導(dǎo)語：立法制度的嬗變及創(chuàng)新一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：陳應(yīng)珍工作單位：中南財經(jīng)政法大學

隨著社會主義建設(shè)和社會主義改造的開展,國家急需各種法律,因此,1955年一屆全國人大二次會議及1959年二屆全國人大一次會議又通過兩次授權(quán)授予全國人大常委會制定單行法規(guī)及在全國人大閉會期間修改法律的權(quán)力。這樣的立法體制一直維持到1979年5地方組織法6頒布前夕?？v觀建國初期直到1979年5地方組織法6頒布前的三十年立法制度史,不難發(fā)現(xiàn),雖然這一時期的立法權(quán)限體制發(fā)生了很大變化,但從憲法和組織法及其他法律的規(guī)定來看,都具有一個特點,即對立法制度的規(guī)定極為籠統(tǒng)、零散,主要是對各立法主體立法權(quán)力的授予,而對立法權(quán)限的劃分或立法程序極少規(guī)定。2.憲法和組織法程序化規(guī)定階段。這一階段以1979年五屆全國人大二次會議通過的5中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法6的頒布為標志。這一階段,法律關(guān)于立法制度規(guī)定的發(fā)展有著深刻的社會根源,即0之后對于民主與法制的重新認識和強調(diào)。1979年5地方組織法6賦予了省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會制定和頒布地方性法規(guī)的權(quán)力,而且對議案的提出、審議、通過、撤銷及其處理首次進行了規(guī)范。1982年公布施行的5中華人民共和國全國人民代表大會組織法6和現(xiàn)行憲法吸收了這些成果,奠定了中央與地方分享立法職權(quán)的憲法基礎(chǔ),并初步建立起了法律法規(guī)監(jiān)督體系。根據(jù)1982年現(xiàn)行憲法的規(guī)定,全國人大有權(quán)修改憲法并監(jiān)督憲法的實施,制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)和其他基本法律。全國人大常委會有權(quán)解釋憲法、監(jiān)督憲法的實施,制定和修改除基本法律以外的其他法律,對全國人大制定的法律進行部分補充和修改,解釋法律,撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令,撤銷地方國家機關(guān)制定的同憲法、法律以及行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。國務(wù)院有權(quán)制定行政法規(guī),改變或者撤銷各部、各委員會的不適當?shù)拿?、指示和?guī)章;省級人大及其常委會有權(quán)制定地方性法規(guī),民族自治地方的人大有權(quán)制定自治條例和單行條例。為了適應(yīng)經(jīng)濟、社會對立法的需求,1986年第二次修改的5地方組織法6進一步授予了省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)力。至此,我國的立法權(quán)限體制基本建立起來。在這一階段,立法制度具有以下幾個方面的特點:(1)立法主體范圍擴大,中央一級有全國人大及其常委會、國務(wù)院;地方一級有省級人大及其常委會、人民政府,較大的市和省會市的人大及其常委會;(2)開始從程序方面規(guī)范立法活動;(3)初步建立起立法監(jiān)督體系。3.單行法律或法規(guī)規(guī)定階段。80年代后期,關(guān)于程序的研究引起人們的廣泛關(guān)注。學術(shù)界普遍認為,程序不僅具有工具性價值,更重要的是,它自身還具有促進民主、保障人權(quán)的功能。在這一思潮的推動下促成了80年代后期的三個典型的程序性法律的誕生,即1989年5中華人民共和國全國人民代表大會議事規(guī)則6、1987年5中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則6和1987年5行政法規(guī)制定程序暫行條例6。