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本文作者：王勇飛工作單位：西北政法學院

從實際出發(fā),以黨的基本路線為依據(jù),以憲法為基本標準,在政治體制改革中,完善具有中國特色的社會主義立法體制,加強地方立法,是發(fā)展社會主義民主政治,加強社會主義法制建設的一個重要問題。從理論和實踐的結(jié)合上,研究這個問題,具有十分迫切的現(xiàn)實意義。限于篇幅,本文想著重探討一下,立法體制的概念,加強地方立法的重點和地方立法的基本原則。“立法”一詞的基本意思是制定法律。有人說指創(chuàng)制法律,這不嚴謹。因為它不僅是指創(chuàng)立法律,還應包括修改或廢止法律。由于法學上,對“法律”有廣義和狹義兩種理解,因而“立法”一詞,一般有廣、狹兩種含義:從廣義上說,法律是指國家機關(guān)制定或認可的由國家強制力保證實施的規(guī)范體系。這便引伸出,一切國家機關(guān),依照法定的權(quán)限和程序,制定法律規(guī)范性的文件的活動,都叫“立法”。從狹義上說,法律是指國家最高權(quán)力機關(guān)制定的法律規(guī)范性文件。這便引伸出,只有國家最高權(quán)力機關(guān),依據(jù)一定的程序,制定法律規(guī)范性文件的活動,才叫“立法”?！傲⒎?quán)”簡單的說,就是統(tǒng)治階級通過掌握在自己手中的國家政權(quán),按照一定的權(quán)限和程序,制定法律規(guī)范的一種能力。屬于國家權(quán)力的范疇。

“立法體制”,有人稱立法制度,是近幾年來,法學界探討立法機關(guān)的組成、結(jié)構(gòu)、權(quán)限劃分及其相互關(guān)系的過程中,經(jīng)常使用的概念,它的確切含義是什么,尚無定論。我認為立法體制是指一個國家制定法律的權(quán)力結(jié)構(gòu)形式和過程。在這個結(jié)構(gòu)和過程中,國家的立法活動得以進行,立法權(quán)得以實現(xiàn)。立法體制是個總體概念,它包括的主要因素有:(1)立法機構(gòu)(設施);(2)確認立法權(quán)限和程序的規(guī)范;(3)行使立法權(quán)的活動及其結(jié)果。一個國家的立法體制,同國家本質(zhì)和國家形式都有十分密切的聯(lián)系。國家本質(zhì)決定了國家立法權(quán)屬于那個階級。國家形式又分管理形式即政體和結(jié)構(gòu)形式。國家管理形式,決定著立法這種權(quán)力和活動,屬于國家機構(gòu)中的那些機關(guān);國家結(jié)構(gòu)形式,決定著哪一級國家機關(guān),擁有立法權(quán),可以從事立法活動,即決定著中央和地方各級國家機關(guān)的立法權(quán)限,及其在整個立法中的地位和作用。但這些都不是絕對的。因為一個國家的立法體制,除受國家本質(zhì)和形式?jīng)Q定影響外,還受其他社會經(jīng)濟、社會政治和社會生活的影響。由于立法權(quán)是一種非常重要的國家權(quán)力,對這種權(quán)力結(jié)構(gòu)及其行使過程,通常要由國家的根本法—憲法,加以明確規(guī)定。也就是說,一個國家的立法體制,主要由憲法加以確定和體現(xiàn)。我國憲法和法律,對國家立法機構(gòu)的設置、立法權(quán)限的劃分、立法活動過程等,都有較明確的規(guī)定。從我國憲法和法律的規(guī)定來看,我認為在我國實行的是以國家立法為核心,兩級并重,多類結(jié)合的立法體制。國家立法,在整個立法體制中居最高的、主導的地位。這主要表現(xiàn)在國家立法權(quán)只能由最高國家權(quán)力機關(guān)及其常設機關(guān)行使;國務院制定行政法規(guī),必須根據(jù)憲法和法律;地方國家機關(guān)制趕地方性法規(guī),不得與憲法和全國人大及其常委會制定亡法律相抵觸。