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【關(guān)鍵詞】ppp（public-private-partnership）;合作模式;公共項目

1.PPP模式的概念

PPP概念的本質(zhì)在于：①明確了PPP是公共部門與私人部門之間的伙伴關(guān)系，是PPP區(qū)別于其他項目融資模式的關(guān)鍵點。②定義了這種合作伙伴關(guān)系是關(guān)系性的契約形式，契約實現(xiàn)的是公共需求目的，而非單純的商業(yè)利益關(guān)系。③提出了PPP項目公私合作的實現(xiàn)，需要有長期的、有效的公共政策或制度的規(guī)范。④明晰了公共部門和私人部門合作基礎(chǔ)是基于共有產(chǎn)權(quán)關(guān)系以及合作期間的資源配置、風險分擔和利益共享，實現(xiàn)公共項目理想的政策結(jié)果。

2.PPP模式的構(gòu)成要素

PPP模式由以下幾點要素構(gòu)成：①PPP模式是政府和社會資本就基礎(chǔ)設(shè)施等具有一定收益的公益性事業(yè)的長期合作，社會資本獨自或與政府共同成立項目公司建設(shè)和運營合作項目;②PPP模式是以政府授予特許經(jīng)營權(quán)、政府購買服務或股權(quán)合作為基礎(chǔ);③PPP模式下的分工一般是由社會資本承擔設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，政府部門負責基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務價格和質(zhì)量監(jiān)管;④PPP模式以利益共享和風險分擔為特征，社會資本通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;⑤社會資本或項目公司可以通過貸款、企業(yè)債等市場化方式舉借債務，政府不承擔償債責任。

2.1參與方關(guān)系

PPP模式參與方共同合作，完成項目建設(shè)，實現(xiàn)項目功能，合作方一是我國“公共部門”發(fā)起主體或投資主體，包括政府及政府管理部門、公用事業(yè)部門、事業(yè)單位等;合作方二是我國“私人部門”投融資合作主體，界定為企業(yè)集團、公司或個人等;合作方三是監(jiān)督主體，包括社會公眾、專業(yè)咨詢組織和政府監(jiān)管人。

2.2參與方合作模式

PPP模式的另一個重要特征就是“合作模式”，公私合作將通過企業(yè)與政府簽訂的協(xié)議或合同文件實現(xiàn)，通過專業(yè)的、系統(tǒng)的合約制度安排確認伙伴關(guān)系，提高公共項目的資源配置效率或生產(chǎn)力，實現(xiàn)公共項目的基本功能。

2.3利益共享與風險分擔

PPP模式以利益共享和風險分擔為特征，社會資本通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報，同時，共同分擔風險是PPP模式與傳統(tǒng)方式的重要區(qū)別所在，PPP模式中公私部門按照各自承擔風險能力的大小來分擔風險，不僅能夠有效地降低各自所承受的風險，還能加強對整個項目的風險控制。

依照國際慣例，投資者多是以成立項目公司（即特殊目的載體，SpecialPurposeVehicle，SVP）的形式來做PPP。以項目公司的名義去貸款，實現(xiàn)有限追索，同時便于管理，如責權(quán)利明確、追求全壽命期績效、利于股東進出等。同時，對于國計民生的較重要的項目，政府在項目公司中占股份，可以采用商業(yè)而非行政的方法，加強對項目的控制，共擔風險，共享收益。

2.4項目產(chǎn)權(quán)

PPP項目的產(chǎn)權(quán)包括項目所有權(quán)、占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。當公共項目由政府單獨投資時，項目的產(chǎn)權(quán)主體只有政府一個，這時擁有項目的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)等其他權(quán)利;當項目的投資主體包括政府和私人部門時，為了保證項目的公益性，一般政府擁有項目的產(chǎn)權(quán)，但是作為對私人部門投資的回報，在一定時期內(nèi)項目的經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)可以屬于私人部門，因而私人部門具備了經(jīng)營的必要條件，從而可以對項目進行經(jīng)營管理，按照市場規(guī)則進行經(jīng)營管理活動，實現(xiàn)項目的資本和資產(chǎn)增值，提高項目的經(jīng)營管理效益。

因此，在這種情況下所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)就從產(chǎn)權(quán)中分離出來。這樣不僅解決了政府缺錢建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的燃眉之急。而且，企業(yè)不僅參與建造，而且參與運營，增強公共工程項目全壽命期效率的提高。

3.PPP模式的選擇

投資企業(yè)通過PPP模式投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，并通過自身運營，收回投資并賺取利潤。對政府而言，應用PPP模式可以提高項目的建設(shè)和運營效率，即項目產(chǎn)品價格降低、服務水平提高。

3.1適用于技術(shù)復雜，規(guī)模較大的項目

影響選擇PPP模式的主要因素有技術(shù)復雜性、收費的難易程度、生產(chǎn)或消費的規(guī)模、設(shè)施的規(guī)模等。PPP項目技術(shù)復雜、談判耗時、前期費用高，就會對項目規(guī)模有一定要求，除非其PPP模式已比較成熟，各方很容易談判簽約，否則會造成前期費用占項目總投資的比例過大，造成建設(shè)項目不經(jīng)濟。

3.2項目性質(zhì)不同適用模式不同

一般而言，技術(shù)比較復雜，對設(shè)計、建設(shè)和運營全過程集成要求高的項目，通過PPP，讓企業(yè)全過程集成交付產(chǎn)品，比較容易提高效率、降低價格。另外，從項目性質(zhì)來看，新建項目對應模式常是BOT（Build-Operate-Transfer，建造-經(jīng)營-移交）或BOOT（Build-Own-Operate-Transfer，建造-擁有-經(jīng)營-移交）;升級改造項目主要對應TOT（Transfer-Operate-Transfer，移交-經(jīng)營-移交）;還有各種演變形式，如服務外包、運營外包等。

4.PPP項目風險的特點

一方面，PPP項目投資規(guī)模大，時間跨度長，參與者之間的關(guān)系錯綜復雜，就會存在很大的風險;另一方面，由于PPP項目的具體實施條件各不相同，常常是無先例可循，更增加了項目的風險。一般來講，PPP項目的風險大都具有以下幾個方面的特點。

4.1PPP項目風險的周期長

由于PPP項目的資金需要量大，合同期長，一般10～30年，面臨風險眾多，主要與利率/匯率的波動、通貨膨脹影響、政策的變動等相關(guān)。

4.2 PPP項目風險具有階段性

對于一個PPP項目，其壽命周期包括準備、招標、融資以及實施等階段，在生命周期的不同階段，項目的風險是不同的，并且在各階段是互不相同的。例如項目準備階段的風險大致可以分為：決策階段的風險、設(shè)計階段的風險等，在PPP項目的建設(shè)階段，項目所包含的風險因素主要包括進度風險、成本超支風險和施工安全風險等，由于實施階段的特殊性，項目在該階段面臨最復雜緊迫的風險因素，同時還包括組織管理的風險和貨幣風險等。因此可以得出PPP項目的主要風險集在不同的階段是不同的;同時整體風險和某些共同風險在不同階段也有著階段性的不同。

5.PPP模式未來研究的方向

未來的PPP項目研究主要關(guān)注以下幾個方面：第一，在市場經(jīng)濟條件下，我國PPP項目合同管理理論與實踐合同體系形式的研究。第二，需要進一步協(xié)調(diào)和梳理PPP項目中政府、私人部門與公眾利益三者間的互相合作關(guān)系。第三，合作的機制建設(shè)方面，政府各層級公私合作機制如何建立。

因此，理論突破和制度創(chuàng)新不僅是我國實現(xiàn)PPP項目制度化的有效途徑，更是為社會和廣大公眾有效提供公共產(chǎn)品與服務的現(xiàn)實需要。

參考文獻：

[1]程哲，王守清.非營利性醫(yī)院PPP項目融資的框架結(jié)構(gòu)設(shè)計[J]中國衛(wèi)生事業(yè)管理，2011（07）：557-559.

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【關(guān)鍵詞】PPP模式；政策；風險

PPP（Public―Private―Partnership即“公共部門-私人企業(yè)-合作”的簡稱）模式是政府為增強公共產(chǎn)品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務、股權(quán)合作等方式，與社會資本主體建立的利益共享、風險分擔的長期合作關(guān)系。其實質(zhì)是政府通過給予社會資本主體長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以解決政府的財政困境。

一、近期國家對PPP模式的政策推進

PPP模式是20世紀90年代后出現(xiàn)的一種新的融資形式，但一直未被全面認知，大家普遍只對其中的BOT等方式有所了解，但對PPP模式的真正內(nèi)涵理解不夠全面，甚至有失偏頗，近期之所以成為行業(yè)推崇的“熱詞”是國家政策推動的結(jié)果。

1.2014年9月21日，《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）提出了新一屆政府對地方債務治理的框架，明確規(guī)定經(jīng)國務院批準，省級政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務的由省級政府代為舉借，對地方政府的舉債，中央政府實行不救助原則，并逐步剝離地方融資平臺公司的政府融資職能，推廣使用政府與社會資本合作模式。10月23日，財政部印發(fā)了《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（財預〔2014〕351號），突出的重點就是要大力推廣PPP模式，通過PPP模式將政府債務轉(zhuǎn)為企業(yè)債務。

2.2014年11月16日，《國務院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號）提出，要認真總結(jié)經(jīng)驗，加強政策引導，在公共服務、資源環(huán)境、生態(tài)保護、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，積極推廣PPP模式，規(guī)范選擇項目合作伙伴，引入社會資本，增強公共產(chǎn)品供給能力。

3.2014年12月4日，《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）就貫徹落實《國務院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的的指導意見》，鼓勵和引導社會投資，增強公共產(chǎn)品供給能力，促進政府和社會資本合作提出了具體的指導意見。

首先明確了PPP模式的適用范圍：主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎(chǔ)設(shè)施類項目。

其次指出了不同項目適用的具體模式，分別為：

（1）經(jīng)營性項目。對于具有明確的收費基礎(chǔ)，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)，采用建設(shè)―運營―移交（BOT）、建設(shè)―擁有―運營―移交（BOOT）等模式推進。

（2）準經(jīng)營性項目。對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權(quán)附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設(shè)―運營―移交（BOT）、建設(shè)―擁有―運營（BOO）等模式推進。

（3）非經(jīng)營性項目。對于缺乏“使用者付費”基礎(chǔ)、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務，采用建設(shè)―擁有―運營（BOO）、委托運營等市場化模式推進。

4.制定了《政府和社會資本合作項目通用合同指南》。同時，要求各級發(fā)展改革部門要按照當?shù)卣慕y(tǒng)一部署，認真做好PPP項目的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)等工作，會同有關(guān)部門積極推動政府和社會資本合作順利實施。

二、本人對PPP模式的理解

1.在PPP模式下，社會資本主體必須以投資者的身份，獨立或者聯(lián)合其他社會資本成立特殊目的的項目公司來參與公共服務提供和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對社會資本主體來說之一種投資行為，而不是一種墊資行為，這是區(qū)別于BT等墊資施工形式的本質(zhì)特征。

