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一、堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)立法

立法規(guī)劃和年度立法計劃制定后及時報市委批準后方才對外公布。其次，建立重大立法事項報告制度?；窗踩舜笤诘胤搅⒎üぷ髦?，除編制和調(diào)整立法規(guī)劃、年度立法計劃要報經(jīng)市黨委批準之外，還建立立法重大事項報告制度。當?shù)胤搅⒎▋?nèi)容涉及到政治敏感性、社會焦點性、主題重大性以及特別復(fù)雜性問題時，要及時向市委匯報;當?shù)胤搅⒎üぷ髦谐霈F(xiàn)重大立法爭議事項時，要及時向市委報告，在市委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)商解決。最后，市委大力支持人大立法機構(gòu)建設(shè)，市人大法制委和市人大法工委得以迅速建立起來，在人員編制和辦公經(jīng)費上得到充分保障。有了市委的堅強領(lǐng)導(dǎo)，人大立法能力建設(shè)才有了政治保證，堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)立法是立法能力生成的關(guān)鍵。

二、充分發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用

按照相關(guān)法律規(guī)定，設(shè)區(qū)市行使地方立法權(quán)的主體有市人大、市人大常委會和市政府。［1］但按照十八屆四中全會的精神要求，地方立法要充分發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用。立法能力的提升，說到底是人大立法能力的提升，人大主導(dǎo)立法是人大作為權(quán)力機關(guān)的應(yīng)有之義，是提升立法能力的主渠道。淮安市在人大主導(dǎo)地方立法工作方面做得很好。(一)市人大常委會及時制定地方立法規(guī)劃和立法計劃為了保證地方立法工作的順利開展，地方立法權(quán)的有效行使，淮安市人大常委會通過充分調(diào)研和論證，及時制定出《淮安市人大常委會2017－2021年立法規(guī)劃》和《淮安市人大常委會2017年立法計劃》。在制定過程中，市人大常委會廣泛聽取各方意見，堅持科學(xué)立法和民主立法，采取切實可靠措施保證立法質(zhì)量。(二)加強制度立法，保證地方立法的規(guī)范化立法本身是一項專業(yè)性和技術(shù)性很強的工作，對剛獲得地方立法權(quán)不久的淮安市來說，為了順利承接地方立法權(quán)工作，市人大常委會及時制定了《淮安市人民代表大會常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)辦法》，該《辦法》基本能夠保證地方立法的規(guī)范化，但它畢竟不夠完善，帶有臨時性色彩。市人大常委會十分重視立法的規(guī)范化工作，積極組織力量著手起草《淮安市制定地方性法規(guī)條例》草案，草案已順利完成，正在抓緊向社會征求意見，預(yù)計2017年10月份能進入人大常委會一審程序，通過一審后計劃于2018年初提交淮安市八屆人大二次會議審議通過，屆時淮安市地方立法規(guī)范化工作將邁上一個新的臺階。(三)建立健全人大立法機構(gòu)地方立法機構(gòu)建設(shè)是立法主體充分行使地方立法權(quán)的組織保障。［2］在市黨委和有關(guān)部門的大力支持下，淮安市人大依法成立了市人大法制委員會(以下簡稱法制委)，淮安市人大常委會依法成立了市人大常委會法制工作委員會(以下簡稱法工委)。法制委設(shè)主任委員1人、副主任委員1到2人，委員若干名，主任委員、副主任委員和委員人數(shù)維持在9人。法制委的全體委員均來自市人大代表，原則上有群眾基礎(chǔ)和專業(yè)背景，比較重視地方立法工作的人大代表才能當選法制委的委員。在地方立法方面，法制委的主要職責是審議法工委負責起草或者委托起草的地方法規(guī)草案，提出審議結(jié)果報告和草案修改稿，將修改后的地方立法草案提交市人大審議。法工委的主要職責是組織開展對地方性法規(guī)草案中有關(guān)問題的調(diào)研;進行地方立法調(diào)查研究;負責地方性法規(guī)案的起草及法律草案征求意見的工作。淮安市法工委依法享有編制8人，在市人大常委會的內(nèi)設(shè)機構(gòu)中編制人數(shù)最多，由此可見市委和市人大對地方立法機構(gòu)建設(shè)工作的重視程度。