憲法雖然沒有明確規(guī)定民族自治地方制定自治條例和單行條例,必須以憲法和法律為依據(jù),也就是說,它可以有同憲法、法律不完全一致的例外規(guī)定;但制定這種自治條例和單行條例的權(quán)力,是一種自治權(quán)。憲法規(guī)定自治權(quán)要“依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使”。同時還規(guī)定,自治條例和單行條例必須報全國或上級人大常委會批準?？梢姟袄狻辈荒茈S便搞,否則不予批準。這些都說明,國家立法,是我國立法體制核心。對立法體制進行縱向分析,便產(chǎn)生“級”的概念?！皟杉壊⒅亍?是指既注重中央級立法即國家立法,又注重省、直轄市、自治區(qū)級立法。全國人大及其常委會、國務院及其所屬各部委,屬于中央級,它們同省級,在立法權(quán)限上,以及它們制定的法律規(guī)范的效力上,有級別之分,有從屬關(guān)系。提出“兩級并重’,這意味著省以下的國家機關(guān),也有權(quán)制訂地方性規(guī)章,但不是重點,應有嚴格限制。否則不利于維護國家法制的統(tǒng)一和尊嚴。

對立法體制進行橫向分析,便產(chǎn)全‘類”的概念。“多類結(jié)合”是指享有一定立法權(quán)的國家機關(guān),它的立法權(quán)限及其所釗定的規(guī)范性文件;有類別之分。中央級分兩類:憲法、法律(基本法律和非基本法律)和行政法規(guī);地方級分兩類:一般地方法規(guī)和特殊地方法規(guī)。特殊地方法規(guī)又可分為:行政特區(qū)法規(guī)、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)和民族自治區(qū)域法規(guī)。因此,在立法體制中,僅用“級”的概念不行,行政法規(guī)雖然也屬于中央級,但同憲法與法律相比,其制定的機關(guān)、權(quán)限及法律效力,顯然不能等同。在地方級中,一般地方屬規(guī)同自治地方法規(guī)特區(qū)地方法規(guī),均有明顯的區(qū)別。因此,必須沈用“類”的概念。在我國實行國家立法為核心,兩級并重,多類結(jié)合的立法體制,是現(xiàn)階段中國國情的產(chǎn)物,是具有中國特色的社會主義在立法領(lǐng)域的表現(xiàn)。目前法學界,有人不贊成我國立法體制中有“級”或“類”的分法。主要理由是:第一,我國是統(tǒng)一的多民族國家,其結(jié)構(gòu)形式是單一制,立法權(quán)只能由國家最高權(quán)力機關(guān)集中統(tǒng)一行使,不能象聯(lián)邦制國家那樣,實行分權(quán)制,因而,不可能有“級”的概念。第二,立法權(quán)作為國家的一種主要權(quán)力,只能由國家權(quán)力機關(guān)行使。如果其他國家機關(guān),也具有這類權(quán)力,必然造成法出多門,損害社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴。因而,也不應有“類’,的概念。應當肯定,在某種程度上說,國家結(jié)J勺形式對一個國家的立法體制具有決定意義,但不是唯一的。一國的立法體制是由社會的政治、經(jīng)濟、文化以及歷史傳統(tǒng)等多種因素影響或決定的,單一制國家和聯(lián)邦制國家,在立法體制上的主要區(qū)別,不在于是否允許地方有立法權(quán),而在于享有什么樣的立法權(quán),在于不允許地方有自己的憲法。從世界各國的憲法規(guī)定來看,單一制國家,地方享有一定范圍的寸法權(quán)者,、不乏其例。.例如,意大利是畢一制國家,它的領(lǐng)土劃分為若干區(qū)、省和市?，F(xiàn)行憲法規(guī)定:國家立法權(quán)由共和國議會—參眾兩院行使。