導(dǎo)語(yǔ)：立法不作為表現(xiàn)研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]立法不作為是指對(duì)于應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立法的事項(xiàng)沒(méi)有進(jìn)行立法，從而造成公民權(quán)利無(wú)切實(shí)保障，國(guó)家權(quán)力濫用。立法不作為可分為隱性和顯性的兩類，因此，對(duì)立法不作為的規(guī)制也可分為兩方面，對(duì)于隱性的立法不作為，主要通過(guò)完善民主政治來(lái)加以解決；對(duì)于顯性的立法不作為，則可以通過(guò)“憲法司法化”和“違憲審查制”，以及建立公民監(jiān)督立法制度加以解決。

[關(guān)鍵詞]立法不作為類型現(xiàn)狀完善

關(guān)于養(yǎng)路費(fèi)的問(wèn)題，最近為媒體和大眾所關(guān)注。此事最早由中國(guó)青年政治學(xué)院副教授周澤在《檢察日?qǐng)?bào)》發(fā)表名為《養(yǎng)路費(fèi)：最近六年都是違法征收》1的文章引發(fā)，文章表示，“在目前的法律體系內(nèi)，《公路養(yǎng)路費(fèi)征收管理規(guī)定》關(guān)于征收養(yǎng)路費(fèi)的規(guī)定，缺乏法律依據(jù)。”10月30日，周澤向全國(guó)人大常委會(huì)法工委提交了《審查養(yǎng)路費(fèi)征收法規(guī)、規(guī)章違法問(wèn)題暨撤銷違法的養(yǎng)路費(fèi)征收法規(guī)、規(guī)章建議書(shū)》。不過(guò)，最近，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)、國(guó)務(wù)院法制辦公室負(fù)責(zé)人出面表態(tài)認(rèn)為，交通稅費(fèi)改革是依《中華人民共和國(guó)公路法》的授權(quán)，由國(guó)務(wù)院決定分步驟進(jìn)行的，在燃油稅沒(méi)有出臺(tái)前，各地仍按照現(xiàn)行規(guī)定征收公路養(yǎng)路費(fèi)等交通規(guī)費(fèi)，是符合法律規(guī)定的。

盡管有權(quán)威人士出面表態(tài)，但是，有關(guān)養(yǎng)路費(fèi)合法的言論仍然值得商榷。因?yàn)椋?999年10月31日頒布的《中華人民共和國(guó)公路法》規(guī)定：“國(guó)家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金，具體實(shí)施辦法和步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！倍煌ú繘Q定明年繼續(xù)征收養(yǎng)路費(fèi)的依據(jù)——2000年1月14日國(guó)務(wù)院2號(hào)通知卻規(guī)定：在交通和車輛稅費(fèi)改革方案正式公布實(shí)施之前，各地仍應(yīng)繼續(xù)征收公路養(yǎng)路費(fèi)、車輛購(gòu)置附加費(fèi)、公路運(yùn)輸管理費(fèi)等交通規(guī)費(fèi)。顯然，《公路法》是要求以征稅的方式來(lái)籌集公路養(yǎng)護(hù)資金，而國(guó)務(wù)院通知規(guī)定的是用收費(fèi)方式來(lái)籌集養(yǎng)護(hù)資金，國(guó)務(wù)院的通知與《公路法》的規(guī)定存在形式上的沖突，并不符合法律的規(guī)定?！豆贩ā访鞔_要求要用征稅的方式來(lái)籌集公路養(yǎng)護(hù)資金，并授權(quán)國(guó)務(wù)院加以具體規(guī)定，但國(guó)務(wù)院卻在法律授權(quán)六年多后，仍然沒(méi)有進(jìn)行具體規(guī)定，這使得六年以來(lái)征收的數(shù)以千億元的養(yǎng)路費(fèi)處于師出無(wú)名的尷尬地位。中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法研究會(huì)余教授在接受記者采訪時(shí)認(rèn)為：“新的法規(guī)出臺(tái)后，國(guó)務(wù)院應(yīng)該出臺(tái)具體實(shí)施辦法，但五六年以來(lái)，都沒(méi)有相關(guān)規(guī)定出來(lái)，所以確切地說(shuō)應(yīng)該是‘立法不作為’?！庇纱?，從這一事件，牽涉到另一個(gè)法律問(wèn)題：在立法機(jī)關(guān)（包括具有立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)）立法不作為，使得法律發(fā)生沖突，或者公民的權(quán)利無(wú)法得到法律保障時(shí)，如何辦？