2.規(guī)范的PPP模式，政府公共部門應當通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等方式，公平、擇優(yōu)選擇具有相應管理經(jīng)驗、專業(yè)能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本主體作為合作伙伴。但實際操作中，絕大部分項目在立項前期社會資本即會介入，配合公共部門跟蹤前期工作。

3.公共部門或其委托的項目實施機構(gòu)要與社會資本主體依法簽訂項目合同，合同要符合《政府和社會資本合作項目通用合同指南》的要求，明確服務標準、價格管理、回報方式、風險分擔、信息披露、違約處罰、政府接管以及評估論證等內(nèi)容，確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效。

4.為了便于項目順利實施，公共部門可以委托當?shù)貒匈Y產(chǎn)管理部門所轄公司參股投資，但社會資本主體必須掌握控制權(quán)，必須堅持同股同權(quán)和同比例出資。

三、PPP模式下社會投資主體的主要風險

企業(yè)的任何投資和經(jīng)營都會存在風險，但在PPP模式下，對社會投資主體而言最主要的風險是政府信用風險，政府的信用又取決于財政收入情況，在土地財政逐漸被淡化的情況下，社會投資者應注意以下問題：首先要把好決策關(guān)，做好項目前期調(diào)研，對政府決策是否符合實際，投資回報是否可行作出甄別；其次要把好合同簽訂關(guān)，要與公共部門或其委托的實施機構(gòu)簽訂《合作合同》，并互相提供對等的履約保證；再次要做好合同實施過程控制，對實施過程中政府應做未做事項取得準確依據(jù)并記錄在案，為今后訴諸法律做好準備。

以上是本人對PPP模式的理解，由于PPP模式的很多具體形式還未得到廣泛應用，更沒有得到實踐的驗證，以上理解不準確之處，請予指正。

參考文獻：

[1]《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）.

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關(guān)鍵詞：農(nóng)村文化 公共產(chǎn)品 PPP模式

本文系本文系安徽省級優(yōu)秀青年人才基金重點項目：“營改增“視角下的財政體系優(yōu)化研究成果，項目號【2013SQRW040ZD】和阜陽市社科聯(lián)2014年課題（FSK2014025）”階段性成果。

F市地處皖西北，下轄4縣3區(qū)和一個縣級市，土地面積9775平方公里，2013年戶籍人口1053.2萬人，農(nóng)業(yè)人口918.3萬人，是安徽人口最多的省轄市，由于自然和歷史原因，文化建設(shè)相對較為落后，隨著農(nóng)村生活水平日漸提高，農(nóng)民對更高層次的文化需求變得更為迫切，因此，增加農(nóng)村公共文化服務供給，對豐富農(nóng)村文化生活，引導農(nóng)村社會風尚具有意義。

一、F市農(nóng)村公共文化供給面臨問題

（一）農(nóng)村公共文化服務基礎(chǔ)較差

長期以來，該市公共文化財政投入不足，導致公共文化供給基礎(chǔ)較差，以2013年全省人均文化事業(yè)費投入來看，該市人均財政投入8.46元，全省倒排第2名，略高于皖北宿州市（7.55元），全市縣區(qū)建有公共文化館9個，公共圖書館7個，以及市縣區(qū)博物館等公共設(shè)施，但這些公共設(shè)施建設(shè)時間較長，達標率不高，如該市轄區(qū)文化館均建于上世紀70年代，館舍初建面積不足100平方米，遠低于目前國家縣級文化館最低1500平方的要求，并且這些公共設(shè)施主要服務于城市市民，真正直接面向農(nóng)村的161個綜合文化站和1900多家農(nóng)家書屋，因資金投入不足導致維護困難、設(shè)施更新不及時，運營效率低下，難以發(fā)揮應有作用。

（二）農(nóng)村公共文化服務內(nèi)容匱乏

公共文化服務均等化不等于低層次的“平均主義”，不僅要體現(xiàn)出公共產(chǎn)品的公益性、基本性、便利性，還要發(fā)揮先進文化引領(lǐng)功能、教育功能、愉悅功能，需要堅持問題導向、需求導向，推出文化服務產(chǎn)品。盡管在市場經(jīng)濟驅(qū)動下，F(xiàn)市依托傳統(tǒng)手工和資源發(fā)展工藝柳編、彩陶、毛筆等農(nóng)業(yè)文化；依托農(nóng)村題材拍攝了《王家壩》、《農(nóng)民工》、《潁河畔邊的春天》等農(nóng)民作品，打造出安徽華宇編織、臨泉宏揚雜技、安徽新富泰發(fā)藝等農(nóng)業(yè)文化產(chǎn)業(yè)示范基地；申報了貉筆、發(fā)飾、漁具、花鼓燈、柳編、刻銅、剪紙文化重點項目，但較之農(nóng)村巨大文化需求還差之甚遠。由于大量公共文化服務源于財政供給，創(chuàng)造經(jīng)濟效益能力低下，難以吸引社會資本參與其中，無力開發(fā)具有“農(nóng)味”的文化產(chǎn)品，缺少“精、新、特、美”的文化服務，公共部門囿于長期慣性思維模式，提供的服務多是“送電影、送演出、送圖書”老三樣，內(nèi)容陳舊單調(diào)、形式呆板單一，滿足不了農(nóng)民的精神文化需要，公共文化陶冶力、引領(lǐng)力不強。

（三）農(nóng)村公共文化群眾參與熱情不高

作為“百億糧倉”，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市，F(xiàn)市也是全國重要農(nóng)民工輸出地區(qū)，年外出務工人員達300余萬人，農(nóng)村人口大部分為空巢老人和留守兒童，留守群體在公共文化需求表達方面幾乎處于“失聲” 處境，參與熱情不高。來自劉若實（2014）所做的問卷中顯示，對于地方政府組織的文化活動，中老年村民表示感興趣的占 45%，表示很感興趣會積極參與的僅有 21%，而青年村民表示感興趣的僅有 17%，表示很感興趣會積極參與的卻不到 5%。這表明政府組織的文化活動并未能真正調(diào)動農(nóng)民的參與熱情，相當多農(nóng)民不清楚公共文化需求內(nèi)容，對于公共文化服務“給什么，給多少，怎么給”被動接受，不太關(guān)心。

（四）農(nóng)村公共文化服務人才緊缺

F市專業(yè)文化人才非常匱乏，文化館研究、表演等專業(yè)人員青黃不接，由于待遇不高、福利差，導致文化專業(yè)人員進城、外出，轉(zhuǎn)崗、離職，農(nóng)村農(nóng)村文化骨干、領(lǐng)軍人才急缺，農(nóng)村文化宣傳員、輔導員、志愿者也不多。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站、農(nóng)家書屋、文化活動中心為文化主戰(zhàn)場問題頗多，如有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站站長是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時聘用，兼職服務，工作人員業(yè)務不精、能力不強， 文化活動中心的日常管理由村干部兼任，他們既要忙于村務、又要兼顧農(nóng)活等，影響服務質(zhì)量。

二、農(nóng)村公共文化服務供給主體分析

――政府是農(nóng)村公共文化服務體系構(gòu)建主導者。公共文化服務作為公共產(chǎn)品，具有公共產(chǎn)品的兩大特性，即使用上的非排他性、效用上的外部性，提供公共文化產(chǎn)品服務是政府基本職能之一，政府通過制定政策、規(guī)劃引導和鼓勵文化發(fā)展方向，理當成為農(nóng)村文化市場供給主導者。

――文化企業(yè)是農(nóng)村公共文化服務體系構(gòu)建參與者。文化企業(yè)憑借強大的生產(chǎn)能力與市場競爭力，在文化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及某些具體文化產(chǎn)品的生產(chǎn)中具備更多的優(yōu)勢，文化企業(yè)承擔具體的農(nóng)村公共文化產(chǎn)品（服務），在提供服務的同時，收取合理回報，提高市場知名度和美譽度，是公共文化服務體系的主要參與者；

――非政府組織是公共文化服務體系構(gòu)建補充力量。農(nóng)村文化非政府組織主要以自發(fā)組建的文藝團隊、協(xié)會形式存在的，因興趣而聚，以自娛自樂為主，在構(gòu)建公共文化服務體系的進程中，文藝團體、協(xié)會在時間安排、內(nèi)容和形式上往往與農(nóng)民群眾的生產(chǎn)互補，生活相融，容易培養(yǎng)共同興趣愛好，成為農(nóng)民群眾豐富的文化資源載體，利于豐富農(nóng)村文化生活、提高農(nóng)村文化素質(zhì)，是公共文化體系構(gòu)建的重要力量。

三、PPP供給模式研究

（一）PPP供給模式認識

PPP（public-private-partnership）是公共部門與私人企業(yè)伙伴關(guān)系模式。政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的“全過程”合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風險共擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務的質(zhì)量和供給效率，具有“伙伴關(guān)系、利益共享、風險共擔”等特點，目前英國、澳大利亞、加拿大等國的財政部門都專門設(shè)立了PPP管理機構(gòu)，負責推動PPP模式發(fā)展，履行研究設(shè)計、項目儲備、融資支持、招投標管理、爭議協(xié)調(diào)等職責，我國財政、發(fā)改部門也正在大力推動該項工作。在PPP供給模式下，公共部門在最優(yōu)成本基礎(chǔ)上提供公共服務，私人部門可以發(fā)揮其靈活性和創(chuàng)新性，并提出恰當?shù)慕鉀Q方案，從而可以更加符合消費者的需求，從中獲取必要收益。因此，通過 PPP供給模式，使公共部門從“養(yǎng)人辦事“向”“花錢辦事”轉(zhuǎn)變，利用市場機制，發(fā)揮市場作用，創(chuàng)新現(xiàn)代財政實踐，從而更好地為公眾提供公共產(chǎn)品服務。

（二）公共文化PPP項目供給模式應用

利用PPP模式增加公共產(chǎn)品供給，F(xiàn)市已有先例，如2014年通過PPP模式提供公共自行車交通服務就是如此：政府首先制定PPP項目目錄，實行公開招標，中標企業(yè)負責投資建設(shè)公共自行車系統(tǒng)（含自行車），并由其運營管理和維護，政府在運營期內(nèi)支付資金購買服務，并對中標單位的運營管理、設(shè)備完好率等進行考核，按其考核情況，決定是否應扣除資金，運營期滿根據(jù)考核結(jié)果決定是否繼續(xù)合作。根據(jù)項目建設(shè)周期和過程，結(jié)合文化供給實際，公共文化項目應堅持“因地制宜、公眾收益、市場運作、優(yōu)化治理”原則，按照項目周期大致分為三個階段。

