摘要：執(zhí)行職能是行政機(jī)關(guān)的主要職能之一，隨著政府機(jī)構(gòu)的改革，我國(guó)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行能力已有了大幅度的提高，但是，我們也應(yīng)該看到，我國(guó)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行力仍有待于進(jìn)一步提升。如何進(jìn)一步提高我國(guó)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行力是現(xiàn)階段行政管理學(xué)研究的熱點(diǎn)。本文就行政執(zhí)行中存在的問(wèn)題，提出：為進(jìn)一步提升行政執(zhí)行力，加強(qiáng)公眾監(jiān)督是必不可少的。公眾的監(jiān)督可以使監(jiān)督體系更為完善，同時(shí)還有利于消除行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的弊端，發(fā)揮其他監(jiān)督無(wú)法起到的作用。

關(guān)鍵詞：執(zhí)行力行政機(jī)關(guān)公眾監(jiān)督

一、“執(zhí)行力”這一概念起源于行政法學(xué)，是指對(duì)具體行政行為予以強(qiáng)制執(zhí)行的強(qiáng)制力或法律效力。

然而現(xiàn)在，其被廣泛接受的含義是作為一種能夠達(dá)到預(yù)定目標(biāo)的能力，從這層含義上講提高執(zhí)行力對(duì)加強(qiáng)機(jī)關(guān)行政管理，提高行政效能具有十分重要的意義。早在17世紀(jì)西方古典自由主義之父洛克提出，執(zhí)行法律是行政機(jī)關(guān)的最高職責(zé)。20世紀(jì)初，著名的行政學(xué)家威爾遜、古德諾、懷特等也指出了執(zhí)行對(duì)于政府公共行政的重要性。普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基更是發(fā)起了政策執(zhí)行研究運(yùn)動(dòng)，他們指出重視政府的政策執(zhí)行問(wèn)題，不僅要重視政策執(zhí)行本身，而且應(yīng)當(dāng)在政策執(zhí)行與政策制定之間建立起密切聯(lián)系。

近幾年來(lái)，我國(guó)也有學(xué)者將“執(zhí)行力”這一概念引進(jìn)行政管理領(lǐng)域，于鳳榮、王殿春發(fā)表了《提高我國(guó)公眾政策執(zhí)行力的對(duì)策研究》一文，史耀疆發(fā)表了《科學(xué)組織中執(zhí)行力弱化的原因及其強(qiáng)化政策》一文，胡昌升發(fā)表了《執(zhí)行力是一個(gè)組織的生命力》一文。在這里我們認(rèn)為，作為行政管理學(xué)意義上的行政執(zhí)行力，可理解為是為達(dá)致既定的行政管理目標(biāo)，通過(guò)對(duì)各種組織資源進(jìn)行使用、調(diào)度和控制，從而有效進(jìn)行組織內(nèi)日常事物、履行行政機(jī)關(guān)責(zé)任和義務(wù)的能力。由此可見(jiàn)，行政行為是行政機(jī)關(guān)必不可少的一種能力。

二、行政機(jī)關(guān)，其主要工作就是從事各種執(zhí)行性活動(dòng)，其主要職能就是公正和中立地執(zhí)行國(guó)家意志。

摘要：執(zhí)行職能是行政機(jī)關(guān)的主要職能之一,隨著政府機(jī)構(gòu)的改革,我國(guó)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行能力已有了大幅度的提高,但是,我們也應(yīng)該看到,我國(guó)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行力仍有待于進(jìn)一步提升。如何進(jìn)一步提高我國(guó)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行力是現(xiàn)階段行政管理學(xué)研究的熱點(diǎn)。本文就行政執(zhí)行中存在的問(wèn)題,提出:為進(jìn)一步提升行政執(zhí)行力,加強(qiáng)公眾監(jiān)督是必不可少的。公眾的監(jiān)督可以使監(jiān)督體系更為完善,同時(shí)還有利于消除行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的弊端,發(fā)揮其他監(jiān)督無(wú)法起到的作用。

關(guān)鍵詞：執(zhí)行力行政機(jī)關(guān)公眾監(jiān)督

“執(zhí)行力”這一概念起源于行政法學(xué),是指對(duì)具體行政行為予以強(qiáng)制執(zhí)行的強(qiáng)制力或法律效力。然而現(xiàn)在,其被廣泛接受的含義是作為一種能夠達(dá)到預(yù)定目標(biāo)的能力,從這層含義上講提高執(zhí)行力對(duì)加強(qiáng)機(jī)關(guān)行政管理,提高行政效能具有十分重要的意義。早在17世紀(jì)西方古典自由主義之父洛克提出,執(zhí)行法律是行政機(jī)關(guān)的最高職責(zé)。20世紀(jì)初,著名的行政學(xué)家威爾遜、古德諾、懷特等也指出了執(zhí)行對(duì)于政府公共行政的重要性。普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基更是發(fā)起了政策執(zhí)行研究運(yùn)動(dòng),他們指出重視政府的政策執(zhí)行問(wèn)題,不僅要重視政策執(zhí)行本身,而且應(yīng)當(dāng)在政策執(zhí)行與政策制定之間建立起密切聯(lián)系。

近幾年來(lái),我國(guó)也有學(xué)者將“執(zhí)行力”這一概念引進(jìn)行政管理領(lǐng)域,于鳳榮、王殿春發(fā)表了《提高我國(guó)公眾政策執(zhí)行力的對(duì)策研究》一文,史耀疆發(fā)表了《科學(xué)組織中執(zhí)行力弱化的原因及其強(qiáng)化政策》一文,胡昌升發(fā)表了《執(zhí)行力是一個(gè)組織的生命力》一文。在這里我們認(rèn)為,作為行政管理學(xué)意義上的行政執(zhí)行力,可理解為是為達(dá)致既定的行政管理目標(biāo),通過(guò)對(duì)各種組織資源進(jìn)行使用、調(diào)度和控制,從而有效進(jìn)行組織內(nèi)日常事物、履行行政機(jī)關(guān)責(zé)任和義務(wù)的能力。由此可見(jiàn),行政行為是行政機(jī)關(guān)必不可少的一種能力。

行政機(jī)關(guān),其主要工作就是從事各種執(zhí)行性活動(dòng),其主要職能就是公正和中立地執(zhí)行國(guó)家意志。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)的行政效率低下,執(zhí)行不力的情況較為嚴(yán)重。我國(guó)進(jìn)行改革,其中一個(gè)主要的內(nèi)容就是行政機(jī)關(guān)的改革,以通過(guò)改革來(lái)提高行政效率,加強(qiáng)行政執(zhí)行力。雖然改革取得了很大的成效,但是我們也應(yīng)看到不少部門和單位還存在這樣的現(xiàn)象:

現(xiàn)象一:長(zhǎng)期以來(lái),人們往往習(xí)慣于“人多力量大”、“韓信點(diǎn)兵,多多益善”這種思維模式,反映到組織結(jié)構(gòu)上便是追求部門齊全,人員充足,形成一種規(guī)模龐大、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、分工細(xì)致、上下貫通的行政管理體系。而這種管理和思維方式往往導(dǎo)致人浮于事,交叉重疊,多頭管理,職責(zé)不清,使得行政機(jī)構(gòu)的辦事效率低下。