一、“立法不作為”類型與表現(xiàn)

通常我們只聽(tīng)說(shuō)過(guò)也只討論過(guò)行政不作為，從來(lái)沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)和討論過(guò)立法不作為。行政不作為通常是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員，對(duì)于法律明確賦予其的職責(zé)不履行的行為，對(duì)于行政不作為造成國(guó)家、集體、社會(huì)財(cái)產(chǎn)損失和公民的人身與財(cái)產(chǎn)損害的，要追究相應(yīng)的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的行政責(zé)任甚至法律責(zé)任，《國(guó)家賠償法》也明確規(guī)定了，行政不作為造成公民損害的，應(yīng)當(dāng)給予賠償。但立法不作為卻在國(guó)家法律中沒(méi)有絲毫體現(xiàn)，那么，什么是立法不作為呢？

在我看來(lái)，立法的不作為，可以稱作隱性的和顯性的。隱性的立法不作為，是指憲法和法律明確規(guī)定了公民的權(quán)利和國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)，由于需要立法機(jī)關(guān)來(lái)制定相關(guān)的法律完善實(shí)施細(xì)則，使公民權(quán)利得以確實(shí)的保障、國(guó)家機(jī)關(guān)必須強(qiáng)制實(shí)施其職責(zé)，但是由于憲法與法律沒(méi)有明確作出相關(guān)立法機(jī)關(guān)必須進(jìn)行立法的要求，立法機(jī)關(guān)遲遲不制定相關(guān)的法律，來(lái)保障憲法與法律所規(guī)定公民權(quán)利得以落實(shí)、使國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)得以切實(shí)履行。

隱性的立法作為的義務(wù)，其主要源于憲法的隱含性委托，即雖然憲法并未明文課以立法者為一定立法行為，但根據(jù)憲法核心理念及憲法之最低保障的需要，立法者必須將其具體化而負(fù)有的義務(wù)。

隱性的立法不作為，在我看來(lái)最典型的事件莫過(guò)于前幾年的中國(guó)“憲法司法化第一案”揭示出的問(wèn)題。此案發(fā)生在山東省滕州市，女青年齊玉苓對(duì)冒用其姓名和檔案而上了中專的陳某及其母校以侵害姓名權(quán)和教育權(quán)為由訴諸法院。1受教育權(quán)是公民的憲法上的權(quán)利，《中華人民共和國(guó)憲法》第46條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。”但是，受教育權(quán)并沒(méi)有在法律中規(guī)定為民事權(quán)利，按照以往慣例，是不能直接引用憲法來(lái)打官司的。因此，齊玉苓主張由于受教育權(quán)受到侵犯遇到司法上的瓶頸，在這種情形下，經(jīng)過(guò)請(qǐng)示，最高人民法院于2001年6月28日作出了法釋[2001]25號(hào)批復(fù)，明確指出以侵犯姓名權(quán)的手段侵犯他人依據(jù)憲法規(guī)定享有的受教育權(quán)，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。此案雖然得到公正審理，但由此引發(fā)的討論卻不絕于耳，多數(shù)人關(guān)注如何讓?xiě)椃ㄒ?guī)定的條文直接在司法中運(yùn)用，但實(shí)際上，如果立法機(jī)關(guān)及時(shí)落實(shí)了憲法的規(guī)定，在民事法律中及時(shí)規(guī)定了公民的受教育權(quán)并規(guī)定相應(yīng)的保障規(guī)則，那么，司法機(jī)關(guān)說(shuō)可以直接引用民事法律進(jìn)行審判，而無(wú)須求助于憲法的條文。因此，從某種意義上講，“憲法司法化第一案”的出現(xiàn)也可以視為是立法機(jī)關(guān)不作為引發(fā)的。

