導(dǎo)語：立法違憲下的憲法監(jiān)督論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、憲法監(jiān)督的主體

全國人大常委會是我國常設(shè)憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)，但并非專門憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)。除憲法監(jiān)督的身份外，全國人大常委會還擁有立法權(quán)、法律解釋權(quán)、針對國務(wù)院等國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)等多重憲法身份。應(yīng)當(dāng)說，同一主體擁有多重身份應(yīng)以各個(gè)身份之間互不沖突為前提，否則將陷入“人格分裂”狀態(tài)。而憲法監(jiān)督權(quán)與立法權(quán)在一定程度上是相沖突的，全國人大常委會相沖突的兩重憲法身份導(dǎo)致在對全國人大常委會立法的憲法監(jiān)督問題上，全國人大常委會既是“運(yùn)動員”又是“裁判員”。實(shí)際上，全國人大也存在同樣的問題?！读⒎ǚā匪坪鯇⑷珖舜蟪Ｎ瘯贫ǖ姆珊徒?jīng)全國人大常委會批準(zhǔn)的自治條例和單行條例的憲法監(jiān)督職權(quán)交給了全國人大，〔3〕這雖避免了全國人大常委會的身份沖突，但全國人大的身份沖突問題仍未解決。應(yīng)當(dāng)說，此種身份困境并非難以解決。在制度設(shè)計(jì)上，可以考慮將全國人大及其常委會的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)身份與作為立法機(jī)關(guān)的身份進(jìn)行適當(dāng)分離，由某一特定機(jī)構(gòu)代行全國人大及其常委會的憲法監(jiān)督權(quán)，如此可使全國人大及其常委會從相互沖突的身份困境中解脫出來。當(dāng)然，究竟在多大程度上將憲法監(jiān)督權(quán)從全國人大及其常委會的職權(quán)中分離出來?這也是學(xué)界長久以來爭論不休的憲法監(jiān)督主體問題。歸納起來，主要有三種觀點(diǎn):(1)在全國人大之外設(shè)立憲法法院，或者由最高人民法院行使違憲審查權(quán)和憲法解釋權(quán)，對法律法規(guī)進(jìn)行合憲性審查，并對公民憲法權(quán)利提供救濟(jì);(2)在全國人大之下設(shè)立一個(gè)與全國人大常委會平行的機(jī)關(guān)，對全國人大制定的法律之外的法律法規(guī)進(jìn)行合憲性審查，并對公民權(quán)利提供救濟(jì);(3)在全國人大常委會之下設(shè)立專門的憲法監(jiān)督委員會，履行全國人大常委會的憲法監(jiān)督職權(quán)。〔4〕本文認(rèn)為，在全國人大常委會之下設(shè)立一個(gè)相對獨(dú)立的憲法監(jiān)督委員會是最為穩(wěn)妥的辦法。前兩類方案都要求修改現(xiàn)行憲法，并會在不同程度上突破國家根本政治制度，有可能會動搖現(xiàn)行憲法體制，所以這兩種改革方案風(fēng)險(xiǎn)較大?，F(xiàn)行憲法規(guī)定國家權(quán)力機(jī)關(guān)是監(jiān)督憲法實(shí)施的主體，在遵循現(xiàn)行憲法的前提下對憲法監(jiān)督制度進(jìn)行完善，能夠避免突破現(xiàn)行憲法體制，減少改革阻力，節(jié)約制度成本。具體方案是在全國人大常委會之下設(shè)立一部門行使憲法監(jiān)督職權(quán)。盡管這一方法免不了“左手”監(jiān)督“右手”的質(zhì)疑，但將憲法監(jiān)督身份獨(dú)立出來，能夠在一定程度上緩解當(dāng)前憲法監(jiān)督權(quán)懸而不用的尷尬?！?〕專門委員會既是全國人大的工作機(jī)構(gòu)也是全國人大常委會的工作機(jī)構(gòu)，因此，以專門委員會形式能夠同時(shí)實(shí)現(xiàn)全國人大及其常委會的立法身份與憲法監(jiān)督身份的分離。1993年中共中央在《關(guān)于修改憲法部分內(nèi)容的建議的說明》中也認(rèn)為，可依《憲法》第70條設(shè)立專門委員會性質(zhì)的憲法監(jiān)督委員會履行全國人大及其常委會的憲法監(jiān)督職權(quán)。〔6〕因此，這一方案相對來說更具現(xiàn)實(shí)可能性。