黨的十六大明確提出，“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)”。這是十六大報(bào)告中最精彩的理論亮點(diǎn)之一，彰顯了我國(guó)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明全面建設(shè)的歷史進(jìn)程，使中國(guó)特色社會(huì)主義理論和實(shí)踐更加趨于成熟和完善。而公眾輿論和媒介輿論監(jiān)督，是政治文明建設(shè)的重要內(nèi)容與措施之一，換句話說(shuō)，社會(huì)主義政治文明建設(shè)的提出，為公眾輿論監(jiān)督提供了一個(gè)大有作為的廣闊天地。在借鑒社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、新聞學(xué)、傳播學(xué)等思想的前提下，本文擬提出一點(diǎn)粗淺的看法，就教于方家。

一、問(wèn)題的提出

黨的十六大把發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明，提高到全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)這個(gè)高度來(lái)認(rèn)識(shí)，從某種意義上講，說(shuō)明中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)政治文明有了新的更深入的認(rèn)識(shí)。社會(huì)發(fā)展到今天，民主和法治已經(jīng)成為政治文明的核心內(nèi)容。列寧老早就指出：“不實(shí)現(xiàn)民主，社會(huì)主義就不能實(shí)現(xiàn)”1鄧小平也說(shuō)過(guò)：“沒(méi)有民主就沒(méi)有社會(huì)主義，就沒(méi)有社會(huì)主義的現(xiàn)代化。”2民主和法治對(duì)于建設(shè)社會(huì)主義政治文明，有其特殊的地位與作用，它們既是目的，又是過(guò)程；既是手段，又是內(nèi)容；體現(xiàn)了目的與過(guò)程的一致性，手段與內(nèi)容的一致性。

政治文明，明顯具有遞進(jìn)性、結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)性的特征。人類社會(huì)的發(fā)展告訴我們，政治文明不僅具有遞進(jìn)性的歷史特點(diǎn)，同時(shí)呈現(xiàn)出明顯的階段性特點(diǎn)，是一個(gè)不斷遞進(jìn)、演化、發(fā)展、創(chuàng)新的過(guò)程。所謂結(jié)構(gòu)性，有的學(xué)者曾提出價(jià)值意識(shí)、制度和規(guī)范、機(jī)構(gòu)、功能四個(gè)層面的看法，其中把價(jià)值定位放在一個(gè)十分重要的位置，而制度和規(guī)范被看作是政治文明的主要載體，機(jī)構(gòu)被看作政治文明的物質(zhì)表現(xiàn)，而由機(jī)構(gòu)所表現(xiàn)出來(lái)的角色意識(shí)和行為，被視為政治文明的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。至于系統(tǒng)性，無(wú)非是為了強(qiáng)調(diào)政治文明的結(jié)構(gòu)體系。

政治文明的本質(zhì)在于制度文明。因?yàn)檫@是由“制度是帶有根本性，全局性，穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”3所決定的。迄今為止，任何我們所看到的體系，表現(xiàn)在價(jià)值層面上很好的東西，通常大都是由相應(yīng)的制度給以保證，并體現(xiàn)在較好的實(shí)踐層面上。誠(chéng)然，政治文明建設(shè)作為社會(huì)制度的表現(xiàn)形式，依時(shí)代與社會(huì)的不同而有其不同的表現(xiàn)形式。這里應(yīng)當(dāng)指出的是，社會(huì)主義政治文明，作為一種新型的社會(huì)文明，它所代表的最本質(zhì)的東西，必須具有鮮明的特點(diǎn)和價(jià)值取向，必須與最廣大人民群眾的政治環(huán)境和社會(huì)進(jìn)步的不斷提高有機(jī)統(tǒng)一，使社會(huì)管理層能堅(jiān)定地站在廣大人民群眾的根本利益上，主動(dòng)尋求解決社會(huì)矛盾和推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的最佳合作形式，引導(dǎo)人們逐步進(jìn)入到有序的政治參與和良好的政治運(yùn)作的制度形式上。

從政治學(xué)和社會(huì)學(xué)的意義上看，政治意識(shí)的文明內(nèi)容總是一定社會(huì)存在的反映，因而必然受到社會(huì)存在等多方面的制約和影響?；蛟S正是由于政治意識(shí)文明無(wú)法脫離社會(huì)存在的現(xiàn)實(shí)，使得“政治理想必須根植于個(gè)人的生活理想，政治學(xué)的目標(biāo)就是要使個(gè)人的生活達(dá)到最優(yōu)。政治家所考慮的應(yīng)當(dāng)是各式各樣具體的人——男人、婦女、兒童——而不是別的或凌駕其上的什么東西，因?yàn)檎沁@些人構(gòu)成了這個(gè)世界。使每一個(gè)人都能獲得最大的利益——政治學(xué)的使命就是按照這個(gè)原則來(lái)調(diào)整人們之間的關(guān)系”1成為不可回避的現(xiàn)實(shí)。列寧也曾講過(guò)：“一個(gè)國(guó)家的力量在于群眾的覺(jué)悟。只有當(dāng)群眾知道一切，能判斷一切，并且自覺(jué)地從事一切的時(shí)候，國(guó)家才有力量”2200多年前的漢密爾頓在其《聯(lián)邦黨人文集》中提出了一個(gè)至今仍然具有十分重要政治意義的命題，即“人類社會(huì)是否真正能夠通過(guò)深思熟慮和自覺(jué)選擇建立一個(gè)良好的政府，還是他們永遠(yuǎn)注定要靠機(jī)遇和強(qiáng)力來(lái)決定他們的政治組織”3，這一命題被許多人認(rèn)為是

鑒于PPP項(xiàng)目績(jī)效考核之主體的范圍相對(duì)比較寬泛，故本文以“PPP項(xiàng)目核心參與主體”為分析要素，把政府方項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本方、社會(huì)公眾、第三方專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)作為下文論述的中心，分析各主體參與績(jī)效考核的職責(zé)定位與參與路徑。