顯性的立法不作為，是指憲法與法律明確規(guī)定了立法機(jī)關(guān)（包括具有立法權(quán)限的行政機(jī)關(guān)）應(yīng)當(dāng)對(duì)某一事項(xiàng)進(jìn)行專門立法，相關(guān)立法機(jī)關(guān)遲遲不進(jìn)行立法，或者對(duì)相互沖突的法律、法規(guī)不進(jìn)行有效清理，抑或?qū)?yīng)當(dāng)及時(shí)批準(zhǔn)和備案的下級(jí)立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)的法規(guī)不及時(shí)批準(zhǔn)或者備案，以致公民權(quán)利得不到具體的保障和國(guó)家機(jī)關(guān)職責(zé)無(wú)法得以履行。

顯性的立法作為義務(wù)，來(lái)源于憲法與法律明文規(guī)定，即憲法和法律明確給立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)課以一定義務(wù)，要求對(duì)某一事項(xiàng)進(jìn)行立法（有的明確規(guī)定了立法的時(shí)間），或者要求他們及時(shí)清理和批準(zhǔn)一定的法律、法規(guī)、規(guī)章。由此，顯性的立法不作為或分為應(yīng)當(dāng)立法事項(xiàng)不作為，應(yīng)當(dāng)清理、批準(zhǔn)法律不作為。應(yīng)當(dāng)立法事項(xiàng)不作為，本文前開(kāi)頭提及的養(yǎng)路費(fèi)爭(zhēng)議可以算一例。前些年，有兩件成訴的“立法不作為”案件，特別值得一提。

一起是中國(guó)首例公民狀告政府行政“立法”不作為案。12002年5月，江蘇省南京市美亭化工廠廠長(zhǎng)楊春庭接到江寧區(qū)建設(shè)局下屬部門——科學(xué)園發(fā)展公司的拆遷通知，雙方因分歧太大未能達(dá)成拆遷補(bǔ)償協(xié)議，楊春庭向區(qū)建設(shè)局提起行政裁決申請(qǐng)。江寧區(qū)建設(shè)局依據(jù)1996年制定的《江寧縣城鎮(zhèn)房屋拆遷管理暫行辦法》，裁決科學(xué)園發(fā)展公司給予化工廠拆遷補(bǔ)償安置費(fèi)用135萬(wàn)余元。區(qū)建設(shè)局依據(jù)的《暫行辦法》，是在1996年依據(jù)南京市的拆遷辦法制定的。2000年3月，南京市已制定了新的拆遷辦法，同時(shí)廢止1996年的拆遷辦法。2001年11月南京市又制定了新的拆遷辦法并頒布實(shí)施，而江寧區(qū)政府卻一直堅(jiān)持延用7年前的《暫行辦法》。按南京市2001年的拆遷辦法核算，應(yīng)補(bǔ)償化工廠447萬(wàn)元；按南京市2000年的拆遷辦法，應(yīng)補(bǔ)償303萬(wàn)元；而按江寧區(qū)1996年的《暫行辦法》，卻只須補(bǔ)償135萬(wàn)元。對(duì)于區(qū)建設(shè)局的裁決，楊春庭認(rèn)為極不合理。2003年3月24日，化工廠向南京市中級(jí)人民法院遞交了一份行政起訴狀，將南京市江寧區(qū)政府告上法庭，理由是后者不按上位法規(guī)及時(shí)修改房屋拆遷管理辦法致使自己損失慘重。此案最終被法院駁回起訴。另一起是包頭空難遇難家屬起訴民航總局行政立法不作為案。22004年11月21日包頭空難中機(jī)上47名乘客、6名機(jī)組人員全部遇難。我國(guó)空難賠償?shù)奈ㄒ粯?biāo)準(zhǔn)源自1993年國(guó)務(wù)院132號(hào)令修訂的《國(guó)內(nèi)航空運(yùn)輸旅客身體損害賠償暫行規(guī)定》，“承運(yùn)人對(duì)每名旅客的最高賠償金額為人民幣7萬(wàn)元”。包頭空難一周后，東方航空公司公布賠償辦法，首先強(qiáng)調(diào)7萬(wàn)元基數(shù)，最終確定每位罹難者的賠償金額為21.1萬(wàn)元。遇難者中有一家知名公司的副董事長(zhǎng)兼總經(jīng)理陳蘇陽(yáng)，陳蘇陽(yáng)沒(méi)有買航空意外保險(xiǎn)，也就意味著只能賠償21.1萬(wàn)元。這數(shù)目?jī)H僅是他生前幾個(gè)月的工資。他的妻子桂亞寧無(wú)法接受以21萬(wàn)元作為對(duì)丈夫生命的“廉價(jià)補(bǔ)償”。2005年3月4日，她委托律師將訴狀遞至北京市第二中級(jí)人民法院，訴訟理由為民航總局行政立法不作為。此案也被法院以“不屬于行政訴訟的受案范圍”裁定不予受理。再如1995年頒布的《中華人民共和國(guó)檢察官法》第45條規(guī)定：“檢察官的退休制度，根據(jù)檢察工作特點(diǎn)，由國(guó)家另行規(guī)定?！钡珪r(shí)隔11年了，國(guó)家也沒(méi)有另行規(guī)定，檢察官的退休制度仍然沒(méi)有自身的專門規(guī)定，顧秀蓮副委員長(zhǎng)在2006年8月26日關(guān)于檢查法官法、檢察官法實(shí)施情況的報(bào)告指出：在檢察官法中，有多處要求“由國(guó)家另行規(guī)定”或由有關(guān)部門“制定”規(guī)定（如檢察官的等級(jí)編制、工資標(biāo)準(zhǔn)、檢察津貼等）的條款，但到目前為止，這些有關(guān)檢察官職業(yè)保障的配套規(guī)定仍未出臺(tái)，使檢察官法中有關(guān)激勵(lì)機(jī)制的一些規(guī)定未能落實(shí)。顯然，這里面立法機(jī)關(guān)也授權(quán)和要求有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行立法，但有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)遲遲不予立法，也是一種“立法不作為”，不過(guò)，這里并沒(méi)有明確要求哪一國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行立法。

