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為引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)堅(jiān)持服務(wù)“三農(nóng)”、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場(chǎng)定位和政策導(dǎo)向，加強(qiáng)農(nóng)村薄弱環(huán)節(jié)信貸支持，并有效改善農(nóng)村基礎(chǔ)金融服務(wù)，使涉農(nóng)導(dǎo)向更加明確，涉農(nóng)信貸投放總量持續(xù)增加，2011年，中國人民銀行出臺(tái)了《涉農(nóng)信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估指引（試行）》，明確了信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估的指標(biāo)設(shè)計(jì)、方法程序和結(jié)果運(yùn)用等方面的內(nèi)容，對(duì)于提高信貸政策執(zhí)行力具有重要意義。如今七年過去了，農(nóng)村金融環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、人口環(huán)境乃至政治環(huán)境都發(fā)生了翻天覆地的變化，對(duì)基層人民銀行涉農(nóng)信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估工作也帶了許多變化?，F(xiàn)從基層人民銀行實(shí)踐角度出發(fā)，對(duì)進(jìn)一步完善涉農(nóng)信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估工作，進(jìn)一步提高評(píng)估結(jié)果的針對(duì)性、科學(xué)性、參考性，談幾點(diǎn)粗淺認(rèn)識(shí)。

涉農(nóng)信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估情況

（一）2017年度秭歸縣涉農(nóng)信貸評(píng)估工作整體情況。1.評(píng)估對(duì)象的基本情況。2017年，秭歸縣正常經(jīng)營的共有9家金融機(jī)構(gòu)，其中縣域法人金融機(jī)構(gòu)有2家，分別是秭歸農(nóng)商行和秭歸興福村鎮(zhèn)銀行。除了秭歸興福村鎮(zhèn)銀行成立不到4年，不符合參評(píng)條件以外，參加2017年度涉農(nóng)信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估的共有8家金融機(jī)構(gòu)，分別為工行、農(nóng)行、中行、建行、農(nóng)發(fā)行、農(nóng)商行、郵儲(chǔ)銀行、湖北銀行，較上年增加了1家，其中湖北銀行為首次參評(píng)。2.涉農(nóng)信貸評(píng)估結(jié)果。2017年，秭歸縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估總體情況良好。8家縣域金融機(jī)構(gòu)評(píng)估結(jié)果為：優(yōu)秀類1家，良好類3家，勉勵(lì)類2家，占比分別為12.5%、37.5%、25%和25%。8家參評(píng)金融機(jī)構(gòu)中評(píng)分優(yōu)秀的和勉勵(lì)的機(jī)構(gòu)占比較往年變動(dòng)不大，中等的機(jī)構(gòu)占比較往年有一定減少，而良好的機(jī)構(gòu)占比較往年有所上升，顯示出秭歸縣金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)惠農(nóng)能力在不斷改善，涉農(nóng)信貸評(píng)估成效較為明顯?！。ǘ?017年度秭歸縣涉農(nóng)信貸評(píng)估特點(diǎn)分析。1.涉農(nóng)貸款余額持續(xù)增長(zhǎng)且增速在不斷加快。2015年至2017年，秭歸縣涉農(nóng)貸款余額在持續(xù)增加，增長(zhǎng)速度有所加快，全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)的信貸需求得到有效滿足，有力支持了縣域涉農(nóng)經(jīng)濟(jì)體穩(wěn)定快速發(fā)展。從總量上看，2015年與2017年相比，全部參評(píng)金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款余額由38.83億元增長(zhǎng)到62.75億元，提高了61.6%，年均增長(zhǎng)20.53%；縣域貸款余額由72.45億元增長(zhǎng)到98.5億元，提高了35.96%，年均增長(zhǎng)11.99%；涉農(nóng)貸款余額占縣域貸款余額由53.6%上升到63.71%，提高了10.11%。其中，農(nóng)林牧漁業(yè)貸款余額由1.72億元增長(zhǎng)到2.58億元，增長(zhǎng)50%；農(nóng)戶貸款余額由11.27億元增長(zhǎng)到18.34億元，增長(zhǎng)62.73%；農(nóng)田基本建設(shè)貸款余額由0億元增長(zhǎng)到0.06億元；農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款余額由12.1億元增長(zhǎng)到18億元，增長(zhǎng)48.76%；只有農(nóng)村中小企業(yè)貸款余額先升后降，由18.83億元增長(zhǎng)到21.52億元又降到15.53億元，降幅17.53%。