一、政府方項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位

（一）項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)職責(zé)定位的沖突。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)由政府部門或政府指定的相關(guān)機(jī)構(gòu)擔(dān)任，是以平等主體身份與社會(huì)資本方展開(kāi)協(xié)商、談判，并以PPP項(xiàng)目系列合同為依據(jù)構(gòu)建政府與社會(huì)資本方合作關(guān)系的主體。作為PPP模式的重要參與主體，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性程序選擇社會(huì)資本方，由社會(huì)資本方向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)和產(chǎn)品。一般而言，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目中需要扮演兩種角色：作為公共事務(wù)的提供者，實(shí)施機(jī)構(gòu)有責(zé)任與社會(huì)資本方一道共同向社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)與產(chǎn)品；作為公共事務(wù)的管理者，實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)有監(jiān)督管理的職權(quán)和義務(wù)。在項(xiàng)目績(jī)效考核體系中，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)作為規(guī)則的制定者，與社會(huì)資本方等主體在事前建立起PPP項(xiàng)目績(jī)效考核綜合管理體系；作為規(guī)則的執(zhí)行者，依照績(jī)效考核規(guī)則考核社會(huì)資本方的履約行為。同時(shí)，實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本方共同協(xié)作為社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，在績(jī)效考核體系下一并受到社會(huì)公眾的監(jiān)督考核。而此，也就導(dǎo)致了項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目績(jī)效考核體系中的自我沖突的角色定位：首先，作為公共事務(wù)的管理者，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)承擔(dān)監(jiān)督社會(huì)資本方履約的職責(zé)，系績(jī)效考核體系的構(gòu)建者與監(jiān)督執(zhí)行者；其次，作為公共服務(wù)的購(gòu)買者，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)有責(zé)任與社會(huì)資本方協(xié)作，共同協(xié)作促成項(xiàng)目履約，并負(fù)有按效付費(fèi)的職責(zé)，買賣行為受到社會(huì)公眾的監(jiān)督。相對(duì)于社會(huì)資本方而言，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)既是績(jī)效考核規(guī)則的制定者，也是績(jī)效考核管理的執(zhí)行者；相對(duì)于社會(huì)公眾而言，既是績(jī)效考核規(guī)則的制定者，也是被考核監(jiān)督的對(duì)象。如此，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在績(jī)效考核體系中，則難免陷入職責(zé)自相沖突的尷尬局面。（二）項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)職責(zé)沖突的化解。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的職責(zé)沖突問(wèn)題，有著深層次的體制、觀念背景因素，問(wèn)題的解決無(wú)法一蹴而就，但是可以通過(guò)制度設(shè)計(jì)加以調(diào)解。其一，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的考核結(jié)果并非最終的裁決，社會(huì)資金方若對(duì)政府方的考核結(jié)果存有異議，可以通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟的模式尋求司法救濟(jì)。其二，引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)以及社會(huì)公眾參與PPP項(xiàng)目的績(jī)效考核，分解政府方于績(jī)效考核中職責(zé)，在減輕政府方履約職責(zé)的同時(shí)，調(diào)動(dòng)了社會(huì)資本方與社會(huì)公眾參與項(xiàng)目的積極性。從制度完善的視角分析，應(yīng)當(dāng)剝離項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)績(jī)效考核體系制定者的權(quán)利，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織社會(huì)公眾、社會(huì)資本方、專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目專家等，組成項(xiàng)目績(jī)效考核體系的構(gòu)建組織。首先，可以確保所構(gòu)建項(xiàng)目績(jī)效管理體系的高標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)社會(huì)資本方與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)之間的依效考核，保證績(jī)效考核指標(biāo)設(shè)置的公平、公正；其次，在項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)公眾之全面監(jiān)督考核之下，保障整個(gè)項(xiàng)目履約之社會(huì)公益目的；最后，剝離規(guī)則制定的職能，能夠較好地規(guī)避權(quán)責(zé)沖突的處境。

二、社會(huì)資本方在績(jī)效考核中的職責(zé)定位

社會(huì)資本方作為PPP項(xiàng)目績(jī)效考核的主要作用對(duì)象，考核方旨在通過(guò)對(duì)社會(huì)資本方所提供的項(xiàng)目融資、工程建設(shè)、運(yùn)維服務(wù)、項(xiàng)目移交等內(nèi)容開(kāi)展系統(tǒng)的考核，以期在監(jiān)督社會(huì)資本方履約的同時(shí)，也激勵(lì)社會(huì)資本方提高服務(wù)社會(huì)的效率與質(zhì)量。社會(huì)資本方在績(jī)效考核中定位為被考核對(duì)象，主要配合考核方完成監(jiān)督考核工作。故相較于社會(huì)資本方而言，PPP項(xiàng)目的績(jī)效考核更多的是風(fēng)險(xiǎn)。（一）項(xiàng)目預(yù)期收益減少風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)階段的PPP項(xiàng)目績(jī)效考核，業(yè)已成為政府按效付費(fèi)的依據(jù)，諸多的政策規(guī)范中均明確績(jī)效評(píng)估結(jié)果作為項(xiàng)目回報(bào)的依據(jù)。如《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》明確規(guī)定，未建立按效付費(fèi)機(jī)制的PPP項(xiàng)目不得納入PPP項(xiàng)目庫(kù)，不得安排財(cái)政預(yù)算支出。建立按效付費(fèi)機(jī)制是項(xiàng)目合規(guī)性的必備條件?？?jī)效考核機(jī)制往往直接反映于項(xiàng)目的PPP合同，約定在整個(gè)項(xiàng)目過(guò)程中，根據(jù)系列考核點(diǎn)的重要程度分別設(shè)置相應(yīng)的考核評(píng)分權(quán)重，并根據(jù)最終的評(píng)分結(jié)構(gòu)支付相應(yīng)比例的費(fèi)用。由此，績(jī)效考核掛鉤付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以核增/減項(xiàng)目收益，必然會(huì)影響社會(huì)資本方的項(xiàng)目收益，當(dāng)考核不達(dá)標(biāo)的時(shí)候，則存在被扣減收益的風(fēng)險(xiǎn)。（二）社會(huì)綜合評(píng)價(jià)降低風(fēng)險(xiǎn)。鑒于PPP項(xiàng)目均涉及到社會(huì)公共利益，一旦項(xiàng)目履約過(guò)程中存在違約或績(jī)效考核不達(dá)標(biāo)等，均會(huì)給企業(yè)的社會(huì)公信力造成不利的影響。如，在參與PPP項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)中，部分項(xiàng)目會(huì)設(shè)置對(duì)參與的社會(huì)資本方以資信、實(shí)力等方面的評(píng)分考核，若存在有項(xiàng)目績(jī)效考核不達(dá)標(biāo)的情形，則必然會(huì)制約社會(huì)資本方承接新的項(xiàng)目，對(duì)企業(yè)的商譽(yù)及可持續(xù)發(fā)展造成難以預(yù)估的損失。同樣，也適用于尋找PPP項(xiàng)目聯(lián)合體方的內(nèi)容。《PPP條例（征求意見(jiàn)稿）》第三十五條規(guī)定，政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)信用體系建設(shè)的有關(guān)要求，記錄社會(huì)資本方等相關(guān)項(xiàng)目參與方的失信行為，并納入全國(guó)統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺(tái)。

三、社會(huì)公眾的職責(zé)定位與參與路徑構(gòu)建

一、引言

相對(duì)于無(wú)限的需求來(lái)說(shuō)，資源總是稀缺的。面對(duì)稀缺的資源，人們一直在努力提高資源的利用效率。而資源的配置方式是影響資源利用效率的重要因素。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，資源的配置主要由市場(chǎng)來(lái)完成。由于存在外部性，以及為了國(guó)家或地區(qū)的安全，某些部門或行業(yè)不能由市場(chǎng)來(lái)決定等現(xiàn)象，市場(chǎng)可能無(wú)法完成資源的有效配置，需要政府進(jìn)行干預(yù)，造成一些特定物品或服務(wù)需要由政府生產(chǎn)和提供。即有時(shí)政府要由管理服務(wù)角色變?yōu)橥顿Y主體，參與市場(chǎng)活動(dòng)。另外，政府投資項(xiàng)目，特別是其中的基本建設(shè)項(xiàng)目，一般投資額較大，在推動(dòng)一國(guó)或一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮巨大的聚集和拉動(dòng)作用，所以有時(shí)是國(guó)家政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的重要調(diào)節(jié)手段。

我國(guó)從1978年的經(jīng)濟(jì)改革開(kāi)始，投資體制改革在不斷深化。2004年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱“決定”）的頒布是一重要里程碑“。決定”中明確了企業(yè)的投資主體地位，完善了政府投資體制。界定政府投資范圍并合理劃分了中央政府和地方政府的投資事權(quán)。地方政府的投資主體地位得到明確和鞏固。由地方政府為主導(dǎo)的投資項(xiàng)目稱之為地方政府投資項(xiàng)目，按“決定”中規(guī)定，政府投資主要用于關(guān)系國(guó)家安全和市場(chǎng)不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域，包括加強(qiáng)公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)科技進(jìn)步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。也就是說(shuō)，地方政府投資項(xiàng)目一般投資額較大，建設(shè)期較長(zhǎng)，在推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮巨大的聚集和拉動(dòng)作用。同樣，項(xiàng)目一旦失敗，造成的損失和影響也是廣泛和巨大的。