應(yīng)當(dāng)清理、批準(zhǔn)法律不作為，最典型的是由孫志剛事件引發(fā)的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的廢止?！冻鞘辛骼似蛴懭藛T收容遣送辦法》是在1982年由國(guó)務(wù)院頒布的，屬于行政法規(guī)，里面對(duì)于城市流浪乞討人員進(jìn)行收容遣送涉及到對(duì)公民人身自由的限制。2000年頒布的《立法法》規(guī)定，“對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”只能制定法律，同時(shí)，《立法法》也規(guī)定，“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)”。所以，《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》在《立法法》頒布后應(yīng)當(dāng)自動(dòng)失效，由國(guó)務(wù)院廢止。那么，在制定機(jī)關(guān)不主動(dòng)廢止的情形下，全國(guó)人大常委會(huì)也有權(quán)并且有義務(wù)予以撤消，但是直至2003年，這一《辦法》還在適用，這就涉及立法機(jī)關(guān)不作為的問(wèn)題。

二、“立法不作為”之危害

行政不作為的危害我們很清楚，法律賦予行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，行政機(jī)關(guān)不予以執(zhí)行，輕則延誤時(shí)機(jī)，使公民生命財(cái)產(chǎn)安全得不到保護(hù)，重則危害公共利益和社會(huì)秩序，使得公眾和國(guó)家的重大利益蒙受重大損失。正是因?yàn)樾姓蛔鳛榈奈：榇蠹宜慷?，所以，法律和行政?guī)章規(guī)定了對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的不作為要追究紀(jì)律、行政甚至刑事責(zé)任。

但是，立法不作為的危害卻不為人們所熟知。這主要可能因?yàn)楣娬J(rèn)為立法行為是民主政治的事情，是一種公意的表達(dá)，那么，立法的遲延是公眾認(rèn)為立法時(shí)機(jī)不成熟，或者公眾意見(jiàn)有重大分歧，自身不能很好地進(jìn)行立法。所以，公眾一般不認(rèn)為存在立法不作為，否則追究立法不作為，也就是追究公眾自身的責(zé)任，因?yàn)閰⒓恿⒎ǖ拇硎枪娺x舉產(chǎn)生，立法不及時(shí)最終的責(zé)任仍然是公眾自身。所以，公眾往往或者自認(rèn)倒霉，或者是呼吁加強(qiáng)立法，很少考慮其中有立法機(jī)關(guān)的失職或者拖延的行為，更沒(méi)有想過(guò)能通過(guò)什么途徑來(lái)敦促立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法，促進(jìn)法律的規(guī)定更能詳細(xì)地落實(shí)到現(xiàn)實(shí)層面上來(lái)。