二、憲法監(jiān)督的對象

憲法監(jiān)督的對象是可能違反憲法的各類行為。〔7〕何種主體的何種行為能夠成為憲法監(jiān)督的對象，決定了憲法監(jiān)督制度的主體模式和基本程序設(shè)計(jì)。憲法監(jiān)督的對象是指憲法主體的各類違憲行為，或稱違憲形態(tài)，可分為立法違憲和一般行為違憲兩種基本類型。〔8〕立法違憲是指享有立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)制定或具有普遍約束力的規(guī)范性文件、決議或命令違反憲法的情形。一般行為違憲，或稱具體行為違憲，是指國家機(jī)關(guān)或其他主體的特定具體行為違反憲法的情形。這種劃分的好處在于一方面能夠提供一個(gè)邏輯圓滿的理論框架，將所有違憲形態(tài)都納入該框架展開討論，借此甄別出憲法監(jiān)督的對象;另一方面契合了《立法法》所確立的立法行為違憲監(jiān)督制度，能夠?qū)ΜF(xiàn)行的憲法監(jiān)督制度進(jìn)行明確定位，同時(shí)標(biāo)識出憲法監(jiān)督制度未來的發(fā)展方向。

(一)立法違憲

根據(jù)我國《憲法》、《立法法》和《司法解釋備案審查工作程序》的相關(guān)規(guī)定，全國人大對全國人大常委會制定的法律及其批準(zhǔn)的自治條例和單行條例擁有合憲性審查權(quán)，全國人大常委會對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、最高法和最高檢出臺的司法解釋以及省級人大常委會批準(zhǔn)的自治條例和單行條例擁有合憲性審查權(quán)。由于這一制度從未真正運(yùn)行，人們對于現(xiàn)行憲法監(jiān)督制度的審查范圍多有質(zhì)疑。1.法律違憲法律是否應(yīng)當(dāng)成為憲法監(jiān)督的對象?一種頗有影響的觀點(diǎn)認(rèn)為，法律不僅是憲法監(jiān)督的對象而且是憲法監(jiān)督的主要對象。〔9〕因?yàn)?，民主立法會造成多?shù)人對少數(shù)人的專政，憲法監(jiān)督的目的是制約多數(shù)主義的民主，因而由獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)對立法權(quán)進(jìn)行違憲審查不僅是必要的，甚至是不可或缺的。基于該理論邏輯，中國若要真正建立憲法監(jiān)督制度，必須采用能夠?qū)α⒎?quán)進(jìn)行制約的憲法監(jiān)督模式。一般認(rèn)為，這種制度構(gòu)想不符合現(xiàn)行憲法確立的人民代表大會制度，突破人民代表大會制度構(gòu)建憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)成本和風(fēng)險(xiǎn)過于巨大，因此并不可取。在西方國家，憲法監(jiān)督被稱為違憲審查或司法審查。在聯(lián)邦制國家，司法審查是聯(lián)邦政府控制地方的有力武器，之所以被視為必不可少是因?yàn)槿藗兤诖龂覒椃芏笾浦?、省和大區(qū)所通過的法律。〔10〕但憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)對國家立法享有違憲審查權(quán)并非世界普遍情況，如瑞士、加拿大就只允許對州一級的立法進(jìn)行審查?！?1〕即便是在美國，聯(lián)邦法院對立法的審查也受到政治問題不審查、合憲性推定和合憲性解釋等原則和規(guī)則的限制，聯(lián)邦法院往往秉持司法謙抑的立場避免作出憲法判斷。〔12〕據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，美國聯(lián)邦法院審查州立法占司法審查案件的絕大多數(shù)?！?3〕盡管世界上過半數(shù)國家的憲法允許對法律進(jìn)行合憲性審查，〔14〕但這并不意味著世界各國將法律作為違憲審查的主要對象。至于民主立法是否真會帶來托克維爾所言的“多數(shù)人的暴政”。在達(dá)爾看來，在政治平等的條件下“人們所以為的自由和政治平等的沖突是虛構(gòu)的。首先，民主政治制度的內(nèi)在部分是實(shí)質(zhì)性的基本權(quán)利、自由和機(jī)會;其次，致力于民主及其政治制度的人民，幾乎肯定會把基本權(quán)利、自由和機(jī)會的范圍擴(kuò)展到遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過民主和政治平等所嚴(yán)格必須的條件。”〔15〕政治上的平等和民主使得“多數(shù)”與“少數(shù)”處于不確定狀態(tài)，從而制約多數(shù)決的立法過程。我們不應(yīng)將多數(shù)決規(guī)則與民主相等同，真實(shí)的民主并不會帶來多數(shù)人的暴政。大多數(shù)的憲法權(quán)利源于民主原則本身，它們不受多數(shù)主義規(guī)則影響的前提就是民主?！?6〕憲法是人民通過民主方式制定的，對憲法的理解也必須以人民意志為準(zhǔn)。如果立法機(jī)關(guān)作為人民的常規(guī)代表仍不足以體現(xiàn)人民意志，那么少數(shù)幾個(gè)人組成的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)有何權(quán)力對國家立法作出違憲判斷?誠然，人民主權(quán)原則和基本人權(quán)原則都是憲法的基本原則，分別構(gòu)成了憲法的形式合法性和實(shí)質(zhì)合法性來源，但是，人民主權(quán)原則與人權(quán)原則是統(tǒng)一的，〔17〕對人權(quán)范圍的理解必須遵循人民的意志。