在投資活動(dòng)中，初始決策至關(guān)重要，如同產(chǎn)品成本控制主要發(fā)生在設(shè)計(jì)階段一樣，初始決策階段的好壞，直接決定了投資項(xiàng)目的最終結(jié)果。然而，我國(guó)地方政府投資項(xiàng)目投資決策中存在諸多問(wèn)題，如：對(duì)項(xiàng)目決策的重視程度不夠；不該政府投資的項(xiàng)目而安排了投資；投資超過(guò)實(shí)際需要；宏觀決策、項(xiàng)目決策、項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)決策三者相互混合；決策程序不合理，我國(guó)目前采用的主要是自上而下的決策程序；決策責(zé)任不明確等。如何改善對(duì)政府投資項(xiàng)目的投資決策，是提高效益和更大程度發(fā)揮其對(duì)社會(huì)的積極作用的關(guān)鍵，是關(guān)系改革成效和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵。

本文通過(guò)對(duì)地方政府投資項(xiàng)目投資決策主體及相互間關(guān)系的分析，試圖發(fā)現(xiàn)影響公眾參與決策的因素，進(jìn)而提出相應(yīng)的對(duì)策，力圖達(dá)到改善政府投資項(xiàng)目投資效益的目的。

二、地方政府投資項(xiàng)目投資決策主體分析

1政府危機(jī)公關(guān)與媒體輿論導(dǎo)向概述

政府危機(jī)公關(guān)是指危機(jī)事件發(fā)生后，政府為獲取公眾的信任與理解，而采取的一系列政策和措施，是以順利解決危機(jī)、提升政府形象為目的。本文主要研究危機(jī)事件發(fā)生后，政府為使大眾媒體能夠正確引導(dǎo)公眾輿論，營(yíng)造良好的輿論氛圍，化解危機(jī)，而采取的一些列規(guī)范的引導(dǎo)策略。

2政府危機(jī)公關(guān)媒體輿論導(dǎo)向管理重要性

危機(jī)發(fā)生后，公眾難免會(huì)出現(xiàn)猜測(cè)心理，謠言風(fēng)波不可避免的會(huì)隨之產(chǎn)生，一定程度上影響著政府形象。大眾媒體的輿論引導(dǎo)對(duì)于政府危機(jī)公關(guān)至關(guān)重要，通過(guò)規(guī)范大眾媒體的輿論導(dǎo)向，可引導(dǎo)公眾正確判斷危機(jī)形勢(shì)，進(jìn)而轉(zhuǎn)變公眾輿論的方向，避免產(chǎn)生謠言，營(yíng)造良好的社會(huì)輿論氛圍。

3大眾媒體輿論導(dǎo)向管理存在的問(wèn)題

3.1媒體危機(jī)輿論導(dǎo)向監(jiān)督缺乏可操作性

本文作者：宋望工作單位：河北大學(xué)

一、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中農(nóng)村環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)析

（一）城鄉(xiāng)一體化發(fā)展對(duì)于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的新要求

2008年7月國(guó)務(wù)院首次召開(kāi)全國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議，要求把農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入國(guó)家環(huán)境保護(hù)總體戰(zhàn)略，隨著城鄉(xiāng)環(huán)保一體化的推進(jìn)，這對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)也提出了新的要求。要求城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)的重視程度一體化、環(huán)境保護(hù)管理體制一體化、法制建設(shè)實(shí)現(xiàn)一體化。要求各級(jí)政府和公眾對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)要有同等的使命感，將農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在和城市環(huán)保同等重要的地位，打破長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)管理二元結(jié)構(gòu)，借鑒城市環(huán)保的經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)成果，加大農(nóng)村環(huán)境保護(hù)監(jiān)管力度，建立健全農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的管理體制，實(shí)現(xiàn)與城市環(huán)保管理體制的接軌。并要結(jié)合農(nóng)村環(huán)境的現(xiàn)實(shí)情況，有針對(duì)性的制定切實(shí)可行的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，構(gòu)建新的農(nóng)村環(huán)境法律保護(hù)機(jī)制，從而完善我國(guó)環(huán)境立法體系。

（二）城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中農(nóng)村環(huán)境保護(hù)發(fā)展的制約因素

1、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)政府主導(dǎo)缺位第一，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)短視。由于現(xiàn)存的政績(jī)考核體制，以及基層政府自身利益等種種復(fù)雜因素，政府易以犧牲環(huán)境為代價(jià)去追求經(jīng)濟(jì)利益，這在廣大農(nóng)村尤為突出。地方政府為求其“經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)”的提高和政府工作環(huán)境的改善等特殊利益的獲取，盲目引進(jìn)污染企業(yè)，甚至予以包庇，而企業(yè)創(chuàng)收很大程度上也依賴于地方政府的有效幫助，雙方形成一種互惠互利的“利益趨同”關(guān)系。在法制不完善的時(shí)期，沒(méi)有有效機(jī)制對(duì)政府的短視及失當(dāng)行為進(jìn)行糾正，更使國(guó)家環(huán)保法規(guī)到了地方便成了軟約束。第二，政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究機(jī)制缺失。我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法雖有關(guān)于各級(jí)人民政府對(duì)所管轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的規(guī)定，但由于沒(méi)有同時(shí)建立環(huán)保責(zé)任追究制度，對(duì)不履行環(huán)保職責(zé)的有關(guān)部門負(fù)責(zé)人及轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量惡化的地方政府領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任追究缺乏具體規(guī)定。[1]政府在行使環(huán)境管理權(quán)時(shí)未盡其責(zé)卻無(wú)外部約束，這是很多地方政府不能真正履行好環(huán)境保護(hù)職責(zé)的重要原因。第三，政府單方履行環(huán)保職能缺乏社會(huì)基礎(chǔ)支撐。環(huán)境資源作為公共資源，在政府這個(gè)代表人的背后，實(shí)際擁有者是廣大公眾，他們也是政策和法律法規(guī)的實(shí)際履行者和環(huán)境惡化的最終受害者，因此政府環(huán)境職能的發(fā)揮有賴于全社會(huì)參與環(huán)境保護(hù)事務(wù)之中。但由于我國(guó)公眾環(huán)保意識(shí)和環(huán)境權(quán)利意識(shí)薄弱，參與熱情不高，加上相關(guān)機(jī)制不健全，使得政府在發(fā)揮其環(huán)保職能方面缺乏內(nèi)部動(dòng)因和外部監(jiān)督與制衡。2、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)公眾參與缺失第一，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)公眾參與意識(shí)欠缺。據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)表明，我國(guó)城鄉(xiāng)居民環(huán)境意識(shí)水平偏低，具體體現(xiàn)在：城鄉(xiāng)居民環(huán)境知識(shí)水平較低，對(duì)環(huán)境惡化趨勢(shì)感知差；居民的環(huán)境保護(hù)行為消極，在公共場(chǎng)所環(huán)境行為失范；環(huán)保意識(shí)沒(méi)有滲透到社會(huì)成員的思想深層，公眾參與環(huán)境保護(hù)缺乏應(yīng)有的基礎(chǔ)。第二，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)公眾參與途徑缺失?，F(xiàn)階段我國(guó)環(huán)境立法只有關(guān)于公眾參與的一些原則性規(guī)定，更沒(méi)有具體的可行制度保證公眾參與到農(nóng)村環(huán)境保護(hù)之中，并且缺乏鼓勵(lì)公眾全過(guò)程參與的激勵(lì)性規(guī)定，無(wú)論是公民參與環(huán)境保護(hù)的知情權(quán)，還是利益表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)都沒(méi)有有效制度予以保障，導(dǎo)致參與途徑缺失，影響公眾參與環(huán)境保護(hù)意愿的實(shí)現(xiàn)。第三，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)公眾參與程度不夠。目前我國(guó)的公眾參與僅是對(duì)環(huán)境保護(hù)的某一環(huán)節(jié)或某一階段的參與，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)保全過(guò)程的參與。我國(guó)的環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)期以來(lái)都是以末端治理為主，但由于環(huán)境危害后果的嚴(yán)重性和不可逆轉(zhuǎn)性，事前的預(yù)防和事中參與顯得尤為重要，而現(xiàn)行制度中尚無(wú)事前預(yù)防的相關(guān)制度且事中參與又缺乏一定的保障，這使公眾并不能全面的參與到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)之中。由此看來(lái)，僅僅依靠政府單方權(quán)力對(duì)環(huán)境事務(wù)進(jìn)行決策或決定或是全由公眾參與環(huán)保事務(wù)都是不可行的，環(huán)境問(wèn)題的解決必須依靠政府與廣大民眾的傾力合作。[2]

