導(dǎo)語(yǔ)：地方投資項(xiàng)目的投資決策參與研討一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、引言

相對(duì)于無(wú)限的需求來(lái)說(shuō)，資源總是稀缺的。面對(duì)稀缺的資源，人們一直在努力提高資源的利用效率。而資源的配置方式是影響資源利用效率的重要因素。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，資源的配置主要由市場(chǎng)來(lái)完成。由于存在外部性，以及為了國(guó)家或地區(qū)的安全，某些部門(mén)或行業(yè)不能由市場(chǎng)來(lái)決定等現(xiàn)象，市場(chǎng)可能無(wú)法完成資源的有效配置，需要政府進(jìn)行干預(yù)，造成一些特定物品或服務(wù)需要由政府生產(chǎn)和提供。即有時(shí)政府要由管理服務(wù)角色變?yōu)橥顿Y主體，參與市場(chǎng)活動(dòng)。另外，政府投資項(xiàng)目，特別是其中的基本建設(shè)項(xiàng)目，一般投資額較大，在推動(dòng)一國(guó)或一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮巨大的聚集和拉動(dòng)作用，所以有時(shí)是國(guó)家政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的重要調(diào)節(jié)手段。

我國(guó)從1978年的經(jīng)濟(jì)改革開(kāi)始，投資體制改革在不斷深化。2004年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（以下簡(jiǎn)稱“決定”）的頒布是一重要里程碑“。決定”中明確了企業(yè)的投資主體地位，完善了政府投資體制。界定政府投資范圍并合理劃分了中央政府和地方政府的投資事權(quán)。地方政府的投資主體地位得到明確和鞏固。由地方政府為主導(dǎo)的投資項(xiàng)目稱之為地方政府投資項(xiàng)目，按“決定”中規(guī)定，政府投資主要用于關(guān)系國(guó)家安全和市場(chǎng)不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域，包括加強(qiáng)公益性和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)科技進(jìn)步和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。也就是說(shuō)，地方政府投資項(xiàng)目一般投資額較大，建設(shè)期較長(zhǎng)，在推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮巨大的聚集和拉動(dòng)作用。同樣，項(xiàng)目一旦失敗，造成的損失和影響也是廣泛和巨大的。

在投資活動(dòng)中，初始決策至關(guān)重要，如同產(chǎn)品成本控制主要發(fā)生在設(shè)計(jì)階段一樣，初始決策階段的好壞，直接決定了投資項(xiàng)目的最終結(jié)果。然而，我國(guó)地方政府投資項(xiàng)目投資決策中存在諸多問(wèn)題，如：對(duì)項(xiàng)目決策的重視程度不夠；不該政府投資的項(xiàng)目而安排了投資；投資超過(guò)實(shí)際需要；宏觀決策、項(xiàng)目決策、項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)決策三者相互混合；決策程序不合理，我國(guó)目前采用的主要是自上而下的決策程序；決策責(zé)任不明確等。如何改善對(duì)政府投資項(xiàng)目的投資決策，是提高效益和更大程度發(fā)揮其對(duì)社會(huì)的積極作用的關(guān)鍵，是關(guān)系改革成效和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵。

本文通過(guò)對(duì)地方政府投資項(xiàng)目投資決策主體及相互間關(guān)系的分析，試圖發(fā)現(xiàn)影響公眾參與決策的因素，進(jìn)而提出相應(yīng)的對(duì)策，力圖達(dá)到改善政府投資項(xiàng)目投資效益的目的。

二、地方政府投資項(xiàng)目投資決策主體分析

地方政府投資項(xiàng)目涉及兩個(gè)層次的問(wèn)題。第一層次是政治選擇問(wèn)題，第二層次是市場(chǎng)選擇問(wèn)題。在第一層次中，參與主體主要包括公眾、人民代表大會(huì)、政府、官員。其中，公眾作為一個(gè)個(gè)體的集合體，通過(guò)人民代表大會(huì)來(lái)完成對(duì)政府的授權(quán)。然而，政府在很大程度上只不過(guò)是觀念化的象征物，其真正的職能需要具體的官員來(lái)負(fù)責(zé)執(zhí)行，所以政府進(jìn)一步委托相應(yīng)的官員。在這一層次中，完成權(quán)力的委托，其權(quán)力委托鏈如下：公眾———人民代表大會(huì)———政府———官員。