在三權(quán)分立體制下，賦予司法機(jī)關(guān)審查國家立法的權(quán)力造成了人民主權(quán)原則與人權(quán)原則的對立，使得司法機(jī)關(guān)陷入“反多數(shù)主義的困境”。美國學(xué)者對于“反多數(shù)主義困境”的化解也更傾向訴諸人民主權(quán)的正當(dāng)性，要求美國最高法院必須得到動員起來了的美國人民的支持，而不能依照少數(shù)人對憲法的理解和判斷?！?8〕在議行合一體制下的中國，全國人民代表大會是唯一的主權(quán)機(jī)構(gòu)代表人民意志，全國人大及其常委會的立法代表了人民對憲法的日常理解，從而避免了三權(quán)分立體制下造成的人民主權(quán)與人權(quán)的緊張關(guān)系。由缺乏民意基礎(chǔ)的司法機(jī)關(guān)對法律進(jìn)行憲法監(jiān)督缺乏正當(dāng)性，是否意味著代議機(jī)關(guān)制定的法律沒有違憲的可能呢?有學(xué)者將中國憲法視為“不高于全國人大的政治性改革綱領(lǐng)”，認(rèn)為憲法低于全國人大及其常委會，全國人大及其常委會制定的法律不受違憲質(zhì)疑，因而在邏輯上不可能違憲?！?9〕這種觀點(diǎn)看似遵循了憲法的文本邏輯，但不能因?yàn)槿珖舜蠹捌涑Ｎ瘯瑫r(shí)擁有憲法解釋權(quán)、憲法監(jiān)督權(quán)和立法權(quán)，就否認(rèn)其違憲的可能性。一個(gè)機(jī)關(guān)享有多種職權(quán)，權(quán)力的性質(zhì)和功能不同，進(jìn)入不同的工作程序，作出相沖突的決定是完全可能的。從邏輯上講，全國人大以絕對多數(shù)制定和修改的憲法與以相對多數(shù)通過的法律之間也存在沖突的可能性。況且《憲法》第5條第3款規(guī)定:“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?！痹摋l款表明在立憲者看來法律違憲是可能的。此外，還存在立法失誤和立法滯后帶來的違憲問題。因此，盡管法律并非憲法監(jiān)督的主要對象，但法律的確有違憲的可能性。出于對這種違憲可能性的防范，應(yīng)將全國人大及其常委會制定的法律和的命令、決議納入憲法監(jiān)督的范圍。2.法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件違憲法規(guī)作為憲法監(jiān)督的對象在理論上并無爭議，在《立法法》中也是憲法監(jiān)督的對象。國務(wù)院和地方權(quán)力機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)制定行政法規(guī)和地方性法規(guī)，遵循的是不與法律相抵觸的原則，而不要求有明確的法律依據(jù)。因此，行政法規(guī)和地方性法規(guī)完全可能在不違反法律的情況下違憲。民族自治地方依照憲法制定自治條例和單行條例可以根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)變通適用法律，對自治條例和單行條例的審查更接近合憲性審查，當(dāng)然也是憲法監(jiān)督的對象之一。此外，在一些人大立法時(shí)機(jī)尚未成熟的領(lǐng)域，全國人大及其常委會可授權(quán)國務(wù)院先行制定行政法規(guī)。在這種情況下，也有可能出現(xiàn)行政法規(guī)違憲不違法的現(xiàn)象。對于政府規(guī)章以及行政機(jī)關(guān)和地方權(quán)力機(jī)關(guān)制定的在其所轄區(qū)域內(nèi)的其他具有普遍約束力的規(guī)范性文件，是否應(yīng)該成為憲法監(jiān)督的對象呢?一般而言，規(guī)章及其他規(guī)范性文件的制定必須要有一定的法律依據(jù)。但是，如同處在法律空白領(lǐng)域的行政法規(guī)一樣，規(guī)章和其他規(guī)范性文件也可能在法規(guī)空白的領(lǐng)域出現(xiàn)。例如，國務(wù)院頒布的《規(guī)章制定程序條例》第8條即允許在制定行政法規(guī)條件尚不成熟的情況下，國務(wù)院的部門之間可以聯(lián)合制定規(guī)章。因而，在特殊情況下，可能會出現(xiàn)沒有法律和法規(guī)，只有規(guī)章的情形，甚至連規(guī)章都沒有，只有規(guī)范性文件的情況。在我國立法史上，很多領(lǐng)域的立法都是先有規(guī)范性文件，再有規(guī)章、法規(guī)和法律的?！读⒎ǚā冯m對部分憲法事項(xiàng)作了法律保留，但保留并不全面。就公民憲法權(quán)利來說，并不是所有憲法權(quán)利都進(jìn)入法律保留的范圍。因此，規(guī)章及其以下的規(guī)范性文件僅有法律監(jiān)督是不夠的。為充分保障公民憲法權(quán)利，應(yīng)當(dāng)將規(guī)章及其以下的規(guī)范性文件納入憲法監(jiān)督的范圍，允許公民在憲法訴訟中附帶性地提起對規(guī)章和其他規(guī)范性文件的合憲性審查。司法解釋的情況略微有些特殊，因?yàn)樗痉ń忉屖且苑傻拇嬖跒榍疤岬?，司法解釋的性質(zhì)屬于對法律的司法適用，對其監(jiān)督也只涉及合法性審查問題?！?0〕按照全國人大常委會1981年作出的《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》，最高人民法院和最高人民檢察院擁有全國人大常委會授予的，在具體審判工作和具體檢察工作中對法律進(jìn)行解釋的權(quán)力。在2005年通過的《司法解釋備案審查工作程序》的規(guī)定中，司法解釋又被納入全國人大常委會合憲性審查的范圍。然而，2006年通過的《監(jiān)督法》第32條只規(guī)定了全國人大常委會對司法解釋的合法性審查，不涉及合憲性審查。依照新法優(yōu)于舊法原則，全國人大及其常委會的憲法監(jiān)督對象不包括司法解釋。