然而，現(xiàn)代立法并不是采取直接民主制，由公眾自身來(lái)參與和掌握立法，而主要采取的是代議制民主，立法是由人民選舉產(chǎn)生的代議機(jī)關(guān)來(lái)進(jìn)行，更何況，許多立法事項(xiàng)已經(jīng)由立法機(jī)關(guān)授權(quán)給了行政機(jī)關(guān)。我們承認(rèn)，一些憲法與法律明確規(guī)定了的事項(xiàng)，在落實(shí)其具體規(guī)定時(shí)，需要政策上的考量，需要進(jìn)行立法上的博弈和利益平衡。但是，許多憲法與法律已經(jīng)規(guī)定了的公民權(quán)利與國(guó)家機(jī)關(guān)職責(zé)，實(shí)際上已經(jīng)是經(jīng)過(guò)了立法博弈，是利益平衡的結(jié)果。因此，立法機(jī)關(guān)有責(zé)任立法進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，立法機(jī)關(guān)如果不積極履行立法的義務(wù)，不僅會(huì)使得這些權(quán)利與職責(zé)有落空的危險(xiǎn)，并且也是違背了人民賦予其的職責(zé)。

所以，立法不作為的主要危害在于：一是會(huì)將憲法與法律所賦予以及保障的公民權(quán)利落空，權(quán)利的實(shí)現(xiàn)不能僅僅靠法律的宣示，而必須要有一系列的保障措施，公民享有什么權(quán)利，該如何履行，當(dāng)公民的權(quán)利受到侵犯時(shí)，公民可以通過(guò)什么渠道來(lái)加以救濟(jì)，侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)受到什么樣的懲罰，國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行什么樣的職責(zé)來(lái)保障公民權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。否則，就像齊玉苓受教育權(quán)受到侵犯，盡管憲法明確規(guī)定了公民的教育權(quán)，但司法實(shí)踐中仍然陷入無(wú)法進(jìn)行救濟(jì)的尷尬局面；二是會(huì)將給國(guó)家不積極履行職責(zé)或者超越職權(quán)提供借口。在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的權(quán)力行使都是以“法有明文規(guī)定”為限，憲法和法律上雖然規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)，但沒(méi)有具體如何行使職責(zé)的規(guī)定，行政和司法機(jī)關(guān)權(quán)力的界限不明，他們或者以法律沒(méi)有規(guī)定而拒絕履行職責(zé)，或者超越職權(quán)行使權(quán)力；三是有損于民主政治和法治建設(shè)。人民選舉代表，組成立法機(jī)關(guān)，就是希望立法機(jī)關(guān)能及時(shí)頒布法律來(lái)保障人民的權(quán)利，如果憲法與法律規(guī)定的人民權(quán)利，遲遲不能進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，那么就有違人民當(dāng)家作主的宗旨；其次，也與法治背道而馳，法治要求已有法律得到遵守，當(dāng)然包括那些憲法和法律宣示了權(quán)利要能真正在現(xiàn)實(shí)中存在，法治也要求一切國(guó)家權(quán)力遵守憲法和法律，那么對(duì)于法律中明確要求國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行立法的事項(xiàng)就必須進(jìn)行立法。

那么，是不是所有的沒(méi)有進(jìn)行立法的行為都可以構(gòu)成“立法不作為”，顯然不能這樣認(rèn)為，筆者認(rèn)為，“立法不作為”的構(gòu)成要件有這么幾種：一是憲法、法律明確規(guī)定了公民的權(quán)利和國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)，或者在憲法、法律中明確規(guī)定了立法應(yīng)當(dāng)對(duì)某一事項(xiàng)進(jìn)行立法，抑或有相關(guān)相沖突的法律、法規(guī)、規(guī)章的存在；二是立法者（含享有立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)）在憲法、法律明確規(guī)定的時(shí)間內(nèi)沒(méi)有進(jìn)行立法，或者沒(méi)有明確的時(shí)間，但在合理的時(shí)間內(nèi)沒(méi)有進(jìn)行立法，抑或在合理的時(shí)間沒(méi)有對(duì)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行清理，沒(méi)有對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行批準(zhǔn)；三是立法者的這種不作為的行為已經(jīng)造成公民權(quán)利受損或者國(guó)家機(jī)關(guān)職責(zé)不能履行給公共利益帶來(lái)?yè)p害，或者可能對(duì)公民權(quán)利和公共利益造成重大損害；四是立法者的這種不作為的行為不屬于其自由裁量立法范圍，并且不作為沒(méi)有合理理由。

