導(dǎo)語(yǔ)：立法能力生成現(xiàn)狀研究一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)立法

立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃制定后及時(shí)報(bào)市委批準(zhǔn)后方才對(duì)外公布。其次，建立重大立法事項(xiàng)報(bào)告制度。淮安人大在地方立法工作中，除編制和調(diào)整立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃要報(bào)經(jīng)市黨委批準(zhǔn)之外，還建立立法重大事項(xiàng)報(bào)告制度。當(dāng)?shù)胤搅⒎▋?nèi)容涉及到政治敏感性、社會(huì)焦點(diǎn)性、主題重大性以及特別復(fù)雜性問題時(shí)，要及時(shí)向市委匯報(bào);當(dāng)?shù)胤搅⒎üぷ髦谐霈F(xiàn)重大立法爭(zhēng)議事項(xiàng)時(shí)，要及時(shí)向市委報(bào)告，在市委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)商解決。最后，市委大力支持人大立法機(jī)構(gòu)建設(shè)，市人大法制委和市人大法工委得以迅速建立起來(lái)，在人員編制和辦公經(jīng)費(fèi)上得到充分保障。有了市委的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，人大立法能力建設(shè)才有了政治保證，堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)立法是立法能力生成的關(guān)鍵。

二、充分發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用

按照相關(guān)法律規(guī)定，設(shè)區(qū)市行使地方立法權(quán)的主體有市人大、市人大常委會(huì)和市政府。［1］但按照十八屆四中全會(huì)的精神要求，地方立法要充分發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用。立法能力的提升，說到底是人大立法能力的提升，人大主導(dǎo)立法是人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)的應(yīng)有之義，是提升立法能力的主渠道?；窗彩性谌舜笾鲗?dǎo)地方立法工作方面做得很好。(一)市人大常委會(huì)及時(shí)制定地方立法規(guī)劃和立法計(jì)劃為了保證地方立法工作的順利開展，地方立法權(quán)的有效行使，淮安市人大常委會(huì)通過充分調(diào)研和論證，及時(shí)制定出《淮安市人大常委會(huì)2017－2021年立法規(guī)劃》和《淮安市人大常委會(huì)2017年立法計(jì)劃》。在制定過程中，市人大常委會(huì)廣泛聽取各方意見，堅(jiān)持科學(xué)立法和民主立法，采取切實(shí)可靠措施保證立法質(zhì)量。(二)加強(qiáng)制度立法，保證地方立法的規(guī)范化立法本身是一項(xiàng)專業(yè)性和技術(shù)性很強(qiáng)的工作，對(duì)剛獲得地方立法權(quán)不久的淮安市來(lái)說，為了順利承接地方立法權(quán)工作，市人大常委會(huì)及時(shí)制定了《淮安市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)辦法》，該《辦法》基本能夠保證地方立法的規(guī)范化，但它畢竟不夠完善，帶有臨時(shí)性色彩。市人大常委會(huì)十分重視立法的規(guī)范化工作，積極組織力量著手起草《淮安市制定地方性法規(guī)條例》草案，草案已順利完成，正在抓緊向社會(huì)征求意見，預(yù)計(jì)2017年10月份能進(jìn)入人大常委會(huì)一審程序，通過一審后計(jì)劃于2018年初提交淮安市八屆人大二次會(huì)議審議通過，屆時(shí)淮安市地方立法規(guī)范化工作將邁上一個(gè)新的臺(tái)階。(三)建立健全人大立法機(jī)構(gòu)地方立法機(jī)構(gòu)建設(shè)是立法主體充分行使地方立法權(quán)的組織保障。［2］在市黨委和有關(guān)部門的大力支持下，淮安市人大依法成立了市人大法制委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱法制委)，淮安市人大常委會(huì)依法成立了市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱法工委)。法制委設(shè)主任委員1人、副主任委員1到2人，委員若干名，主任委員、副主任委員和委員人數(shù)維持在9人。法制委的全體委員均來(lái)自市人大代表，原則上有群眾基礎(chǔ)和專業(yè)背景，比較重視地方立法工作的人大代表才能當(dāng)選法制委的委員。在地方立法方面，法制委的主要職責(zé)是審議法工委負(fù)責(zé)起草或者委托起草的地方法規(guī)草案，提出審議結(jié)果報(bào)告和草案修改稿，將修改后的地方立法草案提交市人大審議。法工委的主要職責(zé)是組織開展對(duì)地方性法規(guī)草案中有關(guān)問題的調(diào)研;進(jìn)行地方立法調(diào)查研究;負(fù)責(zé)地方性法規(guī)案的起草及法律草案征求意見的工作?；窗彩蟹üの婪ㄏ碛芯幹?人，在市人大常委會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中編制人數(shù)最多，由此可見市委和市人大對(duì)地方立法機(jī)構(gòu)建設(shè)工作的重視程度。

