導(dǎo)語：立法過程中程序公開原則研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、程序公開原則的意義

程序公開是民主社會(huì)的基本特征，列寧曾經(jīng)說過，“‘廣泛民主原則’要包含兩個(gè)必要條件：第一，完全的公開性；第二，一切職務(wù)經(jīng)過選舉。沒有公開性而來談民主是很可笑的?！盵1]可以說一切專制、愚昧、落后、倒退的政治統(tǒng)治都是愚民政治，都是以其政務(wù)的神秘性而出現(xiàn)的。沒有公開、沒有公眾對(duì)權(quán)力運(yùn)行情況的了解，所謂公民最大限度地參與國家事務(wù)就是一句空話。正如美國前總統(tǒng)約翰遜在1966年7月4日簽署情報(bào)自由法時(shí)發(fā)表的聲明中所宣稱的那樣：“在國家完全許可的范圍內(nèi)，人民能夠得到全部信息時(shí)，民主政治才能最好地運(yùn)行。任何人不可能對(duì)可以公開的決定蒙上一個(gè)秘密的屏幕而不損害公共利益……?！盵2]程序公開是公開的重要方面，它對(duì)立法的民主性來說同樣是至關(guān)重要的；公開性越高，就意味著立法程序的民主化程度越高；而程序的秘密性則總是與專制為伍。民主政治的特點(diǎn)在于盡量提高國務(wù)公開的程度，限制政府秘密活動(dòng)的范圍。

在立法過程中，所謂程序公開，就是指立法程序的每一階段、每一步驟都應(yīng)當(dāng)以社會(huì)外界看得見的方式進(jìn)行，公眾有權(quán)知悉并取得立法的有關(guān)資料和信息。程序公開原則長(zhǎng)期以來被視為是程序公正的基本標(biāo)準(zhǔn)和要求。英國有句古老的法律格言：“正義不但要伸張，而且必須眼見著被伸張?！保↗usticemustnotonlybedone，butmustbeseentobedone）。這并不是說，眼不見就不能接受，而是說，“沒有公開則無所謂正義。”[3]程序公開原則的意義就在于：讓公眾親眼見到體現(xiàn)自己意志的法律的形成過程，民意的形成過程，正義的實(shí)現(xiàn)過程。這一過程對(duì)社會(huì)具有提示、感染和教育作用，同時(shí)也提供了對(duì)立法過程實(shí)施社會(huì)監(jiān)督的可能，“如果公正的規(guī)則沒有得到公正地適用，那么公眾的壓力常能夠糾正這種非正義?！盵4]另外，程序公開是實(shí)現(xiàn)有效參與的前提。要提高公眾的參與質(zhì)量，就必須讓公眾在力所能及的范圍內(nèi)識(shí)別問題，權(quán)衡各種論據(jù)和論點(diǎn)，以表明自己的信念并闡明立場(chǎng)?？梢哉f，立法程序中的一個(gè)關(guān)鍵問題就是如何提供充分的信息以資判斷和選擇。選擇和判斷正確與否，主要取決于理性和信息；正確的決定有賴于對(duì)相關(guān)事實(shí)、資料、依據(jù)等的理性認(rèn)識(shí)。

二、程序公開的主要內(nèi)容

第一，立法信息和資料的公開。立法信息和資料的公開，即除了法律有特別規(guī)定應(yīng)予保密的外，立法機(jī)關(guān)應(yīng)采取有效的措施使公民有機(jī)會(huì)、有條件了解與立法有關(guān)的情報(bào)資料，如立法的主要依據(jù)、背景資料、擬定之法案的主題和問題以及公眾參與的途徑與方式等等；公開情報(bào)是原則，不公開是例外。每個(gè)人也都應(yīng)有得到必要的情報(bào)資料的平等權(quán)利，立法機(jī)關(guān)不能有選擇地通知某些個(gè)人或組織。當(dāng)然，信息資料的公開，不僅包括向社會(huì)的公開，更應(yīng)該包括立法機(jī)關(guān)內(nèi)部的公開，即立法機(jī)關(guān)的所有成員對(duì)研究成果和信息可以自由分享，而不能由某些派系或領(lǐng)袖對(duì)其獨(dú)占。對(duì)民主的立法機(jī)關(guān)而言，信息資料的開放是一個(gè)必然的要求，同時(shí)這種開放也增強(qiáng)了立法機(jī)關(guān)工作的實(shí)效性。