各區(qū)在城市規(guī)劃、旅游事業(yè)、地方公共工程、農(nóng)林業(yè)、手工業(yè)等方瓦擁有有限的立法權(quán);省、市作為地方行政單位,地位并不重要,一般無立法權(quán)。荷蘭是單一制國家,它的領(lǐng)土劃分為n個省?，F(xiàn)行憲法規(guī)定:國家立法權(quán)屬于議會和國王。但各省有自主權(quán)和自治權(quán),“在有關(guān)各省利益上認為必要時,各省政府可以制定法令”。哥倫比亞是單一制國家。它的領(lǐng)土劃分為省、州和特別區(qū)?，F(xiàn)行憲法規(guī)定:國家一級立法機關(guān)為參議院和眾議院。但各省均有民選的議會,有權(quán)對中央法律未作規(guī)定的或不屬于中央管理的地方行政事務,制定法規(guī)。在中國,國民黨政府1923年制定的憲法,曾規(guī)定省有立法權(quán)。中華人民共和國一成立,就是單一制國家。在初朋,各大行政區(qū)和各省,都有權(quán)擬定與本地政務有關(guān)的法令、條例。只是到1954年,才在當時的憲法中規(guī)定:全國人民代表大會是唯一行使立法權(quán)的機關(guān)。總之,我認為,說單一制國家,只中央一級的國家機關(guān)才能擁有立法權(quán),是沒有事實根據(jù)的。同時,我還認為,人們那種只有國家權(quán)力機關(guān),才擁有立法權(quán)的傳統(tǒng)觀念,也應變革。無疑立法是國家權(quán)力機關(guān)的一個重要職能,但不能因此就得出結(jié)論說:法律(廣義的)只能由國家權(quán)力機關(guān)制定。歷史事實也不是這樣。如遠在成文法出現(xiàn)以前,各國普遍存在著習慣法,它就不是由類似現(xiàn)在的國家權(quán)力機關(guān)制定的。在英美法系國家,判例法和制定法都是法律淵源,而且在相當長的歷史時期,判例法是更基本的法律淵源,但它卻不是由國家權(quán)力機關(guān),按成文法的法定程序制定的。在這些國家作為司法機關(guān)的法院,同作為權(quán)力機關(guān)的議會,分享立法權(quán)。從社會發(fā)展的客觀要求來分析,社會的發(fā)展,尤其現(xiàn)代化、社會化的商品經(jīng)濟和科學技術(shù)的發(fā)展,需要用法律調(diào)整的社會關(guān)系日益復雜,其中專門問題也日趨繁多。法律要適應調(diào)整這種社會關(guān)系的需要,不僅數(shù)量要增加,也必然要求其表現(xiàn)形式向多層次、多樣化發(fā)展,在這種情況下單靠國家權(quán)力機關(guān)立法,已經(jīng)不能適應,必然產(chǎn)生由多級、多類立法構(gòu)成的立法體制。當今世界各國“委托立法”、“授權(quán)立法”盛行,也證明了這一點。在我國1982年憲法頒布實施后,最高國家權(quán)力機關(guān),已三次授權(quán)國務院立法:1983年9月2日,全國人大常委會通過了授權(quán)國務院對職工退休、退職辦法進行部分修改和補充的決定;1984年9月18日,全國人大常委會通過授權(quán)國務院改革工商稅制有關(guān)稅收條例草案試行的決定;1985年4月10日六屆全國人大第三次會議通過授權(quán)國務院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面,可以制定暫行規(guī)定或者條例的決定。盡管我國的授權(quán)立法,與資本主義國家的委托立法有嚴格區(qū)別,但都說明多類立法,勢在必行。實行多類立法,非國家權(quán)力機關(guān),主要是行政機關(guān),也能制定法律規(guī)范性文件,是否會造成“法出多門”,影響法制的統(tǒng)一和尊嚴了這是一個值得研究和重視的問題。