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本文作者：曾保根工作單位：廣東韶關(guān)學(xué)院

恪守民主化與法制化相結(jié)合的立法原則

在立法過(guò)程中，“體現(xiàn)人民意志、貫徹民主精神”是立法的精髓，它有助于保障權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)立法權(quán)將有限的國(guó)家資源在社會(huì)各群體之間公平正義地進(jìn)行配置?；竟卜?wù)均等化直接關(guān)系到全國(guó)中低階層民眾和弱勢(shì)群體的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，對(duì)該領(lǐng)域進(jìn)行立法應(yīng)該更多地重視上述群體的利益表達(dá)和聚合。所謂法制化原則是指將基本公共服務(wù)均等化這項(xiàng)偉大民生工程從政策方針層面上升到法律層面，通過(guò)建立健全《基本公共服務(wù)均等化法》這項(xiàng)法律，明確規(guī)范基本公共服務(wù)體制和機(jī)制，明確規(guī)范和界定各級(jí)政府基本公共服務(wù)的職責(zé)分工，使基本公共服務(wù)均等化供給這項(xiàng)活動(dòng)由專(zhuān)門(mén)法律制度來(lái)確認(rèn)、調(diào)整、規(guī)范和保護(hù)，從而促使各級(jí)服務(wù)主體能夠?yàn)槿w公民提供均等化的基本公共服務(wù)。當(dāng)前我國(guó)基本公共服務(wù)均等化主要通過(guò)黨和國(guó)家的政策方針來(lái)驅(qū)動(dòng)，但是這種驅(qū)動(dòng)力是一種軟約束動(dòng)力，剛性約束機(jī)制明顯不強(qiáng)，在全國(guó)尚未出臺(tái)相應(yīng)均等化標(biāo)準(zhǔn)的情況下，出現(xiàn)了針對(duì)不同地區(qū)以及不同人群的、形形色色的均等化標(biāo)準(zhǔn)。黨和國(guó)家倡導(dǎo)各省市根據(jù)自省財(cái)政能力“因地制宜”地制定符合省情的均等化標(biāo)準(zhǔn)，這恰恰是造成全國(guó)地區(qū)間非均等化的重要原因之一。所以，進(jìn)行基本公共服務(wù)均等化立法應(yīng)該遵循民主化與法制化相結(jié)合的原則。從一定程度上講，基本公共服務(wù)均等化立法是一項(xiàng)扶貧性立法，要使這項(xiàng)扶貧性立法切實(shí)起到扶貧效應(yīng)，必須盡可能將貧困群體的代表吸納到立法過(guò)程中來(lái)；退而求其次，至少要有非常暢通的利益表達(dá)渠道和途徑，切實(shí)保障參與該項(xiàng)立法的代表能夠傾聽(tīng)貧困人群的心聲和意愿，而且能夠切實(shí)地將貧困人口和弱勢(shì)群體的服務(wù)需求意愿輸送到政府政策議程，從而保證立法主體和立法內(nèi)容的民主化。同時(shí)，要通過(guò)立法形式將基本公共服務(wù)均等化的相關(guān)事項(xiàng)納入到法制軌道，使其成為權(quán)威性的、剛性的強(qiáng)制驅(qū)動(dòng)力，而并非依靠各級(jí)地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)的愛(ài)心或善心這些軟約束力來(lái)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。不然，又將出現(xiàn)形形色色、各式各樣的區(qū)域化或局部性的基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)，從而造成事實(shí)上的非均等化現(xiàn)象。