在第二層次中，參與主體主要包括：政府、官員、公眾和項(xiàng)目建設(shè)方。一般來(lái)說(shuō)地方政府是公共產(chǎn)品的提供者，項(xiàng)目建設(shè)方是生產(chǎn)者，公眾是消費(fèi)者。地方政府通過(guò)委托項(xiàng)目建設(shè)方來(lái)生產(chǎn)公共產(chǎn)品，從而滿足公眾需求。嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，第一層次的公眾和第二層次的公眾不是一個(gè)概念。但因?yàn)榈诙哟蔚墓娛堑谝粚哟蔚淖蛹?，不影響本文的分析，所以本文?duì)兩者不作區(qū)分。從上面分析可知，公眾具有特殊的地位。一方面他是權(quán)力的起源，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)權(quán)力鏈上的每一方的權(quán)力都來(lái)源于他，是他的代表；另一方面作為產(chǎn)品的最終消費(fèi)者，擁有產(chǎn)品的最終選擇權(quán)。從權(quán)力鏈角度，公眾是間接參與投資決策；但從消費(fèi)者角度，卻是直接參與投資決策。本文主要關(guān)注的投資決策主體包括公眾、地方政府和官員。

公眾是一個(gè)集合體，集合體內(nèi)部構(gòu)成對(duì)集合體的顯現(xiàn)目標(biāo)產(chǎn)生決定性影響。如對(duì)擬修建一條公路的計(jì)劃，有的人會(huì)因渴望享受更便捷的交通而表示贊同；相反有的人會(huì)因其可能破壞寧?kù)o的環(huán)境而反對(duì)。那么最終對(duì)外表現(xiàn)是什么結(jié)果呢？就取決于雙方的力量。一般公眾可以分為有組織的團(tuán)體、多個(gè)有組織的團(tuán)體、無(wú)組織的公眾以及三種形式的混合體。對(duì)公眾組成的分析有助于參與方式的選擇。例如，對(duì)于有組織的團(tuán)體，這個(gè)團(tuán)體的定期集會(huì)就可以用作公眾參與的場(chǎng)所，該團(tuán)體的交流渠道則可以被用作宣傳的機(jī)會(huì)。而對(duì)于無(wú)組織的公眾，相關(guān)公眾沒(méi)有確定的參與場(chǎng)所和溝通交流渠道，所以選擇公眾參與的場(chǎng)所就很重要。

地方政府一方面承擔(dān)來(lái)自公眾的受托責(zé)任，承擔(dān)著發(fā)展改善地區(qū)生活和投資環(huán)境、優(yōu)化地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等任務(wù)，進(jìn)而完成健康快速發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)、改善人民物質(zhì)文化生活水平等方面的責(zé)任。另一方面承擔(dān)來(lái)自上級(jí)政府的受托責(zé)任，承擔(dān)維護(hù)地方穩(wěn)定等相關(guān)責(zé)任。地方政府的目標(biāo)是努力對(duì)各方的受托責(zé)任，增加公眾對(duì)地方政府的信任，同時(shí)增加其與上級(jí)政府的談判能力。

官員既要維護(hù)公眾利益，同時(shí)也關(guān)注自身利益。從理性人的假設(shè)來(lái)看，官員更注重的是自身利益，因?yàn)榫S護(hù)公眾利益的動(dòng)機(jī)也是為了實(shí)現(xiàn)自身利益。官員的利益主要可分為政治利益和經(jīng)濟(jì)利益。政治利益是在行政級(jí)別上的升遷。經(jīng)濟(jì)利益既包括正當(dāng)?shù)男剿⒐珓?wù)津貼等合法合理收入，也包括權(quán)勢(shì)產(chǎn)生的尋租等收入。

不同主體之間的目標(biāo)函數(shù)可能是一致的。通過(guò)提供公眾滿意的產(chǎn)品或服務(wù)，公眾的利益得到滿足；從而公眾對(duì)地方政府的滿意度提高，地方政府獲得上級(jí)好評(píng)，更加了其在同上級(jí)政府的談判能力；同樣，作為政府代言人的官員會(huì)獲取更多的政治利益，并進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)利益。但沖突也時(shí)有發(fā)生。當(dāng)上級(jí)政府為了整體的利益，需要損害地方局部利益時(shí)，地方政府就會(huì)面臨選擇。即是滿足上級(jí)政府還是考慮公眾？體現(xiàn)到官員就是政治利益和公眾利益的沖突問(wèn)題。