前兩個議事規(guī)則都以專章的形式對議案的提出和審議作出了規(guī)定,使立法制度具有了操作性。5行政法規(guī)制定程序暫行條例6是我國第一個關(guān)于立法制度的單行法規(guī),根據(jù)這一具有行政法規(guī)效力的法律性文件,國務(wù)院部分組成部門和一些有規(guī)章制定權(quán)的地方政府根據(jù)該條例制定了規(guī)章制定程序。同時,伴隨著80年代后期地方性法規(guī)的大量涌現(xiàn),各地普遍感到明確地方性法規(guī)的立法程序?qū)τ谔岣叩胤叫粤⒎ㄙ|(zhì)量的意義,各地相繼制定了規(guī)范地方立法活動的程序法。如山東省人大常委會于1989年制定的5關(guān)于地方性法規(guī)制定程序的規(guī)定6,河北省人大常委會于1988年制定的5河北省地方性法規(guī)規(guī)程6。據(jù)統(tǒng)計,截止到1987年底,全國已有24個省、自治區(qū)、直轄市對地方性法規(guī)的制定程序作了具體規(guī)定。還有一些省,在關(guān)于人大或人大常委會議事規(guī)程的地方性法規(guī)中亦對此作了規(guī)定,如1990年5上海市人民代表大會議事規(guī)則6[1](P187)193)。此外,1990年國務(wù)院還了5法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定6及國務(wù)院辦公廳了5關(guān)于貫徹實施3法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定4的通知6。這一階段立法制度在確認現(xiàn)存立法權(quán)限體制的基礎(chǔ)上,突出的特點在于從注重立法的數(shù)量到注重立法的質(zhì)量,偏重于從程序方面規(guī)范立法活動,立法活動的規(guī)范化、制度化大大向前邁了一步。4.法典化階段。這個階段以5中華人民共和國立法法6的制定和頒布為標志。十五大報告提出的、由現(xiàn)行憲法第三次修正案所確認的依法治國方略為5立法法6的產(chǎn)生提供了宏觀背景。正如學者袁宏曙所說:現(xiàn)在制定立法法是一個比較恰當?shù)臅r機。因為我們正在貫徹依法治國方略,制定法律、行政法規(guī)、規(guī)章等任務(wù)都十分繁重,立法法不出臺,很多重要的立法問題無法可依,顯然不利于我國社會主義法律體系的完善和建設(shè)社會主義法治國家的進程。0[2]同時,隨意社會主義法制化進程的進一步加快,我國立法制度也得到了進一步完善,當然,也暴露出我國立法制度分散、不統(tǒng)一的弊端。這一方面,為制定統(tǒng)一的立法法提供了寶貴經(jīng)驗;另一方面,又為統(tǒng)一的立法法的盡快出臺提出了現(xiàn)實必要性。正是在這樣的背景下,5中華人民共和國立法法6誕生了。5立法法6以憲法為依據(jù),總結(jié)了二十多年的經(jīng)驗,對立法活動應(yīng)當遵循的基本原則、各種法律法規(guī)的制定程序、適用規(guī)則及立法監(jiān)督等作了系統(tǒng)的規(guī)定,在一定程度上實現(xiàn)了立法活動本身的全面規(guī)范化、制度化。

5立法法6是關(guān)于國家立法制度的基本法律,它的制定和實施,是中國立法乃至整個法制建設(shè)的重大成就,將對我國推進依法治國、建設(shè)社會主義法治國家產(chǎn)生積極而深遠的影響。1.5立法法6的公布和實施,是健全社會主義法制的重要內(nèi)容。按照法律規(guī)定的內(nèi)容的不同,法可分為實體法和程序法兩類。在我國傳統(tǒng)的法制建設(shè)中,存在著重實體輕程序的傾向,對程序基本上持一種工具主義的立場,程序虛無主義在法律實務(wù)領(lǐng)域滋生蔓延,程序工具主義得到整個法學界的自覺認同和系統(tǒng)論證[3]。80年代末以來,由于研究的深入及受法制發(fā)達國家以程序控制權(quán)力傾向的影響,這種狀況得到根本性轉(zhuǎn)變,程序被認為有其自成體系的程序組成要素,自身的價值判斷標準和獨特的法治功能,獨立的程序權(quán)利義務(wù)和程序法律后果0[4]。