――項目實施前階段。此階段公共部門成立專門組織和機構(gòu)負責準備工作，編制公共文化項目、制定服務標準，對公共文化項目實行 PPP 模式的可行性和必要性進行論證研究，選擇PPP 項目應具有風險分配合理、利潤可控、項目可持續(xù)特點，測算項目全過程股權(quán)投資、運營補貼、風險承擔、配套投入數(shù)額，界定財政支出責任，厘清合作各方權(quán)力和義務，考慮私人部門的利益驅(qū)動特征，完善配套措施，鼓勵私人部門參與農(nóng)村公共文化建設(shè)中。

――項目實施階段。此階段是PPP模式的主要環(huán)節(jié)，在確定中標人、簽訂合作協(xié)議的基礎(chǔ)上，按照計劃實施項目，具體又分為包括項目建設(shè)和項目運營兩階段，私人部門要嚴格根據(jù)合約規(guī)定的建設(shè)技術(shù)、進度要求，積極籌措資金，建造公共文化設(shè)施負責運營，提供公共文化服務，政府部門在根據(jù)考核結(jié)果確定財政補助資金數(shù)額。

――項目實施后階段。本階段屬于項目后期階段，要對照協(xié)議要求，做好項目考核和分析，為下一周期項目實施提供決策依據(jù)，項目產(chǎn)生的資產(chǎn)、專利等資源，按照合作協(xié)議進行處置分配，由于公共文化產(chǎn)品及服務直接關(guān)系到農(nóng)民切身利益，因此要求公共部門嚴格履行其監(jiān)督和調(diào)控作用，保障農(nóng)村公共文化產(chǎn)品及服務的有效供給。

四、公共文化PPP項目合作注意問題

（一）轉(zhuǎn)變思維模式，發(fā)揮市場作用

農(nóng)村公共文化服務PPP項目成敗關(guān)鍵是提高農(nóng)民消費意愿，缺乏盈利潛力的PPP項目無法吸引社會資本和民間資源參與熱情，盈利過高則會導致消費使用成本增加，則失去公共產(chǎn)品的公共屬性，堅持“公共化”與“產(chǎn)業(yè)化”相結(jié)合，建立科學利益調(diào)節(jié)分配機制，在保證文化服務公益性基礎(chǔ)的前提下，拓展多層次的文化服務，將公共文化建設(shè)融于整個文化產(chǎn)業(yè)格局，建立供需平衡協(xié)調(diào)的文化服務市場。政府和社會資本在平等協(xié)商、依法合規(guī)、公開透明的基礎(chǔ)上建立合作關(guān)系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，確保項目“物有所值”。 私人部門運用新技術(shù)、新理念，不斷創(chuàng)新文化供給內(nèi)容、表現(xiàn)形式和手段，供給接地氣的文化產(chǎn)品及服務，才能提高消費需求、付費意愿，而農(nóng)民通過支付費用可享受更優(yōu)越的農(nóng)村文化服務，提升精神層面享受。

（二）完善制度體系，加強政府監(jiān)管

市場機制運行基石是契約，契約實質(zhì)是法治，在PPP搭建平臺過程中，政府與市場、社會都是以平等的市場主體參與其中，政府首先轉(zhuǎn)變角色定位，更加注重制度設(shè)計和創(chuàng)新，形成有利于PPP模式發(fā)展的制度性安排，建設(shè)有利于PPP市場規(guī)范、透明、健康發(fā)展的制度環(huán)境，避免法律空白帶來的改革創(chuàng)新中的政策風險，不斷探索PPP融資制度，借鑒參照省外做法，如通過設(shè)立PPP合作引導資金或風險補償基金，增強投資主體信心，引導私人部門更大熱情參與項目合作。當然PPP項目的成功實施離不開公共部門的監(jiān)督管理，而實現(xiàn)有效監(jiān)督辦法是公開，通過過程公開、結(jié)果公開、質(zhì)量公開，保證公共文化服務供給質(zhì)量，提高服務效率。

（三）克服功利思想，立足長期合作

對于政府來說，推行PPP模式，不是作為消化地方債務危機的權(quán)宜舉措，而是作為公共財政制度的設(shè)計模式長期推行，對于社會資本來說，需要調(diào)低社會資本預期收益，在公共利益和社會收益之間尋找平衡，畢竟對于PPP長期投資項目而言，其穩(wěn)定的收益來源、可控的經(jīng)營風險更為關(guān)鍵，項目建設(shè)投入主要靠后期運營進行補償，而非短期年內(nèi)迅速收回成本，因而需要政府和社會單位建立長期戰(zhàn)略合作關(guān)系，在滿足社會文化需求的同時，讓社會資本獲得合理回報。

參考文獻：

[1]劉若實.阜陽市農(nóng)村公共文化服務運行機制創(chuàng)新[N] .湖北師范學院學報，2014，（3）：88-90

篇4

關(guān)鍵詞：PPP模式；農(nóng)村養(yǎng)老服務；社保資金；公共部門；民營資本

中圖分類號：C913 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2015）12-0031-02

一、西部地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老困境

我國農(nóng)業(yè)人口眾多，特別是農(nóng)村養(yǎng)老中存在的問題十分嚴重，西部由于經(jīng)濟和社會發(fā)展相對滯后，政府對農(nóng)村地區(qū)對養(yǎng)老的資金投入較少，不能夠滿足人們的養(yǎng)老需求。

（一）西部地區(qū)老齡化嚴重，需要贍養(yǎng)的人口眾多

近年來，西部農(nóng)村人口老齡化比例均值不斷上升，很多省份都高于全國的平均水平，西部農(nóng)村正在向老年型社會邁進，由于西部農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展水平比東部沿海發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟產(chǎn)出效能低，這就使西部農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老人口的負擔加劇。

（二）失地農(nóng)民激增，土地保障功能弱化

隨著城鎮(zhèn)化的推進、新農(nóng)村的建設(shè)，政府大量征用農(nóng)民土地，從而使農(nóng)民面臨失業(yè)和失地的境地。土地收益所占比重下降，其他收入也較低，從而農(nóng)民的生活得不到保障。

（三）西部農(nóng)村居民收入低，養(yǎng)老保障功能弱

一是西部農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平落后，農(nóng)村收入普遍低下，承擔相對較高的養(yǎng)老費用；二是西部農(nóng)村目前仍以家庭養(yǎng)老為主，社區(qū)養(yǎng)老為輔。從計劃生育政策實施以來，我國家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變革，獨生子女越來越多，知識經(jīng)濟的到來和社會的迅速發(fā)展使得兒女的生活壓力驟然加深，常年在外打工使得他們很難有精力承擔贍養(yǎng)老人的責任，從而使養(yǎng)老人的人數(shù)減少，這就直接削弱了西部傳統(tǒng)農(nóng)村的養(yǎng)老基礎(chǔ)。在這樣的情況下，家庭養(yǎng)老顯得力不從心。

（四）西部農(nóng)村養(yǎng)老方式單一

社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展緩慢。西部農(nóng)村地區(qū)人口居住分散，經(jīng)濟水平偏低，養(yǎng)老保障輻射面積較小。

二、PPP模式在農(nóng)村養(yǎng)老服務的優(yōu)勢

西部農(nóng)村養(yǎng)老問題的根源，主要在于資金和人力的嚴重短缺。要解決這個問題，提高個人繳納資金額度、強制繳納養(yǎng)老保險是不能從根本上解決問題的，大量閑散的民間資本對社保資金嚴重短缺來說就如同“久旱甘霖”。PPP得到政府的積極推行，很大程度上是因為民營資金的流入能夠緩解政府的資金壓力。特別是在政府遭受承重負債時，PPP的運用往往更為普遍。PPP模式（Public―Private―Partnership的字母縮寫）是指政府與私人、或民營組織之間，為提供某種公共物品和服務，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成伙伴合作關(guān)系，并以合同來明確雙方的權(quán)利和義務，以確保合作順利完成，雙方的合作能夠增強功能的整體效用，達到單獨行動難以發(fā)揮的功效。

因此民營資本參與農(nóng)村養(yǎng)老服務投資帶有PPP模式的顯著特征，總結(jié)其優(yōu)勢大致為以下五點。

（一）轉(zhuǎn)換職能，緩解政府財政壓力

政府與私人企業(yè)合作建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，可以將項目的一部分風險轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，從而減輕政府的風險。[1]PPP投資模式實現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，政府從養(yǎng)老服務的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者、管理者，政府職責更加清晰，目的更加明確。同時，PPP模式不會大規(guī)模增加政府負債，政府也可以平滑年度財政支出波動，緩解財政支出壓力。

（二）存在盈利空間，有利于發(fā)揮民營資本投入的積極性

PPP項目從框架招標到項目實施結(jié)束存在多個環(huán)節(jié)，因此存在諸多的獲利空間。但養(yǎng)老服務屬于長線投資，資本回籠較慢，因此在起步階段，政府為吸引投資者，可以適當讓利，給出吸引民營資本的優(yōu)惠政策，讓民營資本有足夠的獲利空間。

（三）各方職責分明，有助于提高養(yǎng)老服務質(zhì)量

PPP投資模式能夠發(fā)揮政府管理機構(gòu)和民營機構(gòu)各自的優(yōu)勢，項目設(shè)計、場所選定、設(shè)施建造、人員培訓、運營管理過程中，既相互配合，又相互監(jiān)督、制約，從而達到控制成本、提高質(zhì)量、提高效益的目的。

（四）利益共享，風險共擔，實現(xiàn)收益和風險的合理分配

PPP投融資模式在項目公司成立之初就按照政府和社會民營資本的投資比例明確了兩者之間的利益和風險分配，有利于降低政府及企業(yè)的單方風險。同時，由于政府分擔一部分風險，也降低了項目融資的難度，提高了項目融資成功的可能性。政府在分擔風險的同時也擁有一定的控制權(quán)，保證基礎(chǔ)設(shè)施項目在整個實施過程中可控。

（五）國家和地方政策支持

2014年12月4日，財政部、發(fā)改委同日3份PPP文件：財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》、30個PPP示范項目清單以及國家發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》，為2015年的PPP項目落地打響了發(fā)令槍。截至目前，共有7個省份了PPP相關(guān)文件，其中四川、湖南、江蘇3省由財政廳發(fā)文，而河北、河南、福建3省則由省級人民政府發(fā)文，安徽由住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳發(fā)文。財政部門一般是推廣運用PPP模式的主要責任部門，但PPP項目涉及住建、水利等多部門，是需要協(xié)同管理的，所以以省政府名義的文件從層級來講規(guī)格較高，也更有利于PPP統(tǒng)一管理。

目前PPP模式還只是在建筑行業(yè)和水利行業(yè)，尚未推廣到社會服務的方方面面，尤其是亟需資金的農(nóng)村養(yǎng)老服務業(yè)，迫切需要引入PPP模式。