(二)一般行為違憲

1.國家機(jī)關(guān)行為違憲國家機(jī)關(guān)除了制定規(guī)范性文件可能涉嫌違憲之外，國家機(jī)關(guān)適用法律規(guī)范作出針對特定對象的特定權(quán)力行為也可能違憲?！?1〕行為所依據(jù)的法律法規(guī)違憲而導(dǎo)致行為違憲的，可以通過立法違憲監(jiān)督制度與具體行為監(jiān)督制度的溝通，由普通法院移送至憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)入立法違憲監(jiān)督程序予以糾正。純粹的國家機(jī)關(guān)行為違憲是指立法文件本身不違憲，國家機(jī)關(guān)適用立法文件作出的具體行為違憲的情形。國家機(jī)關(guān)行為違憲又可分為違反憲法規(guī)定的權(quán)限、程序和適用法律法規(guī)的過程中侵犯公民憲法權(quán)利兩種類型。只有有權(quán)直接適用憲法的特定主體才能成為違反憲定權(quán)限或程序的違憲主體。在我國，可以直接適用憲法的國家機(jī)關(guān)是全國人大及其常委會，國務(wù)院、中央軍事委員會、有權(quán)制定地方性法規(guī)的地方人大以及有權(quán)制定自治條例和單行條例的民族自治機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)沒有直接適用憲法的權(quán)限。〔22〕因此，只有權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)才可能成為違反憲定權(quán)限或程序的違憲主體，司法機(jī)關(guān)的行為可以通過合法性審查予以規(guī)制。國家權(quán)力機(jī)關(guān)違反憲法規(guī)定權(quán)限或程序的情況主要有:全國人大或其常委會違反憲法規(guī)定的國家權(quán)力的縱向或橫向劃分;未經(jīng)修憲程序撤銷特別行政區(qū)、民族自治區(qū)或者變更基層群眾自治制度;違反人大任期制度或選任程序等。在國家機(jī)關(guān)行為侵犯公民憲法權(quán)利這一違憲類型中，司法機(jī)關(guān)的審判活動和檢察活動不涉及憲法適用問題，其對法律法規(guī)的適用也可通過法律監(jiān)督予以糾正，同樣也不屬于侵犯公民憲法權(quán)利類型的違憲主體?！?3〕國家權(quán)力機(jī)關(guān)侵犯公民憲法權(quán)利的行為主要發(fā)生在選舉活動中。行政機(jī)關(guān)的具體行政行為違憲主要發(fā)生在行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動中，在法律規(guī)定的裁量范圍內(nèi)涉嫌侵犯公民憲法權(quán)利的，可能會涉及到違憲問題。2.私主體行為違憲傳統(tǒng)的違憲審查理論將違憲審查的對象限定于國家行為，不認(rèn)為私主體有違憲的可能性，也否定國家私法行為違憲的可能性。但二戰(zhàn)以來，德、美等國的憲法實(shí)踐卻突破了傳統(tǒng)理論的束縛，發(fā)展出憲法權(quán)利私人效力理論。從我國憲法的文本規(guī)定來看，很難將社會組織和個(gè)人等私主體排除出憲法的義務(wù)主體之外。例如，《憲法》第36條第2款規(guī)定:“任何國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人不得強(qiáng)制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民?！痹谒痉▽?shí)踐中，也出現(xiàn)過私主體侵犯公民憲法權(quán)利的情況。〔24〕因此，完善憲法監(jiān)督制度不能不考慮私主體侵犯公民憲法權(quán)利的情形。私主體侵犯公民憲法權(quán)利是可能的，但如果不加選擇地將私主體納入憲法監(jiān)督范圍，勢必造成違憲泛化，憲法監(jiān)督本身也將失去其原有的意義。因此，必須對私主體的違憲行為與普通違法行為相區(qū)別，在此過程中過濾掉大量的違法爭議。解決該問題有兩種思路:第一種是對公民的憲法權(quán)利進(jìn)行類型化，并在涉及公民憲法權(quán)利的憲法爭議中確立窮盡法律救濟(jì)原則，將已經(jīng)由法律具體化的憲法權(quán)利排除出憲法救濟(jì)的范圍，可以過濾絕大部分部分憲法問題。但窮盡法律救濟(jì)是建立在權(quán)威而有效的法律救濟(jì)制度的基礎(chǔ)上。我國現(xiàn)有法律救濟(jì)渠道和救濟(jì)能力相對有限，依此規(guī)則大量的法律訴訟案件將大量涌入憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)，造成普通法院權(quán)威流失和憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)重荷難負(fù)。第二種思路能夠在一定程度上彌補(bǔ)第一種思路的缺陷，這種思路在于對私主體侵犯公民憲法權(quán)利的手段的合法性控制，以此避開憲法裁判化解憲法權(quán)利糾紛。因?yàn)樗街黧w侵犯公民憲法權(quán)利的手段有限，主要是強(qiáng)制和合同兩種。強(qiáng)制方式是侵犯公民人身權(quán)利的違法行為，可以通過民事訴訟或刑事訴訟達(dá)成權(quán)利救濟(jì)的目的。合同行為是法律行為的一種，對于通過合同侵害公民憲法權(quán)利的可以違反公序良俗原則或民法上的其他概括性條款為由宣布該法律行為無效?！?5〕也就是說，普通法院可以通過對私主體侵犯公民憲法權(quán)利手段的法律控制，達(dá)到救濟(jì)公民憲法權(quán)利的目的。這一方法不僅適用于已被法律化的憲法權(quán)利，也適用于未被法律的憲法權(quán)利。如此一來，對于私主體侵犯公民憲法權(quán)利的糾紛，基本能夠通過普通法律救濟(jì)程序予以裁判。