恪守科學(xué)化與公正性相結(jié)合的立法原則

所謂科學(xué)化原則是指對(duì)基本公共服務(wù)均等化相關(guān)內(nèi)容的規(guī)范和調(diào)整要科學(xué)合理，要符合國(guó)情，要量力而行。很多學(xué)者非常期望我國(guó)基本公共服務(wù)均等化能夠像加拿大、澳大利亞、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家那樣，不僅奢望基本公共服務(wù)實(shí)行全民覆蓋，而且設(shè)想均等化標(biāo)準(zhǔn)能達(dá)到一個(gè)相當(dāng)高的程度。事實(shí)上，這些想法在短期內(nèi)是不切實(shí)際的。應(yīng)該這么說(shuō)，基本公共服務(wù)均等化應(yīng)該與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度緊密地聯(lián)系在一起，超越當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和發(fā)展程度而提出超前性的均等化目標(biāo)，只會(huì)有害無(wú)益?；竟卜?wù)均等化是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、發(fā)展的過(guò)程，它在不同的社會(huì)發(fā)展階段有著不同的均等化目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，人們對(duì)基本公共服務(wù)的需求將會(huì)隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及人民生活水平的提高而發(fā)生變化，劉尚希教授等人曾經(jīng)指出：“基本公共服務(wù)隨著人們公共需求層次的提高而不斷發(fā)展變化，基于一些高層次需求所提供的公共服務(wù)將會(huì)逐步成為基本公共服務(wù)?！保?］所謂公正性原則是指基本公共服務(wù)均等化的受益對(duì)象應(yīng)該是全國(guó)所有的合法公民，均等化的內(nèi)容應(yīng)該具有完全充分的開(kāi)放性，任何人的受益機(jī)會(huì)都是平等的。正如李善峰所言：“一個(gè)國(guó)家的公民無(wú)論居住在哪個(gè)地方，都有平等享受?chē)?guó)家最低標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)的權(quán)利?！保?］雖然基本公共服務(wù)均等化主要是為國(guó)內(nèi)中下社會(huì)階層而出臺(tái)的惠民性政策，是國(guó)家社會(huì)資源再分配的一種必要手段，但是這并不表示富人階層就不能享受均等化的基本公共服務(wù)。毫無(wú)疑問(wèn)，他們也擁有這項(xiàng)合法權(quán)益，他們可以依法享有；當(dāng)然，他們也可以主動(dòng)放棄享受該項(xiàng)權(quán)益，可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)方式享受超越基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)之上的更好的公共服務(wù)?？茖W(xué)化與公正性相結(jié)合的立法原則要求我國(guó)在進(jìn)行基本公共服務(wù)均等化立法的過(guò)程中，既要重點(diǎn)考慮均等化的范圍與標(biāo)準(zhǔn)，做到“盡力而為”，同時(shí)，又千萬(wàn)不能脫離我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度而提出一些好高騖遠(yuǎn)的均等化目標(biāo)，要做到“量力而行”。但是有一點(diǎn)必須警惕，各級(jí)政府絕對(duì)不能以所謂的人口多、底子薄等“客觀國(guó)情”為借口，從而推卸基本公共服務(wù)均等化供給的政府責(zé)任。總而言之，我國(guó)進(jìn)行基本公共服務(wù)均等化立法應(yīng)該在恪守科學(xué)化的前提下，同樣應(yīng)該遵循公正性原則。雖然近幾年我國(guó)基本公共服務(wù)均等化取得了長(zhǎng)足發(fā)展，不僅在全國(guó)范圍內(nèi)推行了免費(fèi)的義務(wù)教育，而且極大地提高了基本醫(yī)療保險(xiǎn)和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率。但是我們也應(yīng)該理性地意識(shí)到，當(dāng)前我國(guó)基本公共服務(wù)均等化道路困難重重、任重道遠(yuǎn)。像城鄉(xiāng)最低生活保障制度更多地屬于一種象征形式，不僅其覆蓋率非常低，而且補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)也非常低。這嚴(yán)重違背了公正性原則。

