導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫(xiě)好一篇新修正的土地管理法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

第二條  開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)管委會(huì)）對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的土地，依法實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理。

開(kāi)發(fā)區(qū)所在市人民政府土地管理部門(mén)在開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)設(shè)立的土地管理機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的土地管理工作。

第三條  開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的土地實(shí)行有償使用制度。土地使用權(quán)可以依法出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者用于其它經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

第四條  在開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)依法取得土地使用權(quán)的單位和個(gè)人，必須遵守法律、法規(guī)，合理開(kāi)發(fā)、利用、經(jīng)營(yíng)土地，其合法權(quán)益受?chē)?guó)家法律保護(hù)。

第五條  開(kāi)發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的土地依法實(shí)行統(tǒng)一征用，按項(xiàng)目出讓或者劃撥土地。被征用土地的各種補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，按照《山東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《省實(shí)施辦法》）有關(guān)規(guī)定辦理。

第六條  在開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)征用、劃撥、出讓土地的審批權(quán)限，按照《省實(shí)施辦法》第十五條規(guī)定執(zhí)行。

第七條  需要使用開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)土地的單位和個(gè)人，憑管委會(huì)的批準(zhǔn)文件和其它有關(guān)文件，到開(kāi)發(fā)區(qū)土地管理部門(mén)辦理用地手續(xù)。

第八條  開(kāi)發(fā)區(qū)年度土地利用計(jì)劃和土地出讓計(jì)劃，由開(kāi)發(fā)區(qū)土地管理部門(mén)編制，經(jīng)管委會(huì)同意，報(bào)當(dāng)?shù)厝嗣裾畬徍撕?，納入地方年度建設(shè)用地計(jì)劃，由開(kāi)發(fā)區(qū)土地管理部門(mén)負(fù)責(zé)組織實(shí)施。

第九條  土地使用權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓?zhuān)约巴恋厥褂谜邔?duì)土地的開(kāi)發(fā)、利用、經(jīng)營(yíng)，必須符合開(kāi)發(fā)區(qū)的土地利用規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃。

第十條  土地使用權(quán)的出讓?zhuān)梢酝ㄟ^(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、協(xié)議等方式進(jìn)行。

對(duì)從事商業(yè)、旅游、娛樂(lè)、金融和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目用地，以拍賣(mài)、招標(biāo)方式進(jìn)行。

第十一條  土地使用權(quán)的基準(zhǔn)價(jià)格，由開(kāi)發(fā)區(qū)土地管理部門(mén)按照國(guó)家和省的有關(guān)規(guī)定制定，經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)后，作為開(kāi)發(fā)區(qū)土地使用權(quán)出讓價(jià)格的基礎(chǔ)。

第十二條  土地使用權(quán)的出讓?xiě)?yīng)當(dāng)遵循平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，由開(kāi)發(fā)區(qū)土地管理部門(mén)與土地使用者簽訂出讓合同，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。

出讓合同應(yīng)當(dāng)包括出讓年限、土地用途、土地開(kāi)發(fā)完成期限、開(kāi)發(fā)程度、轉(zhuǎn)讓限制條件、土地出讓金額和支付方式、違約責(zé)任等內(nèi)容。

第十三條  通過(guò)出讓方式取得土地使用權(quán)的土地使用者，必須同時(shí)具備下列條件，其土地使用權(quán)方可依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押：

（一）付清全部出讓金并領(lǐng)有《國(guó)有土地使用證》；

（二）除出讓金外，投入開(kāi)發(fā)建設(shè)的資金已達(dá)合同規(guī)定總投資額的20％以上；

（三）符合合同規(guī)定的要求和規(guī)劃建設(shè)要求；

（四）已實(shí)現(xiàn)出讓合同規(guī)定的其他條件。

第十四條  土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，轉(zhuǎn)讓人應(yīng)按國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納土地增值稅。

第十五條  土地使用權(quán)出讓期滿，土地使用者需要續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)按有關(guān)規(guī)定辦理續(xù)期手續(xù)。

第十六條  通過(guò)行政劃撥方式取得土地使用權(quán)的，經(jīng)申請(qǐng)批準(zhǔn)，簽訂出讓合同，補(bǔ)交出讓金后，其土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。