對(duì)比2015年和2017年數(shù)據(jù)，涉農(nóng)貸款的流向主要是農(nóng)戶貸款、農(nóng)村中小企業(yè)貸款以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款，尤其是農(nóng)戶貸款余額和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款余額增加顯著，農(nóng)村中小企業(yè)貸款余額和農(nóng)田基本建設(shè)貸款余額相比往年略有下降（見圖1）。從增速上看，全部參評(píng)金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款余額增長(zhǎng)穩(wěn)定且呈現(xiàn)加快趨勢(shì)，而且涉農(nóng)貸款余額的年均增速要快于縣域貸款余額的年均增速，說明全部貸款中流向涉農(nóng)經(jīng)濟(jì)體的貸款呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。具體分析，受國家經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、金融監(jiān)管政策和地方政府政策影響，以2016年為分水嶺，除了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款余額增速持續(xù)加快以外，農(nóng)戶貸款余額增速、農(nóng)村中小企業(yè)貸款余額增速、農(nóng)田基本建設(shè)貸款余額增速有所回落，呈現(xiàn)出先快后慢，甚至負(fù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，農(nóng)林牧漁業(yè)貸款余額增速則是先低后高，這與秭歸縣的整體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)也呈正相關(guān)關(guān)系（見圖2）。2.涉農(nóng)貸款風(fēng)險(xiǎn)有所下降但力度減弱。全縣涉農(nóng)貸款不良貸款余額先升后降，由2015年的5995萬元上升到2016年的9251萬元，增幅54.31%，再降到2017年的6853萬元，降幅25.93%，2017年涉農(nóng)貸款不良貸款余額比2015年小幅上升，增幅為14.31%。3年里，全縣涉農(nóng)貸款不良貸款余額以2016年為分界點(diǎn)，呈現(xiàn)出先上升后下降的趨勢(shì)，充分體現(xiàn)了各銀行金融機(jī)構(gòu)由前期粗放經(jīng)營到后期注重防控金融風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)變，也表現(xiàn)出各金融機(jī)構(gòu)開始注重對(duì)優(yōu)質(zhì)農(nóng)戶和“三農(nóng)”小微企業(yè)的甄別和培育。然而，在當(dāng)前防范和化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)的背景下，金融機(jī)構(gòu)對(duì)貸款主體的審核和挑選勢(shì)必更加嚴(yán)格，貸款發(fā)放和農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式的創(chuàng)新更為謹(jǐn)慎，這在一定程度上影響到了金融對(duì)三農(nóng)以及農(nóng)村中小微企業(yè)的幫扶力度。3.涉農(nóng)金融產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新日益豐富但動(dòng)力不足。近年來，各金融機(jī)構(gòu)為加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村薄弱環(huán)節(jié)的信貸支持，并有效改善農(nóng)村基礎(chǔ)金融服務(wù)，著力在創(chuàng)新支農(nóng)信貸產(chǎn)品、擔(dān)保方式、服務(wù)方式等方面實(shí)現(xiàn)突破，取得了較好的效果。在金融產(chǎn)品創(chuàng)新方面比較典型的有工行的“納稅信用貸”和“農(nóng)民工住房按揭”；農(nóng)行的“扶貧惠農(nóng)貸”、“扶貧直補(bǔ)貸”和“農(nóng)家樂貸款”；建行的“裕農(nóng)易貸”和“隴上新農(nóng)貸”；農(nóng)發(fā)行的“企業(yè)信用保證基金收購貸款”、“農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新園區(qū)建設(shè)貸”、“返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員培訓(xùn)基地建設(shè)貸”、“新產(chǎn)業(yè)與新業(yè)態(tài)信貸通”、“新型經(jīng)營主體創(chuàng)業(yè)貸”和“返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)企業(yè)貸”；郵政儲(chǔ)蓄銀行的“扶貧小額信貸（惠農(nóng)易貸）”；農(nóng)商行分別對(duì)涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)村新型經(jīng)營主體、建檔立卡貧困戶制定的“金融精準(zhǔn)扶貧貸款”，為農(nóng)戶和涉農(nóng)經(jīng)濟(jì)體提供了豐富的產(chǎn)品選擇。在金融服務(wù)創(chuàng)新方面比較典型的做法是以“助農(nóng)（惠農(nóng)）取款點(diǎn)”、“金融精準(zhǔn)扶貧聯(lián)系點(diǎn)”、“銀行+擔(dān)?！?、“銀行+供銷社”等模式為重點(diǎn)，不斷優(yōu)化農(nóng)村金融環(huán)境，提高普惠金融的可獲得性。但從整體上看，由于經(jīng)營重點(diǎn)不同，國有五大行的涉農(nóng)貸款余額占比有所下降，對(duì)涉農(nóng)信貸產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新的積極性不高。