三、完善憲法監(jiān)督的制度構(gòu)想

觀察我國現(xiàn)行憲法監(jiān)督制度可發(fā)現(xiàn)，對于立法違憲，《立法法》已經(jīng)建立了一套初具規(guī)模的憲法監(jiān)督制度。雖然該制度在提請主體和審查程序上缺乏力度，導(dǎo)致該制度長期虛置，并未發(fā)揮應(yīng)有的功效。但是，我國憲法監(jiān)督制度真正的問題在于，沒有建立針對一般行為的違憲監(jiān)督制度。因此，我國憲法監(jiān)督制度的完善既要考慮到如何激活立法違憲監(jiān)督，又要考慮將一般行為違憲監(jiān)督納入監(jiān)督范圍。此外，考慮到憲法解釋與憲法監(jiān)督的密切關(guān)聯(lián)，憲法監(jiān)督的任務(wù)還應(yīng)當(dāng)包括履行憲法解釋職權(quán)。如前所述，在全國人大常委會之下設(shè)立憲法監(jiān)督委員會作為憲法監(jiān)督專門機(jī)關(guān)是可行的。憲法監(jiān)督委員會主要負(fù)責(zé)立法違憲監(jiān)督任務(wù)，同時(shí)承擔(dān)一般行為違憲監(jiān)督和憲法解釋的任務(wù)。但這一策略的問題在于，專門委員會只是全國人大及其常委會的工作機(jī)構(gòu)，不具有獨(dú)立的憲法主體地位，其職權(quán)僅限于在全國人大及其常委會的領(lǐng)導(dǎo)下研究、審議和擬訂有關(guān)議案。如果使其承擔(dān)憲法監(jiān)督職權(quán)，是否有必要賦予其獨(dú)立的憲法主體地位呢?應(yīng)當(dāng)說，憲法監(jiān)督委員會是作為一個(gè)獨(dú)立的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)，還是作為全國人大及其常委會的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，取決于憲法監(jiān)督的對象。既然全國人大及其常委會制定的法律并不是憲法監(jiān)督的主要對象，那么以全國人大及其常委會名義行使憲法監(jiān)督職權(quán)同樣能夠完成憲法監(jiān)督的任務(wù)。故妥當(dāng)?shù)淖龇ㄊ且罁?jù)《憲法》第70條的規(guī)定，設(shè)立憲法監(jiān)督委員會作為全國人大常委會的工作機(jī)構(gòu)，憲法監(jiān)督委員受全國人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，并以全國人大常委會的名義行使憲法解釋權(quán)和憲法監(jiān)督權(quán)。從而實(shí)現(xiàn)憲法監(jiān)督權(quán)、憲法解釋權(quán)的“所有權(quán)”與“使用權(quán)”的分離。憲法監(jiān)督委員會組成人員由每屆全國人大第一次會議選舉產(chǎn)生全國人大常委會之后，由全國人大常委會提名，國家主席任命。憲法監(jiān)督委員會的任期與全國人大常委會相同，可連選連任。為保證憲法監(jiān)督委員會的權(quán)威性和專業(yè)性，全國人大常委會應(yīng)制定相關(guān)的規(guī)則，規(guī)定憲法監(jiān)督委員會委員的準(zhǔn)入條件和職業(yè)規(guī)范，以保證憲法監(jiān)督委員會委員具備與其職位相適應(yīng)的知識和技能。根據(jù)憲法監(jiān)督三項(xiàng)不同的任務(wù)，在憲法監(jiān)督委員會之下，可設(shè)置立法監(jiān)督、憲法訴訟和憲法解釋三套具體工作制度。立法監(jiān)督制度主要履行立法文件的合憲性審查職能，憲法訴訟制度承擔(dān)公民憲法權(quán)利的救濟(jì)功能，憲法解釋制度則解決憲法適用過程中的憲法理解分歧。當(dāng)然，立法監(jiān)督和憲法救濟(jì)不可避免地也要行使憲法解釋權(quán)，單獨(dú)將憲法解釋作為一項(xiàng)工作制度的目的在于解決尚未發(fā)生違憲行為的憲法爭議。除此之外，可考慮將人大常委會的法律監(jiān)督權(quán)和法律解釋權(quán)也交由憲法監(jiān)督委員會行使，分別采用立法監(jiān)督程序和憲法解釋程序。由憲法監(jiān)督委員會專門負(fù)責(zé)全國人大常委會的憲法監(jiān)督、憲法解釋、法律監(jiān)督和法律解釋工作。由于立法監(jiān)督、憲法解釋和憲法訴訟所要求的條件不同，將憲法監(jiān)督工作做此種類型化劃分能夠提供一種循序漸進(jìn)的步驟，逐步推進(jìn)憲法監(jiān)督制度的完善。