一、媒體監(jiān)督及其影響

（一）媒體監(jiān)督的積極意義。1.媒體在全面從嚴(yán)治黨中所發(fā)揮的監(jiān)督作用不可替代。新聞媒體是黨和人民群眾的耳目喉舌。新聞媒體的最大職責(zé)是保證社會(huì)公眾合法權(quán)益的順利實(shí)現(xiàn)，因此新聞媒體要對(duì)涉及公眾切身利益的事項(xiàng)進(jìn)行合法且合理的監(jiān)督。新聞媒體的職責(zé)之一是宣傳政府政策和國(guó)家大政方針，同時(shí)新聞媒體也要承擔(dān)起反映社會(huì)公眾心聲，替人民說(shuō)話這一職責(zé)。從嚴(yán)治黨，黨風(fēng)廉政建設(shè)離不開(kāi)新聞媒體的監(jiān)督。在報(bào)告中提出：“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨，以加強(qiáng)黨的長(zhǎng)期執(zhí)政能力建設(shè)、先進(jìn)性和純潔性建設(shè)為主線，以黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，以堅(jiān)定理想信念宗旨為根基，深入推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)?！敝袊?guó)共產(chǎn)黨是為中國(guó)人民謀福利的政黨，因此只有共產(chǎn)黨員做到全心全意為人民服務(wù)，人民的合法權(quán)益才能實(shí)現(xiàn)和得到保障。媒體監(jiān)督是新聞媒體在反映群眾心聲的前提下，通過(guò)媒體的采訪權(quán)、報(bào)道權(quán)等等來(lái)對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)進(jìn)行有效監(jiān)督，從而有助于我國(guó)從嚴(yán)治黨工作方針的落實(shí)和實(shí)現(xiàn)。2.媒體監(jiān)督有利于間接實(shí)現(xiàn)審判公開(kāi)。審判公開(kāi)作為現(xiàn)代訴訟法的基本原則之一，標(biāo)志著司法的民主化。貝卡利亞作為著名的刑法學(xué)家，曾在其著作中說(shuō)到，“審判應(yīng)該公開(kāi)，犯罪的證據(jù)也應(yīng)該公開(kāi)以便使或許是社會(huì)唯一制約手段的輿論能夠約束強(qiáng)力和欲望；這樣，人民就會(huì)說(shuō)，我們不是奴隸，我們受到保護(hù)?！泵襟w監(jiān)督的最終歸宿是保證社會(huì)公眾的知情權(quán)和自由言論權(quán)的合法實(shí)現(xiàn)。因此，媒體有權(quán)利對(duì)司法機(jī)關(guān)甚至司法流程進(jìn)行合法合理的監(jiān)督。所以，司法部門在保證司法活動(dòng)不受干擾的前提下，有義務(wù)接受媒體監(jiān)督，更有義務(wù)主動(dòng)配合媒體完成監(jiān)督，因此媒體監(jiān)督有利于審判公開(kāi)。（二）過(guò)度的媒體監(jiān)督即“媒介審判”及其危害?！懊浇閷徟小边@一詞最早出現(xiàn)于美國(guó)，由報(bào)紙審判這一概念衍生而來(lái)。西方學(xué)者李普曼認(rèn)為，它是指媒體工作者所的新聞報(bào)道，形成并且引領(lǐng)某種錯(cuò)誤的社會(huì)輿論，從而妨礙和影響司法獨(dú)立與司法公正的惡劣行為[1]。1．媒介審判現(xiàn)象干擾司法審判獨(dú)立原則。媒介審判具有很大的危害。新聞媒體放大對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)，會(huì)對(duì)司法活動(dòng)的正常運(yùn)行造成干擾和破壞。比如，新聞媒體工作者會(huì)在不滿足于做好本職工作的情況下，過(guò)度地對(duì)司法工作進(jìn)行干涉，導(dǎo)致公眾被錯(cuò)誤的輿論所引導(dǎo)，從而對(duì)社會(huì)產(chǎn)生不良影響。結(jié)合實(shí)際情況可以發(fā)現(xiàn)，新聞媒體工作者過(guò)度干涉審判獨(dú)立的表現(xiàn)主要是：媒體過(guò)度介入會(huì)破壞司法活動(dòng)的獨(dú)立性、公正性、權(quán)威性，造成未審先判。媒介審判是過(guò)度的媒體監(jiān)督，即媒體沒(méi)有在合法且合理的前提下對(duì)司法機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，而是憑借不全面的核實(shí)和調(diào)查，主要依據(jù)道德情感標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)犯罪嫌疑人進(jìn)行“未審先判”。由于媒體擁有較強(qiáng)的影響力，從而會(huì)引起輿論對(duì)司法部門依法獨(dú)立行使司法權(quán)造成干擾，因?yàn)樾侣劽襟w通過(guò)有選擇性、傾向性、不全面、不完全真實(shí)的報(bào)道所渲染出來(lái)的氛圍和情緒影響廣大受眾，因?yàn)椴皇敲恳粋€(gè)人都有較高的媒介素養(yǎng)，因此就會(huì)導(dǎo)致形成錯(cuò)誤的社會(huì)輿論。媒體會(huì)借勢(shì)繼續(xù)鼓動(dòng)受眾，受眾會(huì)通過(guò)各種方式來(lái)發(fā)表自己的意見(jiàn)，從而嚴(yán)重干擾司法活動(dòng)的正常運(yùn)行，破壞審判獨(dú)立，因而難以保證司法公正[2]。2．媒介審判現(xiàn)象違背司法公正原則。道德是法律的基礎(chǔ)，法律是道德的底線。法律是保障公民合法權(quán)益的最終防線，司法公正是維護(hù)社會(huì)正義的最終防線。在司法過(guò)程中，審判人員應(yīng)當(dāng)獨(dú)立行使審判權(quán)、審判人員根據(jù)法律所承認(rèn)的證據(jù)斷案，這是司法公正的內(nèi)涵所在。程序公正和實(shí)體公正共同構(gòu)成司法公正，前者是指法院在審判過(guò)程中始終秉持公正的原則；后者指法院在堅(jiān)持公正原則的前提下作出公正的審判結(jié)果。雖然媒體和司法機(jī)關(guān)的終極目標(biāo)都是追求公平正義，但是兩者所依據(jù)的原則不同，媒體依據(jù)的是道德情感；司法機(jī)關(guān)所依據(jù)的是法律。因此，媒體在追求道德公正的過(guò)程中有可能會(huì)踐踏法律的公正。3．媒介審判現(xiàn)象損害司法機(jī)關(guān)的威信。我國(guó)一直致力于建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，法治國(guó)家的象征是法院代表正義，法院同時(shí)也受到尊重。但是媒介審判造成的未審先判會(huì)嚴(yán)重?fù)p害法院的威信。一件案子本應(yīng)以法院的審判結(jié)果告終，而媒介審判干擾了法院審判，分散了法院審判的影響力。我國(guó)一直致力于建設(shè)公平正義的法治國(guó)家，不僅司法機(jī)關(guān)要做到審判透明化，也要考慮社會(huì)公眾的合理意見(jiàn)。因此當(dāng)媒介審判造成錯(cuò)誤的社會(huì)輿論時(shí)，社會(huì)公眾發(fā)表大量的意見(jiàn)，作為法院就不得不考慮社會(huì)公眾的意見(jiàn)，也需要給社會(huì)公眾一個(gè)合乎情理的交代。