恪守集中化與分權(quán)化相結(jié)合的立法原則

所謂集中化原則是指我國(guó)在基本公共服務(wù)均等化領(lǐng)域的立法活動(dòng)應(yīng)該以創(chuàng)立全國(guó)性的法律法規(guī)為主、以出臺(tái)和制定政策方針為輔。雖然我國(guó)屬于中央集權(quán)的單一制國(guó)家，但是，在基本公共服務(wù)供給環(huán)節(jié)上，國(guó)家并沒(méi)有很好地履行集中化原則。最大的軟肋就是在全國(guó)范圍內(nèi)還沒(méi)有出臺(tái)一部專(zhuān)門(mén)用來(lái)調(diào)整和規(guī)范基本公共服務(wù)均等化的統(tǒng)領(lǐng)性基本法律。雖然，中央陸續(xù)出臺(tái)和頒布了一系列的政策方針，但在實(shí)踐中將基本公共服務(wù)均等化的供給職能層層下放給了地方各級(jí)政府。從有限政府和效率政府的行動(dòng)理念出發(fā)，中央政府將基本公共服務(wù)職能下放給地方政府，這一點(diǎn)是可以理解的，也符合新公共管理改革潮流。但是，有一點(diǎn)必須明確，中央政府在將基本公共服務(wù)職能下放的過(guò)程中，絕不能將中央政府的基本公共服務(wù)職責(zé)、特別是監(jiān)管職責(zé)也連帶下放。遺憾的是，地方各級(jí)政府不僅承擔(dān)了基本公共服務(wù)的供給職能，也肩負(fù)了基本公共服務(wù)的供給職責(zé)，地方政府同時(shí)還夾帶著基本公共服務(wù)的監(jiān)管職責(zé)。因此，中央政府在基本公共服務(wù)職責(zé)、特別是監(jiān)管職責(zé)方面應(yīng)該保持高度的集中性。未來(lái)將要出臺(tái)的基本公共服務(wù)均等化法律法規(guī)應(yīng)該對(duì)這一點(diǎn)進(jìn)行明確界定，絕不能模棱兩可或含糊其辭。所謂分權(quán)化原則是指權(quán)力機(jī)關(guān)在進(jìn)行基本公共服務(wù)均等化立法的時(shí)候，應(yīng)該盡可能考慮到各級(jí)地方政府的主動(dòng)性、積極性和靈活性，合理而恰當(dāng)?shù)刭x予其基本公共服務(wù)的供給職權(quán)。用“政府再造大師”奧斯本（Osborne）的話(huà)來(lái)講，各級(jí)地方政府是“基本公共服務(wù)均等化”這艘大船的劃槳者。很明顯，如果“基本公共服務(wù)均等化”這艘大船沒(méi)有統(tǒng)一的航行線(xiàn)路，沒(méi)有統(tǒng)一的“劃槳”節(jié)奏，不同的劃槳者勢(shì)必會(huì)在不同的時(shí)間抵達(dá)“均等化”的彼岸。也就是，由于缺乏剛性的、全國(guó)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)，各級(jí)地方政府只能“因地制宜”地出臺(tái)地方性的均等化目標(biāo)、任務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)，最終反而加劇地區(qū)之間的非均等化程度。所以，集中化與分權(quán)化相結(jié)合的立法原則要求我國(guó)在基本公共服務(wù)均等化立法的過(guò)程中，既要明確界定中央政府的基本公共服務(wù)職責(zé)、特別應(yīng)該界定中央政府對(duì)地方各級(jí)政府的監(jiān)管職責(zé)，絕不能在下放基本公共服務(wù)職能的同時(shí)連同自身應(yīng)該恪守的服務(wù)職責(zé)也一并下放；同時(shí)又要規(guī)范和調(diào)整各級(jí)地方政府提供基本公共服務(wù)均等化的相關(guān)行為。正如有學(xué)者指出：“在實(shí)現(xiàn)全國(guó)性基本公共服務(wù)均等化的過(guò)程中，中央政府主要負(fù)責(zé)服務(wù)范圍劃定、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、服務(wù)監(jiān)督評(píng)估；地方政府主要負(fù)責(zé)服務(wù)規(guī)劃、服務(wù)組織、服務(wù)實(shí)施、服務(wù)改進(jìn)?！保?］只有扮演“掌舵者”的中央政府和焰般“劃槳者”的地方政府群策群力、通力合作、相得益彰，才能共同完成基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)。

