導(dǎo)語：PPP項(xiàng)目績效考核參與主體分析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

鑒于ppp項(xiàng)目績效考核之主體的范圍相對比較寬泛，故本文以“PPP項(xiàng)目核心參與主體”為分析要素，把政府方項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本方、社會(huì)公眾、第三方專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)作為下文論述的中心，分析各主體參與績效考核的職責(zé)定位與參與路徑。

一、政府方項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位

（一）項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)職責(zé)定位的沖突。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)由政府部門或政府指定的相關(guān)機(jī)構(gòu)擔(dān)任，是以平等主體身份與社會(huì)資本方展開協(xié)商、談判，并以PPP項(xiàng)目系列合同為依據(jù)構(gòu)建政府與社會(huì)資本方合作關(guān)系的主體。作為PPP模式的重要參與主體，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)通過競爭性程序選擇社會(huì)資本方，由社會(huì)資本方向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)和產(chǎn)品。一般而言，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目中需要扮演兩種角色：作為公共事務(wù)的提供者，實(shí)施機(jī)構(gòu)有責(zé)任與社會(huì)資本方一道共同向社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)與產(chǎn)品；作為公共事務(wù)的管理者，實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)有監(jiān)督管理的職權(quán)和義務(wù)。在項(xiàng)目績效考核體系中，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)作為規(guī)則的制定者，與社會(huì)資本方等主體在事前建立起PPP項(xiàng)目績效考核綜合管理體系；作為規(guī)則的執(zhí)行者，依照績效考核規(guī)則考核社會(huì)資本方的履約行為。同時(shí)，實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本方共同協(xié)作為社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，在績效考核體系下一并受到社會(huì)公眾的監(jiān)督考核。而此，也就導(dǎo)致了項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目績效考核體系中的自我沖突的角色定位：首先，作為公共事務(wù)的管理者，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)承擔(dān)監(jiān)督社會(huì)資本方履約的職責(zé)，系績效考核體系的構(gòu)建者與監(jiān)督執(zhí)行者；其次，作為公共服務(wù)的購買者，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)有責(zé)任與社會(huì)資本方協(xié)作，共同協(xié)作促成項(xiàng)目履約，并負(fù)有按效付費(fèi)的職責(zé)，買賣行為受到社會(huì)公眾的監(jiān)督。相對于社會(huì)資本方而言，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)既是績效考核規(guī)則的制定者，也是績效考核管理的執(zhí)行者；相對于社會(huì)公眾而言，既是績效考核規(guī)則的制定者，也是被考核監(jiān)督的對象。如此，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在績效考核體系中，則難免陷入職責(zé)自相沖突的尷尬局面。（二）項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)職責(zé)沖突的化解。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的職責(zé)沖突問題，有著深層次的體制、觀念背景因素，問題的解決無法一蹴而就，但是可以通過制度設(shè)計(jì)加以調(diào)解。其一，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的考核結(jié)果并非最終的裁決，社會(huì)資金方若對政府方的考核結(jié)果存有異議，可以通過行政復(fù)議、行政訴訟的模式尋求司法救濟(jì)。其二，引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)以及社會(huì)公眾參與PPP項(xiàng)目的績效考核，分解政府方于績效考核中職責(zé)，在減輕政府方履約職責(zé)的同時(shí)，調(diào)動(dòng)了社會(huì)資本方與社會(huì)公眾參與項(xiàng)目的積極性。從制度完善的視角分析，應(yīng)當(dāng)剝離項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)績效考核體系制定者的權(quán)利，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織社會(huì)公眾、社會(huì)資本方、專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目專家等，組成項(xiàng)目績效考核體系的構(gòu)建組織。首先，可以確保所構(gòu)建項(xiàng)目績效管理體系的高標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)社會(huì)資本方與項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)之間的依效考核，保證績效考核指標(biāo)設(shè)置的公平、公正；其次，在項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)公眾之全面監(jiān)督考核之下，保障整個(gè)項(xiàng)目履約之社會(huì)公益目的；最后，剝離規(guī)則制定的職能，能夠較好地規(guī)避權(quán)責(zé)沖突的處境。