三、目前公眾參與決策存在的問(wèn)題

委托關(guān)系的存在，容易產(chǎn)生問(wèn)題。但是關(guān)系并不一定會(huì)產(chǎn)生人問(wèn)題。人問(wèn)題是指由于人目標(biāo)函數(shù)與委托人目標(biāo)函數(shù)不一致，加上存在不確定性和信息不對(duì)稱，人可能偏離委托人的目標(biāo)函數(shù)而委托人又難以觀察并監(jiān)督，從而出現(xiàn)人損害委托人利益和非效率現(xiàn)象。解決委托問(wèn)題，主要通過(guò)激勵(lì)約束機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。激勵(lì)約束機(jī)制是委托人主動(dòng)采取措施引導(dǎo)人選擇利于委托人利益的行為；而監(jiān)督機(jī)制則是委托人被動(dòng)地對(duì)受托人的行為進(jìn)行修正，確保最小幅度的偏離。

在地方政府投資項(xiàng)目投資決策中存在多重委托關(guān)系，隨著委托鏈的加長(zhǎng)，作為初始委托人的公眾的目標(biāo)函數(shù)被偏離的程度也越來(lái)越大。委托問(wèn)題的解決亦變得復(fù)雜。

其一，公眾對(duì)人的激勵(lì)約束缺乏。在現(xiàn)有委托鏈中，公眾的主要權(quán)利是選擇代表，通過(guò)代表來(lái)行使自己的權(quán)利。一方面，選出的代表不可能完全清楚公眾的真實(shí)意圖，在再次傳遞中會(huì)出現(xiàn)無(wú)意識(shí)的偏差；另一方面，代表也有自身的效用函數(shù)，傳遞中可能存在有意的偏離。然后由人民代表大會(huì)選舉政府，再由政府委托官員。委托在繼續(xù)進(jìn)行，偏離也在不斷擴(kuò)大。但是公眾一旦完成投票，便失去對(duì)后者的約束。所以表面上，公眾具有最大的權(quán)力。事實(shí)卻正好相反。另外，地方政府無(wú)須獲得公眾的授權(quán)，而是通過(guò)行政權(quán)獲得。即地方政府的權(quán)力主要來(lái)自上級(jí)政府而非公眾。也加重了地方政府及官員對(duì)公眾的漠視程度，在項(xiàng)目決策中，很少關(guān)注公眾的意見(jiàn)。

其二，公眾的監(jiān)督無(wú)效。在現(xiàn)有委托鏈下，公眾對(duì)政府及官員的監(jiān)督也無(wú)效。主要原因如下：信息不對(duì)稱。公眾和政府及官員之間的存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，公眾獲取信息的渠道和方式有限。項(xiàng)目的可行性研究和可行性研究報(bào)告也是報(bào)給審批機(jī)關(guān)，很少對(duì)公眾公開(kāi)，公眾很難獲得相關(guān)信息。委托鏈的加長(zhǎng)，增加監(jiān)督成本。一方面，監(jiān)督渠道匱乏，公眾對(duì)政府及官員是間接委托，兩者之間缺少直接溝通的渠道。另外，由于公眾是集合體，個(gè)體行使監(jiān)督的收益是全體共享，而監(jiān)督的代價(jià)卻是個(gè)體承擔(dān)，個(gè)體的監(jiān)督成本和收益的不對(duì)稱，也弱化了個(gè)體的監(jiān)督動(dòng)機(jī)。結(jié)果是人人都有監(jiān)督權(quán)，人人都放棄行使。缺少激勵(lì)和懲罰。原則上，政府及官員的權(quán)利來(lái)自于公眾的委托，公眾可以授予也可以剝奪。但實(shí)際上，政府的權(quán)來(lái)自于行政權(quán)，政府及官員的考核及去留主要由上級(jí)政府來(lái)完成的，公眾的影響甚微。在此情況下，地方政府及官員首先考慮的是如何應(yīng)付上級(jí)，公眾的監(jiān)督行為也就產(chǎn)生不了多大的威懾作用。

