīng)注重法律與制度的建設(shè)。例如，為了進(jìn)行法治，親自主持，精心制定了“五四憲法”;為了實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)的制度之治，黨的八大鄭重地修改了黨章。但是，由于長(zhǎng)期的人治傳統(tǒng)影響，在1957年前后，當(dāng)國(guó)內(nèi)外局勢(shì)發(fā)生重大變化時(shí)，黨內(nèi)治國(guó)理政的思想觀念也開始發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，到“”時(shí)期，更是完全用人治取代法治。十一屆三中全會(huì)后，這種狀況雖有很大改變，但仍還存在不少問(wèn)題。彭真在1985年7月的一次講話中就說(shuō):“有的人沒有當(dāng)‘長(zhǎng)’的時(shí)候?qū)γ裰骱头ㄖ七€覺得重要一點(diǎn)，當(dāng)了什么首長(zhǎng)就對(duì)民主和法制不那么熱心了，甚至有點(diǎn)嫌麻煩了?！保?］534為此，鄧小平1986年明確地提出，“要通過(guò)改革，處理好法治和人治的關(guān)系。”［9］177黨的十七屆四中全會(huì)也指出，“一些黨員干部法治意識(shí)、紀(jì)律觀念淡薄”［10］。因而，黨內(nèi)法治理念和制度意識(shí)淡薄，至今仍是較為普遍的現(xiàn)象。黨內(nèi)法治理念和制度意識(shí)薄弱，對(duì)黨的制度建設(shè)的消極影響是很大的。一是解決問(wèn)題首先想到的不是建立或完善制度，因而導(dǎo)致制度供給不足;二是即使勉強(qiáng)建立制度，也不遵守、不執(zhí)行，導(dǎo)致制度無(wú)效，或者有利的就執(zhí)行，不利的就不執(zhí)行或變通執(zhí)行;三是對(duì)制度的實(shí)施結(jié)果漠不關(guān)心，缺乏進(jìn)行制度監(jiān)督的意識(shí)和責(zé)任感?？傊ㄖ卫砟詈椭贫纫庾R(shí)薄弱，極大地影響到黨的制度建設(shè)科學(xué)化水平的提高。正如所指出的，“我們雖有了比較健全和完善的法律和制度，但如果人們的法律意識(shí)和法律觀念淡薄，思想政治素質(zhì)低，再好的法律也會(huì)因?yàn)榈貌坏阶袷囟黄鹱饔?，甚至?xí)瓮撛O(shè)?！保?1］

三、以積極的宣傳教育加強(qiáng)黨內(nèi)法治理念和制度意識(shí)

孟德斯鳩曾經(jīng)說(shuō):法律教育“我們做公民”，教育可以培養(yǎng)共和政體所需要的公民的政治品質(zhì)［12］29。因此，積極的宣傳教育工作，是培養(yǎng)黨內(nèi)法治理念和制度意識(shí)的重要途徑。