我認為:第一,在當今世界,“法出多門”已是普遍現(xiàn)象,不見得是壞事;第二,從維護法制的統(tǒng)一考慮,關(guān)鍵的問題不在于法出“一門’夕,還是“多門”,而在于出來的法律,相互之間,在指導思想、基本原則和精神方面,是否一致。至于維護法制的尊嚴,則主要取決于法律制定出來之后,在其效力范圍內(nèi)是否能得到嚴格的遵守和執(zhí)行,能否真正實現(xiàn)有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。第三,從立法上保證國家法制的統(tǒng)一和尊嚴,根本的問題在于:一是要堅持一切從實際出發(fā)、實事求是的原則;二是要明確立法體制的核心和重點,并由法律加以保障。我國立法體制,是由各級國家權(quán)力機關(guān)享有的立法權(quán),依法進行的立法活動及其成果作為骨干構(gòu)成的。其核心是全國人民代表大會及其常委會,代表全國人民行使的國家立法權(quán)、立法活動及其結(jié)果。對此,我們過去比較明確、肯定和重視,這是對的。但是,我認為,當前要完善我國的立法體制,必須實行兩級并重,大力加強省、市、自治區(qū)級立法。主要理由:(一)我國幅員遼闊,人口眾多,各地區(qū)發(fā)展極不平衡,單是靠國家立法,很難完滿地調(diào)整和解決全國各不同地區(qū)異常復雜的問題。(二)我國社會主義計劃商品經(jīng)濟的發(fā)展,在經(jīng)濟運行和經(jīng)濟管理上,要求徹底改變過去那種在產(chǎn)品計劃經(jīng)濟條件下形成的高度集中的經(jīng)濟體制。隨著改革深化,要圍繞轉(zhuǎn)變企業(yè)經(jīng)營機制這一中心環(huán)節(jié),分階段的進行計劃、投資、物資、財政、金融、外貿(mào)等方面的體制配套改革,逐步建立和完善有計劃的商品經(jīng)濟新體制。立法體制應當適應經(jīng)濟體制改革這種發(fā)展,充分發(fā)揮兩級(中央和地方)在立法上的積極性,把應革應興的事情及時地用法律形式固定下來,保障它們順利的發(fā)展。(三)我國社會主義民主政治的發(fā)展,要求通過改革,克服和肅清在我國政治體制中,長期存在的權(quán)力過分集中、官僚主義嚴重、封建主義影響等現(xiàn)象,建立起高度民主、法制完備、富有效率、充滿活力的社會主義新的政治體制。立法體制,一方面,要適應國家整個政治體制改革發(fā)展的要求;另一方面,作為政治體制的一部分,本身也必須改革。黨政職能分開、進一步下放權(quán)力、改革政府工作機構(gòu)、改革干部人事制度、建立社會主義協(xié)商對話制度、基層民主生活的制度化等,除要求加強行政立法外,必然要求擴‘大和健全地方特別是省級國家機關(guān)創(chuàng)制法規(guī)的權(quán)限。否則,社會主義法制就不能達到完備。(四)我黨提出“一國兩制”的設想,堅持改革、開放的方針,開放了許多沿海城市,設立了若干經(jīng)濟特區(qū),還將出現(xiàn)政治特區(qū),單一的立法體制,已不適應我國政治、經(jīng)濟現(xiàn)狀,必須改變。(五)由于我們長期未重視法制建設,缺乏經(jīng)驗,為積極慎重進行國家立法工作,有些法規(guī)可由地方先制定、施行,以便取得經(jīng)驗,推廣全國。

在單一制的社會主義國家,實行多級的立法體制,是一個新的課題。它必須以維護祖國的統(tǒng)一、各民族人民的團結(jié)、保障和促進社會主義現(xiàn)代化的實現(xiàn)為根本宗旨。因此,地方立法應當堅持下列原則:(一)維護社會主義法制統(tǒng)一的原則。維護社會主義法制的統(tǒng)一,是我國憲法確定的一項重要原則。在社會主義制度下,法制的統(tǒng)一有著現(xiàn)實的政治、經(jīng)濟和思想基礎(chǔ),同時,也是社會主義政治,經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求,是完全可以實現(xiàn)的。