(一)立法監(jiān)督制度

立法監(jiān)督制度主要針對立法違憲這類違憲形態(tài)，審查對象包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例以及行政機(jī)關(guān)和地方權(quán)力機(jī)關(guān)的具有普遍約束力的決議、命令?？赏ㄟ^修改《立法法》或由全國人大進(jìn)行專門立法，將對上述法律法規(guī)的憲法監(jiān)督權(quán)及對法規(guī)以下的法律文件的合法性審查權(quán)移交給憲法監(jiān)督委員會。對于立法文件的憲法監(jiān)督，可采用事先審查和事后審查相結(jié)合的方式。事先審查的目的在于確保立法的質(zhì)量，避免立法失誤帶來的不必要的損失，而事后審查的目的在于防范可能的情勢變更帶來的違憲現(xiàn)象。法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)在通過之前一個(gè)月應(yīng)送交憲法監(jiān)督委員會進(jìn)行合憲性。對于規(guī)章及其以下的規(guī)范性文件原則上不要求事先進(jìn)行合憲性審查，只需進(jìn)行相應(yīng)的備案程序。事后審查的啟動程序可沿用《立法法》第90條和第91條，采用特定國家機(jī)關(guān)提請審查和普通國家機(jī)關(guān)、社會組織和公民建議審查相結(jié)合的方式。國務(wù)院、中央軍委員、最高法、最高檢和省級人大常委會認(rèn)為法律、法規(guī)、規(guī)章及其以下規(guī)范性文件與憲法相抵觸的，可向憲法監(jiān)督委員會提出書面審查要求。其他國家機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為法律、法規(guī)、規(guī)章及其以下規(guī)范性文件與憲法相抵觸的，可向憲法監(jiān)督委員會提出書面審查建議。憲法監(jiān)督委員會應(yīng)在接到審查要求或?qū)彶榻ㄗh兩個(gè)月內(nèi)進(jìn)行書面審理并作出裁決。憲法監(jiān)督委員會經(jīng)審查認(rèn)為受到違憲質(zhì)疑的立法文件不構(gòu)成違憲的，應(yīng)當(dāng)向提出審查要求或?qū)彶榻ㄗh的一方作出答復(fù)。經(jīng)審查認(rèn)為構(gòu)成違憲的立法文件，憲法監(jiān)督委員會可向制定機(jī)關(guān)作出審查意見要求限期修改。制定機(jī)關(guān)不做修改也無特別說明的，對于規(guī)章及其以下規(guī)范性文件的違憲或違法審查，應(yīng)允許憲法監(jiān)督委員會以全國人大常委會憲法監(jiān)督委員會名義徑直作出裁決。對法律、法規(guī)的違憲審查的要求和建議，憲法監(jiān)督委員會在審查之后發(fā)現(xiàn)確存在違憲嫌疑的，應(yīng)當(dāng)向全國人大或其常委會提出書面意見，由全國人大及其常委會作出裁決。國家機(jī)關(guān)違反憲定程序或權(quán)限的爭議也可參照立法監(jiān)督程序解決。