1分級(jí)診療制度的實(shí)施現(xiàn)狀

1.1國(guó)內(nèi)現(xiàn)狀。目前，我國(guó)已經(jīng)在85%以上的城市開展了分級(jí)診療試點(diǎn)工作，上海、廣東、江蘇、青海等省市已形成了特定的區(qū)域模式。上海模式的政策形式為半引導(dǎo)、半強(qiáng)制，其醫(yī)療機(jī)構(gòu)大致分為市級(jí)醫(yī)學(xué)中心、區(qū)域醫(yī)療中心、基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)、社會(huì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，采取“1+1+1”（即1名家庭醫(yī)生、1家區(qū)域醫(yī)療中心、1家市級(jí)醫(yī)學(xué)中心）組合內(nèi)任意就診、組合外家庭醫(yī)生轉(zhuǎn)診的機(jī)制；廈門模式的政策形式為柔性引導(dǎo)，以慢性病為切入點(diǎn)，將區(qū)域內(nèi)醫(yī)療機(jī)構(gòu)劃分醫(yī)院、基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，采取“三師共管”（即1名醫(yī)院?？漆t(yī)師、1名基層全科醫(yī)師、1名健康管理師）的“全程關(guān)照網(wǎng)”，醫(yī)師團(tuán)隊(duì)內(nèi)部轉(zhuǎn)診；深圳市羅湖區(qū)成立醫(yī)院集團(tuán)，以醫(yī)院集團(tuán)整體打包支付為紐帶，建立總額管理、結(jié)余留用、合理超支分擔(dān)的激勵(lì)機(jī)制。安徽省天長(zhǎng)市、福建省尤溪縣組建醫(yī)療共同體（以下簡(jiǎn)稱醫(yī)共體），在醫(yī)共體內(nèi)部實(shí)行資金統(tǒng)籌、醫(yī)保聯(lián)動(dòng)、結(jié)余留用、合理分配，為居民提供預(yù)防、治療、康復(fù)一體，覆蓋生命全周期的健康管理服務(wù)。青海省從省級(jí)層面明確規(guī)定推行分級(jí)診療，參保人群采用醫(yī)保差額報(bào)銷方式引導(dǎo)患者自主選擇。這些組織形式不同于傳統(tǒng)上按照醫(yī)院等級(jí)分級(jí)、按照醫(yī)院隸屬關(guān)系分級(jí)、按照疾病難易程度分級(jí)的做法，打破了行政隸屬關(guān)系、醫(yī)院等級(jí)等方面的限制，涉及服務(wù)模式和服務(wù)體系的重構(gòu)，初步形成了小病在基層、大病到醫(yī)院、康復(fù)回基層的合理就醫(yī)秩序。1.2國(guó)外現(xiàn)狀。目前多數(shù)西方國(guó)家均已建立分級(jí)診療制度體系，并形成風(fēng)格明顯的不同模式。英國(guó)模式是政府主導(dǎo)下的分級(jí)診療模式，實(shí)行嚴(yán)格的醫(yī)療機(jī)構(gòu)分類，根據(jù)醫(yī)療服務(wù)內(nèi)容將醫(yī)療服務(wù)分為初級(jí)、二級(jí)和三級(jí)，實(shí)行嚴(yán)格的“守門人”制度和社區(qū)首診制度，并制定相關(guān)法律提供制度保障。美國(guó)模式是在醫(yī)療保險(xiǎn)支付方主導(dǎo)下形成了覆蓋醫(yī)保人群的分級(jí)診療機(jī)制，醫(yī)保支付方從提高自身管理能力和業(yè)務(wù)效益的方面考慮，實(shí)行全科醫(yī)生（家庭醫(yī)生）首診制度，對(duì)醫(yī)生的醫(yī)療行為和患者的就診行為都采用了越來(lái)越精細(xì)化的管理。由此可見，不論是實(shí)行市場(chǎng)體制的國(guó)家還是國(guó)民衛(wèi)生服務(wù)體系的國(guó)家，都高度重視分級(jí)診療并取得了較好的成效。國(guó)外的分級(jí)診療制度有以下幾個(gè)共同的特點(diǎn)：一是實(shí)行嚴(yán)格的轉(zhuǎn)診制度。高等級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)幾乎不設(shè)門診，患者絕大部分都來(lái)自下級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)診。二是基層醫(yī)療服務(wù)能力強(qiáng)。全科醫(yī)生和基層醫(yī)生具備優(yōu)質(zhì)的服務(wù)水平，這是確保首診制實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)保障。三是明晰的激勵(lì)約束補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)基層醫(yī)療人員給予較高水平的薪酬待遇，對(duì)于越級(jí)就診行為個(gè)人支付較高費(fèi)用等。這些都值得我們關(guān)注并充分借鑒[1]。