三、“立法不作為”域外視角與現(xiàn)行制度對(duì)策

其實(shí)，在西方法治國(guó)家，對(duì)“立法不作為”的關(guān)注基于各國(guó)的國(guó)情不同，“立法不作為”的表現(xiàn)各不相同，解決之策也不盡然相同.英美法系，特別是美國(guó)，由于美國(guó)的判例法傳統(tǒng)和創(chuàng)設(shè)了普通法院進(jìn)行“司法審查”的慣例，法官不但可以審查立法機(jī)關(guān)制定的法律，也可以通過(guò)判例來(lái)創(chuàng)設(shè)權(quán)利，因此許多“立法不作為”通過(guò)法院都能有效化解。在大陸法系，由于實(shí)行的成文法，法官?zèng)]有權(quán)力來(lái)創(chuàng)設(shè)法律、創(chuàng)設(shè)權(quán)利，同時(shí)，“三權(quán)分立”中權(quán)力分立表現(xiàn)比較明顯，因此，對(duì)于“立法不作為”較為關(guān)注。在德國(guó)，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院在早期的判決中對(duì)公民是否有因立法不作為而以權(quán)利受侵害為理由提起憲法訴訟持否定意見(jiàn)，認(rèn)為這樣會(huì)削弱立法權(quán)。后來(lái)聯(lián)邦憲法法院對(duì)此見(jiàn)解作了一些修正，對(duì)于立法者確實(shí)因故意制定出的法律具有明顯缺陷，可能違背“平等原則”而侵害某項(xiàng)基本權(quán)利時(shí)，國(guó)民可以提起憲法訴愿。但法院也嚴(yán)格恪守權(quán)力界限拒絕對(duì)立法權(quán)進(jìn)一步的介入。在一個(gè)判例中，聯(lián)邦憲法法院確定審查立法不作為須具備兩個(gè)條件：即有明確的憲法委托存在（包括內(nèi)容要件），以及立法不作為已經(jīng)侵害了國(guó)民的權(quán)利。在具體的審判中，法院也會(huì)基于權(quán)力分立原則避免介入立法權(quán)的運(yùn)作，而只是確認(rèn)立法者的不作為違憲，要求其在適當(dāng)時(shí)間內(nèi)頒布法律，至于具體“何時(shí)”及“如何”立法仍留待立法者自行“裁量”。1在日本，法學(xué)界也對(duì)司法審查立法不作為持肯定態(tài)度，司法也逐漸作出一系列判例。2001年5月11日，日本熊本地方法院就麻風(fēng)病公案作出判決，指出國(guó)家依據(jù)《麻風(fēng)預(yù)防法》實(shí)施的隔離政策嚴(yán)重侵害了患者的人權(quán)，助長(zhǎng)了歧視和偏見(jiàn)，厚生大臣和國(guó)會(huì)議院懈怠廢除《麻風(fēng)預(yù)防法》的不作為行為中具有《國(guó)家賠償法》上的故意和過(guò)失，并判定政府應(yīng)當(dāng)給予各原告以500萬(wàn)到1400萬(wàn)不等賠償金額。2006年9月，日本最高裁判所大法庭就《公職選舉法》限制在海外居住的日本人之選舉權(quán)一事作出判決，最高裁判所判決認(rèn)為，國(guó)會(huì)怠于修正該法，違反了國(guó)會(huì)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法律修正之準(zhǔn)則，是“立法不作為”，其“違憲而且違法”，因此判令給予國(guó)家賠償。此次判決中，最高裁判所認(rèn)為“選舉權(quán)行使之限制不得作為一項(xiàng)原則而被準(zhǔn)許”，這一判斷乃是基于“國(guó)民主權(quán)”這一原理作出的，據(jù)此判定《公職選舉法》之規(guī)定違憲。2