(二)憲法訴訟制度

如果說立法違憲監(jiān)督制度的價(jià)值目標(biāo)側(cè)重于維護(hù)憲法秩序和法制統(tǒng)一，那么憲法訴訟制度的功能定位于保障公民憲法權(quán)利，尤其是實(shí)現(xiàn)憲法權(quán)利的個(gè)案救濟(jì)。憲法訴訟的審查對象主要是涉嫌侵犯公民憲法權(quán)利的國家機(jī)關(guān)行為，包括因法律文件違憲而導(dǎo)致的具體行為違憲和因國家機(jī)關(guān)適用法律文件導(dǎo)致的適用違憲。憲法訴訟制度主要解決憲法權(quán)利的個(gè)案糾紛，因此需要建立一套相應(yīng)的訴訟程序。1.啟動。憲法訴訟有兩種啟動方式:公民提起憲法訴訟啟動和法院移送啟動。公民提起憲法訴訟的條件是中華人民共和國公民認(rèn)為其憲法權(quán)利受到來自公權(quán)力的侵犯，普通法律救濟(jì)途徑無法予以救濟(jì)的，可向憲法監(jiān)督委員會提起憲法訴訟。法院移送啟動是指法院在審理普通案件的過程中，發(fā)現(xiàn)該案件涉及公民憲法權(quán)利需要直接適用憲法作出判決的，經(jīng)過向上級法院的層層上報(bào)和最高人民法院的最終裁定，可移送至憲法監(jiān)督委員會啟動憲法訴訟程序。2.立案。憲法監(jiān)督委員會在收到憲法訴訟請求后，應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月內(nèi)立案審查，對于符合憲法訴訟條件的予以立案，對于不符合憲法訴訟條件的則不予立案。立案審查包括三個(gè)方面:(1)當(dāng)事人是否適格。適格的原告必須是受到公權(quán)力行為侵犯的中國公民或其法定人。被告原則上應(yīng)當(dāng)是作出侵犯公民憲法權(quán)利的國家機(jī)關(guān)，至于行使一定公權(quán)力的社會組織，可通過發(fā)展合理的憲法解釋方法將其納入憲法訴訟的范圍。(2)該案件是否屬于憲法訴訟的受案范圍。憲法訴訟的受案范圍可采用否定列舉與肯定列舉相結(jié)合的方式，國家行為、外交行為排除違憲審查?？隙信e的范圍不宜過寬，原則上以平等權(quán)和政治權(quán)利作為憲法權(quán)利訴訟的受案范圍。這是因?yàn)?，政治領(lǐng)域是憲法的專屬調(diào)整領(lǐng)域，政治領(lǐng)域內(nèi)的立法大多是憲法性法律，很難為部門法具體化。政治權(quán)利是公民控制國家的主要手段，是保障其他憲法權(quán)利的基礎(chǔ)性權(quán)利。憲法中的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)基本已經(jīng)納入民事訴訟和行政訴訟的受案范圍，能夠通過普通法律程序得到救濟(jì)。經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利此類積極權(quán)利屬于立法裁量領(lǐng)域，除非涉及平等對待問題，否則不宜納入憲法訴訟的受案范圍。(3)是否符合憲法訴訟的時(shí)效規(guī)定。為憲法權(quán)利訴訟設(shè)定時(shí)效一方面是為了敦促公民及時(shí)行使權(quán)利，另一方面為了保證社會關(guān)系的穩(wěn)定。公民提起憲法訴訟的時(shí)效以一年為宜，以公民窮盡法律解決手段之日起算。3.審理和裁決。憲法訴訟案件應(yīng)采用合議庭形式開庭審理，憲法監(jiān)督委員會在查明事實(shí)之后采用相對多數(shù)決定制作出憲法裁決。在舉證責(zé)任方面，可考慮實(shí)行舉證責(zé)任倒置，由涉嫌違憲的國家機(jī)關(guān)承擔(dān)證明責(zé)任。審理期限以三個(gè)月為宜，特殊情況可延長一個(gè)月。經(jīng)雙方當(dāng)事人辯論和質(zhì)證，對于國家機(jī)關(guān)行為符合憲法的，合議庭應(yīng)作出駁回起訴的裁定，對于國家機(jī)關(guān)行為違反憲法的，合議庭應(yīng)作出違憲判決，撤銷違憲行為。若是由于國家機(jī)關(guān)適用立法文件錯(cuò)誤而導(dǎo)致違憲行為發(fā)生的，則該具體適用行為無效，不涉及對立法的合憲性審查問題。若是由于立法文件本身違憲導(dǎo)致的具體行為違憲的，憲法監(jiān)督委員應(yīng)轉(zhuǎn)入立法監(jiān)督程序，對該立法文件進(jìn)行合憲性審查，根據(jù)審查結(jié)果作出判決。一旦立法文件被確認(rèn)違憲，應(yīng)當(dāng)自判決生效之日起無效。