二、社會(huì)資本方在績效考核中的職責(zé)定位

社會(huì)資本方作為PPP項(xiàng)目績效考核的主要作用對象，考核方旨在通過對社會(huì)資本方所提供的項(xiàng)目融資、工程建設(shè)、運(yùn)維服務(wù)、項(xiàng)目移交等內(nèi)容開展系統(tǒng)的考核，以期在監(jiān)督社會(huì)資本方履約的同時(shí)，也激勵(lì)社會(huì)資本方提高服務(wù)社會(huì)的效率與質(zhì)量。社會(huì)資本方在績效考核中定位為被考核對象，主要配合考核方完成監(jiān)督考核工作。故相較于社會(huì)資本方而言，PPP項(xiàng)目的績效考核更多的是風(fēng)險(xiǎn)。（一）項(xiàng)目預(yù)期收益減少風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)階段的PPP項(xiàng)目績效考核，業(yè)已成為政府按效付費(fèi)的依據(jù)，諸多的政策規(guī)范中均明確績效評估結(jié)果作為項(xiàng)目回報(bào)的依據(jù)。如《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》明確規(guī)定，未建立按效付費(fèi)機(jī)制的PPP項(xiàng)目不得納入PPP項(xiàng)目庫，不得安排財(cái)政預(yù)算支出。建立按效付費(fèi)機(jī)制是項(xiàng)目合規(guī)性的必備條件?？冃Э己藱C(jī)制往往直接反映于項(xiàng)目的PPP合同，約定在整個(gè)項(xiàng)目過程中，根據(jù)系列考核點(diǎn)的重要程度分別設(shè)置相應(yīng)的考核評分權(quán)重，并根據(jù)最終的評分結(jié)構(gòu)支付相應(yīng)比例的費(fèi)用。由此，績效考核掛鉤付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以核增/減項(xiàng)目收益，必然會(huì)影響社會(huì)資本方的項(xiàng)目收益，當(dāng)考核不達(dá)標(biāo)的時(shí)候，則存在被扣減收益的風(fēng)險(xiǎn)。（二）社會(huì)綜合評價(jià)降低風(fēng)險(xiǎn)。鑒于PPP項(xiàng)目均涉及到社會(huì)公共利益，一旦項(xiàng)目履約過程中存在違約或績效考核不達(dá)標(biāo)等，均會(huì)給企業(yè)的社會(huì)公信力造成不利的影響。如，在參與PPP項(xiàng)目競爭中，部分項(xiàng)目會(huì)設(shè)置對參與的社會(huì)資本方以資信、實(shí)力等方面的評分考核，若存在有項(xiàng)目績效考核不達(dá)標(biāo)的情形，則必然會(huì)制約社會(huì)資本方承接新的項(xiàng)目，對企業(yè)的商譽(yù)及可持續(xù)發(fā)展造成難以預(yù)估的損失。同樣，也適用于尋找PPP項(xiàng)目聯(lián)合體方的內(nèi)容?！禤PP條例（征求意見稿）》第三十五條規(guī)定，政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)信用體系建設(shè)的有關(guān)要求，記錄社會(huì)資本方等相關(guān)項(xiàng)目參與方的失信行為，并納入全國統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺。