2我國(guó)推進(jìn)分級(jí)診療制度建設(shè)存在的主要問(wèn)題

隨著醫(yī)改進(jìn)入深水區(qū)，分級(jí)診療制度建設(shè)的重要性和緊迫性日益凸顯。當(dāng)前，分級(jí)診療制度進(jìn)展依然不平衡，公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)與基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間并不是政府規(guī)劃下的業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，醫(yī)聯(lián)體大部分也是基于利益的相關(guān)性才形成的。面對(duì)全面深化醫(yī)改的新形勢(shì)、新任務(wù)和群眾的新期待，還有以下幾個(gè)亟待解決的問(wèn)題。2.1缺乏覆蓋全面的統(tǒng)一、有序的分級(jí)診療指導(dǎo)體系。醫(yī)聯(lián)體是現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)分級(jí)診療的一個(gè)重要手段。醫(yī)改政策文件明確要求，三級(jí)醫(yī)院要全部參與醫(yī)聯(lián)體建設(shè)并發(fā)揮主導(dǎo)作用。中國(guó)醫(yī)院協(xié)會(huì)承擔(dān)的中國(guó)—世衛(wèi)組織2016—2017雙年度合作項(xiàng)目“通過(guò)立法推進(jìn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革研究初探”調(diào)查結(jié)果顯示，目前大部分地區(qū)的三級(jí)、二級(jí)及一級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間缺乏明確的緊密業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。實(shí)踐中，醫(yī)聯(lián)體的組織形式還處于探索階段，不同級(jí)別醫(yī)療機(jī)構(gòu)的功能定位和作用發(fā)揮有待進(jìn)一步強(qiáng)化。一些地方醫(yī)聯(lián)體建設(shè)缺乏政府統(tǒng)一規(guī)劃，大醫(yī)院根據(jù)自身發(fā)展需要自發(fā)參與組建醫(yī)聯(lián)體，這樣不能確保轄區(qū)內(nèi)每一家基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)包括二級(jí)醫(yī)院都能夠得到上級(jí)醫(yī)院的技術(shù)指導(dǎo)和幫扶。一些地方的企業(yè)醫(yī)院、部隊(duì)醫(yī)院、民營(yíng)醫(yī)院也沒有納入?yún)^(qū)域內(nèi)的醫(yī)聯(lián)體體系，在遇到疑難重癥手術(shù)時(shí)，缺少上級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)診療指導(dǎo)體系。同時(shí)，個(gè)別三級(jí)醫(yī)院仍存在“跑馬圈地”的思想，加劇了大醫(yī)院“壟斷”基層資源和患者的現(xiàn)象。下級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)患者需要轉(zhuǎn)診至上級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)時(shí)沒有預(yù)留的專家門診名額，住院患者的治療過(guò)程不能及時(shí)得到上級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)專家的指導(dǎo)，仍需患者家屬自行尋找專家，難以使患者選擇前去基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)首診[2]。2.2缺乏規(guī)范的上下轉(zhuǎn)診標(biāo)準(zhǔn)和流程。分級(jí)診療制度是一個(gè)綜合、系統(tǒng)的建設(shè)工程，其中健全轉(zhuǎn)診機(jī)制至關(guān)重要。實(shí)踐中，一些試點(diǎn)地區(qū)根據(jù)老百姓的需求，界定不同級(jí)別醫(yī)療機(jī)構(gòu)的功能定位，明確其能夠診治的疾病的目錄；對(duì)需要住院治療的急危重癥患者、手術(shù)患者，制定和落實(shí)入、出院標(biāo)準(zhǔn)和雙向轉(zhuǎn)診原則。上海市實(shí)施家庭醫(yī)生1+1+1組合式簽約，上級(jí)醫(yī)院給基層預(yù)留50%的專家號(hào)源，安徽省城市三級(jí)醫(yī)院預(yù)留不低于40%的專家門診號(hào)源供下級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)開展預(yù)約轉(zhuǎn)診服務(wù)，有效地確保基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)診需求。但與此同時(shí)，多數(shù)地方仍缺乏明確的轉(zhuǎn)診標(biāo)準(zhǔn)和流程，醫(yī)聯(lián)體內(nèi)部轉(zhuǎn)診機(jī)制不暢，形聯(lián)而神未聯(lián)，存在上轉(zhuǎn)容易下轉(zhuǎn)難的問(wèn)題；患者醫(yī)治到哪種程度就可以下轉(zhuǎn)不明確，當(dāng)患者不愿意轉(zhuǎn)診時(shí)，醫(yī)生也不能強(qiáng)制轉(zhuǎn)診，否則可能會(huì)出現(xiàn)醫(yī)療糾紛或醫(yī)療安全問(wèn)題；一些三級(jí)醫(yī)院沒有專門的機(jī)構(gòu)或人員負(fù)責(zé)分級(jí)診療相關(guān)工作，信息化大數(shù)據(jù)等手段應(yīng)用不夠，下級(jí)醫(yī)院的就診患者需要轉(zhuǎn)診時(shí)，仍需自行到上級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)掛號(hào)，沒有達(dá)到上下轉(zhuǎn)診的實(shí)際效果，患者對(duì)醫(yī)聯(lián)體的認(rèn)同感和獲得感不強(qiáng)。2.3家庭醫(yī)生培養(yǎng)不足?；鶎俞t(yī)務(wù)人員水平是決定基層醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量、確保實(shí)現(xiàn)分級(jí)診療的客觀基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段我國(guó)的家庭醫(yī)生主要由以下人員承擔(dān)：一是基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)注冊(cè)全科醫(yī)生（含助理全科醫(yī)生和中醫(yī)類別全科醫(yī)生）；二是具備能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)師和鄉(xiāng)村醫(yī)生；三是符合條件的公立醫(yī)院醫(yī)師和中級(jí)以上職稱的退休臨床醫(yī)師，特別是內(nèi)科、婦科、兒科、中醫(yī)醫(yī)師。全科醫(yī)生是綜合程度較高的醫(yī)學(xué)人才，被稱為居民健康的“守門人”，是家庭醫(yī)生的主體。《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立全科醫(yī)生制度的指導(dǎo)意見》要求，到2020年我國(guó)要基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)每萬(wàn)名居民有2~3名合格的全科醫(yī)生，力爭(zhēng)讓每個(gè)家庭都能享受到全科醫(yī)生的服務(wù)。近年來(lái)，國(guó)家也不斷加強(qiáng)以全科醫(yī)生為重點(diǎn)的基層人才隊(duì)伍建設(shè)，大力開展家庭醫(yī)生簽約服務(wù)，但是全科醫(yī)生仍存在近10萬(wàn)左右的缺口，成為醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系短板。從培養(yǎng)培訓(xùn)上看，針對(duì)全科醫(yī)學(xué)的高等教育很少，現(xiàn)在一些高校雖然有全科醫(yī)學(xué)專業(yè)，但全科醫(yī)學(xué)科目、教研室、學(xué)院等教學(xué)體系不完備，很多大醫(yī)院里面沒有全科醫(yī)學(xué)科。從使用上看，全科醫(yī)生崗位吸引力差，收入水平不高、職稱晉升空間有限、職業(yè)發(fā)展路徑不清晰，嚴(yán)重制約了全科醫(yī)生隊(duì)伍的快速優(yōu)質(zhì)發(fā)展。2.4經(jīng)濟(jì)杠桿和政策導(dǎo)向作用沒有充分發(fā)揮。實(shí)踐中，財(cái)政投入和醫(yī)?；鹂傤~分配向基層傾斜力度有限，大醫(yī)院依然能夠獲得較多的財(cái)政投入和醫(yī)?；?；不同級(jí)別醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間的比價(jià)關(guān)系沒有完全理順，三級(jí)醫(yī)院依然熱衷于從常見病、多發(fā)病的診療中獲得收入，三級(jí)醫(yī)院規(guī)模擴(kuò)張的發(fā)展模式?jīng)]有得到有效遏制；一些適合在基層做的服務(wù)項(xiàng)目不能報(bào)銷，醫(yī)聯(lián)體內(nèi)部缺乏與其功能定位相適應(yīng)的合理的利益分配機(jī)制；醫(yī)務(wù)人員薪酬水平受到事業(yè)單位績(jī)效工資總額限制，加之分配制度不合理，大醫(yī)院愿意放、基層愿意接、群眾愿意去的動(dòng)力機(jī)制尚未形成[3]。