四、提高公眾參與程度的建議

其一，完善地方政府及官員的評(píng)價(jià)制度。從前面分析可以知道，地方政府及官員承擔(dān)實(shí)際的項(xiàng)目決策權(quán)。如何引導(dǎo)其向公眾利益靠攏？關(guān)鍵是公眾要能夠影響到地方政府及官員的利益。地方政府及官員的利益主要包括政治利益和經(jīng)濟(jì)利益，其中政治利益優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)利益。而政治利益取決于上級(jí)政府對(duì)其的認(rèn)同程度。現(xiàn)階段對(duì)地方政府及官員的考核主要是GDP指標(biāo)，而公眾的意見(jiàn)成分較少。如果把換成GDP外加公眾的評(píng)價(jià)，地方政府及官員對(duì)待公眾的態(tài)度可能就會(huì)大不相同。

其二，加強(qiáng)信息披露。加強(qiáng)公眾的知情權(quán)，強(qiáng)化項(xiàng)目相關(guān)信息的披露。關(guān)于項(xiàng)目的立項(xiàng)申請(qǐng)及可行性研究報(bào)告等相關(guān)資料應(yīng)對(duì)公眾公開(kāi)。可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊等媒介。讓公眾了解項(xiàng)目對(duì)其的影響，以及項(xiàng)目的進(jìn)展情況。

其三，完善和拓寬公眾參與渠道。完善現(xiàn)有渠道。加強(qiáng)人民代表大會(huì)中代表的代表性，來(lái)減少公眾目標(biāo)被偏離程度。一方面可以在代表的選舉過(guò)程中，通過(guò)更多渠道讓公眾了解候選人的更多背景信息，使公眾選擇更具有合理性。另一方面，對(duì)公眾的構(gòu)成進(jìn)行有效識(shí)別，盡量考慮不同利益團(tuán)體都有自己的代表，從而使得代表更具完備性。聽(tīng)證會(huì)。聽(tīng)證會(huì)是常見(jiàn)的公眾參與決策的正式形式。通過(guò)聽(tīng)證會(huì)，讓代表對(duì)相關(guān)問(wèn)題在會(huì)上進(jìn)行公開(kāi)討論。為了保證聽(tīng)證會(huì)的效果，聽(tīng)證會(huì)應(yīng)該安排在合適的時(shí)間和地點(diǎn)，以方便公眾的廣泛參加；同時(shí)注意最終聽(tīng)證會(huì)的參與者是否具有有效的代表性。公眾調(diào)查。公眾調(diào)查可以隨機(jī)抽取樣本，調(diào)查結(jié)果更具有普遍代表性。政府機(jī)構(gòu)通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查或電話調(diào)查等手段，來(lái)獲得公眾的意見(jiàn)和建議。值得注意的是，公眾調(diào)查的結(jié)果受到調(diào)查者對(duì)調(diào)查工具專門(mén)知識(shí)和方法掌握程度的影響，如問(wèn)題提問(wèn)的語(yǔ)氣、方式等都會(huì)影響被調(diào)查者的答案。在采用此方法時(shí)，需要加強(qiáng)對(duì)信息的有效性進(jìn)行鑒別。網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)。在相關(guān)網(wǎng)站上公布信息，公眾可通過(guò)網(wǎng)站瀏覽信息并發(fā)表相關(guān)評(píng)論。實(shí)時(shí)了解公眾的意見(jiàn)，并及時(shí)做出反映，使雙方的溝通時(shí)效性加強(qiáng)。

其四，加強(qiáng)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)。公眾可能缺乏行權(quán)必需具備的相應(yīng)專業(yè)知識(shí)，這樣可能會(huì)對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生負(fù)面影響。為了保證公眾權(quán)利的正確有效行使，就需要為公眾提供相應(yīng)的專業(yè)服務(wù)體系。加強(qiáng)工程咨詢公司、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估公司等中介服務(wù)公司的建設(shè)，建立保證中介服務(wù)機(jī)構(gòu)獨(dú)立地位的機(jī)制，以便提供客觀、公正的服務(wù)。另外建立專家?guī)?。政府或公眾每次根?jù)項(xiàng)目性質(zhì)在專家?guī)熘须S機(jī)抽取專家，由專家進(jìn)行匿名評(píng)價(jià)。

五、結(jié)語(yǔ)

導(dǎo)致地方政府投資項(xiàng)目問(wèn)題的原因是多方面的，公眾的有效參與并不能解決所有的問(wèn)題。但是公眾的有效參與將會(huì)改善投資決策是不爭(zhēng)的事實(shí)。公眾的長(zhǎng)期有效參與離不開(kāi)一個(gè)良好的制度環(huán)境，加強(qiáng)相關(guān)制度的建設(shè)和完善應(yīng)是長(zhǎng)期不懈的工作。