二、審判獨(dú)立與媒體監(jiān)督的平衡

（一）審判獨(dú)立及其作用。司法獨(dú)立是西方國(guó)家實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡的重要措施，是指除了國(guó)家的司法部門外，其他權(quán)力部門不可對(duì)司法權(quán)的正常運(yùn)行進(jìn)行干涉，即使是司法部門也要按照法定程序來(lái)有效且獨(dú)立地行使司法權(quán)。各個(gè)國(guó)家的審判獨(dú)立的內(nèi)容存在很大差別。我國(guó)憲法第一百三十一條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！睂徟歇?dú)立是一個(gè)很好的司法體制,它可以體現(xiàn)出法律程序的嚴(yán)謹(jǐn)性和公平性；審判獨(dú)立能夠保障司法機(jī)關(guān)包括法官等重要角色保持中立的態(tài)度，從而給審判帶來(lái)公正、公平、平等，能夠讓每一個(gè)地位不同的人得到同等的對(duì)待，從而保障和維護(hù)各當(dāng)事人的正當(dāng)利益；審判獨(dú)立能夠減少不必要的糾紛，從而維護(hù)社會(huì)良好秩序的運(yùn)行[3]。（二）有效的媒體監(jiān)督可以促進(jìn)審判獨(dú)立。有效的媒體監(jiān)督是指媒體監(jiān)督合法合理適度，利用媒體的特殊職能和職責(zé)對(duì)司法部門進(jìn)行有效的監(jiān)督，在不違背法律規(guī)定的前提下，及時(shí)告知社會(huì)公眾案件的真實(shí)情況，不僅能夠滿足社會(huì)公眾的知情權(quán)，同時(shí)也使社會(huì)公眾成為監(jiān)督司法運(yùn)行的“眼睛”。從而可以保障司法公正，保障司法活動(dòng)不受其他公權(quán)力的干擾，促其獨(dú)立運(yùn)行，這是有效的媒體監(jiān)督。通過(guò)對(duì)有效的媒體監(jiān)督進(jìn)行定義和分析，我們可以得出結(jié)論，有效的媒體監(jiān)督可以促進(jìn)審判獨(dú)立。因?yàn)槊襟w監(jiān)督的最大特點(diǎn)就是公開(kāi)性與透明性，另外還具有廣泛性。媒體監(jiān)督把司法活動(dòng)的進(jìn)程實(shí)時(shí)告知社會(huì)公眾，讓社會(huì)公眾實(shí)時(shí)并及時(shí)地了解司法活動(dòng)的相關(guān)司法程序，有了全社會(huì)眼睛的監(jiān)督，可以有效遏制其他公權(quán)力出于自身的利益需求對(duì)司法權(quán)進(jìn)行干擾和控制，也有利于遏制司法權(quán)的行使人濫用權(quán)力，使司法權(quán)在陽(yáng)光下運(yùn)行，保障司法機(jī)關(guān)在保持公正中立的情況下按照法律規(guī)定做出公正的司法判決，保護(hù)當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)益，建立一個(gè)公平、公正、公開(kāi)的人民做主的和諧社會(huì)。媒體監(jiān)督的有效實(shí)施有利于社會(huì)公眾自由言論權(quán)和知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。媒體通過(guò)把司法活動(dòng)告知社會(huì)公眾，讓社會(huì)公眾正確了解司法程序、審判獨(dú)立的概念和作用，強(qiáng)化社會(huì)公眾對(duì)審判獨(dú)立這一法制觀念的熟悉和肯定，號(hào)召社會(huì)公眾同新聞媒體共同進(jìn)行司法監(jiān)督，保障審判獨(dú)立，做到通過(guò)公眾影響社會(huì)生活甚至歷史的發(fā)展。新聞媒體介入監(jiān)督司法活動(dòng)，有利于保障權(quán)利人的合法權(quán)益。有時(shí)會(huì)出現(xiàn)這樣的情況，由于社會(huì)地位不同，受害人可能會(huì)處于劣勢(shì)，這時(shí)他可以通過(guò)媒體，把他在司法活動(dòng)中受到的不公正的待遇等等如實(shí)告知社會(huì)公眾，從而獲得同情和支援，促使司法機(jī)關(guān)作出公正的判決，從而維護(hù)自身的合法權(quán)益。因此，有效的媒體監(jiān)督不僅可以促進(jìn)審判獨(dú)立，還保障了社會(huì)弱勢(shì)群體的合法權(quán)益[4]。