3立法推進(jìn)分級(jí)診療制度建設(shè)有效落實(shí)

3.1通過(guò)立法強(qiáng)化分級(jí)診療的制度保障。3.1.1明確政府責(zé)任。政府應(yīng)將本轄區(qū)內(nèi)分級(jí)診療制度建設(shè)納入?yún)^(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃或醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮，通過(guò)政府對(duì)區(qū)域內(nèi)各類各級(jí)醫(yī)院的功能定位，統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局，有序聯(lián)動(dòng)，職責(zé)清晰，分級(jí)明確，立法保障，形成區(qū)域內(nèi)的所有醫(yī)療機(jī)構(gòu)上下聯(lián)動(dòng)指導(dǎo)的醫(yī)聯(lián)體，同時(shí)有專門部門負(fù)責(zé)上下轉(zhuǎn)診的聯(lián)絡(luò)，上級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)為下級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)預(yù)留專家門診的名額，方便患者就診，通過(guò)采取多種形式的醫(yī)聯(lián)體，把大醫(yī)院的專家和技術(shù)服務(wù)真正地下沉到基層，通過(guò)政策有效引導(dǎo)和信息化手段，使上下級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)擰成一股繩，優(yōu)化轉(zhuǎn)診流程，建立綠色通道，實(shí)現(xiàn)居民健康信息共享。3.1.2明確運(yùn)行機(jī)制?？茖W(xué)界定醫(yī)聯(lián)體不同級(jí)別醫(yī)療機(jī)構(gòu)的功能定位，制定和落實(shí)入、出院標(biāo)準(zhǔn)和雙向轉(zhuǎn)診原則，為分級(jí)診療提供技術(shù)支撐。逐步破除行政區(qū)劃、財(cái)政投入、醫(yī)保支付、人事管理等方面的壁壘和障礙，建立有利于優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源上下貫通的考核和激勵(lì)機(jī)制，結(jié)合醫(yī)保支付方式等改革的推進(jìn)，逐步建立、完善醫(yī)療機(jī)構(gòu)間的分工協(xié)作機(jī)制。3.1.3建立全覆蓋的分級(jí)診療指導(dǎo)體系。強(qiáng)化三級(jí)醫(yī)院的診療指導(dǎo)作用，三級(jí)醫(yī)院要從過(guò)去提供醫(yī)療服務(wù)的主體轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織實(shí)施分級(jí)診療、為基層培養(yǎng)和提供全科醫(yī)生、強(qiáng)化慢病防控等新的功能定位。發(fā)揮三級(jí)醫(yī)院在醫(yī)學(xué)科學(xué)、技術(shù)創(chuàng)新和人才培養(yǎng)方面的引領(lǐng)作用，逐步減少常見病、多發(fā)病復(fù)診和診斷明確、病情穩(wěn)定的慢性病等普通門診量，分流慢性病患者，縮短平均住院日，提高運(yùn)行效率。3.2通過(guò)立法加強(qiáng)醫(yī)保的杠桿引導(dǎo)和激勵(lì)約束作用。國(guó)際上多數(shù)國(guó)家通過(guò)醫(yī)保政策導(dǎo)向?qū)Ψ旨?jí)診療采取強(qiáng)制方式，未經(jīng)基層全科醫(yī)生或家庭醫(yī)生首診并轉(zhuǎn)診，到上級(jí)醫(yī)38卷第2期（總第439期）2018年2月ChineseHospitalManagementVol.38No.2(SUMNo.439)Feb.2018院醫(yī)?；鸩挥柚Ц?。我國(guó)的分級(jí)診療制度目前是采取自愿原則，必須通過(guò)建立機(jī)制才能激勵(lì)居民和患者到基層就醫(yī)。我國(guó)基本醫(yī)保已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，醫(yī)保資金具有較強(qiáng)的調(diào)控資源、引導(dǎo)服務(wù)流向和規(guī)范服務(wù)行為的能力。醫(yī)保成為推進(jìn)和支持分級(jí)診療的最重要的機(jī)制。為此，宜通過(guò)予以立法明確。3.2.1建立差異化的醫(yī)保報(bào)銷政策。對(duì)不同地區(qū)、不同級(jí)別醫(yī)療機(jī)構(gòu)明確不同的功能定位，實(shí)行不同的醫(yī)保報(bào)銷政策，引導(dǎo)居民選擇適宜的醫(yī)療機(jī)構(gòu)。以青海省實(shí)施分級(jí)診療的歷程為例，最初該省試圖通過(guò)政策強(qiáng)制來(lái)推進(jìn)分級(jí)診療，因群眾意見較大，調(diào)整為通過(guò)醫(yī)保政策引導(dǎo)分級(jí)診療，規(guī)定基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)報(bào)銷90%、轉(zhuǎn)診至二級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)報(bào)銷80%、再轉(zhuǎn)診至三級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)報(bào)銷70%、從基層跨過(guò)二級(jí)直接轉(zhuǎn)診至三級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的報(bào)銷60%。這種差異化的醫(yī)保報(bào)銷政策，解決了政府強(qiáng)制和政府規(guī)劃相結(jié)合的問(wèn)題，患者自行分流。課題組發(fā)放的問(wèn)卷調(diào)查以及實(shí)地調(diào)研結(jié)果也表明，對(duì)于分級(jí)診療的落實(shí)方面，支持強(qiáng)制政策的占15%，支持政策引導(dǎo)的占29%；支持通過(guò)醫(yī)保政策引導(dǎo)的占51%；支持?jǐn)U大基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)保報(bào)銷范圍的占74%；支持加大不同醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間報(bào)銷比例的占67%。結(jié)果顯示，上述政策有效落實(shí)需要完善立法保障。3.2.2推進(jìn)支付方式改革建立激勵(lì)機(jī)制。安徽省天長(zhǎng)市、福建省三明龍溪縣均探索以醫(yī)?；鸫虬Ц稙榧~帶，建立總額管理、結(jié)余留用、合理超支分擔(dān)的激勵(lì)機(jī)制。如天長(zhǎng)市根據(jù)人口數(shù)和歷年醫(yī)療費(fèi)用支出等情況，將醫(yī)?；鸾y(tǒng)籌打包給醫(yī)聯(lián)體，資金出現(xiàn)結(jié)余由醫(yī)聯(lián)體內(nèi)部醫(yī)療機(jī)構(gòu)按一定比例進(jìn)行分配，出現(xiàn)虧損由醫(yī)聯(lián)體牽頭醫(yī)院承擔(dān)責(zé)任。