三、社會(huì)公眾的職責(zé)定位與參與路徑構(gòu)建

PPP項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)費(fèi)源于政府財(cái)政支付、使用者付費(fèi)，PPP項(xiàng)目的最終目的亦在于提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量與效率，故社會(huì)公眾系PPP項(xiàng)目的最終投資者與最終服務(wù)受益群體。PPP項(xiàng)目服務(wù)的質(zhì)量、效率與效果，對社會(huì)公眾產(chǎn)生最為直接的影響，故應(yīng)當(dāng)賦予社會(huì)公眾以績效考核主體地位，對PPP項(xiàng)目主體（社會(huì)資本方、政府實(shí)施主體）進(jìn)行全面的監(jiān)督。此外，賦予社會(huì)公眾監(jiān)督PPP項(xiàng)目實(shí)施的權(quán)利，也是搭建項(xiàng)目實(shí)施主體與社會(huì)公眾持續(xù)溝通的渠道，便于雙方及時(shí)化解項(xiàng)目實(shí)施過程中的分歧，避免社會(huì)公眾反對的風(fēng)險(xiǎn)。（一）社會(huì)公眾的監(jiān)督權(quán)行使不足。雖則規(guī)范性文件賦予了社會(huì)公眾對項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督權(quán)，但是存在部分內(nèi)容有待進(jìn)一步完善。其一，社會(huì)公眾對政府方（項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)）監(jiān)督的缺失。政府方在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中發(fā)揮著重要的推動(dòng)與監(jiān)督作用，但是部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)基于政績的需要，在推進(jìn)PPP項(xiàng)目的過程中，存在違規(guī)突破PPP項(xiàng)目運(yùn)作流程規(guī)范、違規(guī)增加地方政府負(fù)債等問題。上述違規(guī)操作行為極易導(dǎo)致項(xiàng)目在后期履約過程中，遇到重重阻力而停滯，從而給整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)公眾利益造成實(shí)質(zhì)不利影響。因此，政府方亦應(yīng)當(dāng)列為社會(huì)公眾的監(jiān)督對象，受到社會(huì)公眾的監(jiān)督制約，但是作為政策規(guī)范制定者的政府部門，則較少關(guān)注到對自身權(quán)力的監(jiān)督。其二，社會(huì)公眾行使監(jiān)督權(quán)的方式與程序規(guī)范的籠統(tǒng)化。權(quán)利的生命在于運(yùn)行，否則權(quán)利形同白紙?，F(xiàn)行PPP系列規(guī)范僅提及社會(huì)公眾的監(jiān)督權(quán)并未就具體的監(jiān)督方式、途徑，以及監(jiān)督后對監(jiān)督結(jié)果的具體應(yīng)用作出明示，故而調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾監(jiān)督PPP項(xiàng)目實(shí)施的積極性，有待制度層面的完善，尤其是完善對社會(huì)公眾監(jiān)督結(jié)果的應(yīng)用。其三，社會(huì)公眾對項(xiàng)目全過程監(jiān)督的限制。PPP項(xiàng)目實(shí)施流程，涵蓋項(xiàng)目識別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目實(shí)施以及項(xiàng)目移交五個(gè)階段，故對PPP項(xiàng)目的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)貫穿項(xiàng)目實(shí)施全過程。然而在項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)作中，社會(huì)公眾的監(jiān)督權(quán)往往僅限于項(xiàng)目實(shí)施階段，而對項(xiàng)目其他階段則未能實(shí)際地行使監(jiān)督權(quán)。PPP項(xiàng)目實(shí)施各階段合規(guī)運(yùn)作，對整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施均具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的效果，因而社會(huì)公眾的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)涵蓋項(xiàng)目實(shí)施全過程。（二）構(gòu)建社會(huì)公眾行使監(jiān)督權(quán)的路徑。我國政府現(xiàn)階段已逐步認(rèn)識到社會(huì)公眾參與績效考核的重要意義，但是如何組織公眾參與績效考核，公眾參與績效考核所要發(fā)揮的作用尚未明晰。就保障社會(huì)公眾監(jiān)督權(quán)實(shí)施而言，筆者以為主要存在三種操作模式。其一，從宏觀層面，通過立法的方式，對社會(huì)公眾的監(jiān)督權(quán)及權(quán)利行使方式予以法律形式的確定，如聽證、申請信息公開、訴求答復(fù)制等。其二，陽光是最好的防腐劑，應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)構(gòu)建體系化的PPP項(xiàng)目全流程的信息公開機(jī)制，暢通與民意的溝通機(jī)制，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目參與方之間的自我約束。其三，簽訂績效考核協(xié)議模式?；诜梢?guī)范存在滯后性、不周延性等特點(diǎn)，所制定之監(jiān)督規(guī)范并不能細(xì)致地適用于種類繁雜的PPP項(xiàng)目類型與實(shí)施模式。故就可操作性方面而言，可參照政府方與社會(huì)資本方簽訂績效考核協(xié)議監(jiān)督社會(huì)資本方的方式，由社會(huì)資本方與社會(huì)公眾之間訂立監(jiān)督協(xié)議，賦予社會(huì)公眾以明確、穩(wěn)定、可行，且具有項(xiàng)目針對性的監(jiān)督方式、監(jiān)督程序、項(xiàng)目服務(wù)不達(dá)標(biāo)的整改責(zé)任與違約責(zé)任。以此，則可以兼顧項(xiàng)目的特殊性，且保障社會(huì)公眾對PPP項(xiàng)目的監(jiān)督具有合同依據(jù)。