(三)憲法解釋制度

立法監(jiān)督和憲法訴訟針對的均為已經(jīng)發(fā)生的違憲行為，事實(shí)上，在憲法適用主體適用憲法進(jìn)行立法或者作出具體行為的過程中，可能發(fā)生憲法適用主體對憲法條文產(chǎn)生疑慮或爭議的情況。設(shè)計(jì)一套針對此類情況的憲法解釋制度，能夠及時(shí)化解憲法爭議，避免違憲行為的發(fā)生。如果缺少必要的憲法解釋制度，則此類憲法疑慮或憲法爭議只有等到發(fā)生違憲行為之后才能糾正，到時(shí)無論是撤銷立法還是撤銷具體行為，都將對憲法權(quán)威和社會關(guān)系的穩(wěn)定產(chǎn)生危害。因此，憲法解釋制度旨在解決憲法適用主體在在憲法適用過程中對憲法條文的產(chǎn)生的疑慮和分歧。這項(xiàng)制度可與全國人大常委會的法律解釋權(quán)合并行使，組成憲法法律解釋制度。憲法解釋程序的啟動并不以發(fā)生違憲行為為前提，對憲法條文存在疑慮或爭議的國家機(jī)關(guān)，可在作出決定之前向憲法監(jiān)督委員會提起書面的憲法解釋請求，憲法監(jiān)督委員會針對具體疑慮或爭議作出憲法解釋。在憲法解釋的提請主體上，只有國家主席、國務(wù)院、中央軍事委員會、享有地方立法權(quán)的地方人大這類可直接適用憲法的國家機(jī)關(guān)，有權(quán)提起憲法解釋案。其他國家機(jī)關(guān)無權(quán)直接適用憲法，并不涉及憲法解釋問題，因而沒有必要賦予其提起憲法解釋案的權(quán)力。憲法監(jiān)督委員會在收到憲法解釋請求后，應(yīng)于兩個(gè)月之內(nèi)作出答復(fù)。憲法監(jiān)督委員會審查后認(rèn)為需要作出憲法解釋的，以決定或批復(fù)形式向提請機(jī)關(guān)作出憲法解釋。憲法監(jiān)督委員會認(rèn)為爭議問題憲法或者法律已經(jīng)有明確規(guī)定不需要作出憲法解釋的，駁回憲法解釋請求，要求其根據(jù)憲法或法律相關(guān)規(guī)定行事。為保證憲法解釋的權(quán)威性和合理性，應(yīng)要求全體委員以三分之二以上的絕對多數(shù)通過。憲法監(jiān)督委員會在形成統(tǒng)一意見之后以草案形式報(bào)送全國人大常委會，由全國人大常委會以會議形式審議通過。正式公布的憲法解釋具有法律效力，但并不具有憲法效力，能被全國人大及其常委會之后的立法或新的憲法解釋所廢止。

四、結(jié)語

憲法監(jiān)督制度不可能一次性發(fā)明創(chuàng)造出來，也不存在可以一勞永逸的設(shè)計(jì)方案。憲法監(jiān)督制度的完善應(yīng)當(dāng)采用分階段逐步推進(jìn)的改革策略。從現(xiàn)有的制度資源來說，應(yīng)當(dāng)首先激活立法監(jiān)督制度，發(fā)展憲法解釋制度，允許法院在案件裁判中對法律法規(guī)進(jìn)行合憲性解釋，之后探索建立憲法訴訟制度。此外，憲法監(jiān)督制度也非萬能，它的運(yùn)作依賴良好的政治體制、健全的法律制度和健康的憲法文化，我們應(yīng)對憲法監(jiān)督制度的功能及其發(fā)揮功能的必要條件有清醒認(rèn)識。應(yīng)當(dāng)重視與憲法監(jiān)督制度密切相關(guān)的配套制度改革，進(jìn)一步完善三大訴訟制度，積極探索地方人大履行憲法監(jiān)督職權(quán)的路徑和方法，改革涉訴涉法信訪制度，以及健全黨內(nèi)法規(guī)的合憲性和合法性審查機(jī)制。唯有進(jìn)行各領(lǐng)域的綜合改革，一個(gè)合理有效的憲法監(jiān)督制度才有可能在中國建立。

作者：劉茂林陳明輝單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院