涉農(nóng)信貸評(píng)估工作存在的問題

（一）評(píng)估指標(biāo)體系不夠完善。目前，所有銀行機(jī)構(gòu)使用的定量指標(biāo)和定性指標(biāo)及其權(quán)重是完全統(tǒng)一的，但由于不同銀行機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)重點(diǎn)、市場(chǎng)定位、經(jīng)營模式和風(fēng)險(xiǎn)防控模式不同，尤其是工農(nóng)中建這些全國性大型商業(yè)銀行與本地的農(nóng)商行、村鎮(zhèn)銀行業(yè)務(wù)側(cè)重點(diǎn)有顯著差異，導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果可比性不強(qiáng)，未能真正反映評(píng)估對(duì)象的涉農(nóng)信貸重點(diǎn)、方向、風(fēng)險(xiǎn)及成效，也未能真正體現(xiàn)涉農(nóng)經(jīng)濟(jì)主體的實(shí)際信貸成本、經(jīng)營概況和實(shí)際效果，從而降低了評(píng)估結(jié)果作為上級(jí)行調(diào)整涉農(nóng)信貸政策的參考價(jià)值。（二）評(píng)估數(shù)據(jù)報(bào)送的質(zhì)量難以保證。目前定量評(píng)估數(shù)據(jù)主要來源于人民銀行金融統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)管理信息系統(tǒng)，定性指標(biāo)數(shù)據(jù)主要來自于自評(píng)問卷，包括涉農(nóng)信貸政策實(shí)施情況、涉農(nóng)信貸制度建設(shè)情況、涉農(nóng)金融產(chǎn)品與服務(wù)方式創(chuàng)新以及涉農(nóng)信貸業(yè)務(wù)的獎(jiǎng)懲情況等大量佐證資料需要金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)按時(shí)報(bào)送。但在具體評(píng)估過程中，這些報(bào)送資料缺乏有效的核驗(yàn)手段，對(duì)不按要求自評(píng)、材料弄虛作假的金融機(jī)構(gòu)，沒有明確的規(guī)章制度進(jìn)行有效制約，致使報(bào)送材料的真實(shí)性大打折扣。（三）缺乏現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估的依據(jù)。目前涉農(nóng)信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估工作主要采取的是非現(xiàn)場(chǎng)形式，由人民銀行分支機(jī)構(gòu)結(jié)合定量指標(biāo)數(shù)據(jù)和金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)報(bào)送的定性指標(biāo)數(shù)據(jù)，通過人民銀行開發(fā)的信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估信息管理系統(tǒng)與人工計(jì)算雙重途徑進(jìn)行評(píng)估，缺乏現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估這種能夠隨時(shí)查閱評(píng)估對(duì)象相關(guān)資料的方式。同時(shí)，相關(guān)政策文件中也沒有對(duì)現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估這種方式作出明確的制度規(guī)定，導(dǎo)致對(duì)現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估這種方式實(shí)際操作起來難度大。（四）評(píng)估結(jié)果運(yùn)用無明確操作細(xì)則。目前涉農(nóng)評(píng)估結(jié)果被劃分為優(yōu)秀、良好、中等和勉勵(lì)四檔，然而對(duì)評(píng)估結(jié)果運(yùn)用方面的規(guī)定則較為寬泛，對(duì)不同檔次金融機(jī)構(gòu)的獎(jiǎng)懲不夠明確，且缺乏具體、詳細(xì)的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，致使評(píng)估結(jié)果對(duì)金融機(jī)構(gòu)的約束和導(dǎo)向作用沒有完全發(fā)揮出來。例如，對(duì)于如何將評(píng)估結(jié)果與金融機(jī)構(gòu)的差別準(zhǔn)備金動(dòng)態(tài)調(diào)整、銀行間市場(chǎng)業(yè)務(wù)準(zhǔn)入管理相結(jié)合，目前沒有做出明確規(guī)定。（五）評(píng)估工作人員的專業(yè)素質(zhì)有待提高。涉農(nóng)信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估需要工作人員具有較高的專業(yè)知識(shí)和政策理論水平，而基層人民銀行工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、政策水平和分析手段相比較涉農(nóng)評(píng)估工作的要求還略有差距，這在某種程度上影響了涉農(nóng)評(píng)估工作的高效開展。