篇5

關(guān)鍵詞：PPP；民營資本；資本；成效；困難

本文為2015年廣東省財政科研公開擇優(yōu)課題：“創(chuàng)新財政投融資機制的國際經(jīng)驗借鑒”研究成果

中圖分類號：F83 文獻標識碼：A

收錄日期：2016年11月11日

隨著《國務院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)[2014]60號）的出臺，國家大力支持政府和社會資本合作（PPP）模式，即“公私合作伙伴關(guān)系”。隨后財政部出臺了《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號）、《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金[2014]113號）、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》及《關(guān)于在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（[2015]42號）。一系列綱領(lǐng)性的文件不僅僅是將PPP模式視為新常態(tài)下政府啟動穩(wěn)增長引擎、開啟政府投融資體制轉(zhuǎn)型重要抓手，而且把PPP模式提高到“推進國家治理體系和能力現(xiàn)代化”的高度。

一、結(jié)合中國實際的PPP分類

世界銀行結(jié)合PPP項目資產(chǎn)所有權(quán)歸屬、經(jīng)營權(quán)、投資等要素將PPP模式分為6種。結(jié)合中國存量的廣義PPP項目情況，可將PPP歸納為外包類、特許經(jīng)營類和私有化類。（表1）

從表1中發(fā)現(xiàn)，雖然項目的具體運作方式多樣，但現(xiàn)行我國優(yōu)先選擇那些能夠?qū)崿F(xiàn)全生命周期績效管理的PPP方式，大多仍然以特許經(jīng)營類為主，盡管這些模式中，私營部門的權(quán)責各異、公共項目的最終產(chǎn)權(quán)不同，但是一個共同點是，這些私營部門都可以在政府監(jiān)管下，通過向消費者收費收回成本，取得合理利潤。以城市基礎(chǔ)設(shè)施投資為例，主要有兩種方式，即BT和BOT。其中，BT項目的承擔主體多為政府所屬融資平臺或其控股國有企業(yè)；BOT項目社會資本參與較多，主要集中在供水、污水處理和城市燃氣等公共事業(yè)領(lǐng)域，以賦予社會資本特許經(jīng)營權(quán)的方式開展。由于大多數(shù)BT項目的投融資都在政府部門或其所屬的國有企業(yè)內(nèi)部，社會資本參與程度很低，其內(nèi)涵同《操作指南》所指的PPP模式有本質(zhì)的差別，故PPP項目具體運作方式排除了BT類型，社會資本的范圍中排除了本級政府所屬的融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)；而BOT項目多基于一定期限的特許經(jīng)營權(quán)，社會資本參與程度較高，同現(xiàn)行PPP的內(nèi)涵一致。因此，從嚴格意義上講，中國存量的政府部門和社會資本合作的項目以特許經(jīng)營類的BOT項目為主。雖然《操作指南》在PPP項目運作方式中，列舉了BOO（建設(shè)-擁有-經(jīng)營）模式，但預計這種將公共產(chǎn)品和服務私有化，把所有權(quán)最終留給社會資本的模式不會成為PPP項目的主流模式，未來推廣仍將以特許經(jīng)營類模式為主。

二、推行PPP模式政策措施及成效分析――以廣東為例

廣東省結(jié)合省情實際，財政廳、發(fā)展改革委、中國人民銀行廣州分行公布了《關(guān)于在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》（粵府辦[2015]44號）。《實施意見》旨在引導和鼓勵社會資本參與公共服務供給，改革創(chuàng)新公共服務供給機制和投入方式，重點推進交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水利工程、市政公用設(shè)施、農(nóng)業(yè)設(shè)施、社會事業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護、保障性安居工程等領(lǐng)域，以及其他政府有責任提供并適宜市場化運作的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務項目。同時，從交通運輸、能源、水利、環(huán)境保護等領(lǐng)域選取共10個典型案例，編寫了《政府和社會資本合作（PPP）模式典型案例選編》，為各級政府運用PPP模式提供借鑒與參考。

在前期成功運用PPP模式新建和改造一批公共服務項目的基礎(chǔ)上，在2015年8月20日全省PPP模式項目推介會中，向社會122個PPP推介項目，總投資額達2，814億元，規(guī)模在全國居前。其中，珠三角地區(qū)（含省直部門，下同）推介項目49個，粵東西北地區(qū)推介項目73個。當天共有10個項目達成PPP合作協(xié)議并現(xiàn)場簽約，總投資額242億元。項目涵蓋交通基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用設(shè)施、社會事業(yè)、水利工程、保障性安居工程、生態(tài)環(huán)境保護等領(lǐng)域，主要集中在交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域（35個項目）及市政公用設(shè)施領(lǐng)域（61個項目），有力地盤活了社會存量資本、激發(fā)了民間投資活力，發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，實現(xiàn)多層次、多角度撬動社會資本投入，放大財政資金效應。如果說，早期PPP只是更多的為了解決經(jīng)濟下行壓力太大、融資難所帶來的債務風險問題，那么現(xiàn)階段則開始致力于建立規(guī)范的地方公共或準公共產(chǎn)品公私合作的供給模式，目標取向不再單一，在轉(zhuǎn)型實施過程中，面臨的困難和阻力也不少。

三、PPP模式推進過程中面臨的困難和阻力

（一）地方政府缺乏實際操作經(jīng)驗和技能。PPP項目需要比較復雜的法律、金融和財務等方面的專業(yè)知識。一方面要求制定規(guī)范化、標準化的PPP交易流程，對項目的運作提供技術(shù)指導和相關(guān)政策支持。目前缺乏國家層面的PPP專門性法律，相關(guān)規(guī)定零星分散，法律層級較低，法律效力較弱。PPP項目的實施涉及《預算法》等多部法律，由于兼容性不強，實際操作中存在法律規(guī)定適用問題。且相關(guān)職能部門在不同領(lǐng)域出臺涉及PPP的各類措施，仍未能實現(xiàn)制度互認互通；另一方面需要專業(yè)化的中介機構(gòu)提供具體專業(yè)化的服務。目前，PPP項目的運作方法如市場測試、物有所值評價、財政承受能力等對大部分基層政府來說還只是陌生的名詞。財政部和發(fā)改委對PPP均有系統(tǒng)的論述（如財政承受能力論證，是指要合理控制PPP項目財政支出責任負擔水平，確保本級實施的PPP項目每年需從預算中安排的支出責任（包括股權(quán)投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等）不超過本級一般公共預算支出的10%。缺乏具體操作方法的指引，讓基層政府在實踐中依然無所適從。

（二）利益調(diào)節(jié)和風險分擔機制難以確定。利益調(diào)節(jié)和風險分擔機制是PPP項目成功實施的關(guān)鍵。PPP模式下，政府部門關(guān)注財政績效及公共需求的滿足程度，私人部門則關(guān)注回報和資本效率，兩者的風險偏好和利益訴求存在巨大差距，如何確定利益調(diào)節(jié)和風險分擔機制是PPP項目操作中的難題。

（三）社會資本對參與PPP項目缺乏動力。主要存在以下訴求上的矛盾：一是社會資本希望項目合作期限在3～5年，但項目運營和維護一般需要經(jīng)歷10～30年左右的時間，盡管一些PPP項目有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，但合作期限太長將導致PPP合同履行過程的變數(shù)增多，影響社會資本進入的積極性；二是社會資本由于缺乏運營維護和提供公共服務的能力，往往傾向于項目建設(shè)好后直接移交政府運營維護，即重PPP項目的前期建設(shè)和實物資本投資，輕后期的運營和虛擬資本。比如：在財政部公布的第二批示范項目中，市政、水務類PPP項目較多側(cè)重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府為促進經(jīng)濟增長，對PPP項目在短期內(nèi)實現(xiàn)效果抱有較多的希望。國有企業(yè)參與PPP項目的積極性比較高，也是對PPP項目的前期建設(shè)比較感興趣。近年來，盡管一些公共服務和公用事業(yè)領(lǐng)域已開始應用資產(chǎn)證券化，比如開展資產(chǎn)證券化的基礎(chǔ)資產(chǎn)包括車輛通行收費、供水收費、天然氣收費、保障房項目等，但對公共服務領(lǐng)域的PPP項目運用還不多，主要集中在未來有現(xiàn)金流的相關(guān)公共服務和準公共產(chǎn)品領(lǐng)域，且主要側(cè)重PPP項目建設(shè)、施工前的融資，對PPP項目運營后的資本退出、增強資本流動性等方面較少進行資產(chǎn)證券化。

總之，投資大、運營期限長的PPP項目一旦落地，大量資本沉淀下來，且PPP項目投資形成實物投資后存在資產(chǎn)專用性，會使得PPP項目的資本流動性不足。而且，PPP項目收益率普遍不高，加之PPP項目經(jīng)營期限長可能會面臨市場風險、項目風險、政策和法律、制度風險等，如果這些投資的資本不能轉(zhuǎn)化為可交易的投資工具，社會資本在參與進入PPP項目時就會有畏難情緒，從而影響社會資本進入的積極性。目前，對PPP項目運營后的資本退出的渠道主要是政府回購、轉(zhuǎn)讓給其他社會資本等，難以適應PPP項目發(fā)展的需要。2015年3月民生證券研究院的一份研究報告稱，自2014年底43號文出臺前后，34個省市區(qū)地方政府推出的總額約1.6萬億元的PPP項目，但真正簽約的大約為2，100億元，僅占總額的1/8，粗略計算，實際簽約落地僅有13%，不足總盤子的兩成。

（四）部門間缺乏聯(lián)動機制，監(jiān)管政出多門，實際監(jiān)管效果打折扣。我國PPP項目多由各級政府或者部委發(fā)起，財政部門往往沒有實質(zhì)上參與到項目決策中，加之PPP主要以基礎(chǔ)設(shè)施項目為導向，或多或少的存在各種形式的地方保護主義與本位主義，PPP項目的管理都從本部門管理角度出發(fā)，這導致了我國政府投融資PPP的監(jiān)管實踐中，缺乏明確的監(jiān)管機構(gòu)與監(jiān)管主體。例如，財政部門主管資金的劃撥與使用的監(jiān)督，各級發(fā)改委擔任項目審批職能，各個項目主管部門負責項目論證、規(guī)劃、申報、招標、運營等職能，環(huán)保部門、交通部門、市政市容、科教文衛(wèi)等，都有權(quán)籌劃發(fā)起本部門的PPP項目，且一旦通過發(fā)改委審批立項，合作伙伴的選擇、契約的簽訂與執(zhí)行就進入由單個職能部門自由裁量的狀態(tài)，加之不同政府職能部門追求的公共利益不盡相同，對監(jiān)管的預期社會效益評估也是存在差異的，這不利于對PPP契約類型的選擇、契約執(zhí)行情況的評估、使監(jiān)管退化為某種無效的行政程序。因此，一旦PPP項目公司提供的公共項目產(chǎn)出數(shù)量與質(zhì)量低于合同要求、無法滿足社會需求，或者因經(jīng)營不善導致企業(yè)無力履行契約，造成的財政資金浪費與社會資源損失最終還是由公共財政承擔。