這一機(jī)制使?fàn)款^醫(yī)院主動(dòng)將基層能診治的病人向下沉，同時(shí)做好健康管理相關(guān)服務(wù)，既節(jié)約了醫(yī)療費(fèi)用，又促進(jìn)了醫(yī)療和預(yù)防康復(fù)的有機(jī)融合。3.2.3實(shí)行有利于分級(jí)診療的醫(yī)?；鹂傤~分配機(jī)制隨著分級(jí)診療效果日漸顯現(xiàn)，更多的患者在基層治療，相應(yīng)的基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的醫(yī)保額度應(yīng)動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)，大醫(yī)院的醫(yī)保額度應(yīng)相應(yīng)減少。對(duì)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)?；鹂傤~實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，為分級(jí)診療制度建設(shè)立法提供支撐。3.3通過(guò)立法促進(jìn)家庭醫(yī)生培養(yǎng)使用制度有效落實(shí)。針對(duì)基層能力不強(qiáng)、積極性不夠的問(wèn)題，通過(guò)實(shí)施全科醫(yī)生特崗計(jì)劃、助理全科醫(yī)生培訓(xùn)、定向免費(fèi)培養(yǎng)、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)等多種途徑，加大全科醫(yī)生培養(yǎng)和引進(jìn)力度，既補(bǔ)齊資源的短板，又打牢制度的根基[4]。3.3.1基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是政府的職責(zé)為基層。醫(yī)療機(jī)構(gòu)配置適宜設(shè)備，必須立法保證經(jīng)營(yíng)可持續(xù)性支持。以強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院基本醫(yī)療服務(wù)功能，提升急診搶救、二級(jí)以下常規(guī)手術(shù)、正常分娩、高危孕產(chǎn)婦篩查、兒科等醫(yī)療服務(wù)能力，確保90%以上的疾病在基層得到解決，使群眾在家門口能夠享受大醫(yī)院服務(wù)[5]。3.3.2人事制度改革必須通過(guò)立法實(shí)現(xiàn)建立符合我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生特點(diǎn)的人事制度，采取醫(yī)師身份注冊(cè)，允許有經(jīng)驗(yàn)的醫(yī)生開辦個(gè)體診所，并與大醫(yī)院簽約，擴(kuò)展家庭醫(yī)生的途徑。加強(qiáng)全科醫(yī)生人才隊(duì)伍培養(yǎng)和建設(shè)，完善與醫(yī)聯(lián)體相適應(yīng)的績(jī)效工資政策和薪酬分配機(jī)制，完善有利于人才下基層的政策，使醫(yī)學(xué)生畢業(yè)以后愿意接受培訓(xùn)成為全科醫(yī)生，并通過(guò)工作得到很好的待遇，激勵(lì)他們提供更好的服務(wù)。3.3.3立法保障家庭醫(yī)生、護(hù)士簽約服務(wù)制度建設(shè)的有效落實(shí)立法應(yīng)明確家庭醫(yī)生、護(hù)士簽約服務(wù)的權(quán)利、義務(wù)、職責(zé)、薪酬待遇，才能使該簽約服務(wù)制度建設(shè)有效落實(shí)。讓群眾得到一體化、便利化的疾病診療、康復(fù)、長(zhǎng)期護(hù)理連續(xù)性服務(wù)，從而更好地滿足群眾渴望獲得更優(yōu)質(zhì)、更便捷的醫(yī)療服務(wù)的新期待。3.4通過(guò)立法鼓勵(lì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行分級(jí)診療在分級(jí)診療制度下，醫(yī)療信息化的主要作用是通過(guò)建立信息平臺(tái)，匯聚醫(yī)療資源，增強(qiáng)基層醫(yī)療人員的服務(wù)能力，同時(shí)支持全科醫(yī)生首診制度的實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)引導(dǎo)整體醫(yī)療資源的下沉。信息技術(shù)會(huì)成為推動(dòng)醫(yī)療資源下沉的“利器”。3.4.1立法明確互聯(lián)網(wǎng)信息平臺(tái)的合法性。使用分級(jí)診療的平臺(tái)實(shí)現(xiàn)醫(yī)院與社區(qū)、上級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)與下級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的雙向轉(zhuǎn)診、診間預(yù)約、會(huì)診指導(dǎo)等方面的業(yè)務(wù)協(xié)同，發(fā)揮遠(yuǎn)程醫(yī)療指導(dǎo)作用。3.4.2立法明確資源共享的合法性建立統(tǒng)一的患者健康信息、病歷、醫(yī)學(xué)影像、檢查檢驗(yàn)、消毒供應(yīng)等中心，實(shí)現(xiàn)電子病歷、個(gè)人健康檔案、人口健康信息、醫(yī)療影像等系統(tǒng)的信息互聯(lián)互通和資源共享。以慢病管理為例，當(dāng)患者首診在。三級(jí)醫(yī)院診斷開藥之后，可以在基層通過(guò)掃描識(shí)別碼獲得處方、拿藥治療，方便了患者也避免占用有限的大醫(yī)院資源。資源共享涉及各方利益調(diào)整，涉及共享機(jī)構(gòu)的合法性確認(rèn)，涉及診療責(zé)任的擔(dān)當(dāng)，必須通過(guò)立法明確保障有效實(shí)施。3.4.3立法明確互聯(lián)網(wǎng)診療行為的界定。通過(guò)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算來(lái)助力基層醫(yī)生開展診療工作，并根據(jù)病情復(fù)雜程度、緊急程度等，提供是否需要向上級(jí)醫(yī)院轉(zhuǎn)診的決策建議；醫(yī)師通過(guò)健康管理App，隨時(shí)用手機(jī)對(duì)簽約群眾進(jìn)行數(shù)字化評(píng)估和隨訪，實(shí)時(shí)更新健康管理信息，針對(duì)患者健康數(shù)據(jù)分析及時(shí)提出建議，定時(shí)推送信息?；颊呖梢栽谑謾C(jī)App上查看個(gè)人健康檔案和慢病隨訪規(guī)劃，及時(shí)接收家庭醫(yī)生的臨床提示和建議，實(shí)現(xiàn)與家庭醫(yī)生的實(shí)時(shí)交流，可以有效促進(jìn)分級(jí)診療的實(shí)施。目前，互聯(lián)網(wǎng)迅猛發(fā)展，涉及諸多診療行為問(wèn)題，急需對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)、醫(yī)療集團(tuán)、互聯(lián)網(wǎng)云醫(yī)院、互聯(lián)網(wǎng)在線醫(yī)生的診療行為，選擇App診療服務(wù)等多種方式盡快作出法律界定，明確互聯(lián)網(wǎng)診療行為和醫(yī)療咨詢行為的界限，確?；颊叩尼t(yī)療安全及醫(yī)療機(jī)構(gòu)的正常診療秩序。