這種觀念的轉(zhuǎn)變反映到立法中,就是程序性法制建設(shè)的加強,司法領(lǐng)域三大訴訟法的問世自不必說,在行政領(lǐng)域,5行政法規(guī)制定程序暫行條例6、5專利法6、5治安管理處罰條例6等以程序規(guī)定為主要內(nèi)容的法律法規(guī)的頒布就是明證。在立法領(lǐng)域,雖有前述法律法規(guī)進行規(guī)范,但這些法律法規(guī)的規(guī)定或過于原則或不具有普適性。因此,制定和頒布5立法法6是健全社會主義法制的重要內(nèi)容。2.5立法法6規(guī)范了立法程序,有利于提高立法質(zhì)量。法律在社會生活中的作用如何,在一定程度上取決于法律本身的質(zhì)量。學術(shù)界普遍認為,中國法制實踐中有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的問題在很大程度上同中國立法的先天不足、所立之法的質(zhì)量有明顯問題有著直接的聯(lián)系?？茖W的立法程序是保證立法質(zhì)量的極為重要的外部設(shè)備,是立法科學化的保障0[1](P102)。缺乏程序要件的法制是難以協(xié)調(diào)進行的,硬要推進之,則極易與古代法家的嚴刑峻法同構(gòu)化。其結(jié)果往往是-治法.存,法治亡。因此,程序應(yīng)當成為中國今后法制建設(shè)乃至社會發(fā)展一個真正的焦點。0[5]民主與法治已成為現(xiàn)代社會的普遍追求,良法之治0成為人們的共同愿望,而制定出反映客觀規(guī)律和人們意志的良法正是立法程序化的價值所在。因為要使法律既反映人民的利益和愿望,又符合客觀實際和客觀規(guī)律,必須設(shè)置科學、民主、公正或正當?shù)牧⒎ǔ绦?[6]。5立法法6作為以程序性規(guī)定為主的法律,為科學立法提供了保障。3.5立法法6劃分了立法權(quán)限,有利于維護法制的統(tǒng)一和尊嚴。法出多門0是我國立法制度的突出特點。立法主體多元化及立法權(quán)限的模糊不清,導(dǎo)致了立法中的不少混亂現(xiàn)象,如立法上的越權(quán)或不盡職守現(xiàn)象、法律法規(guī)規(guī)章之間的沖突以及不同程度地不顧整體利益而為部門、地方爭局部利益的傾向等等。因此,有學者從現(xiàn)代憲政理論的高度,分析了立法權(quán)限劃分不當?shù)奈：?一是可能出現(xiàn)中央過分集權(quán)或者地方過分分權(quán)的狀況,從而會對國家的穩(wěn)定和社會的發(fā)展帶來損害;二是造成政治體制結(jié)構(gòu)失衡和政治權(quán)力行使失控,給管理造成混亂,阻礙社會進步,甚至引發(fā)社會動亂;三是會對立法造成損害,出現(xiàn)立法無序,如越權(quán)立法、重復(fù)立法、立法懈怠等現(xiàn)象,導(dǎo)致法律體系的混亂和法律難以實施[7]。5立法法6在規(guī)范立法程序的同時,對立法權(quán)限也進行了劃分。不僅如此,在5立法法6總則中,還明確地把立法應(yīng)當依照法定的權(quán)限和程序,從國家整體利益出發(fā),維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴0作為一項基本原則確立下來,這些都是治亂0的重要舉措。4.5立法法6的公布實施有利于統(tǒng)一立法學的基本理論,推動我國立法理論和實踐的發(fā)展。改革開放以來,全國人大及其常委會審議通過了370多件法律和有關(guān)法律問題的決定,國務(wù)院制定行政法規(guī)700多件,地方人大及其常委會制定地方性法規(guī)6000多件[8]。立法實踐的深入發(fā)展必然要求與之相適應(yīng)的立法理論問世。然而在5立法法6頒布以前,我國的立法研究偏重于不同時空中的立法實務(wù),追蹤述說立法機關(guān)、程序、技術(shù)等,實務(wù)多于價值判斷,經(jīng)驗記述多于理性抽象,為數(shù)不多的立法學著作在基本理論方面也是各執(zhí)一詞、莫衷一是,如對立法0一詞的界定、對立法體制與立法權(quán)限體制的把握。5立法法6的頒布為我們加強對立法學的研究提供了一條基線,有利于統(tǒng)一立法學的基本理論,進而對立法實踐予以理論指導(dǎo)。