法制的統(tǒng)一最基本的要求,就是維護國家根本大法—憲法的最高地位、權(quán)威和效力。具體到地方立法問題上,表現(xiàn)為地方國家機關(guān)制定的法律規(guī)范性文件,凡與憲法和法律相抵觸的,一律無效?！疄閷崿F(xiàn)這一點,我國憲法和法律對制定地方性法規(guī),規(guī)定了嚴格的備案或批準制度。如憲法規(guī)定:省、直轄市人民代表大會在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下,可以制定地方性法規(guī),但必須報全國人大常委會備案,全國人大常委會擁有撤銷權(quán)。(參見《憲法》第100條、第67條第8款)同時還規(guī)定:民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟、文化的特點,制定自治條例和單行條例,但必須報全國人大常委會批準后才能生效,全國人大常委會擁有撤銷權(quán)。(參見《憲法》第116條、第67條第8款)現(xiàn)在值得提出的一個問題,就是我們對地方性法規(guī)的備案工作不夠重視,常常限于對地方性法規(guī)進行登記、立檔,以備查考,而不注重對它的內(nèi)容進行審查。由于地方性法規(guī)的制定,在權(quán)限上沒有具體的劃分,在內(nèi)容上沒有明確的法律依據(jù),加上對法律和行政法規(guī)的內(nèi)容常常有不同的理解,這就造成地方性法規(guī)同行政法規(guī)、部門規(guī)章之間,地方性法規(guī)同地方規(guī)章之間時常發(fā)生矛盾,甚至出現(xiàn)越權(quán)立法的現(xiàn)象。如果這個問題不克服,就難以在立法上真正實現(xiàn)社會主義法制的統(tǒng)一。(二)民族平等的原則。我國是一個統(tǒng)一的多民族的大家庭,不僅有漢族聚居地區(qū),而且有少數(shù)民族聚居地區(qū);不僅有一個少數(shù)民族聚居的地區(qū),而且還有幾個少數(shù)民族聚居的地區(qū)。不論是哪一種民族聚居區(qū),凡實行民族區(qū)域自治的地方,其地方立法,都應堅持各民族一律平等的原則。這個原則具體表現(xiàn)為:1.各民族不分大小、先進后進,完全平等。以少數(shù)民族聚居為基礎(chǔ)的各級自治區(qū)域—自治區(qū)、自治州、自治縣,都享有根據(jù)本地民族的政治、經(jīng)濟、文化特點,制定自治條例和單行條例的權(quán)利。2.凡有少數(shù)民族聚居的地方,其立法都要保障各民族一律平等,保障各少數(shù)民族的合法權(quán)利和利益,維護各民族的平等、團結(jié)、互相關(guān)系。禁止對任何民族的歧視和壓迫。禁止破壞民族團結(jié)的行為,反對大民族主義和地方民族主義。(三)保障人民根本利益的原則。我們是人民當家作主的社會主義國家,維護人民根本利益是國家的宗旨。在我國,整個國家的利益和地方利益,整體利益和局部利益,從根本上說是一致的,但又是有區(qū)別的,有時也會發(fā)生矛盾。過去我們存在著權(quán)力過分集中的現(xiàn)象,地方缺乏自主權(quán),過分強調(diào)國家整體利益,沒有能夠很好的考慮地方特點,照顧地方利益,人民群眾的積極性難以充分調(diào)動,這也是當前立法應當著重克服的一個問題。同時,在進一步下放權(quán)力以后,我們又要注意樹立全局觀念,防止出現(xiàn)通過立法,無限制地擴大本地區(qū)權(quán)利和利益,違反國家整體利益,侵害另外地區(qū)的利益的現(xiàn)象。因此,地方立法要堅持從人民的根本利益出發(fā),國家整體利益和地方局部利益相結(jié)合的原則。(四)分權(quán)制的原則。分權(quán)制原則,又可稱為中央集權(quán)與地方分權(quán)相結(jié)合的原則,應是我國地方立法的一項十分重要的原則。