三、充分發(fā)揮地方政府立法工作中的依托作用

地方立法工作由人大主導(dǎo)，但離不開地方政府的支持。首先，市政府法制辦與市人大法工委建立密切的工作聯(lián)系機制，及時協(xié)商溝通有關(guān)地方立法事宜;其次，在立法選題、項目論證以及具體地方法規(guī)草案的起草等方面要發(fā)揮地方政府的作用。地方政府部門多數(shù)身處執(zhí)法第一線，它們對于立法需求有著更準確的把握，自身工作也會產(chǎn)生迫切的立法需求。如《淮安市地下管線管理條例》的順利出臺，就是淮安市規(guī)劃局、城管局和建設(shè)局等政府部門大力推動的結(jié)果。最后，地方立法人才隊伍建設(shè)需要地方政府大力支持?；窗彩姓e極支持人大立法工作，從政府各部門中抽調(diào)懂法、懂城市管理、懂環(huán)境保護的專業(yè)人才充實市人大立法工作隊伍。

四、加強立法隊伍建設(shè)

立法工作是要人來完成的，立法隊伍的素質(zhì)直接關(guān)系到地方立法質(zhì)量的高低?；窗彩蟹e極采取多種舉措，不斷加強立法工作人員的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)力度，同時積極尋找社會資源，儲備和合理使用立法人才。(一)立法機構(gòu)工作人員培訓(xùn)和學(xué)習(xí)常態(tài)化為了提高淮安市人大立法機構(gòu)工作人員的政治素質(zhì)，增強立法能力，淮安市人大常委會十分注重對立法機構(gòu)工作人員的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)工作。一是參加全國人大常委會組織的立法工作培訓(xùn)班。自從獲得地方立法權(quán)之后，全國人大常委會組織的歷次有關(guān)立法工作的培訓(xùn)班，淮安市均派人前去培訓(xùn)和學(xué)習(xí);二是參加江蘇省人大常委會組織的全省人大立法干部培訓(xùn)班;三是到有行使地方立法權(quán)經(jīng)驗的設(shè)區(qū)市學(xué)習(xí)。江蘇的南京、蘇州、無錫和徐州四個市早已享有地方立法權(quán)，它們有著比較成熟和豐富的立法經(jīng)驗?；窗彩腥舜蟪Ｎ瘯M織立法工作人員到南京和徐州學(xué)習(xí)立法工作經(jīng)驗，不斷提高本市立法機構(gòu)工作人員的立法能力;四是自身經(jīng)常開展立法工作學(xué)習(xí)。到外面參加各種立法工作培訓(xùn)固然重要，但更重要的是自身要不斷加強政治和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，建立起一套自我組織學(xué)習(xí)的體制和機制。(二)建立地方立法研究基地為貫徹全面依法治國基本方略，順應(yīng)加強地方立法新形勢，適應(yīng)提高立法質(zhì)量的新要求，淮安市利用地方人才資源建立地方立法研究基地。2017年5月，淮安市人大常委會與淮陰師范學(xué)院簽訂合作共建協(xié)議，聯(lián)合成立淮安地方立法研究中心?；窗驳胤搅⒎ㄑ芯恐行某浞职l(fā)揮理論指導(dǎo)、橋梁紐帶、創(chuàng)新實踐作用，同時積極培養(yǎng)和儲備立法人才，為地方立法隊伍建設(shè)提供理論支持和人才支持。筆者調(diào)研中還了解到，淮安市人大常委會下一步還會繼續(xù)加強地方立法研究基地建設(shè)，并計劃與淮陰工學(xué)院和淮安市律師協(xié)會分別合作共建地方立法研究基地，為加強淮安市地方立法隊伍建設(shè)搭建更多的平臺。