立法法6實現(xiàn)了立法制度的法典化,推動了立法制度的新發(fā)展。同以往有關(guān)規(guī)范立法的法律法規(guī)相比,其對我國立法制度的新發(fā)展主要表現(xiàn)在:1.充實了程序性規(guī)范,增強了立法的民主性。一部好的法律應(yīng)當具有可操作性。5立法法6主要是一部關(guān)于立法活動的程序性法律,它從立法應(yīng)遵循的基本原則到議案的提出、審議、法律草案的表決及法律的公布與備案都作了較強的程序性規(guī)定,對于規(guī)范立法行為,提高立法質(zhì)量具有重要意義。更為重要的是,在5立法法6所規(guī)定的程序中,第一次明確地規(guī)定了立法所應(yīng)采取的民主形式,即立法主體在立法時,應(yīng)當采取座談、論證、聽證等形式,讓老百姓有廣泛參與立法的機會。在這些民主形式中,最重要、最有效的途徑是聽證。與座談、論證不同,它要求必須把老百姓的意見記錄下來,采納與否都要給予反饋;它有嚴格的規(guī)則,比座談、論證更規(guī)范、更有效。立法的民主化是實現(xiàn)國家民主政治、保證公民充分行使民主權(quán)利的重要組成部分,讓老百姓參與立法是提高其法律素質(zhì)、保證法律得到自覺認同和遵守的重要途徑。2.根據(jù)實際需要,擴大了立法主體的范圍。中央一級主要是確認了軍事領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的立法權(quán),使實踐中存在的軍事立法權(quán)獲得了法律依據(jù)。5立法法6第93條明確規(guī)定了享有軍事法規(guī)規(guī)章制定權(quán)的立法主體及其權(quán)限范圍。我國軍事機關(guān)制定軍事法規(guī)規(guī)章的歷史可以追溯到革命根據(jù)地的初創(chuàng)時期。戰(zhàn)爭年代,中央軍委及其總部不僅制定了許多規(guī)范軍事活動和軍人行為的軍事法規(guī),而且還行使政權(quán)機關(guān)的立法職權(quán),制定了一些在革命根據(jù)地普遍適用的重要法律。1949年2月,中共中央在5關(guān)于廢除國民黨的六法全書與確定解放區(qū)的司法原則的指示6中明確肯定了新中國成立之前人民解放軍的各種綱領(lǐng)、法律、條例、決議的法律地位。新中國成立后的五十年中,中央軍委總部、軍兵種、軍區(qū)一直在行使軍事法規(guī)和軍事規(guī)章的制定權(quán),制定了數(shù)以百計的軍事法規(guī)和數(shù)以千計的軍事規(guī)章。這些軍事法規(guī)、軍事規(guī)章貫徹了憲法和法律確立的關(guān)于國防和武裝力量建設(shè)的基本原則和基本制度,對于促進和保障軍隊的革命化、現(xiàn)代化、正規(guī)化建設(shè)發(fā)揮了重要作用。5立法法6對軍事立法權(quán)的規(guī)定,一方面是對軍事立法這一長期存在的不應(yīng)回避的客觀事實的確認;另一方面是依法治國的必然要求。5立法法6作為規(guī)范立法活動、確立立法制度的基本法律,應(yīng)當具有涵蓋性,理應(yīng)對各級各類立法活動作出規(guī)定。在地方,規(guī)定了經(jīng)濟特區(qū)權(quán)力機關(guān)的立法權(quán)。這里所指的經(jīng)濟特區(qū)立法是從立法主體角度而言的,即經(jīng)濟特區(qū)所在地的市人大及其常委會制定、修改、廢止法規(guī)規(guī)章的活動。5立法法6頒布之前,經(jīng)濟特區(qū)立法以授權(quán)立法的形式存在,自從1992年深圳市首次行使立法權(quán),1994年、1995年全國人大常委會又先后授予了廈門市、珠海市及汕頭市的人大及其常委會制定法規(guī)的權(quán)力。但是,全國人大常委會的這種個別授權(quán)方式顯然不能滿足經(jīng)濟特區(qū)在改革開放中對立法的迫切要求。