具有厚重歷史淵源的職工代表大會(huì)制度，是企業(yè)最根本的民主管理制度，是政治文明建設(shè)在企業(yè)管理中的具體體現(xiàn)，幾十年的實(shí)踐證明，它不僅符合企業(yè)的實(shí)際為各方所接受，且發(fā)揮了重要作用．隨著改革的不斷深化和各種利益關(guān)系的不斷調(diào)整，當(dāng)前，對(duì)職代會(huì)的議論也多了起來(lái)：一是“退出論”，有人認(rèn)為職代會(huì)制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，對(duì)國(guó)有企業(yè)情有獨(dú)鐘，不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，應(yīng)該退出歷史舞臺(tái)；二是“撞車論”，有人提出公司制體制中股東大會(huì)是權(quán)力機(jī)構(gòu)，新老“三會(huì)”并舉，擔(dān)心“南轍北調(diào)”；三是“添亂論”，有人覺得職工投資偏少或不是投資者，不當(dāng)家難知柴米貴，擔(dān)心參與決策時(shí)“不負(fù)責(zé)任”，等等，筆者認(rèn)為，新形勢(shì)下企業(yè)民主管理要有作為，堅(jiān)持職代會(huì)制度是重要法寶，規(guī)范職代會(huì)建設(shè)是必由之路。