第十七條  開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)集體所有的土地，需要出讓、轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)先被依法征為國(guó)有土地后，方可出讓、轉(zhuǎn)讓。

第十八條  開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)的國(guó)有土地使用者和集體土地所有者、集體土地使用者，應(yīng)當(dāng)按有關(guān)規(guī)定辦理申報(bào)登記。依法改變土地所有權(quán)或使用權(quán)的，必須到開(kāi)發(fā)區(qū)土地管理部門(mén)辦理土地權(quán)屬變更登記手續(xù)，更換土地證書(shū)。

第十九條  土地使用權(quán)出讓及出讓后發(fā)生的轉(zhuǎn)讓、出租、繼承、抵押、終止，必須符合土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的條件，并依照有關(guān)規(guī)定辦理申請(qǐng)登記和變更登記，領(lǐng)取、變更或注銷(xiāo)土地證書(shū)。

第二十條  土地使用者需要改變土地用途的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)原土地使用權(quán)批準(zhǔn)機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)，到開(kāi)發(fā)區(qū)土地管理部門(mén)辦理土地使用權(quán)變更登記。

第二十一條  申請(qǐng)辦理土地使用權(quán)、所有權(quán)登記的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納土地登記費(fèi)。

第二十二條  違反本規(guī)定的，按下列規(guī)定予以處罰：

（一）土地使用者未按合同規(guī)定的用途、期限和條件開(kāi)發(fā)利用土地的，由土地管理部門(mén)給予警告，責(zé)令其在三十日內(nèi)改正；逾期不改正的，按受讓土地費(fèi)5％以下的標(biāo)準(zhǔn)處以罰款；拒不改正的，土地管理部門(mén)有權(quán)解除合同，無(wú)償收回土地使用權(quán)，沒(méi)收地上建筑物和其它附著物。

（二）未經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同意，連續(xù)二年未使用的土地，由土地管理部門(mén)報(bào)經(jīng)所在市人民政府批準(zhǔn)，無(wú)償收回用地單位的土地使用權(quán)，注銷(xiāo)土地使用證。

（三）未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自轉(zhuǎn)讓、出租、抵押劃撥土地使用權(quán)的，其轉(zhuǎn)讓、出租、抵押劃撥土地使用權(quán)的行為無(wú)效，由土地管理部門(mén)沒(méi)收違法所得，并處以違法所得50％以下的罰款。

（四）轉(zhuǎn)讓、出租、抵押土地使用權(quán)，未按規(guī)定辦理登記的，由土地管理部門(mén)責(zé)令限期改正；逾期不改正的，按《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第三十條規(guī)定處理。

（五）土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓雙方瞞報(bào)成交價(jià)格偷漏費(fèi)稅的，由土地管理部門(mén)和稅務(wù)部門(mén)責(zé)令其補(bǔ)繳所偷漏費(fèi)稅，并處以偷漏費(fèi)稅額1至3倍的罰款。

罰沒(méi)收入應(yīng)當(dāng)全額上繳同級(jí)財(cái)政。

第二十三條  當(dāng)事人對(duì)行政處罰決定不服的，可以在接到處罰通知之日起15日內(nèi)，向作出處罰決定機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議；對(duì)上一級(jí)機(jī)關(guān)的復(fù)議決定不服的，可以在接到復(fù)議決定通知之日起15日內(nèi)，向人民法院起訴。當(dāng)事人也可以在接到處罰通知之日起15日內(nèi)，直接向人民法院起訴。當(dāng)事人逾期不申請(qǐng)復(fù)議也不向人民法院起訴又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

第二十四條  土地使用權(quán)出讓金按規(guī)定上繳財(cái)政，作為專(zhuān)項(xiàng)資金管理，主要用于開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)。開(kāi)發(fā)區(qū)土地管理部門(mén)所需業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，由財(cái)政部門(mén)按有關(guān)規(guī)定撥付。

篇2

市人常委會(huì)：

受市政府委托，向本次會(huì)議匯報(bào)我市貫徹實(shí)施《土地管理法》的情況，請(qǐng)予審議。版權(quán)所有

我國(guó)第一部《土地管理法》是1986年頒布的，今年是20周年。期間經(jīng)過(guò)了2次修正、1次修訂。我今天匯報(bào)的，是1998年修訂、2004年修正的新《土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新法）的貫徹實(shí)施情況。