（五）PPP融資方式單一，重銀行貸款，輕其他金融工具。以銀行貸款為主要融資方式難以滿足投資大、經(jīng)營期長且收益不高的PPP項目的資金需求。另外，PPP項目經(jīng)營期限長。財政部《關(guān)于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金[2015]57號）規(guī)定，政府和社會資本合作期限原則上不低于10年。財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》指出，運用BOT、TOT、ROT模式的政府和社會資本合作項目的合同期限一般為20～30年。國家發(fā)改委等的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第一章第六條規(guī)定，“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營期限應當根據(jù)行業(yè)特點、所提供公共產(chǎn)品或服務需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長不超過30年”，以上都表明PPP項目經(jīng)營期限長。

貸款是當前PPP模式融資的主要形式，雖然基金、信托、保險資金積極參與PPP項目建設(shè)、運營，但真正參與PPP項目還不多。據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，貸款類的金融投資類型在東、中、西部地區(qū)的PPP項目中占比分別為83.4%、70.1%、60.3%。

一般的做法是政府部門通過采購的形式與中標單位組建特殊目的公司，由特殊目的公司負責籌資、建設(shè)及經(jīng)營、融資。但問題是銀行對PPP項目貸款面臨一些困境：PPP項目的實際資金需求與銀行各類資金在期限上存在一定的錯配，且銀行對項目資本金比例要求較高并需提供擔保，融資成本較高；銀行對PPP項目貸款也是基于未來有現(xiàn)金流進行貸款，且貸款要經(jīng)過風險評估、貸款審批等一系列流程，對貸款的還款來源、現(xiàn)金流等有相關(guān)要求，等等。以前，政府提供公共服務可以通過地方融資平臺等融資，還款來源有地方財政兜底和政府信用支持。現(xiàn)在運用PPP模式提供公共服務，融資主體變成了PPP項目公司，項目公司獲得銀行貸款需要以提供公共服務或基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生的現(xiàn)金流作為還款來源。對于準公益性和公益性PPP項目產(chǎn)生較少的現(xiàn)金流或者不產(chǎn)生現(xiàn)金流，難以覆蓋貸款本息，就難以獲得銀行貸款。

鑒于上述分析，為了促進PPP模式能得到更規(guī)范的運用，發(fā)揮PPP模式的最佳效果，建議從以下幾個方面積極作為：建立健全相關(guān)法律法規(guī)；設(shè)立專門的PPP管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，并加強人才培養(yǎng)工作；進行多種良好的盈利模式的探索，調(diào)動社會資本參與的積極性；加快發(fā)展PPP金融以適應PPP模式發(fā)展的需要；加強風險管控。

主要參考文獻：

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[2]蔡金師，賈康.地方政府融資須規(guī)范與創(chuàng)新[N].第一財經(jīng)日報，2009.2.5.

篇6

Abstract： Using PPP model to build utility tunnel can solve contradictions of the large initial investment and a shortage of funds in government， which is an important way to realize sustainable construction of utility tunnel. This paper is based on the present development situation of utility tunnel in our country， analyses and affirms that utility tunnel has good economic benefits， and thinks that PPP model will be conducive to a large scale construction of utility tunnel in China. Then， after analyzing construction content of utility tunnel and characteristics of constructing utility tunnel based on PPP model， this paper puts forward to use PPP model including DBFO， pipeline unit becoming shareholder and "the Beijing subway line 4" model to construct utility tunnel. Finally， the paper puts forward the corresponding guarantee measures in view of using PPP model to construct utility tunnel.

關(guān)鍵詞：PPP模式；綜合管廊；可持續(xù)建設(shè)；經(jīng)濟效益

Key words： PPP model；utility tunnel；sustainable construction；economic benefits

中圖分類號：F014.35 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2016）33-0239-04

1 綜合管廊是城市發(fā)展的必然選擇

我國城鎮(zhèn)化率從2011年起突破50%，并呈現(xiàn)逐年快速上漲趨勢，至2015年城鎮(zhèn)化率已達56.1%，隨著我國城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，城市人口聚集，原有城市基礎(chǔ)設(shè)施所承受的壓力不斷增加，尤其是維系城市正常運轉(zhuǎn)的各類管線問題層出不窮，例如城市暴雨內(nèi)澇、輸油管線爆炸、管線滲漏導致道路塌陷等。傳統(tǒng)模式建設(shè)的市政管線多采用地下直埋或在空中架設(shè)的方式，造成極大的空間資源浪費，同時管線后期的維護及增容擴建困難，管線安全隱患不易排查，給居民的日常生活及生命財產(chǎn)安全帶來極大威脅，探索建設(shè)市政管線的新模式，是解決城市發(fā)展瓶頸的關(guān)鍵。綜合管廊作為一種集約化的市政基礎(chǔ)設(shè)施，將給水、電力、電信、燃氣、熱力等管線集中設(shè)置在管廊內(nèi)，預留出檢修空間，并對管線進行監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)問題及時檢修。綜合管廊代替了傳統(tǒng)直埋、在空中架設(shè)線路的方式，避免了管線維修、擴容時重復開挖道路，極大改善了城市容貌，方便了人們的出行，是城市可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

綜合管廊的概念起源于十九世紀的歐洲，從1833年巴黎誕生了世界上第一條地下綜合管廊系統(tǒng)后，經(jīng)過一百多年的探索發(fā)展，其施工技術(shù)已經(jīng)十分嫻熟，在許多城市得到了極大的發(fā)展，并成為發(fā)達地區(qū)市政建設(shè)管理的現(xiàn)代化象征。然而我國綜合管廊的建設(shè)起步較晚，真正意義上的建設(shè)始于1994年上海浦東新區(qū)張楊路綜合管廊，隨后綜合管廊建設(shè)在我國也并未受到重視[1]。2013年起，國務院加大對城市地下綜合管廊的推進力度，先后頒布一系列指導意見用于指導各地綜合管廊建設(shè)，并確定綜合管廊試點城市，從政策、資金、技術(shù)等多方面支持綜合管廊假設(shè)。2015年8月3日，國務院辦公廳下發(fā)《關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導意見》，全面推進城市地下綜合管廊在我國的建設(shè)，標志著綜合管廊建設(shè)在我國大規(guī)模展開。

2 建設(shè)綜合管廊經(jīng)濟效益顯著

綜合管廊相比傳統(tǒng)直埋管線的方式，表現(xiàn)出眾多優(yōu)勢，我國從真正意義上建設(shè)綜合管廊至今也有二十多年的發(fā)展歷程，但一直未被大規(guī)模建設(shè)，究其主要原因是相比直埋管線成本，綜合管廊建設(shè)前期一次性投資大，單靠政府投資的模式難以保證，管線單位基于眼前利益的考慮也不愿投資建設(shè)綜合管廊。綜合管廊建設(shè)由于資金問題受到阻礙，但其相比直埋管線經(jīng)濟效益的優(yōu)勢已被普遍認可。

郭瑩等（2006）指出綜合管廊的費用與效益關(guān)系不清晰成為在我國推廣受阻的最重要原因之一，通過對綜合管廊和直埋管線的費用效益進行分析，選取11條綜合管廊實例進行驗證，得到綜合管廊在其全生命周期內(nèi)綜合效益大于費用的結(jié)論[2]。錢七虎等（2007）指出有些人認為綜合管廊建設(shè)的一次性投資遠遠大于管線獨立敷設(shè)的成本，是沒有考慮到綜合管廊的建設(shè)成本與綜合效益的關(guān)系。臺灣曾以6.5km的信義線進行測算，建設(shè)綜合管廊比不建只需多投5億元臺幣，但75年間因交通堵塞、管線維修、道路開挖減少的成本達2337億元臺幣[3]。關(guān)欣（2009）以中關(guān)村西區(qū)綜合管廊為例，與傳統(tǒng)直埋管線成本進行對比，得出綜合管廊的直接工程費造價比直埋方式高出近一倍，但在考慮各種外部費用的因素下，綜合管廊在全生命周期的總體效果是肯定的，此外綜合管廊還有不可忽視的經(jīng)濟和社會效益[4]。裴志強（2009）指出綜合管廊前期投資相比傳統(tǒng)直埋管線約高出50%左右，但修建綜合管廊所帶來的經(jīng)濟和社會效益，遠遠超出其所增加的投入[5]。李林峰（2015）通過對綜合管廊和管線直埋的成本進行分析，模擬出綜合管廊和直埋管線在50年壽命周期內(nèi)的綜合成本對比圖，認為綜合管廊成本比直埋管線下降了40%[6]。

3 PPP模式助推綜合管廊可持續(xù)建設(shè)

為貫徹落實黨的十八屆三中全會關(guān)于“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”，我國財政部、發(fā)改委等部門從2014年起陸續(xù)出臺政府和社會資本合作（PPP）的相關(guān)政策文件，通過引入社會資本增加政府供給公共產(chǎn)品的能力。綜合管廊作為PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)細分領(lǐng)域的應用之一，能有效拉動投資，同時引入社會資本能降低成本，提高公共產(chǎn)品供給效率，PPP模式的應用為綜合管廊在我國的大規(guī)模推廣提供了發(fā)展契機。

PPP（Public-Private Partnership）模式，從字面來看指公私合作模式，在我國根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟的特點被解釋為政府和社會資本合作模式，指公共部門通過與社會資本方建立伙伴關(guān)系來提供公共產(chǎn)品或服務的一種方式[7]。PPP模式的概念最早由英國提出，隨后成為各國政府提供公共產(chǎn)品和服務的重要措施，經(jīng)過二十多年的發(fā)展實踐，PPP模式被賦予更多的理解和創(chuàng)新，但究其根本，PPP模式都是建立在“長期合作、風險分擔、利益共享”的基礎(chǔ)上，更加高效地提供公共產(chǎn)品或服務[8]。狹義的PPP模式可以理解成是在廣義PPP模式的基礎(chǔ)上為項目提供可能的融資模式的總稱，根據(jù)世界銀行對PPP的分類，主要包括外包類、特許經(jīng)營類、私有化三大類，其特點如表1所示[7]。

我國最早采用PPP模式的項目是1984年以BOT模式建造的深圳沙角B電廠，成為我國嘗試實施基礎(chǔ)設(shè)施公私合作的開端，為我國PPP模式的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)[7]。采用PPP模式建設(shè)綜合管廊，通過引入社會資本的方式，可以利用社會資本資金緩解政府財政壓力，解決建設(shè)綜合管廊的最大難題，同時引入競爭性機制，利用社會資本先進的技術(shù)和管理經(jīng)驗，更加高效地提供公共產(chǎn)品和服務；另一方面，為吸引社會資本投資，實現(xiàn)社會資本的合理投資回報，通過探索PPP模式下綜合管廊的收費定價，回收建設(shè)投資，可實現(xiàn)綜合管廊的可持續(xù)建設(shè)。