四、專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位與參與路徑構(gòu)建

（一）獨(dú)立的第三方績效考核專業(yè)機(jī)構(gòu)。于系列的PPP政策規(guī)范文件中，均能夠看到引入第三方績效考核監(jiān)管機(jī)構(gòu)的規(guī)范內(nèi)容。如國家發(fā)展改革委于2014年的第2724號文規(guī)定，鼓勵(lì)推進(jìn)第三方評價(jià)，對社會(huì)資本方所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量等方面進(jìn)行綜合評價(jià)。引入第三方績效考核專業(yè)機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目的績效考核，其根本緣由在于三點(diǎn)：其一，專業(yè)機(jī)構(gòu)的專業(yè)水平。PPP項(xiàng)目績效考核參與主體眾多，難免在考核專業(yè)能力方面參差不齊，而產(chǎn)生諸多的爭議，影響績效考核的目標(biāo)達(dá)成。其二，第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)的客觀公正視角。誠然，PPP項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本之間的合作，就項(xiàng)目層面，雙方應(yīng)當(dāng)系一種平等的合作伙伴關(guān)系。但是，政府方的強(qiáng)勢行政主體地位仍然在主導(dǎo)著項(xiàng)目的推進(jìn)，影響著項(xiàng)目績效考核的客觀性與公正性。其三，從利益相關(guān)者理論分析，項(xiàng)目各利益主體參與績效考核，無疑其出發(fā)點(diǎn)會(huì)受到其所處地位的束縛，而導(dǎo)致績效考核方向存在一定偏差。故而引入第三方獨(dú)立的績效考核機(jī)構(gòu)，參與PPP項(xiàng)目績效考核，無疑于績效考核體系中引入一股清流，促使PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)其高效服務(wù)社會(huì)公眾之最初目標(biāo)導(dǎo)向，系PPP項(xiàng)目績效考核的必然趨勢。（二）專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的參與路徑分析。無疑，第三方績效考核機(jī)構(gòu)存在其獨(dú)特的主體定位，以及專業(yè)的考核能力布局，應(yīng)當(dāng)主導(dǎo)項(xiàng)目的績效考核體系。但是，第三方績效考核專業(yè)機(jī)構(gòu)在考核體系中的定位應(yīng)當(dāng)如何，存在一定的爭議：一是依授權(quán)行使績效考核。王玉梅認(rèn)為，PPP項(xiàng)目績效評價(jià)主體應(yīng)該是一個(gè)相對獨(dú)立的第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)，受政府與私營部門委托，以不具有任何一方利益傾向的態(tài)度進(jìn)行績效評價(jià)……當(dāng)然，以委托的形式授權(quán)第三方考核機(jī)構(gòu)參加PPP績效考核，其程序操作相對比較易于操作。但是，政府方、社會(huì)資金方、社會(huì)公眾，尤其是政府方、社會(huì)資本方委托第三方考核機(jī)構(gòu)參與，不免導(dǎo)致委托第三方主體考核自己的“尷尬”情形。該委托授權(quán)模式，背離了利益隔離的基本原則，自初始就不免存在其內(nèi)在原理的自我矛盾。但是，社會(huì)公眾則可以利用績效評價(jià)機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力，委托其進(jìn)行專業(yè)的績效考核，并以該結(jié)論為依據(jù)監(jiān)督考核社會(huì)資本方與政府方項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)等主體行為。二是依職權(quán)行使績效考核。結(jié)合公共治理理論，“公共治理評價(jià)屬于社會(huì)性評價(jià)，理應(yīng)由獨(dú)立于政府以外的組織來負(fù)責(zé)實(shí)施，這是國外公共治理評價(jià)的通行做法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。從理論上看，由獨(dú)立于政府的組織負(fù)責(zé)公共治理評價(jià)，可以在一定程度上避免評價(jià)者的心理防御，使其表達(dá)出真實(shí)的心里感知，評價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確度和公信力更高”。（包國憲,周云飛2009）因此，第三方的專業(yè)考核機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法獨(dú)立行使績效考核權(quán)利。該機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立運(yùn)作（經(jīng)費(fèi)自籌或者公益基金資助等），盡可能保持自身的相對獨(dú)立，以不具有向任何利益方傾斜的專業(yè)嚴(yán)謹(jǐn)態(tài)度，以不受利益主體干涉的高姿態(tài)，主導(dǎo)并完成PPP項(xiàng)目的績效考核。賦予第三方以獨(dú)立的考核權(quán)限，才能切實(shí)地發(fā)揮其考核評價(jià)應(yīng)有的功效與作用，才能切實(shí)地保障績效考核的真實(shí)性、準(zhǔn)確性與權(quán)威性。

本文認(rèn)為，賦予第三方獨(dú)立的PPP項(xiàng)目績效考核權(quán)利，不僅代表政府方監(jiān)督社會(huì)資本方，還可以代表社會(huì)公眾監(jiān)督政府和社會(huì)資本方的合作內(nèi)容，以此提升雙方合作的效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益的最大化。

作者:馬兵 王新 單位:1.中建三局集團(tuán)有限公司 2. 湖北海舟律師事務(wù)所