在我國,國家立法和地方立法在指導思想、基本原則和政策依據(jù)上是一致的。但它們的權(quán)限,即哪些事項的立法權(quán)專屬中央;哪些事項的立法權(quán)必屬地方;哪些事項的立法權(quán)可以中央與地方并存,都應有明確的劃分和規(guī)定。在確定國家立法和地方立法權(quán)限和范圍時,應遵循分權(quán)制的原則。在對立法權(quán)控制方面,憲法已有一些原則規(guī)定,但仍需制定一套較完備的法律監(jiān)督制度,保證其實施。對地方立法自主權(quán)和自治權(quán)的實現(xiàn),也應有可靠的法律保障,做到“越權(quán)無效”、“侵權(quán)受責”,從而調(diào)動地方上的積極性。(五)區(qū)域性原則。區(qū)域性原則,又可稱為因地制宜的原則。地方國家機關(guān)制定法律規(guī)范性文件,其內(nèi)容所涉及的均屬地方性的問題。所謂地方,就是指一國內(nèi)的一定行政區(qū)域。我國行政區(qū)劃分為:普通行政區(qū)、民族自治區(qū)、經(jīng)濟特區(qū)和特別行政區(qū)。劃分我國的行政區(qū)域,要考慮到民族構(gòu)成、歷史傳統(tǒng)、人口分布、地理交通條件、有無政治、經(jīng)濟中心以及政權(quán)機構(gòu)設置等因素。也就是說,每個行政區(qū)域在上述方面都存在著差別。這樣‘地方立法就必須從實際出發(fā),因地制宜,根據(jù)本區(qū)域的政治、經(jīng)濟、文化狀況及發(fā)展水平,本地區(qū)政治、經(jīng)濟發(fā)展的要求,創(chuàng)制具有自己特色的地方性法規(guī)。例如,北京是祖國的首都,是全國政治、文化的中心。同時又是大都市,人口密集而且流動量大,社會秩序狀況,對穩(wěn)定全國安定團結(jié)的政治局面,關(guān)系極大。因此,北京市于1986年12月率先制定了《北京市關(guān)于游行示威的若干暫行規(guī)定}),1986年n月制定了《北京市社會團體管理的若干規(guī)定》等。這對保障憲法規(guī)定的公民的民主權(quán)利和自由,維護首都的公共秩序,起到了良好的作用。又如,廣東、福建兩省,經(jīng)中央同意,實行特殊政策、靈活措施,開辦經(jīng)濟特區(qū)。根據(jù)這一發(fā)展戰(zhàn)略的要求,著重經(jīng)濟特區(qū)的立法,廣東省制定了《廣東省經(jīng)濟特區(qū)條例》,福建省制定了《廈門經(jīng)濟特區(qū)條例》、《福州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)條例》等。這些法規(guī),適合本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的需要,具有地方特色。此外,內(nèi)蒙古自治區(qū)制定的草原管理法規(guī),山西省制定的礦產(chǎn)資源管理法規(guī),河南省的黃河工程管理法規(guī),都體現(xiàn)了區(qū)域性原則。區(qū)域性原則的另一含義是,各類地方性法規(guī),只適用于本行政區(qū)域,超出了這一范圍,就沒有法律效力。(六)利民便民和效能原則。利民便民是指地方立法的內(nèi)容,不僅要能切實有效地預防和制止違法犯罪和其他侵權(quán)越權(quán)行為,從法律上保障國家和公民的合法權(quán)益,而且要積極以立法來促進國家機關(guān)及其公職人員,為公民提供安全、良好的社會環(huán)境和社會物質(zhì)生活、精神生活條件。所謂效能,不僅是指地方立法要講究及時高效,使需要用法律調(diào)整的社會關(guān)系和社會事務,迅速得到法律的保障,而且要注意社會立法的效果,使所制定的法律能正確、合理、及時的在社會現(xiàn)實生活中實現(xiàn)。