目前，我們立法界、司法界乃至理論界對(duì)于“立法不作為”根本沒(méi)有一個(gè)完整的認(rèn)識(shí)，更不用說(shuō)目前出臺(tái)什么法律規(guī)定來(lái)解決這種“立法不作為”的現(xiàn)象，立法不作為的法律規(guī)制與理念研究基本處于一個(gè)空白狀態(tài)。不過(guò)，這并不妨礙我們司法機(jī)關(guān)和公民利用現(xiàn)有的法律和司法實(shí)踐靈活地解決部分立法不作為。

其一，司法機(jī)關(guān)利用“憲法司法化”，將憲法和法律規(guī)定的公民權(quán)利直接適用于審判中，從而化解因?yàn)榱⒎ㄟt遲不對(duì)詳細(xì)細(xì)化憲法和法律規(guī)定的公民權(quán)利而帶來(lái)的保障困難問(wèn)題。如在中國(guó)“憲法司法化第一案”中，由于公民的受教育權(quán)沒(méi)有相關(guān)的法律加以明確規(guī)定，所以，最高人民法院創(chuàng)造性地批復(fù)：以侵犯姓名權(quán)的手段侵犯他人依據(jù)憲法規(guī)定享有的受教育權(quán)，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。開(kāi)創(chuàng)了司法審判中直接引用憲法條文的先河，使得公民的權(quán)利能得到更為周全的保護(hù)。

其二，公民利用啟動(dòng)違憲和違法審查機(jī)制，來(lái)促使有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)盡快進(jìn)行立法。在養(yǎng)路費(fèi)事件爭(zhēng)議中，其本質(zhì)是國(guó)務(wù)院沒(méi)有按照《中華人民共和國(guó)公路法》規(guī)定，遲遲不對(duì)籌集公路養(yǎng)護(hù)資金規(guī)定如何依法征稅的立法不作為的問(wèn)題，由于現(xiàn)行的法律沒(méi)有對(duì)立法不作為提供任何救濟(jì)渠道，公民對(duì)于這種立法不作為行為沒(méi)有正式的法律渠道提出要求。但是，《中華人民共和國(guó)立法法》規(guī)定：“前款規(guī)定以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)?！彼裕绻麑?duì)國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)提出違法審查，由全國(guó)人大常委會(huì)撤銷違法的行政法規(guī)的話，也可以在某種程度上起到促進(jìn)國(guó)務(wù)院加快采用依法征稅來(lái)籌集公路養(yǎng)護(hù)資金的作用。

四、“立法不作為”的規(guī)制與完善

但是，僅僅由上述的措施來(lái)解決立法不作為，還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，如何完善，需要進(jìn)一步研究。

一、對(duì)于隱性的立法不作為，由于其主要涉及憲法和法律的原則性規(guī)定沒(méi)有立法進(jìn)行詳細(xì)，沒(méi)有將有關(guān)公民權(quán)利和國(guó)家機(jī)關(guān)職責(zé)落實(shí)到具體實(shí)踐層面，這種立法不作為更多是政治上考量，因?yàn)橐豁?xiàng)權(quán)利和一項(xiàng)職責(zé)，可能出于政治上考慮和文明和法治建設(shè)的需要，在憲法和法律會(huì)加以規(guī)定，但是具體到要落實(shí)卻涉及一個(gè)國(guó)家的國(guó)情、現(xiàn)實(shí)和經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的狀況，涉及在立法中的博弈，所以要將原則性規(guī)定落實(shí)為具體的規(guī)定，需要一個(gè)比較漫長(zhǎng)的過(guò)程。

因此，政治的問(wèn)題主要也應(yīng)當(dāng)由完善民主政治來(lái)加以解決。具體而言，首先要完善立法提案，要讓代表能有更多的提案權(quán)，并且讓代表的提案能更為暢通地成案，讓代表能對(duì)憲法和法律的相關(guān)規(guī)定能盡快落實(shí)到具體規(guī)定；其次是要完善代表與選民之間的聯(lián)系，代表要更多地接受和聽(tīng)取選民的意見(jiàn)，讓民意能及時(shí)反映到代表的議案之中。