三、充分發(fā)揮地方政府立法工作中的依托作用

地方立法工作由人大主導(dǎo)，但離不開地方政府的支持。首先，市政府法制辦與市人大法工委建立密切的工作聯(lián)系機(jī)制，及時(shí)協(xié)商溝通有關(guān)地方立法事宜;其次，在立法選題、項(xiàng)目論證以及具體地方法規(guī)草案的起草等方面要發(fā)揮地方政府的作用。地方政府部門多數(shù)身處執(zhí)法第一線，它們對(duì)于立法需求有著更準(zhǔn)確的把握，自身工作也會(huì)產(chǎn)生迫切的立法需求。如《淮安市地下管線管理?xiàng)l例》的順利出臺(tái)，就是淮安市規(guī)劃局、城管局和建設(shè)局等政府部門大力推動(dòng)的結(jié)果。最后，地方立法人才隊(duì)伍建設(shè)需要地方政府大力支持?；窗彩姓e極支持人大立法工作，從政府各部門中抽調(diào)懂法、懂城市管理、懂環(huán)境保護(hù)的專業(yè)人才充實(shí)市人大立法工作隊(duì)伍。

四、加強(qiáng)立法隊(duì)伍建設(shè)

立法工作是要人來(lái)完成的，立法隊(duì)伍的素質(zhì)直接關(guān)系到地方立法質(zhì)量的高低?；窗彩蟹e極采取多種舉措，不斷加強(qiáng)立法工作人員的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)力度，同時(shí)積極尋找社會(huì)資源，儲(chǔ)備和合理使用立法人才。(一)立法機(jī)構(gòu)工作人員培訓(xùn)和學(xué)習(xí)常態(tài)化為了提高淮安市人大立法機(jī)構(gòu)工作人員的政治素質(zhì)，增強(qiáng)立法能力，淮安市人大常委會(huì)十分注重對(duì)立法機(jī)構(gòu)工作人員的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)工作。一是參加全國(guó)人大常委會(huì)組織的立法工作培訓(xùn)班。自從獲得地方立法權(quán)之后，全國(guó)人大常委會(huì)組織的歷次有關(guān)立法工作的培訓(xùn)班，淮安市均派人前去培訓(xùn)和學(xué)習(xí);二是參加江蘇省人大常委會(huì)組織的全省人大立法干部培訓(xùn)班;三是到有行使地方立法權(quán)經(jīng)驗(yàn)的設(shè)區(qū)市學(xué)習(xí)。江蘇的南京、蘇州、無(wú)錫和徐州四個(gè)市早已享有地方立法權(quán)，它們有著比較成熟和豐富的立法經(jīng)驗(yàn)?；窗彩腥舜蟪Ｎ瘯?huì)組織立法工作人員到南京和徐州學(xué)習(xí)立法工作經(jīng)驗(yàn)，不斷提高本市立法機(jī)構(gòu)工作人員的立法能力;四是自身經(jīng)常開展立法工作學(xué)習(xí)。到外面參加各種立法工作培訓(xùn)固然重要，但更重要的是自身要不斷加強(qiáng)政治和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，建立起一套自我組織學(xué)習(xí)的體制和機(jī)制。(二)建立地方立法研究基地為貫徹全面依法治國(guó)基本方略，順應(yīng)加強(qiáng)地方立法新形勢(shì)，適應(yīng)提高立法質(zhì)量的新要求，淮安市利用地方人才資源建立地方立法研究基地。2017年5月，淮安市人大常委會(huì)與淮陰師范學(xué)院簽訂合作共建協(xié)議，聯(lián)合成立淮安地方立法研究中心。淮安地方立法研究中心充分發(fā)揮理論指導(dǎo)、橋梁紐帶、創(chuàng)新實(shí)踐作用，同時(shí)積極培養(yǎng)和儲(chǔ)備立法人才，為地方立法隊(duì)伍建設(shè)提供理論支持和人才支持。筆者調(diào)研中還了解到，淮安市人大常委會(huì)下一步還會(huì)繼續(xù)加強(qiáng)地方立法研究基地建設(shè)，并計(jì)劃與淮陰工學(xué)院和淮安市律師協(xié)會(huì)分別合作共建地方立法研究基地，為加強(qiáng)淮安市地方立法隊(duì)伍建設(shè)搭建更多的平臺(tái)。