4 我國建設(shè)綜合管廊的PPP模式選擇

4.1 綜合管廊的建設(shè)內(nèi)容

依據(jù)項目的建設(shè)進程可以將綜合管廊建設(shè)分為三個階段，前期調(diào)查、設(shè)計施工、運營維護。綜合管廊的設(shè)計年限至少為50年，在建設(shè)綜合管廊之前，應由政府負責調(diào)查該地區(qū)的人口數(shù)量、經(jīng)濟發(fā)展情況，依據(jù)該地區(qū)的城市規(guī)劃，與各管線單位協(xié)商后確定入廊管線的種類及管廊建設(shè)規(guī)模，并在選擇社會資本時予以公布，作為社會資本進行投資測算的依據(jù)；設(shè)計施工階段主要包括綜合管廊主體工程、附屬設(shè)施、管線敷設(shè)三個部分的建設(shè)，管廊主體工程需與入廊管線進行協(xié)商，確定各管線在管廊中的需求形式，管廊內(nèi)的附屬設(shè)施可以與管廊主體共同建設(shè)，也可單獨由其他承包方建設(shè)，管廊內(nèi)的管線則由各管線單位自行敷設(shè)；管廊建成投入使用后，對其運營管理分為兩個部分，主體工程和附屬設(shè)施交由專業(yè)的運營公司進行運營及維護，各管線的維護則由各管線單位自行負責。

4.2 PPP模式下建設(shè)綜合管廊的特點

4.2.1 政府給予可行性缺口補助

綜合管廊作為市政基礎(chǔ)設(shè)施中的準公共產(chǎn)品，其屬性介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間，具有一定的壟斷性、消費上的排他性及外部性，這些特點決定了綜合管廊建成后有現(xiàn)金流入，但由于公益性和外部性，其現(xiàn)金流一般較小，無法實現(xiàn)項目自身的收支平衡。在采用PPP模式建設(shè)時，僅靠項目自身收益無法回收建設(shè)投資，為保證社會資本合理收益，需要政府給予一定的補償。

4.2.2 產(chǎn)權(quán)始終歸政府所有

綜合管廊為各類市政管線提供“容身的房間”，確保這些城市“生命線”能夠正常運轉(zhuǎn)，由于這些管線所提供的產(chǎn)品在居民日常生活中起著舉足輕重的作用，所以其產(chǎn)權(quán)應由政府所有，使政府可以對綜合管廊進行監(jiān)督控制，防止社會資本提供的服務不符合要求，損害社會公眾的利益。

4.2.3 政府制定收費價格

綜合管廊作為城市基礎(chǔ)設(shè)施，采用PPP模式引入社會資本建設(shè)時，政府除了保證社會資本的合理利潤外，還應保證各入廊管線的入廊費用不能過高，防止管線單位將費用轉(zhuǎn)嫁給最終的用戶（社會大眾）。政府制定管廊收費時一般應參考各管線直埋時的成本，在此基礎(chǔ)上確定入廊費用。

4.3 建設(shè)綜合管廊的PPP模式設(shè)計

通過對綜合管廊的建設(shè)內(nèi)容及PPP模式下建設(shè)綜合管廊的特點進行分析，結(jié)合PPP模式的分類，提出如下建設(shè)綜合管廊的PPP模式設(shè)計方案。

4.3.1 DBFO（Design Build Finance Operate）

DBFO譯為設(shè)計-建造-融資-運營模式，指社會資本方投資建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，負責主體工程的設(shè)計施工，建成后由公共部門向社會資本支付一定的費用使用該基礎(chǔ)設(shè)施，同時提供與該設(shè)施相關(guān)的核心服務，而社會資本只是提供一些該設(shè)施的輔助。對該基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，可以在合同中進行約定，并約定一定的特許經(jīng)營期回收社會資本投資，一般為20～25年[9]。

在綜合管廊項目中，由社會資本投資建設(shè)管廊主體工程及附屬設(shè)施，建成后由各管線單位付費使用管廊空間自行敷設(shè)管線。綜合管廊投入運營后由社會資本負責管廊主體及附屬設(shè)施的經(jīng)營維護，并向管線單位收取一定的維護費，各管線單位負責管線的運營維護，并為社會大眾提供各種電力、供水、熱力等服務。對于各管線單位的付費分為入廊費和運營維護費，入廊費指社會資本為回收建設(shè)投資，在管線進入管廊時向管線單位收取的費用，考慮到管線單位的承受能力，可依據(jù)相同壽命周期內(nèi)管線直埋時的建設(shè)維護成本計算；運營維護費指管廊投入使用后，社會資本為維護管廊正常使用而產(chǎn)生的費用，一般按實際發(fā)生的費用向管線單位收取。管線單位所繳納的入廊費不足以回收社會資本投資部分由政府部門補償，補償方式可通過財政撥款、貸款貼息、稅收優(yōu)惠或鄰近項目開發(fā)權(quán)等，以此保證社會資本的合理收益。其結(jié)構(gòu)模式如圖1所示。

4.3.2 管線單位入股模式

管線單位入股模式指入廊管線單位與社會資本在綜合管廊建設(shè)前期共同出資，以減少社會資本的投資壓力。入廊管線的種類在前期調(diào)查階段已經(jīng)確定，政府可出臺相關(guān)政策鼓勵管線單位投資，與社會資本組建項目公司，共同參與綜合管廊建設(shè)，例如可依據(jù)管線投資比例給予后期管線入廊時不同程度的費用減免，或給予管線單位項目開發(fā)審批優(yōu)先權(quán)等。采用管線單位入股的模式，一方面緩解了社會資本投資壓力，另一方面確保了綜合管廊建成后管線單位入廊，同時管線單位作為投資方從開始就參與到項目建設(shè)中，可以就管廊的建設(shè)方案發(fā)表意見，建設(shè)出充分滿足各管線單位需求的管廊形式。

4.3.3 “北京地鐵四號線”模式

綜合管廊的建設(shè)也可參照北京地鐵四號線所采用的PPP模式，將綜合管廊建設(shè)分為主體工程和附屬設(shè)施兩個部分，主體工程全部為土建工程，由政府投資建設(shè)；主體工程完工后，社會資本通過與政府簽訂《資產(chǎn)租賃協(xié)議》，取得管廊主體的使用權(quán)，負責管廊內(nèi)附屬設(shè)施的建設(shè)及管廊建成后的運營維護，附屬設(shè)施主要包括管廊內(nèi)的照明、通風、消防、監(jiān)測系統(tǒng)等[10]。對于管廊內(nèi)的管線始終由各管線單位自行敷設(shè)和維護，相當于管廊只是給各管線提供空間。政府通過授予社會資本一定的特許經(jīng)營期來經(jīng)營維護管廊，向入廊管線收取入廊費來回收投資及向政府繳納主體工程租賃費。在這種模式下，社會資本繳納的主體工程租賃費低于政府建設(shè)投資，以此保證社會資本通過收取入廊費就可獲得合理收益。其結(jié)構(gòu)模式如圖2所示。

5 采用PPP模式建設(shè)綜合管廊的保障措施

5.1 政府制定強制性法規(guī)確保管線入廊

綜合管廊作為國外發(fā)達地區(qū)城市現(xiàn)代化的象征，是解決城市管網(wǎng)問題的必然選擇，其經(jīng)濟效益在我國也得到普遍認可，政府應通過規(guī)劃將傳統(tǒng)直埋管線逐漸改建成綜合管廊。綜合管廊由于前期投資巨大，管線單位不愿入廊，此時政府應出臺強制性法規(guī)，要求符合入廊要求的管線單位必須入廊，同時在建有綜合管廊的區(qū)域，不得挖路敷設(shè)管線。通過這種強制性手段，才能使盡可能多的管線入廊，保證建設(shè)的綜合管廊發(fā)揮其最大效益。

5.2 政府應協(xié)調(diào)各部門在綜合管廊建設(shè)前期進行充分調(diào)研

綜合管廊的設(shè)計使用年限至少為50年，且管廊建設(shè)涉及多個管線部門，所以在管廊建設(shè)前期應結(jié)合該地區(qū)的實際情況，與各管線單位協(xié)調(diào)，確定入廊管線的種類、管廊規(guī)模及各管線入廊的建設(shè)需求。同時應充分了解各管線的在傳統(tǒng)直埋模式下的建設(shè)成本，為管線入廊的收費提供參考。

5.3 建立整個地區(qū)地下管網(wǎng)系統(tǒng)實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃

綜合管廊由于投資巨大，涉及管線單位眾多，建設(shè)復雜，一旦建成不易輕易變更，且綜合管廊的建設(shè)占用地下空間，必須與城市整體規(guī)劃相結(jié)合，建立整個地區(qū)的管網(wǎng)規(guī)劃系統(tǒng)，逐步將可以入廊的管線全部入廊。同時綜合管廊的建設(shè)與地下空間開發(fā)相結(jié)合，例如與地鐵、地下停車場結(jié)合建設(shè)，可以減少道路的重復開挖，節(jié)約建設(shè)成本。

5.4 制定合理的收費定價模型確保各方利益

綜合管廊作為準經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施，具有較強的正外部性，單靠使用者付費不能回收投資，對社會資本沒有吸引力，這時需要政府通過可行性缺口補助等方式給予社會資本一定的補償，保證其投資綜合管廊項目有利可圖。同時綜合管廊最終提供的產(chǎn)品關(guān)系社會大眾的日常生活，其價格的制定必須由政府監(jiān)督控制，通過制定合理的收費定價模型確保社會資本、管線單位、社會大眾各方利益。

5.5 規(guī)范合同體系約束參與各方行為

項目參與各方一般通過簽訂合同來實現(xiàn)權(quán)責配置、風險分擔、違約處理、履約保證等方面，以此來保證各方利益不受損害，綜合管廊本身涉及多個管線單位，采用PPP模式引入社會資本，使整個建設(shè)項目的關(guān)系更加復雜。各地采用PPP模式建設(shè)綜合管廊應在遵循國家相關(guān)標準下，結(jié)合本地區(qū)的實際情況，借鑒已建成項目的經(jīng)驗，盡可能細化建設(shè)項目可能遇到的問題，用合同規(guī)范的形式進行約束，確保參與各方有章可循。

6 結(jié)論

綜合管廊對解決城市管網(wǎng)問題發(fā)揮著重要作用，是現(xiàn)代化城市發(fā)展的必然選擇，然而綜合管廊建設(shè)前期投資巨大，以往單靠政府投資的模式不能實現(xiàn)在我國的大規(guī)模推廣，PPP模式的引入可以很好的解決資金短缺的問題。采用PPP模式建設(shè)綜合管廊，利用社會資本的力量為社會大眾提供公共產(chǎn)品，是未來城市基礎(chǔ)設(shè)施供給的重要方向，但如何吸引社會資本投資，保證管線單位、社會大眾各方的利益，目前還沒有明確的解決辦法。設(shè)計良好的投融資模式、制定合理的收費定價模型是采用PPP模式建設(shè)綜合管廊成功的關(guān)鍵，也是實現(xiàn)綜合管廊可持續(xù)建設(shè)的重要保障。