第二，議事過程的公開，即立法機(jī)關(guān)的一切會(huì)議除依法不公開舉行的外，都必須公開舉行。在舉行會(huì)議的一定時(shí)期之前，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)出通告，公開議程，宣布會(huì)議的時(shí)間、地點(diǎn)、討論事項(xiàng)等項(xiàng)內(nèi)容；公眾可以觀察會(huì)議的進(jìn)程，有權(quán)旁聽會(huì)議，目睹立法者的爭(zhēng)論及其結(jié)果；有權(quán)取得會(huì)議的信息、文件和記錄。同時(shí)，輿論機(jī)構(gòu)可通過各種傳播媒介報(bào)道會(huì)議的情況。

第三，立法成果的公開，即各種法律、法規(guī)、規(guī)章及普遍適用的解釋，均須向社會(huì)公開。國家不得以任何方式強(qiáng)迫公民服從尚未公開或應(yīng)該公布而未公布的規(guī)范性文件；任何人的合法權(quán)益不受非公開的規(guī)范性文件的影響。另外，在審議過程中，有關(guān)提案人對(duì)法案所作的說明、委員會(huì)的審查結(jié)果報(bào)告，以及其他與法案有關(guān)的文件、記錄，都應(yīng)當(dāng)公開，以便公眾了解立法的理由、背景，法的精神和重要原則。

如果說在代議機(jī)關(guān)的立法程序中實(shí)行公開原則是為了進(jìn)一步提高立法的民主性的話，那么在行政立法過程中嵌入公開機(jī)制則是民主的起碼要求。因?yàn)?，行政機(jī)關(guān)的組成人員不是民意代表，其決策機(jī)制是為執(zhí)行的需要而設(shè)計(jì)的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制而非民主表決制，不適應(yīng)立法的需要。因此，在行政立法過程中，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)公開的意義，以防止行政專橫。在有的國家，程序公開已成為行政立法程序中的法定原則。如美國行政程序法為規(guī)章的制定強(qiáng)制性地規(guī)定了三個(gè)基本步驟：（1）公告行政機(jī)關(guān)建議制定的規(guī)章或規(guī)章所涉及的主題；（2）給公眾提供評(píng)論行政機(jī)關(guān)建議的機(jī)會(huì)；（3）公布制定出來的規(guī)章，且必須概括地說明制定規(guī)章的依據(jù)和目的。為此，制定規(guī)章的建議必須在《聯(lián)邦登記》上公告?！堵?lián)邦登記》是一個(gè)政府活動(dòng)及文件的日常出版物，在全國廣泛發(fā)行，從而社會(huì)各界可以通過閱讀《聯(lián)邦登記》了解政府的活動(dòng)。規(guī)章制定過程的公開及由此而產(chǎn)生的民主合法性均依賴于這種出版物的存在。當(dāng)一個(gè)行政機(jī)關(guān)的最后規(guī)章與建議制定規(guī)章的公告之間觀點(diǎn)不一致時(shí)，關(guān)系人可能就規(guī)章提出異議，理由是公告中并沒有給最后制定出來的規(guī)章予以充分的公告。所以，一些法院要求行政機(jī)關(guān)的最后規(guī)章必須是一個(gè)“建議規(guī)章的合乎邏輯的自然結(jié)果。”有的法院則要求行政機(jī)關(guān)只可以在建議規(guī)章和最后規(guī)章之間作出公眾能夠預(yù)見到的變更。而且，行政機(jī)關(guān)為制定規(guī)章而進(jìn)行的調(diào)查，其調(diào)查結(jié)果也應(yīng)一并與建議制定的規(guī)章登在《聯(lián)邦登記》上以資評(píng)論。否則，法院就可以認(rèn)定由于行政機(jī)關(guān)沒有向公眾提供科學(xué)數(shù)據(jù)，從而導(dǎo)致公眾沒有充分的機(jī)會(huì)參與規(guī)章的制定。這就構(gòu)成了司法撤銷的理由。