對(duì)策建議

（一）進(jìn)一步提高評(píng)估工作的系統(tǒng)性和可操作性。涉農(nóng)信貸評(píng)估工作的計(jì)劃、安排、評(píng)估、反饋、改善是一個(gè)有機(jī)整體，目前涉農(nóng)信貸評(píng)估工作在評(píng)估過程中由于部分定性指標(biāo)判斷標(biāo)準(zhǔn)不具體，容易受到上級(jí)行乃至政府相關(guān)部門潛移默化的“窗口指導(dǎo)”，建議今后的評(píng)估工作盡可能量化評(píng)估目標(biāo)及要求，增強(qiáng)評(píng)估工作的科學(xué)性和可操作性。同時(shí)，要明確評(píng)估工作的執(zhí)行責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任，完善評(píng)估工作的的反饋機(jī)制，不斷提升評(píng)估工作的系統(tǒng)性。（二）進(jìn)一步完善涉農(nóng)信貸評(píng)估指標(biāo)體系。目前涉農(nóng)評(píng)估體系主要包括定量指標(biāo)和定性指標(biāo)兩塊，但這些指標(biāo)適用于所有類型的金融機(jī)構(gòu)，缺乏針對(duì)性，而且指標(biāo)體系還存在完善的空間。建議今后按照政策性金融機(jī)構(gòu)、全國性大型銀行、全國性中型銀行、城商行（城市信用合作社）、農(nóng)商行（農(nóng)村信用合作社）等多個(gè)層次，對(duì)不同類型的金融機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)指標(biāo)賦予差別化的權(quán)重或者制定多層次的評(píng)估指標(biāo)體系，以更客觀地評(píng)價(jià)金融機(jī)構(gòu)的涉農(nóng)信貸政策落實(shí)情況，提高評(píng)估工作的針對(duì)性。同時(shí)，建立包括銀行風(fēng)控水平、涉農(nóng)經(jīng)濟(jì)體信貸成效、履行社會(huì)責(zé)任情況在內(nèi)的綜合考核標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)更加自覺主動(dòng)地優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)。（三）明確現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估相關(guān)權(quán)限。建議通過制定相關(guān)政策增加現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估這種評(píng)估方式，探索開展自我評(píng)估和外部評(píng)估、定量評(píng)估和定性評(píng)估、現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估和非現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估的“三結(jié)合”辦法，強(qiáng)化評(píng)估小組及成員、縣支行主管行領(lǐng)導(dǎo)及信貸股長(zhǎng)、各參評(píng)金融機(jī)構(gòu)等“三層次”方式，進(jìn)一步提高評(píng)估的信度和效度。通過探索制定現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估的流程辦法，不斷提高現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估的規(guī)范化水平。（四）完善評(píng)估結(jié)果運(yùn)用細(xì)則。通過制定詳細(xì)的評(píng)估結(jié)果運(yùn)用細(xì)則，明確相關(guān)激勵(lì)約束政策的適用標(biāo)準(zhǔn)和程序，充分發(fā)揮評(píng)估結(jié)果的對(duì)比分析效用、警示作用、考核激勵(lì)效能等“三方面”成果，合理引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)的預(yù)期。對(duì)于不嚴(yán)格執(zhí)行涉農(nóng)信貸政策或不按規(guī)定提供評(píng)估材料的機(jī)構(gòu)，建議根據(jù)《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》等有關(guān)法律法規(guī)制定處罰細(xì)則。（五）加大評(píng)估工作的培訓(xùn)力度。涉農(nóng)信貸政策導(dǎo)向效果評(píng)估工作是一項(xiàng)比較專業(yè)的業(yè)務(wù)，建議今后加大培訓(xùn)力度，對(duì)涉農(nóng)信貸評(píng)估工作所需要具備和掌握的相關(guān)政策、評(píng)估方法以及專業(yè)知識(shí)等內(nèi)容進(jìn)行全面系統(tǒng)的培訓(xùn)，不斷提高基層人民銀行涉農(nóng)信貸評(píng)估工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，以進(jìn)一步提高評(píng)估工作的成效。

參考文獻(xiàn)

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作者:彭慶超 單位:中國人民銀行宜昌市中心支行