一要特別強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨對(duì)職代會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)．我國(guó)社會(huì)主義政治建設(shè)歷史表明，黨的領(lǐng)導(dǎo)是依法治國(guó)的根本保證，要落實(shí)黨的全心全意依靠職工辦企業(yè)方針，就必須注重黨委對(duì)職代會(huì)的政治領(lǐng)導(dǎo)和對(duì)具體工作的指導(dǎo)。工會(huì)作為職代會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，必須研究如何更好地接受企業(yè)黨委對(duì)職代會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，在職代會(huì)的籌備、議題、民主評(píng)議干部及評(píng)議結(jié)果的運(yùn)用以及會(huì)議決議的落實(shí)等環(huán)節(jié)都要充分聽取黨組織的意見，使職代會(huì)制度建設(shè)，始終在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。

在新形勢(shì)下，工會(huì)要在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)職代會(huì)的職權(quán)進(jìn)行新的功能性開發(fā)，在職代會(huì)原有。審議建議權(quán)、審查或否決權(quán)、審議決定權(quán)。評(píng)議監(jiān)督權(quán)、選舉權(quán)。等職權(quán)的基礎(chǔ)上，在維護(hù)職工的學(xué)習(xí)發(fā)展權(quán)，擴(kuò)大知情權(quán)、用好否決權(quán)等方面下更多功夫。

二要不斷完善職代會(huì)機(jī)制建設(shè)。面對(duì)企業(yè)民主管理的新問(wèn)題、新情況，對(duì)現(xiàn)行《全民所有制工業(yè)企業(yè)取工代表大會(huì)條例》進(jìn)行修訂的呼聲越來(lái)越多，建議修訂后的《條例》應(yīng)吸收近幾年民主管理工作的新經(jīng)驗(yàn)，以適用于不同所有制類型企業(yè)；應(yīng)明確國(guó)有企業(yè)以職代會(huì)為基本形式的民主管理的成功經(jīng)驗(yàn)代表民主管理的發(fā)展方向；應(yīng)盡旱制定出合有關(guān)《職工董事、職工監(jiān)事制度》。尤其是要明確建立職工董事、監(jiān)事的數(shù)量。比例及產(chǎn)生辦法；明確職工董事、監(jiān)事的權(quán)利，義務(wù)及共權(quán)益的保障等，界定職工以多種身份參與企業(yè)管理。

要認(rèn)真研究職代會(huì)的表決形式。合理的表決方式是堅(jiān)持職代會(huì)實(shí)效性的關(guān)鍵。要下決心摒棄鼓掌通過(guò)的表決方式，適度限制舉手表決，進(jìn)一步憲善無(wú)記名投票表決；要明確規(guī)定無(wú)記名投票操作適用范圍和程序，避免差額選舉的隨意性；要確認(rèn)以。獲得參加投票的職工過(guò)半數(shù)票”來(lái)計(jì)算結(jié)果，允許委托表決和選舉；要積極提倡和推廣使用電子表決等。