一、貫徹實(shí)施《土地管理法》基本情況

新法實(shí)施以來(lái)，我市出臺(tái)了《關(guān)于對(duì)市區(qū)土地實(shí)行五統(tǒng)一管理的通知》、《××市國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市區(qū)土地市場(chǎng)管理促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的通知》等20多個(gè)規(guī)范性文件，建立健全了一系列制度，土地管理工作逐漸步入了法制化、制度化的軌道。

（一）宣傳力度不斷加，社會(huì)各界的依法用地意識(shí)逐步增強(qiáng)。新法出臺(tái)以后，我市把對(duì)新法的宣傳作為“三五”普法、“四五”普法的重要內(nèi)容，堅(jiān)持“6.25”全國(guó)土地日集中宣傳與日常宣傳相結(jié)合，采取舉辦培訓(xùn)班、召開(kāi)座談會(huì)、發(fā)放宣傳材料、舉辦國(guó)土資源杯“歌唱××”歌曲創(chuàng)作賽和土地管理電視知識(shí)競(jìng)賽等形式，對(duì)新法進(jìn)行廣泛深入宣傳。1999年以來(lái)，全市舉辦培訓(xùn)班100多期，培訓(xùn)1.5萬(wàn)人次，召開(kāi)座談會(huì)70多次，發(fā)放宣傳材料70多萬(wàn)份。通過(guò)宣傳，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、用地單位和廣群眾對(duì)新法的認(rèn)識(shí)不斷提高，資源憂患意識(shí)、依法用地意識(shí)明顯增強(qiáng)，有力地促進(jìn)了新法的順利實(shí)施。

（二）耕地保護(hù)機(jī)制不斷健全，耕地保護(hù)力度不斷加。一是建立耕地保護(hù)責(zé)任制和目標(biāo)考核辦法，明確各級(jí)耕地保護(hù)的目標(biāo)和責(zé)任。特別是在基本農(nóng)田保護(hù)方面，市、縣、鎮(zhèn)、村、農(nóng)戶逐級(jí)簽訂了基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任，全市共簽訂55萬(wàn)份，確保責(zé)任落實(shí)到人，措施落實(shí)到位。二是建立健全了耕地占補(bǔ)平衡制度、繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)制度、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)管理制度、監(jiān)督檢查制度等制度，并嚴(yán)格執(zhí)行基本農(nóng)田“五不準(zhǔn)”等上級(jí)關(guān)于耕地保護(hù)的各項(xiàng)政策，實(shí)現(xiàn)了耕地保護(hù)工作的制度化、規(guī)范化。三是力實(shí)施土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾工作，增加有效耕地面積?！笆濉逼陂g，我市爭(zhēng)取國(guó)家級(jí)、省級(jí)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目26個(gè)，爭(zhēng)取資金2.2億元，全市通過(guò)開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾增加耕地3000多公頃。1997年土地利用總體規(guī)劃修編時(shí)，確定我市耕地保有量為192969.12公頃，基本農(nóng)田面積為169943.86公頃，基本農(nóng)田保護(hù)率為88.1%。到2005年，我市經(jīng)審批的建設(shè)用地，連續(xù)7年實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，基本農(nóng)田保護(hù)率始終保持在88.1%以上。