三、如何構(gòu)建媒介監(jiān)督與審判獨(dú)立的合理關(guān)系

（一）加強(qiáng)新聞媒體的行業(yè)自律。新聞媒體作為社會(huì)公眾認(rèn)識(shí)社會(huì)和了解社會(huì)的眼睛，新聞媒體工作者不應(yīng)僅局限于眼前的利益，而更應(yīng)放眼于國(guó)家的發(fā)展以及人民的切身利益。從而承擔(dān)起自己的責(zé)任和使命，用自身的影響力去推動(dòng)社會(huì)的穩(wěn)步向前發(fā)展，實(shí)現(xiàn)媒體和新聞業(yè)的社會(huì)價(jià)值。明晰新聞媒體責(zé)任，在一個(gè)合理的“度”的前提下去開(kāi)展新聞媒體工作就變成了一種必要。除在法律框架下進(jìn)行合理規(guī)制外，本文再提出兩點(diǎn)建議。1.建立行業(yè)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。不僅要讓輿論監(jiān)督成為制衡權(quán)力部門的一把利劍，也要讓其成為監(jiān)督新聞媒體合理運(yùn)行的一柄長(zhǎng)刀。新聞媒體作為百姓公眾接收第一手新聞的信息源，如果出現(xiàn)不報(bào)道、錯(cuò)報(bào)道、虛假報(bào)道，都極有可能引起社會(huì)恐慌，所以應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)新聞媒體的監(jiān)督。2.建立行業(yè)內(nèi)部評(píng)測(cè)考核。建立行業(yè)協(xié)會(huì)，定期對(duì)各新聞單位所新聞的真實(shí)性以及合理性進(jìn)行評(píng)測(cè)考核。對(duì)于不達(dá)標(biāo)者責(zé)令改正或內(nèi)部警告；不改者，則向社會(huì)公告。（二）加強(qiáng)司法信息公開(kāi)的制度建設(shè)。1.司法公開(kāi)透明化步伐加大。深入考究當(dāng)下新聞媒體綁架輿論，輿論綁架審判的根源，其實(shí)還是司法公開(kāi)不夠透明化，對(duì)于大部分的案情，社會(huì)公眾還是通過(guò)捕風(fēng)捉影的各種新聞信息渠道了解到的，但其中諸多是變了“味”的。如果司法公開(kāi)透明化的程度切實(shí)得到了增強(qiáng)，社會(huì)公眾可以直接通過(guò)司法機(jī)關(guān)了解案情以及庭審經(jīng)過(guò)，那么也就沒(méi)有那么多不實(shí)且低俗的新聞賣點(diǎn)了。2.司法新聞辦的構(gòu)建。司法新聞辦，顧名思義就是司法機(jī)關(guān)下的新聞發(fā)言部門，具體來(lái)講其工作內(nèi)容就是對(duì)案情簡(jiǎn)介、開(kāi)庭審理、裁判文書等一系列（下轉(zhuǎn)第141頁(yè)）上的步步為營(yíng)，不論是利用原生廣告吸金，還是從“付費(fèi)墻”到“數(shù)字化訂閱”全力打造屬于自己的經(jīng)濟(jì)引擎，都是為了實(shí)現(xiàn)“影響力有效轉(zhuǎn)化”這一個(gè)終極目標(biāo)。圖5：《紐約時(shí)報(bào)》數(shù)字化訂閱人數(shù)2011-2016數(shù)據(jù)來(lái)源：《紐約時(shí)報(bào)》收入結(jié)構(gòu)大調(diào)整：“用戶變現(xiàn)”才是王道，網(wǎng)易新聞學(xué)院，2017-02-21，dy.163.com/v2/article/detail/CDQEPJD105118VJ5.html報(bào)紙的數(shù)字化轉(zhuǎn)型絕不是盲目跟風(fēng)，想哪做哪?！坝绊懥?jīng)濟(jì)”不僅僅是傳媒產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)本質(zhì)與盈利模式，更應(yīng)是報(bào)紙數(shù)字化轉(zhuǎn)型的大邏輯，是各項(xiàng)具體措施的價(jià)值所在。

[摘要]當(dāng)前，公眾人物隱私權(quán)與知情權(quán)日顯沖突，由此而來(lái)的名人官司日益增多，本文對(duì)公眾人物及其隱私權(quán)作了概述，并就其侵權(quán)認(rèn)定作了介紹，提出了一些立法、司法方面的意見(jiàn)和建議。

[關(guān)鍵詞]公眾人物隱私權(quán)知情權(quán)

一、公眾人物及其隱私權(quán)概述

（一）公眾人物的含義

公眾人物的概念源于1964年美國(guó)的沙利文訴《紐約時(shí)報(bào)》案。在該案中，布倫南大法官首次提出了“公共官員”（Publicofficial）的概念，并樹(shù)立了“確有惡意”原則。三年后，在“足球教練訴退伍軍人案件”中，法院提出了公眾人物的概念。首法官沃倫認(rèn)為：“公眾人物是指其在關(guān)系到公共問(wèn)題和公共事件的觀點(diǎn)與行為上涉及公民的程度，常常與政府官員對(duì)于相同問(wèn)題和事件的態(tài)度和行為上涉及公民的程度相當(dāng)?！盵1]此案的判決顯示法院認(rèn)為公眾人物都涉及到公共利益。

1971年的“羅森布魯訴大都會(huì)新聞?dòng)邢薰景浮睂ⅰ按_有惡意原則”確立為適用于任何有關(guān)公共利益的對(duì)個(gè)人報(bào)道的場(chǎng)合，后成為新聞法制的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

［摘要］我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃體系在中華人民共和國(guó)成立后特別是改革開(kāi)放40年來(lái)的發(fā)展取得了巨大成就，但是“多規(guī)并立”的弊端也逐漸暴露出來(lái)。為了化解矛盾、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，從中央到地方紛紛探索將國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等進(jìn)行整合，力爭(zhēng)形成“一個(gè)縣(市)、一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”。為了確?！岸嘁?guī)合一”的順利實(shí)現(xiàn)，必須完善“多規(guī)合一”的法律機(jī)制。

［關(guān)鍵詞］“多規(guī)并立”;“多規(guī)合一”;法律規(guī)制

1引言

1949年新中國(guó)成立以后，仿照蘇聯(lián)模式建立起了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府管理領(lǐng)域采取“大政府、小社會(huì)”的模式，各部門從履行自身管理職能的角度入手組織編制了不同類型的規(guī)劃，我國(guó)規(guī)劃領(lǐng)域呈現(xiàn)出“多規(guī)并立”的局面。不可否認(rèn)，經(jīng)過(guò)中華人民共和國(guó)成立后特別是改革開(kāi)放40年來(lái)的探索實(shí)踐，我國(guó)各項(xiàng)規(guī)劃工作取得了巨大成就，在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中譜寫了光輝的篇章。但是，必須清醒地認(rèn)識(shí)到，在“多規(guī)并立”的格局下，現(xiàn)行規(guī)劃體系的弊端日益顯現(xiàn)，已經(jīng)出現(xiàn)了從“量變”引起“質(zhì)變”的危險(xiǎn)趨勢(shì)。如何防范“多規(guī)”之利向“多規(guī)”之弊逆轉(zhuǎn)已成為擺在我國(guó)規(guī)劃決策者面前的一道亟待解決的難題。