五、充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與地方立法

立法要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源的參與，堅(jiān)持走民主立法之路，要學(xué)會(huì)借助社會(huì)力量提升地方立法能力。淮安市在調(diào)動(dòng)社會(huì)資源參與地方立法，幫助立法機(jī)構(gòu)提升立法能力方面作出了有益嘗試。一是建立立法咨詢顧問制度?；窗彩性谛惺沟胤搅⒎?quán)方面確立了“黨委領(lǐng)導(dǎo)，人大主導(dǎo)，政府協(xié)同，社會(huì)各方有序參與”的立法原則，其中社會(huì)各方有序參與的重要表現(xiàn)就是建立立法咨詢顧問制度，從全市黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部、高等院校專家、資深律師以及媒體工作者中聘請(qǐng)立法咨詢顧問，讓他們充分發(fā)揮立法機(jī)關(guān)的高參和智囊作用。二是強(qiáng)化公開征求社會(huì)公眾意見制度。立法工作中除了依法不能公開的事項(xiàng)外，其它一切立法事項(xiàng)均向社會(huì)公開征求意見。三是建立和完善立法論證和評(píng)估制度。對(duì)地方立法工作中遇到的專業(yè)性很強(qiáng)的問題，需要邀請(qǐng)相關(guān)專家進(jìn)行論證和評(píng)估，并認(rèn)真征求相關(guān)政府部門的意見和建議。

六、充分發(fā)揮人大代表的主體作用

法律是人民意志的體現(xiàn)，人大代表是代表人民行使國(guó)家權(quán)力的，人大代表在地方立法中理應(yīng)居于主體地位，發(fā)揮主體作用。首先，地方性法規(guī)草案的最終審議和表決是由人大代表來(lái)完成的，這是人大代表代表人民行使國(guó)家權(quán)力的重要體現(xiàn)。其次，在制定立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃過程中充分保障人大代表的建議權(quán)。實(shí)踐中，淮安市人大常委會(huì)在制定立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃時(shí)，除了公開向社會(huì)征集立法項(xiàng)目建議外，還特別向市縣人大代表征求建議。事實(shí)上，后來(lái)被列入淮安市人大常委會(huì)2017—2021年立法規(guī)劃和2017年立法計(jì)劃的立法項(xiàng)目有很多均是人大代表建議的。再次，地方性法規(guī)在最終提交人大審議表決前要經(jīng)歷多個(gè)環(huán)節(jié)，如草案的起草、修改、論證過程。在上述環(huán)節(jié)中，淮安市人大常委會(huì)多次召開座談會(huì)，邀請(qǐng)市縣人大代表參加座談，充分聽取人大代表的意見和建議。最后，對(duì)人大代表提出的修改意見，市人大常委會(huì)均會(huì)組織專門人員對(duì)修改建議逐條研究，并且事后做到一一反饋，充分尊重人大代表的主體地位?；窗彩须m然是第二批經(jīng)省人大常委批準(zhǔn)正式獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)市，但由于淮h安市十分重視加強(qiáng)地方立法能力建設(shè)，立法能力有了較大提升。市委和市人大在地方立法方面提出了“后授先至”的奮斗目標(biāo)，即淮安市雖然是第二批獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)市，但它要爭(zhēng)取先于第一批獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)市制定出地方法規(guī)來(lái)。2006年1月15日，江蘇省十二屆人大常委會(huì)第二十次會(huì)議正式賦予淮安、連云港和宿遷三個(gè)設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)，僅僅過去了4個(gè)多月，淮安市制定的《淮安市永久性綠地保護(hù)條例》就獲得省人大常委會(huì)的批準(zhǔn)，淮安市第一部地方法規(guī)于2016年5月26日正式誕生，實(shí)現(xiàn)了“后授先至”的地方立法目標(biāo)，這也標(biāo)志著淮安市立法能力建設(shè)取得初步成效。

［參考文獻(xiàn)］

［1］閻曉磊，楊興香．論設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)行使的規(guī)范化［J］．山西大同大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2017，31(4):12．

［2］王燕玲，李燕凌，楊珍君．設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)的取得與行使———以山西省為例［J］．中共山西省委黨校學(xué)報(bào)，2015，38(6):79．

作者:陳玉江 單位:淮陰工學(xué)院