三、我國立法過程中的程序公開問題

總的來看，我國立法程序中的公開性尚未達(dá)到現(xiàn)代法治的要求，尤其是行政立法程序基本上尚處于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作程序階段，缺少有效的公開、參與，有的規(guī)章尚處于內(nèi)部掌握狀態(tài)。下面僅就國家權(quán)力機(jī)關(guān)立法程序中的公開性問題作一些探討。

第一，關(guān)于會(huì)議記錄的公開。公開原則以議事記錄的保存與發(fā)表為其意義。議事記錄的公開，不僅是公眾了解有關(guān)信息資料的必要途徑，也是選民對(duì)其代表進(jìn)行監(jiān)督的前提。許多國家都有會(huì)議記錄公開的規(guī)定。如法國憲法規(guī)定，全部議事記錄在《政府公報(bào)》上發(fā)表。日本憲法規(guī)定：兩議院分別保存各自的會(huì)議記錄，除認(rèn)為秘密會(huì)議記錄中應(yīng)特別保密者外，均須發(fā)表，公布于眾。我國在全國人大議事規(guī)則中規(guī)定：全國人大會(huì)議期間，代表在各種會(huì)議上的發(fā)言，整理簡(jiǎn)報(bào)印發(fā)會(huì)議，并可以根據(jù)本人要求，將發(fā)言記錄或者摘要印發(fā)會(huì)議。然而，印發(fā)會(huì)議與公布于眾是兩回事；簡(jiǎn)報(bào)、摘要與原始記錄也不可同日而語。

第二，關(guān)于會(huì)議的公開舉行。世界各國都普遍強(qiáng)調(diào)議會(huì)會(huì)議的公開舉行，并對(duì)舉行秘密會(huì)議作了嚴(yán)格限制。如日本憲法規(guī)定：兩議院的會(huì)議均為公開會(huì)議，但經(jīng)出席議員2/3以上多數(shù)議決時(shí)，得舉行秘密會(huì)議。我國憲法對(duì)會(huì)議的公開舉行未作要求，根據(jù)全國人大組織法和議事規(guī)則的規(guī)定，全國人大的會(huì)議同樣以公開舉行為原則，秘密舉行為例外。但全國人大常委會(huì)的會(huì)議是公開舉行，還是秘密舉行，法律則未作規(guī)定。盡管實(shí)踐中也都是公開舉行，但這畢竟是個(gè)缺憾。許多地方的議事規(guī)則對(duì)會(huì)議的公開舉行也都作了要求。

會(huì)議公開舉行自然意味著準(zhǔn)許公眾旁聽。對(duì)此，全國人大議事規(guī)則規(guī)定：大會(huì)全體會(huì)議設(shè)旁聽席；旁聽辦法另行規(guī)定。目前尚缺乏相應(yīng)的具體規(guī)定?！镀邔萌珖舜蟪Ｎ瘯?huì)工作要點(diǎn)》要求，積極創(chuàng)造條件，建立常委會(huì)和專門委員會(huì)會(huì)議的旁聽制度。從七屆全國人大常委會(huì)第二次會(huì)議開始，設(shè)立了旁聽席。但現(xiàn)在一般只限于邀請(qǐng)工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)等人民團(tuán)體和群眾組織的有關(guān)人員旁聽，實(shí)踐中運(yùn)用得還不普遍。有的地方更是明確規(guī)定，常委會(huì)會(huì)議可以邀請(qǐng)派、人民團(tuán)體、大專院校和其他單位派人到會(huì)旁聽。因會(huì)場(chǎng)空間的容量有限以及其他原因，對(duì)旁聽加以限制是必要的，但這種限制應(yīng)是合理的。這種有針對(duì)性地邀請(qǐng)某些人員旁聽，更象是列席。旁聽?wèi)?yīng)該是不受身份地位影響的、普遍的、平等的旁聽。除被剝奪政治權(quán)利者外，所有的公民都應(yīng)有權(quán)旁聽?？梢钥紤]，設(shè)置若干旁聽席，公民憑身份證和其他有效證件排隊(duì)領(lǐng)取旁聽票，參加旁聽。