5立法法6對經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)的規(guī)定,既可以減少全國人大常委會的負擔,又可以滿足特區(qū)的立法需求,適應(yīng)了形勢的發(fā)展。3.對地方立法權(quán)、行政立法權(quán)給予了一定的制約,加強了對公民權(quán)利的保護。由于立法法頒布之前的有關(guān)規(guī)范立法活動的法律法規(guī)沒有明確的立法權(quán)限劃分,造成立法特別是地方立法和行政立法的隨意性很大,主要表現(xiàn)在:(1)必須由法律設(shè)定的限制和剝奪公民人身自由、政治權(quán)利及財產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利的行為,卻被行政規(guī)章、地方性法規(guī)甚至其它規(guī)范性文件廣泛設(shè)定著,廣泛存在著亂收費、亂處罰、亂攤派、亂許可以及限制或者剝奪公民的財產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)等基本權(quán)利的現(xiàn)象。(2)不同程度地存在著不顧國家整體利益而為部門、地方爭局部利益的傾向。為了克服這些缺陷,5立法法6采取了以下措施:(1)以明文列舉的方式規(guī)定了各立法主體的權(quán)限,特別是規(guī)定關(guān)于犯罪與刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰、對非國有財產(chǎn)的征收等關(guān)于公民基本權(quán)利的事項只能由全國人大及其常委會行使,剝奪了其他立法主體在這些事項上的立法權(quán)。(2)規(guī)定列入全國人大或人大常委會會議議程的法律案,由法律委員會最后進行統(tǒng)一審議;行政法規(guī)由國務(wù)院統(tǒng)一起草;地方性法規(guī)草案由負責統(tǒng)一審議的機構(gòu)提出審議結(jié)果的報告及草案修改稿。5立法法6所采取的這些措施有利于防止部門保護主義,防止對公民基本權(quán)利的侵犯。4.增加了法規(guī)規(guī)章之間的沖突裁決機制,完善了立法監(jiān)督制度。法律法規(guī)規(guī)章之間的矛盾和沖突是我國法出多門所帶來的弊端之一,破壞了社會主義法制的統(tǒng)一,也給法的適用和遵守帶來了困難。5立法法6關(guān)于沖突裁決機制的設(shè)定為法的適用和清理提供了依據(jù)。法的適用規(guī)則包括兩個方面:一是同一機關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章、特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的,適用特別規(guī)定;新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的,適用新的規(guī)定。二是除了更好地保護公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益,實行不溯及既往的原則。關(guān)于法律法規(guī)規(guī)章之間的矛盾沖突,根據(jù)兩種不同情形可以采取兩種不同的解決方法:一是不同效力等級的法律、法規(guī)、規(guī)章之間的沖突,應(yīng)根據(jù)改變或撤銷規(guī)則來解決;二是對于同等效力的地方性法規(guī)、規(guī)章之間的矛盾沖突,應(yīng)通過沖突裁決機制作出裁決。為消除矛盾,維護法制統(tǒng)一,5立法法6對沖突裁決機制及改變與撤銷規(guī)則的運行和行使都作了操作性較強的規(guī)定,為立法監(jiān)督提供了基本法律依據(jù)。

毫不夸張地說,從一國立法制度的完善程度,便可窺見其民主政治建設(shè)的范圍和進程0[9](P15),因為一國立法制度的水準總是同一定的歷史條件和國情相適應(yīng)的。目前,我國正處于社會變革時期,要等立法法十分成熟以后再出臺顯然不可能,已出臺的5立法法6不可避免地存在著不足之處。我們相信,5立法法6必將在實踐中隨著我國經(jīng)濟政治體制的逐步完善而進一步完善。