司法也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其在隱性的立法不作為的糾偏的作用。其一是通過(guò)“憲法司法化”，在具體案件的審判中，直接引用憲法的相關(guān)規(guī)定，以彌補(bǔ)沒(méi)有具體法律規(guī)定之弊，更為周全地救濟(jì)公民的權(quán)利；其二是將來(lái)可以考慮建立“違憲審查制”，通過(guò)對(duì)于憲法和法律有相關(guān)規(guī)定但沒(méi)有具體規(guī)定的相關(guān)案件審理，明確與憲法和法律精神不符的法律、法規(guī)、規(guī)章違憲、違法，以推動(dòng)立法機(jī)關(guān)盡快為那些沒(méi)有具體規(guī)定的憲法和法律條文進(jìn)行立法。

現(xiàn)行的違憲、違法審查機(jī)制也有可能起到督促立法作為的作用，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人向全國(guó)人大常委會(huì)提出相關(guān)的行政法規(guī)、地方性法規(guī)違法和違憲，促使已經(jīng)不符合憲法和法律規(guī)定的行政法規(guī)、地方性法規(guī)無(wú)效，來(lái)達(dá)到促進(jìn)立法機(jī)關(guān)及時(shí)制定符合憲法和法律規(guī)定的具體法律條文。

二、對(duì)于顯性的立法不作為，由于是憲法和法律明確授權(quán)了有關(guān)機(jī)關(guān)要進(jìn)行立法，而有關(guān)立法機(jī)關(guān)遲遲不進(jìn)行立法，因?yàn)檫@可以認(rèn)為主要是一個(gè)法律問(wèn)題。主要是因?yàn)橄嚓P(guān)立法機(jī)關(guān)不遵守憲法和法律的授權(quán)進(jìn)行立法或者不及時(shí)清理和批準(zhǔn)法律、法規(guī)，因此，核心問(wèn)題就在于要督促這些機(jī)關(guān)積極作為，進(jìn)行立法和清理和批準(zhǔn)法律、法規(guī)等行為。

現(xiàn)行的違憲、違法審查機(jī)制同樣可以起到督促立法機(jī)關(guān)進(jìn)行積極立法的作用，這也是對(duì)違法、違憲的行政法規(guī)、地方性法規(guī)進(jìn)行審查從而宣布無(wú)效來(lái)促進(jìn)其完成憲法和法律的授權(quán)立法。其次，司法機(jī)關(guān)當(dāng)然也可以起到“憲法司法化”和“違憲審查制”，來(lái)達(dá)到督促立法的作用。但對(duì)于顯性的立法不作為，最關(guān)鍵也是可行的辦法是，建立公民監(jiān)督立法制度。如同國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體以及公民可以向全國(guó)人大常委會(huì)提出違法、違憲審查一樣；國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體以及公民也可以向全國(guó)人大及其常委會(huì)提出對(duì)于某一立法不作為，要求有關(guān)機(jī)關(guān)督促被授權(quán)機(jī)關(guān)積極立法或及時(shí)清理和批準(zhǔn)相關(guān)法律、法規(guī)的要求，由全國(guó)人大或者其常委會(huì)審查決定被授權(quán)機(jī)關(guān)是否具有遲延立法或者懈怠清理和批準(zhǔn)的行為并作出督促?zèng)Q定，必要時(shí)可以將該授權(quán)收回或者轉(zhuǎn)授權(quán)給其他國(guó)家機(jī)關(guān)。未來(lái)可以考慮在全國(guó)人大下面設(shè)立憲法委員會(huì)，除了進(jìn)行違憲審查以外，也專門審查顯性的立法不作為行為并作出相關(guān)的決定。

參考文獻(xiàn)：

1周澤：《養(yǎng)路費(fèi)：最近六年都是違法征收》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2006年8月23日。

1參見(jiàn)：《齊玉苓案（憲法的司法適用）》參見(jiàn)《中國(guó)首例訴立法不作為案于法無(wú)據(jù)法院一審駁回》，載《中國(guó)青年報(bào)》2003年6月13日。

2參見(jiàn)《包頭空難者遺孀提起上訴欲狀告民航總局不作為》，載《新京報(bào)》2005年5月28日。

1劉國(guó)，方農(nóng)生：《立法不作為基本理論研究》，載《江南大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2006年第1期。

2朱芒：《立法、行政的不作為與國(guó)家賠償責(zé)任》