五、充分調(diào)動社會力量參與地方立法

立法要充分調(diào)動社會資源的參與，堅持走民主立法之路，要學(xué)會借助社會力量提升地方立法能力。淮安市在調(diào)動社會資源參與地方立法，幫助立法機構(gòu)提升立法能力方面作出了有益嘗試。一是建立立法咨詢顧問制度。淮安市在行使地方立法權(quán)方面確立了“黨委領(lǐng)導(dǎo)，人大主導(dǎo)，政府協(xié)同，社會各方有序參與”的立法原則，其中社會各方有序參與的重要表現(xiàn)就是建立立法咨詢顧問制度，從全市黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部、高等院校專家、資深律師以及媒體工作者中聘請立法咨詢顧問，讓他們充分發(fā)揮立法機關(guān)的高參和智囊作用。二是強化公開征求社會公眾意見制度。立法工作中除了依法不能公開的事項外，其它一切立法事項均向社會公開征求意見。三是建立和完善立法論證和評估制度。對地方立法工作中遇到的專業(yè)性很強的問題，需要邀請相關(guān)專家進行論證和評估，并認真征求相關(guān)政府部門的意見和建議。

六、充分發(fā)揮人大代表的主體作用

法律是人民意志的體現(xiàn)，人大代表是代表人民行使國家權(quán)力的，人大代表在地方立法中理應(yīng)居于主體地位，發(fā)揮主體作用。首先，地方性法規(guī)草案的最終審議和表決是由人大代表來完成的，這是人大代表代表人民行使國家權(quán)力的重要體現(xiàn)。其次，在制定立法規(guī)劃和年度立法計劃過程中充分保障人大代表的建議權(quán)。實踐中，淮安市人大常委會在制定立法規(guī)劃和年度立法計劃時，除了公開向社會征集立法項目建議外，還特別向市縣人大代表征求建議。事實上，后來被列入淮安市人大常委會2017—2021年立法規(guī)劃和2017年立法計劃的立法項目有很多均是人大代表建議的。再次，地方性法規(guī)在最終提交人大審議表決前要經(jīng)歷多個環(huán)節(jié)，如草案的起草、修改、論證過程。在上述環(huán)節(jié)中，淮安市人大常委會多次召開座談會，邀請市縣人大代表參加座談，充分聽取人大代表的意見和建議。最后，對人大代表提出的修改意見，市人大常委會均會組織專門人員對修改建議逐條研究，并且事后做到一一反饋，充分尊重人大代表的主體地位?；窗彩须m然是第二批經(jīng)省人大常委批準正式獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)市，但由于淮h安市十分重視加強地方立法能力建設(shè)，立法能力有了較大提升。市委和市人大在地方立法方面提出了“后授先至”的奮斗目標，即淮安市雖然是第二批獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)市，但它要爭取先于第一批獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)市制定出地方法規(guī)來。2006年1月15日，江蘇省十二屆人大常委會第二十次會議正式賦予淮安、連云港和宿遷三個設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)，僅僅過去了4個多月，淮安市制定的《淮安市永久性綠地保護條例》就獲得省人大常委會的批準，淮安市第一部地方法規(guī)于2016年5月26日正式誕生，實現(xiàn)了“后授先至”的地方立法目標，這也標志著淮安市立法能力建設(shè)取得初步成效。

［參考文獻］

［1］閻曉磊，楊興香．論設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)行使的規(guī)范化［J］．山西大同大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2017，31(4):12．

［2］王燕玲，李燕凌，楊珍君．設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)的取得與行使———以山西省為例［J］．中共山西省委黨校學(xué)報，2015，38(6):79．

作者:陳玉江 單位:淮陰工學(xué)院