參考文獻：

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篇7

在PPP項目的運作中，風險的識別與合理分配是成功運用PPP模式的關(guān)鍵，在特許權(quán)協(xié)議及合同設(shè)計中應當權(quán)責對應，把風險分配給相對最有利承擔的合作方。PPP項目的主要風險有政策風險、匯率風險、技術(shù)風險、財務風險、營運風險。

政策風險分為反向性政策風險和突變性政策風險，反向性政策風險是指市場在一定時期內(nèi)，由于政策的導向與資產(chǎn)重組內(nèi)在發(fā)展方向不一致而產(chǎn)生的風險。當資產(chǎn)重組運行狀況與國家調(diào)整政策不相容時，就會加大這種風險，各級政府之間出現(xiàn)的政策差異也會導致政策風險。突變性政策風險是指由于管理層政策口徑發(fā)生突然變化而給資產(chǎn)重組造成的風險。國內(nèi)外政治經(jīng)濟形勢的突變會加大企業(yè)資產(chǎn)重組的政策風險。因此當政策缺乏一定穩(wěn)定性時，私人投資方必然要求更高的投資回報率作為承擔更高政策風險的一種補償。有鑒于此，有些地方政府出臺了有關(guān)法規(guī)，為基礎(chǔ)設(shè)施特許權(quán)經(jīng)營的規(guī)范操作提供了一定的法律法規(guī)保障。為PPP的進一步廣泛與成功應用提供了政策支持，也在一定程度上化解了私營合作方的政策風險。

匯率風險是指在當?shù)孬@取的現(xiàn)金收入不能按預期的匯率兌換成外匯。其原因可能是因為貨幣貶值，也可能是因為政府將匯率人為地定在一個很不合理的官方水平上。這毫無疑問會減少收入的價值，降低項目的投資回報。私營合作方在融資，建設(shè)經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施時總是選擇融資成本最低的融資渠道，不考慮其是何種外匯或是本幣，因此為了能夠抵御外匯風險，私營合作方必然要求更高的投資回報率。政府可以通過承諾固定的外匯匯率或確保一定的外匯儲備以及保證堅挺貨幣（如美元）的可兌換性與易得性承擔部分匯率風險，這樣私營合作方的匯率風險將大為降低，在其他條件（盈利預期等）相同的情形下，項目對民營部門的吸引力增強。

技術(shù)風險可依據(jù)工程項目風險定義進行等級區(qū)分。通常分為低、中、高風險三個等級。低風險是指可辨識且可監(jiān)控其對項目目標影響的風險；中等風險是指可辨識的，對工程系統(tǒng)的技術(shù)性能、費用或進度將產(chǎn)生較大影響的風險，這類風險發(fā)生的可能性相當高，是有條件接受的事件，需要對其進行嚴密監(jiān)控。高風險是指發(fā)生的可能性很高，不可接受的事件，其后果將對工程項目有極大影響的風險。技術(shù)風險直接與項目實際建設(shè)與運營相聯(lián)系，技術(shù)風險應由私營合作方承擔。以BOT為例，私營合作方在基礎(chǔ)設(shè)施建成后需運營與維護一定時期，因此私營合作方最為關(guān)注運營成本的降低，運營成本的提高將減少私營合作方的投資回報，這將促使私營合作方高質(zhì)量完成基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，以減少日后的運營成本。

財務風險是指公司財務結(jié)構(gòu)不合理、融資不當使公司可能喪失償債能力而導致投資者預期收益下降的風險。財務風險是企業(yè)在財務管理過程中必須面對的一個現(xiàn)實問題，財務風險是客觀存在的，企業(yè)管理者對財務風險只有采取有效措施來降低風險，而不可能完全消除風險。財務風險大小與債務償付能力直接相關(guān)。基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營的現(xiàn)金收入不足以支付債務和利息，從而可能造成債權(quán)人求諸法律的手段逼迫項目公司破產(chǎn)，造成PPP模式應用的失敗?，F(xiàn)代公司理財能通過設(shè)計合理的資本結(jié)構(gòu)等方法、手段最大限度地減少財務風險。私營合作方可能獨自承擔此類風險，如果債務由公共部門或融資擔保機構(gòu)提供了擔保，則公共部門和融資擔保機構(gòu)也可分擔部分財務風險。

營運風險主要來自于項目財務效益的不確定性。在PPP運用過程中應該確保私營合作方能夠獲得合理的利潤回報，因此要求服務的使用者支付合理的費用。但在實際運營過程中，由于基礎(chǔ)設(shè)施項目的經(jīng)營狀況或服務提供過程中受各種因素的影響，項目盈利能力往往達不到私營合作方的預期水平而造成較大的營運風險。私營合作方可以通過基礎(chǔ)設(shè)施運營或服務提供過程中創(chuàng)新等手段提高效率增加營運收入或減少營運成本降低營運風險，所以理應是營運風險的主要承擔者。私營合作方可以通過一些合理的方法將PPP運用過程中的營運風險控制在一定的范圍內(nèi)或轉(zhuǎn)嫁。

篇8

關(guān)鍵詞：公私合作；會計核算；核算內(nèi)容；會計處理方式

會計核算是會計工作的基本內(nèi)容之一，通過貨幣計量對組織項目的資金情況作出有效的反饋，同時利用會計處理方式，分析出項目的運營情況，從而規(guī)劃工作計劃和建立有效的應對措施。隨著我國基礎(chǔ)工程項目建設(shè)的不斷推進，會計工作在保證工程項目有序進行方面發(fā)揮了重要的作用。尤其在我國制定并頒布了《企業(yè)會計準則》后，對公私合作模式的會計核算進行了明確的規(guī)定，指出了在不同模式的合作中的會計核算方法。以此來促進我國公私合作模式的會計核算水平的提高，促進我國公私合作模式的良好發(fā)展。

一、PPP模式介紹

PPP模式即為公私合作模式，公私合作模式通過政府與私營企業(yè)的有效合作，能夠利用政府的作用強化質(zhì)量的監(jiān)督，保證工程項目的順利推進，同時良好的政策扶持，也能擴大資源的利用率，立足于當下科技與建造工藝的發(fā)展前沿，提高公共基礎(chǔ)設(shè)施的作用[1]。公私合作模式相對于傳統(tǒng)的BOT模式來說，合作的時間更長，如在赤峰市松北新城棚戶區(qū)改造濱河公園、中心公園及松三路道路工程中，合作期限長達十年。公私合作模式改變了傳統(tǒng)的融資方式，也擴寬了資源利用渠道，基于公私合作模式下，政府和私營單位存在一定的伙伴關(guān)系，在利益分配和風險承擔中形成了一定的關(guān)系。所有的公私合作模式的對象都為具有公益性的建設(shè)項目，在利益分配上，多以社會效益和長期的投資回報為主，在風險承擔上主要是依靠政府部門對私營單位的補貼，來盡到風險承擔的義務[2]?？偟膩碚f，公私合作模式極大程度的改變了我國基礎(chǔ)公共設(shè)施的建設(shè)環(huán)境，對于促進我國公共基礎(chǔ)服務項目的發(fā)展具有重要積極的作用。

二、PPP模式下的會計核算內(nèi)容

（一）項目發(fā)起籌備階段

項目發(fā)起籌備階段主要是對項目基礎(chǔ)設(shè)施的資產(chǎn)屬性和確認計量。目前，在公私合作模式下，主要是根據(jù)合同中的內(nèi)容對項目的確收金額做出估計，同時要明確工程施工的項目和范圍。如在赤峰市松北新城棚戶區(qū)改造濱河公園、中心公園及松三路道路工程中，明確了實際建設(shè)內(nèi)容按照采購人提供的工程設(shè)計文件、施工圖紙及相關(guān)技術(shù)標準為主要參考依據(jù)，對于項目承接單位在實際的建設(shè)過程中，存在的差額現(xiàn)象，按照合同中的內(nèi)容進行補償[3]。另外，在我國《企業(yè)會計準則》中，明確規(guī)定了差額補償應當作為金融資產(chǎn)進行處理，對于在項目完成后，可以通過對服務進行收費的認定為項目私營單位的無形資產(chǎn)，在會計核算中，可以將金融資產(chǎn)金額等價于確定金額的回報現(xiàn)值，可以將項目企業(yè)的無形資產(chǎn)等同于建設(shè)總投資金額與實際的初始成本的差額[4]。

（二）項目建設(shè)階段

對于服務收入的確認，公私合作模式主要是按照我國現(xiàn)行的《企業(yè)會計準則解釋》中的內(nèi)容，認為其不存在實際建造服務的，可以按照支付工程價款，根據(jù)合同中的相關(guān)內(nèi)容，選擇無形資產(chǎn)處理方式或金融資產(chǎn)處理方式，此時的會計核算應當將長期應收款項作為建造成本予以考慮。在實際的建設(shè)過程中，如果項目私營單位存在建造服務行為，那么在會計核算過程中，必須要根據(jù)《企業(yè)會計準則》中的建造合同內(nèi)容來進行處理，計算和確認相關(guān)的收人及支出[5]。在確認收入時，按照合同的相關(guān)內(nèi)容，選擇無形資產(chǎn)處理方式或金融資產(chǎn)處理方式，此時的會計核算應當將工程施工記錄為合同毛利，在貸款項中確認并計量合同成本。

（三）項目運營階段

項目運營階段的收入確認和計量應當遵照《企業(yè)會計準則》中關(guān)于收入的規(guī)定內(nèi)容，通過收入與后續(xù)項目的經(jīng)營服務相關(guān)內(nèi)容，在會計核算過程中，需要分開計算項目的金融回報與無形資產(chǎn)。在金融回報的確認與計量過程中，要將分期的金融成本按照實際的利率和利息進行計算，并將金融成本計算到主營業(yè)務收入中。如果金額能夠被確定，那么可以將具體的金額數(shù)納入到銀行存款中，將二者的差額作為利息的調(diào)整處理；如果金額無法被確定，那么應當按照《企業(yè)會計準則》中收入的相關(guān)規(guī)定，將金額分別納入到銀行借款方和項目貸款方[6]。

（四）項目移交階段

在公私合作模式下，項目移交階段的會計核算工作主要集中在對項目公司的資產(chǎn)進行清算上，根據(jù)相應的會計數(shù)據(jù)，參照《企業(yè)會計準則》中的相關(guān)內(nèi)容，對項目進行移交，同時核對相關(guān)資產(chǎn)的會計賬面數(shù)目。對于未納入項目運營單位的資產(chǎn)移交內(nèi)容的，應當在會計核算過程中，按照項目運營單位的所屬財產(chǎn)進行處理，后續(xù)的會計計量也應當遵照《企業(yè)會計準則》。如在赤峰市松北新城棚戶區(qū)改造濱河公園、中心公園及松三路道路工程中，合同規(guī)定了運營維護期屆滿后10日內(nèi)，乙方及項目公司應將本項目的資產(chǎn)、設(shè)施、文件等（資產(chǎn)和權(quán)益）無償移交給甲方或甲方指定機構(gòu)。在移交費用處理上，雙方應按照法律法規(guī)的規(guī)定各自承擔向接收人移交和轉(zhuǎn)讓發(fā)生的費用和支出。若因一方違約導致項目終止而需提前移交的，由違約方承擔移交費用。