恪守國(guó)際化與本土化相結(jié)合的立法原則

國(guó)際化原則是指在基本公共服務(wù)均等化的立法過(guò)程中應(yīng)該積極借鑒和汲取國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和國(guó)際教訓(xùn)，以便為我國(guó)的立法活動(dòng)提供有益幫助?，F(xiàn)階段國(guó)外公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)主要有低、中、高三類(lèi)：第一類(lèi)是低標(biāo)準(zhǔn)，亦即保底標(biāo)準(zhǔn)。保底標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定凡是本國(guó)合法公民，不論其種族、地位、文化程度、地域等是否存在差別，都能享受?chē)?guó)家規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)的、均等化的基本公共服務(wù)，如德國(guó)。第二類(lèi)是中等標(biāo)準(zhǔn)，亦即政府提供的基本公共服務(wù)應(yīng)該達(dá)到該國(guó)中等收入階層的平均水平，如加拿大。第三類(lèi)是高等標(biāo)準(zhǔn)，亦即全國(guó)各地居民享有基本公共服務(wù)的水平一致、結(jié)果均等，如英國(guó)。當(dāng)然，三種不同的標(biāo)準(zhǔn)各有所長(zhǎng)，也各有所短。“選擇全國(guó)一致水平均衡的國(guó)家，是假設(shè)人口差異是公共服務(wù)差異的最近似指標(biāo)，且國(guó)家面積較小，其制度相對(duì)簡(jiǎn)化，但絕對(duì)平均的弊端難以避免。選擇中等收人水平均衡的國(guó)家，適當(dāng)兼顧了大國(guó)地區(qū)間差異和財(cái)政均衡對(duì)中央政府財(cái)力的壓力，也是一種相對(duì)簡(jiǎn)化的制度。選擇最低水平均衡的國(guó)家更注重保護(hù)最貧困州的政府財(cái)政能力基本不低于全國(guó)平均水平、是一種保底均衡的方式?！保?］，從現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)看，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化先從消除地區(qū)之間的基本公共服務(wù)非均等化入手，“第一，國(guó)家根據(jù)各省人均財(cái)政收入水平，對(duì)財(cái)政收入低的省份實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；第二，建立基本公共服務(wù)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，確定各地區(qū)公共服務(wù)可比較性和平均水平；第三，通過(guò)立法確定基本公共服務(wù)是公民的基本權(quán)利，必須得到保障。這樣就可以使居民在國(guó)內(nèi)自由流動(dòng)，包括跨省流動(dòng)，甚至跨省分享財(cái)富。也只有這樣，才能消除基本公共服務(wù)領(lǐng)域的城鄉(xiāng)差別。”［5］本土化原則是指我國(guó)進(jìn)行基本公共服務(wù)均等化立法在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和吸取國(guó)際教訓(xùn)的同時(shí)，更應(yīng)該在立足于本國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的情況下制定和出臺(tái)一系列相關(guān)的法律法規(guī)。與國(guó)際上業(yè)已出臺(tái)的公共服務(wù)法律法規(guī)相比，我國(guó)該領(lǐng)域的法律法規(guī)要著重規(guī)范和調(diào)整以下五個(gè)方面的問(wèn)題：“第一，我國(guó)將建設(shè)一個(gè)什么樣的財(cái)政能力均等化體制來(lái)確?；竟卜?wù)均等化？第二，最基本的公共服務(wù)是什么？哪些是當(dāng)前必須實(shí)現(xiàn)均等化？第三，應(yīng)當(dāng)選擇哪些作為全國(guó)性基本公共服務(wù)？中央政府實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)和模式是什么？第四，在基本公共服務(wù)提供中,中央政府和地方政府的分工是什么？第五，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化和建設(shè)主體功能區(qū)在財(cái)政體制改革建設(shè)中的地位與關(guān)系如何確定？”［6］此外，就基本公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)程度來(lái)看，與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)相比較,我國(guó)現(xiàn)階段主要強(qiáng)調(diào)以“目標(biāo)和結(jié)果導(dǎo)向”的均等化模式，因此，其標(biāo)準(zhǔn)不可能太高，應(yīng)該定位在保底的均等化標(biāo)準(zhǔn)水平，中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院指出：“我國(guó)目前建立公共服務(wù)體制，必須從現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)，在保證制度公平的前提下，低起點(diǎn)，廣覆蓋”［7］。國(guó)際化與本土化相結(jié)合的立法原則要求我國(guó)在進(jìn)行基本公共服務(wù)均等化立法的過(guò)程中，既要汲取國(guó)際經(jīng)驗(yàn)又要重視本國(guó)國(guó)情。雖然世界上很多國(guó)家根據(jù)各國(guó)的實(shí)際情況，設(shè)計(jì)出了不同的（基本）公共服務(wù)均等化模式。但是，有一點(diǎn)我們必須銘記，世界上不存在統(tǒng)一的、“放之四海而皆準(zhǔn)”的基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)和模式。所以，“這些都需要我們?cè)诮⒅袊?guó)基本公共服務(wù)均等化體制和機(jī)制時(shí)認(rèn)真研究，全面考慮現(xiàn)階段中國(guó)基本公共服務(wù)的內(nèi)涵和范圍是什么，如何劃定，在技術(shù)上如何計(jì)量中國(guó)的基本公共服務(wù)均等化，中國(guó)在建立基本公共服務(wù)均等化過(guò)程中如何避免福利國(guó)家的道路，這些問(wèn)題不僅不能回避，而且必須回答?！?/p>