2我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃體系存在的主要問(wèn)題

目前我國(guó)由政府出臺(tái)的規(guī)劃類型有80余種，其中法定規(guī)劃有20余種，［1］較為重要的有國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等。為了研究方便，文章將以上述四種規(guī)劃作為研究對(duì)象。通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃體系主要存在以下問(wèn)題。2.1規(guī)劃法制化建設(shè)滯后，規(guī)劃實(shí)施缺乏法制保障。首先，我國(guó)規(guī)劃法規(guī)體系尚不完善。不同類型的規(guī)劃編制所依據(jù)的法規(guī)體系存在較大差異。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃依據(jù)《憲法》編制，但是在該領(lǐng)域缺少基本法為其提供法律依據(jù)，配套法和相關(guān)法也處于缺位狀態(tài)，法規(guī)體系尚未健全。［2］城鄉(xiāng)規(guī)劃依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》編制，此外在該領(lǐng)域我國(guó)還頒布了一系列法規(guī)規(guī)章與之相配套。相對(duì)而言，城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系較為完善。土地利用總體規(guī)劃依據(jù)《土地管理法》編制，在該領(lǐng)域同樣有相關(guān)的法規(guī)規(guī)章與之相配套。整體而言，土地利用總體規(guī)劃法規(guī)體系也較為完善。環(huán)境保護(hù)規(guī)劃依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》編制，除此之外，直接涉及環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的法規(guī)規(guī)章數(shù)量很少，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃缺乏完善的法規(guī)體系。綜上所述，我國(guó)目前尚未形成統(tǒng)一、完善的規(guī)劃法規(guī)體系。就具體規(guī)劃而言，除了城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃以外，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的法制建設(shè)進(jìn)程仍較為落后。其次，我國(guó)規(guī)劃法律關(guān)系模糊不清。根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃編制。由此可知，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃在我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃體系中居于核心地位，具有最高的權(quán)威性和政策性。然而就城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃而言，三類規(guī)劃的法律地位相同，這也就造成了當(dāng)不同規(guī)劃之間出現(xiàn)沖突時(shí)無(wú)法從法律層面解決誰(shuí)服從誰(shuí)的問(wèn)題。上述法律對(duì)于不同規(guī)劃之間的關(guān)系多采用“相銜接”這樣的詞匯描述，然而具體該如何銜接卻未做說(shuō)明，導(dǎo)致在很多情況下有關(guān)部門往往空有銜接的意愿但無(wú)銜接的具體措施，使得規(guī)劃矛盾難以協(xié)調(diào)。2.2現(xiàn)行規(guī)劃體系結(jié)構(gòu)復(fù)雜，縱向、橫向問(wèn)題突出。我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃體系可以描述為一個(gè)由縱向規(guī)劃層級(jí)和橫向規(guī)劃類型交織而成的“條塊分割”的規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)，導(dǎo)致實(shí)踐中大量問(wèn)題的產(chǎn)生，可以用“上下不銜接，左右有沖突”來(lái)概括。［3］從縱向上看，一方面，我國(guó)規(guī)劃層級(jí)間關(guān)系不盡合理。理論上講，不同層級(jí)規(guī)劃之間應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出明顯的差異性，上級(jí)規(guī)劃側(cè)重于戰(zhàn)略性、政策性而下級(jí)規(guī)劃側(cè)重于可操作性、適應(yīng)性。但是目前卻存在著上級(jí)規(guī)劃戰(zhàn)略性、政策性不足而下級(jí)規(guī)劃簡(jiǎn)單模仿上級(jí)規(guī)劃導(dǎo)致操作性、適應(yīng)性不強(qiáng)的問(wèn)題。［4］另一方面，不同層級(jí)政府之間的利益沖突會(huì)影響到規(guī)劃的實(shí)施。當(dāng)自身利益達(dá)到一定程度足以沖破政府行為規(guī)范約束的時(shí)候，下級(jí)政府就會(huì)不顧上級(jí)政府規(guī)劃而追求自身利益進(jìn)而出現(xiàn)“政策執(zhí)行失真”的現(xiàn)象。［5］所謂“政策執(zhí)行失真”是指公共政策在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)與政策內(nèi)容不符、偏離政策目標(biāo)、違背政策精神的現(xiàn)象。［6］從橫向上看，長(zhǎng)期以來(lái)各部門圍繞各自職責(zé)和管理權(quán)限從事規(guī)劃的編制和實(shí)施。雖然部門分工是專業(yè)化的客觀要求，但是各部門從自身利益出發(fā)爭(zhēng)相編制“自己部門的規(guī)劃”容易因?yàn)槿狈贤▍f(xié)調(diào)而誘發(fā)“孤島現(xiàn)象”。所謂“孤島現(xiàn)象”是指政府機(jī)構(gòu)間在職能、資源、信息、利益等方面因?yàn)椴荒軡M足多元組織主體充分整合、及時(shí)交流、高效利用的一種狀態(tài)。［6］2.3規(guī)劃決策缺少公眾參與，規(guī)劃科學(xué)性、民主性不足首先，我國(guó)公眾參與限制性因素較多。從主觀方面看，由于我國(guó)由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式向新興的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡的時(shí)間較短，公眾的民主意識(shí)普遍不高，導(dǎo)致參與規(guī)劃主要是出于個(gè)人興趣而非社會(huì)責(zé)任感。除非某一規(guī)劃涉及公民的切身利益，否則很難想象一個(gè)人會(huì)為了與自己毫無(wú)利害關(guān)系的規(guī)劃而“發(fā)聲”。從客觀方面看，各項(xiàng)規(guī)劃的專業(yè)色彩濃厚而公眾由于缺乏專業(yè)知識(shí)難以參與到規(guī)劃的編制過(guò)程中。若要提高公眾的參與程度，當(dāng)務(wù)之急是向公眾普及相關(guān)專業(yè)知識(shí)使其具備參與規(guī)劃編制的能力。這項(xiàng)工作需要政府部門提供充足的資金支持，對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言無(wú)疑是一筆不小的開(kāi)支。其次，我國(guó)公眾參與缺乏法律保障。目前我國(guó)尚無(wú)明確的法律規(guī)定保障公民參與規(guī)劃的權(quán)利。法律規(guī)定上的缺失使得公眾參與成為各項(xiàng)規(guī)劃編制過(guò)程中的“備選項(xiàng)”而非“必選項(xiàng)”，不僅造成公眾的合法權(quán)益得不到法律保障，一定程度上也影響了規(guī)劃的科學(xué)性與民主性。反觀國(guó)外，以英國(guó)為例，1990年頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》規(guī)定每一種類型的開(kāi)發(fā)規(guī)劃從編制、公布、審批到訴訟的程序都有法定的公眾參與內(nèi)容，公眾參與因此被視作英國(guó)規(guī)劃法規(guī)體系的“骨架”。［7］2.4權(quán)責(zé)不對(duì)等造成規(guī)劃?rùn)?quán)力濫用與規(guī)劃責(zé)任缺失。首先，現(xiàn)有法律法規(guī)內(nèi)容不完善。我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)政府部門權(quán)力的規(guī)定常常采用高度概括的方式，造成了政府部門權(quán)力內(nèi)容模糊不清、權(quán)力邊界相互交叉，進(jìn)而為政府部門隨意擴(kuò)張權(quán)力提供了可乘之機(jī)。由于實(shí)踐中政府部門掌握了權(quán)力就等同于獲得了利益，因而各部門爭(zhēng)權(quán)現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，不僅造成了部門之間關(guān)系的緊張，更影響了日常工作的開(kāi)展。相較于高度概括的政府部門權(quán)力的規(guī)定，相關(guān)法律法規(guī)對(duì)政府部門責(zé)任的規(guī)定不僅更為模糊，很多情況下甚至是缺失的，這就造成了現(xiàn)實(shí)中“有權(quán)無(wú)責(zé)”的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，導(dǎo)致規(guī)劃?rùn)?quán)力成為各部門競(jìng)相爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)。其次，規(guī)劃?rùn)?quán)力缺乏有效監(jiān)督。規(guī)劃?rùn)?quán)力的行使需要來(lái)自上級(jí)、同級(jí)部門以及公眾的監(jiān)督。而就目前情況來(lái)看，我國(guó)規(guī)劃領(lǐng)域存在著上級(jí)監(jiān)督虛化、同級(jí)監(jiān)督弱化、公眾監(jiān)督缺失等問(wèn)題。第一，我國(guó)上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)主要集中在宏觀方面，對(duì)于規(guī)劃編制這樣的具體事務(wù)則關(guān)注較少，這也就造成了上級(jí)監(jiān)督虛化，往往流于形式而無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的作用。第二，長(zhǎng)期以來(lái)各部門將編制規(guī)劃的權(quán)力看成自己的“一畝三分地”，往往不允許其他部門“指手畫腳”。而由于各個(gè)部門之間并不存在隸屬關(guān)系，“互不買賬”造成同級(jí)監(jiān)督弱化，無(wú)法避免各自為政的現(xiàn)象發(fā)生。第三，由于現(xiàn)行法律未就規(guī)劃編制過(guò)程中的公眾參與做出明確規(guī)定，導(dǎo)致各個(gè)部門編制規(guī)劃時(shí)缺乏透明度以及公眾缺少參與規(guī)劃的途徑和機(jī)會(huì)。再加上公眾專業(yè)知識(shí)匱乏，無(wú)法對(duì)規(guī)劃編制發(fā)揮監(jiān)督作用造成了規(guī)劃領(lǐng)域公眾監(jiān)督的缺失。