三、不同模式下的會計處理方式

（一）轉(zhuǎn)讓-運營-移交模式

轉(zhuǎn)讓-運營-移交的模式是指項目運營單位的設(shè)施均來自于項目投資單位和政府的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，在政府的資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，對原有的項目進行有效的擴充，在這種轉(zhuǎn)讓-運營-移交的模式下，會計處理方式應當按照政府資產(chǎn)協(xié)議的價格計量進行處理。在運營資產(chǎn)的計量上，區(qū)別于傳統(tǒng)的公私合營模式的資產(chǎn)計量方式，應當將資產(chǎn)價值等同于金融資產(chǎn)的初始金額加上無形資產(chǎn)的初始金額。除了資產(chǎn)價值的計量與傳統(tǒng)公私合作模式不同外，在其他會計核算的項目上并沒有差別。

（二）建設(shè)-擁有-運營模式

建設(shè)-擁有-運營模式是指項目的運營單位具有法律認可的項目所有權(quán)，在實際工程建設(shè)中，項目運營單位與項目本身存在一定的所屬關(guān)系，因此，在建設(shè)-擁有-運營的模式下，不存在移交的情況。另外，對于項目的資產(chǎn)確認，應當視為項目運營公司的所屬產(chǎn)業(yè)，因此，基于建設(shè)-擁有-運營模式下的會計處理方式，應當按照建造資產(chǎn)的固定金額進行會計核算，對于金額能被確認的，應當按照金融資產(chǎn)進行處理，對于金額不能被確認的，應當按照無形資產(chǎn)進行處理。

（三）委托運營模式和管理模式

委托運營模式與管理模式的會計處理方式基本相同，區(qū)別于上述兩種的運營模式會計處理方法，在委托運營模式和管理模式中，項目運營公司對于項目本身并沒有同意實際的經(jīng)營所屬權(quán)，因此，在實際產(chǎn)生的委托運營管理費應當視作對項目運營單位的勞務報酬，在會計處理過程中，可以按照營業(yè)收入進行實際的會計計量。

四、結(jié)語

公私運營模式在實際的項目建設(shè)中應用范圍較為廣泛，對于項目的會計核算工作也提出了具體的要求，除了在實際的會計核算過程中，要按照《企業(yè)會計準則》中的相關(guān)內(nèi)容進行處理，同時還要在各個項目實施環(huán)節(jié)擴大項目會計核算工作的范圍及深度。另外，會計處理方式也要根據(jù)項目運營模式的不同進行合理的調(diào)整，才能提高會計核算的有效性。

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>> 英國PPP模式發(fā)展特點、主要監(jiān)管措施及對我國的啟示 關(guān)于PPP模式的內(nèi)涵研究及對其風險管理機制的相關(guān)建議 海外PPP項目的風險及應對策略 PPP模式在我國的發(fā)展現(xiàn)狀及完善措施 汶川特大地震對完善我國震災管理機制的啟示 日本PPP發(fā)展中政府的作用及對我國的啟示 對我國加強PPP項目風險管理的建議 淺談PPP融資模式應用于我國氣象服務項目的前景 我國PPP項目開展中存在的問題分析及對策研究 我國PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀及對策分析 日本政府危機管理機制及對我國的啟示 英國高校畢業(yè)生就業(yè)管理機制及對我國的啟示 韓國PPP法律框架及其對我國的啟示 PPP模式在我國推廣的意義 我國PPP模式的發(fā)展困境 我國PPP項目融資模式的發(fā)展與對策 對我國PPP發(fā)展的思考 關(guān)于我國PPP項目管理方案的策劃與研究 淺析PPP模式的比較及其對我國普通公路建設(shè)的影響 我國PPP協(xié)議的法律性質(zhì)分析 常見問題解答 當前所在位置：l.

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隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，近年來城市中的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求也不斷地增多，由于前期的公共基礎(chǔ)設(shè)施資金投入不足，導致一部分城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不夠完善，再加上公共基礎(chǔ)設(shè)施自身對于資金的需求量比較大，因此也加大了政府和國家的投入力度，造成公共基礎(chǔ)設(shè)施不完善、投入不足、設(shè)置不完善加劇的惡性循環(huán)。想要完善公共基礎(chǔ)設(shè)施就需要緩解惡性循環(huán)，利用好民間資金來投入城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，目前我國城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中正在使用這種新的融資模式，簡稱為“PPP模式”。

1 PPP融資模式的引進現(xiàn)狀

1.1 PPP項目在城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的優(yōu)勢

在我國的城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中引進PPP融資模式，能夠幫助解決目前城市公共基礎(chǔ)設(shè)施面臨的財政預算不足現(xiàn)象，提高城市中公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的效率和質(zhì)量，同時也能夠提高城市人民享受到的社會福利和社會效益，同時公共部門能夠跟民間私人企業(yè)共同來承擔責任和風險，把風險分擔和各自的利益做到了最大化處理。

1.2 城市公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的建設(shè)目標

城市公共基礎(chǔ)設(shè)施引入PPP融資模式由于參與方的利益不同，因此發(fā)展目標也相對比較復雜，只有各方的發(fā)展機制能夠有效合作，才能夠在統(tǒng)一的目標下高效地完成目標。城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的合作目標可以分為兩個層次，短期目標和長期目標，短期目標對于政府的公共部門來說就是通過建立公共基礎(chǔ)設(shè)施來提升基礎(chǔ)設(shè)施的服務水平，對于私人的私營企業(yè)來說就是需要有一定的資金回報，并針對雙方做好收益和責任的分配工作。長期目標就是長期合作的含義，因此政府部門需要對整體資金有效利用起來，而個人私營企業(yè)需要在市場上占據(jù)一定的份額，這樣兩者的關(guān)系需要衡量基礎(chǔ)服務設(shè)施的有效供給。

1.3 城市公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP融資模式

由于每一個國家的發(fā)展國情不同，PPP融資模式的發(fā)展也有差異性，同時城市公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的融資模式還有分類同樣存在差異。在充分地考慮到資產(chǎn)的所有權(quán)、投資還有商業(yè)關(guān)系等因素之后，世界銀行把PPP融資模式分為特許經(jīng)營模式、租賃模式、管理外包模式、服務外包模式等幾種形式。

1.4 城市公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目融資的參與對象

由于目前城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施都在創(chuàng)新實施PPP融資模式，因此其中的融資模式還有參與方也比較多樣化。PPP項目融資模式的參與放出了政府和相關(guān)公共基礎(chǔ)設(shè)施運營部門之外，其中還包括有各類銀行金融投資機構(gòu)、融資顧問咨詢公司、私營企業(yè)、法律稅務保險等咨詢顧問公司、設(shè)計單位、建設(shè)單位、供應商等，這些對象中都會存在或多或少的直接、間接利益關(guān)系，然后通過SPC進行組織，圍繞著城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開展工作。

1.5 城市公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目融資運作

完成的PPP融資模式運作程序主要有四個方面：融資前期的研究和分析、選擇合適的SPC、開發(fā)運營、轉(zhuǎn)移終止。首先要在前期進行分析和研究，確定好項目的可行性，然后再確定好SPC，成立SPC之后開始接受整個項目，包含有招標、投標、簽約談判等，政府在項目的開發(fā)和運營中充當監(jiān)督作用，最后是SPC和政府之間的交接工作。

2 公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP融資模式的應用策略

2.1 強化行業(yè)主管部門

政府的行業(yè)主管部門是相關(guān)行業(yè)的政策制定方也是管理者，要通過建立公共設(shè)施建設(shè)推動體系來促進私營部門的參與，其中包含決策層、執(zhí)行層還有支持體系。通過在政府部門中強化行業(yè)主管部門的推動體系，能夠制定出明確的促進政策，強化主管部門中基層工作人員的專業(yè)能力掌握，從而從側(cè)面提升了政府部門的溝通協(xié)調(diào)能力還有公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的行政效率。

2.2 充分?用民間力量

由于目前PPP融資項目涉及的專業(yè)領(lǐng)域比較復雜，同時政府部門在相關(guān)法律、財務、合同管理、風險分擔和商務談判上的專業(yè)能力具備不足，尤其是在如何能夠把政府部門的服務公益性和私營部門的營利性有機結(jié)合上還有所欠缺，因此需要借助于民間的專業(yè)團隊、專業(yè)力量，來強化政府部門的行政能力。

2.3 建立有效的獎懲政策

在PPP融資模式推廣過程中，政府可以推出獎懲政策，通過制定具有吸引力的獎勵政策來激勵政府工作人員的工作積極性。例如，對于在PPP項目推動過程中業(yè)績較好的單位或者個人進行獎勵，由于私營部門參與到政府項目運行中，因此政府工作人員容易針對私營部門的專業(yè)知識、工作復雜性還有利益旁落有一定的抗拒心理，激勵政策能夠有效提升政府工作人員的積極性，主動參與到PPP融資模式和公共設(shè)施項目建設(shè)中來，同時也能夠在一定程度上提升私營企業(yè)的服務品質(zhì)。

2.4 成立具體的管理部門

在歐美國家政府的商務辦公室中有專門的單位部門是為PPP項目服務的，該部門負責制定PPP項目的時事政策還有實施策略，制定電子商務的標準，同時也通過發(fā)展有關(guān)軟件來幫助政府具體工作的開展和實施。因此，我國在進行公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP融資模式時可以借鑒國外的發(fā)展模式，在商務部門建立專門負責PPP開展項目的工作部門，全程推動和指導我國PPP項目的實施和發(fā)展。

2.5 加強對私營部門參與的評估力度

在建設(shè)城市公共設(shè)施過程中，可以優(yōu)先選擇采用PPP方式進行融資，政府的相關(guān)審批部門一定要針對主管部門提交的公共設(shè)施項目仔細研究，同時也要針對參與到其中的私營部門的可行性進行有效評估。

2.6 積極辦理工作人員的培訓工作

針對目前參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP融資項目的成員小組進行培訓工作，在培訓工作中需要針對法律、財務、合同、談判等中藥專業(yè)領(lǐng)域進行短期強化培訓，能夠幫助提升參與人員的專業(yè)技能掌握水平，幫助提升整個業(yè)務的發(fā)展質(zhì)量。同時主管部門也需要針對PPP項目的理論和開展目標進行積極研究。

2.7 加強政府機關(guān)的聯(lián)合互動

政府部門需要針對PPP模式適應的范圍和原則進行評估確定，然后根據(jù)評估結(jié)果來設(shè)定項目方案。政府可以在進行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中成立工作協(xié)調(diào)推動小組，再把政府部門中的財政部、交通部、建設(shè)部還有發(fā)改委等聯(lián)合參與到公共設(shè)施項目的審批和執(zhí)行過程中來。在省市級部門成立相應的推動小組，專門負責項目的政策制定和項目實施注意事項的研究。