要積極研究擴(kuò)大知情權(quán)的途徑與渠道，實(shí)踐中下列渠道應(yīng)于擴(kuò)容：(1)提交會(huì)前審議的資料要“實(shí)”，不要“湊”；時(shí)間要“足”，不要“急”，(2)提交大會(huì)審議的報(bào)告要“全”，不要“片”；信息要“干”，不要“濕”，(3)會(huì)議安排的審議時(shí)間要大方，不要太小氣，要給工人代表創(chuàng)造發(fā)言條件和機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)一線職工代表說(shuō)實(shí)話、講實(shí)情，使會(huì)議成為工人代表為企業(yè)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策的。群英堂”。(4)職代會(huì)閉會(huì)期間職工代表巡視、參與民主管理的程度要“忙”，不要“閑”。(5)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)來(lái)自職工代表的意見和建議要聽得進(jìn)，切忌當(dāng)耳旁風(fēng)，要避免把職代會(huì)開成學(xué)習(xí)會(huì)、匯報(bào)會(huì)、贊頌會(huì)……

當(dāng)前，國(guó)土資源管理事業(yè)正處于非常關(guān)鍵的時(shí)期。隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，國(guó)土資源部門在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用越來(lái)越重要，國(guó)土資源財(cái)務(wù)工作越來(lái)越受到當(dāng)?shù)卣闹匾暫椭С郑瑖?guó)土資源財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作者要認(rèn)真貫徹黨的十七大會(huì)議精神，以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)國(guó)土資源財(cái)務(wù)管理工作全局，以《會(huì)計(jì)法》及單位各項(xiàng)財(cái)務(wù)制度為依據(jù)，認(rèn)真學(xué)習(xí)國(guó)土系統(tǒng)財(cái)務(wù)知識(shí)，加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)，強(qiáng)化會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，勤政廉潔，依法理財(cái)，不斷提高國(guó)土資源部門財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作水平。進(jìn)一步規(guī)范財(cái)務(wù)管理，促進(jìn)基層國(guó)土事業(yè)發(fā)展

一、深入學(xué)習(xí)相關(guān)法規(guī)、政策，拓展國(guó)土資源系統(tǒng)財(cái)源渠道

近幾年來(lái)，我省相繼轉(zhuǎn)發(fā)了財(cái)政部、國(guó)土資源部《關(guān)于規(guī)范土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》《關(guān)于建立國(guó)有土地收支統(tǒng)計(jì)報(bào)表體系》《關(guān)于探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款收入管理有關(guān)事項(xiàng)》《關(guān)于調(diào)整新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)政策有關(guān)問(wèn)題》制定出臺(tái)了《安徽省國(guó)土資源財(cái)務(wù)管理辦法》《安徽省國(guó)土資源廳專項(xiàng)資金管理辦法》《安徽省土地開發(fā)復(fù)墾整理項(xiàng)目資金財(cái)務(wù)管理辦法》等一系列國(guó)土資源財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理及專項(xiàng)資金征收使用的文件。這些文件的出臺(tái)無(wú)疑是對(duì)國(guó)土資源系統(tǒng)最大的政策支持。不僅從財(cái)政政策上強(qiáng)化了國(guó)土資源系統(tǒng)的職能，同時(shí)也將給國(guó)土資源事業(yè)的發(fā)展注入資金活力。我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)研究，充分利用好這些政策，拓展資金渠道，加強(qiáng)系統(tǒng)財(cái)源建設(shè)。不僅要研究征收的政策，同時(shí)更要研究使用政策。只有這樣，收不會(huì)違規(guī)亂收，用不會(huì)擠占挪用。既能辦好事，又能搞活經(jīng)濟(jì)。

二、用心抓好財(cái)務(wù)管理

切實(shí)改變國(guó)土資源財(cái)務(wù)管理不適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求的狀況。用新形勢(shì)和新要求來(lái)重新審視國(guó)土資源財(cái)務(wù)管理工作，還存在不少問(wèn)題：一是缺乏對(duì)法規(guī)政策的深入研究。由于對(duì)每項(xiàng)收費(fèi)缺乏深入研究，因此，該收的費(fèi)不敢大膽收，造成財(cái)源的流失。不該收的又收了，造成了亂收費(fèi)。該用的得不到財(cái)政部門支持，因缺乏資金，要辦的事辦不成。不該用的用了，造成擠占挪用專項(xiàng)資金。二是缺乏嚴(yán)格的征收管理。為了我縣發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)，我局在不同程度上存在著規(guī)費(fèi)漏收；違法案件處理難到位，罰沒收入減少的現(xiàn)象。新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的減緩、實(shí)行稅費(fèi)統(tǒng)征后礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的地方截留等致使國(guó)土資源財(cái)源大量流失。這里有客觀原因，也有主觀原因，缺乏嚴(yán)格管理是主要原因。三是財(cái)務(wù)工作人員對(duì)國(guó)土資源各項(xiàng)收費(fèi)的征收范圍和標(biāo)準(zhǔn)、管理方式、使用方向、申報(bào)使用等一些政策規(guī)定還不熟悉。財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)不健全、制度不落實(shí)、管理不規(guī)范，致使經(jīng)常出現(xiàn)這樣那樣的問(wèn)題。

三、開拓財(cái)源多渠道增加收入