人大及其常委會(huì)的會(huì)議應(yīng)公開舉行，但各專門委員會(huì)的會(huì)議則不一定需要公開舉行。因?yàn)?，專門委員會(huì)的活動(dòng)主要是為人大及其常委會(huì)行使職權(quán)作準(zhǔn)備工作的，并不直接產(chǎn)生法律效力，它們所提出的報(bào)告、審議的結(jié)果均需由人大或常委會(huì)作出最終決定，并要將整個(gè)過程和結(jié)果向社會(huì)公開。所以，專門委員會(huì)的會(huì)議屬于國家權(quán)力機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作，可以具有靈活、簡(jiǎn)便的特點(diǎn)，即使秘密舉行，也不妨礙社會(huì)對(duì)立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。其次，委員會(huì)介于人大和代表之間，其工作具有過渡性。委員們的許多意見可能還很不成熟、分歧較大；過早地公開這些分歧，可能會(huì)引起不必要的混亂。而提交到人大會(huì)議上的意見，則相對(duì)比較集中、成熟，應(yīng)該公開。另外，舉行秘密會(huì)議可以使委員們真實(shí)而坦誠的意見不會(huì)受到旁聽者壓力的影響，有助于防止其為迎合旁聽者而作出錯(cuò)誤決斷，也有助于持不同意見的委員之間相互諒解，從而迅速地作出結(jié)論。從許多國家的實(shí)際情況看，專門委員會(huì)的會(huì)議一般也都是秘密舉行的，很少有允許公眾旁聽、新聞媒介采訪報(bào)道和公開議事記錄的實(shí)例。這可以顯示出專門委員會(huì)這個(gè)不獨(dú)立行使實(shí)體權(quán)力的議事體與議會(huì)作為獨(dú)立行使職權(quán)的議事體在會(huì)議制度上的差別，即專門委員會(huì)的議事活動(dòng)在程序要件上靈活于議會(huì)，而在議事效力上則低于議會(huì)。在我國，專門委員會(huì)的會(huì)議是公開舉行，還是秘密舉行，全國人大議事規(guī)則規(guī)定：專門委員會(huì)可以決定舉行秘密會(huì)議。按照這一規(guī)定，似乎公開舉行是原則，只有經(jīng)過特別的“決定”程序后，才秘密舉行。對(duì)此可以修改為，“專門委員會(huì)的會(huì)議秘密舉行，根據(jù)需要也可以舉行公開會(huì)議”。至于專門委員會(huì)審議議案遇到專門性問題時(shí)，可以邀請(qǐng)有關(guān)方面的專家或代表列席會(huì)議，發(fā)表意見。這是專門委員會(huì)進(jìn)行咨詢的一種方式，不能認(rèn)為是公開舉行會(huì)議的要求。

第三，公開原則以保障報(bào)道自由為必要，即新聞媒介可以通過廣播、電視、報(bào)刊等大眾傳媒將會(huì)議的實(shí)際情形報(bào)道給社會(huì)大眾。有的國家對(duì)此還在憲法上作了規(guī)定，如奧地利憲法規(guī)定，如實(shí)報(bào)道國家議會(huì)及其下設(shè)委員會(huì)公開會(huì)議的活動(dòng)，一概不受追究。在我國，每次人大會(huì)議正式召開之前，也都要舉行新聞會(huì)，向新聞界告知大會(huì)的指導(dǎo)思想、基本精神、主要內(nèi)容和議題等。另外，還要舉行若干次記者招待會(huì)，主要就重要的內(nèi)外政策和群眾普遍關(guān)心的問題回答記者的提問。新聞會(huì)和記者招待會(huì)增加了人大會(huì)議的透明度和公民參與國家管理的積極性，是進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開化的重要舉措。但是舉行新聞會(huì)和記者招待會(huì)，這只是人大自身的工作制度，它與報(bào)道自由是兩個(gè)概念。既然憲法和代表法都明確規(guī)定，人大代表在人大各種會(huì)議上的發(fā)言和表決不受法律追究。那么，對(duì)人大代表在人大會(huì)議上的發(fā)言和表決進(jìn)行如實(shí)報(bào)道，也同樣應(yīng)該受到法律保障。

注釋：

[1]《列寧全集》，第5卷第448頁。

[2]轉(zhuǎn)引自王名揚(yáng)：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第959頁。

[3]（美）伯爾曼著：《法律與宗教》，梁治平譯，三聯(lián)書店1990年版，第48頁。

[4]MichaelD·Bayles，ProledureJusticep42，1990bykluwerpublishingcompary.