（三）土地市場(chǎng)不斷規(guī)范，土地資源的市場(chǎng)化配置程度不斷提高。一是建立土地儲(chǔ)備制度。市及各市國(guó)土資源部門(mén)都成立了土地儲(chǔ)備中心，通過(guò)收回、收購(gòu)等方式儲(chǔ)備土地，并制定土地供應(yīng)計(jì)劃，根據(jù)市場(chǎng)情況，適時(shí)推向市場(chǎng)，起到宏觀調(diào)控土地市場(chǎng)的作用。二是建立國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓制度。2000年，市政府出臺(tái)了《××市國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)辦法》；2001年，又出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市區(qū)土地市場(chǎng)管理促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的通知》。兩個(gè)文件都明確規(guī)定，對(duì)商業(yè)、旅游、娛樂(lè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等經(jīng)營(yíng)性用地，必須采取招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式出讓。2002年，各市區(qū)都建立了經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓制度，率先在全省全面實(shí)行。2002年以來(lái)，國(guó)土資源部門(mén)建立健全了局長(zhǎng)辦公會(huì)集體會(huì)審出讓底價(jià)制度、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督公證制度、監(jiān)督管理方案審批備案制度、公告和信息披露制度、拍賣(mài)底價(jià)和競(jìng)買(mǎi)人報(bào)名保密制度等制度，不斷完善工作程序，使“招拍掛”工作規(guī)范運(yùn)行，國(guó)有土地的資產(chǎn)價(jià)值得到充分顯現(xiàn)。2005年，我市又進(jìn)行了工業(yè)用地招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓試點(diǎn)。2005年，全市“招拍掛”出讓經(jīng)營(yíng)性土地129宗，實(shí)現(xiàn)政府純收益9.5億元，占土地總收益的比例由2000年的6%提高到59%。三是建立地價(jià)管理制度。2000年，我市將市區(qū)土地劃為7個(gè)級(jí)別，制定了相應(yīng)級(jí)別不同用途的基準(zhǔn)地價(jià)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市基礎(chǔ)設(shè)施狀況的改善，2001年和2004年，又對(duì)土地級(jí)別和基準(zhǔn)地價(jià)進(jìn)行了兩次調(diào)整，使地價(jià)水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，保證了國(guó)有土地資產(chǎn)的保值和增值。對(duì)采取協(xié)議方式供地的，供地價(jià)格均以基準(zhǔn)地價(jià)為基礎(chǔ)依法進(jìn)行評(píng)估，并經(jīng)國(guó)土資源部門(mén)集體會(huì)審確認(rèn)，保證了土地出讓的公平、公正、公開(kāi)，確保國(guó)有土地資產(chǎn)不流失。四是建立國(guó)有土地使用權(quán)掛牌轉(zhuǎn)讓交易制度。市及各市都建立了土地交易市場(chǎng)。除城鎮(zhèn)居民住房、法院判決等國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓外，對(duì)其他國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)行在交易中心掛牌交易，對(duì)申報(bào)的轉(zhuǎn)讓價(jià)格低于實(shí)際評(píng)估價(jià)格20%的，政府行使優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)。該制度的建立，培育和規(guī)范了土地二級(jí)市場(chǎng)。土地市場(chǎng)建設(shè)的不斷深化，使土地資產(chǎn)收益逐年幅度增加。2005年，全市實(shí)現(xiàn)政府土地純收益16.3億元，是2000年的10倍。

（四）征地管理不斷加強(qiáng)，被征地農(nóng)民的合法權(quán)益得到有效保障。重點(diǎn)強(qiáng)化了四項(xiàng)措施：一是規(guī)范征地程序。凡是征地前沒(méi)對(duì)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行聽(tīng)證或測(cè)算征地標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到我市最低標(biāo)準(zhǔn)的，國(guó)土資源部門(mén)一律不受理征地審批報(bào)件。二是依法適當(dāng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。新法出臺(tái)后，我市對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了3次調(diào)整。2000年，市政府辦公室下發(fā)17號(hào)文件，將市區(qū)征用土地年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和地上附著物標(biāo)準(zhǔn)提高了20%左右。2005年，市政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)《省政府辦公廳關(guān)于調(diào)整征地年產(chǎn)值和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》，規(guī)定城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)耕地年產(chǎn)值最低標(biāo)準(zhǔn)環(huán)翠區(qū)為每畝1800元，榮成市、文登市為每畝1600元，乳山市為每畝1400元；城市規(guī)劃區(qū)外耕地最低年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)為每畝1000元。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，兩項(xiàng)合計(jì)不得低于畝產(chǎn)值的16倍。為有效解決征地中同地不同價(jià)的問(wèn)題，使征地工作更加公平合理，并進(jìn)一步提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照國(guó)土資源部和省國(guó)土資源廳的統(tǒng)一部署，從2005年下半年開(kāi)始，國(guó)土資源部門(mén)在全市組織開(kāi)展了征地區(qū)片綜合地價(jià)和征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)制訂工作。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)征地的，適用區(qū)片地價(jià)；在城市規(guī)劃區(qū)外征地的，適用統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)。市區(qū)區(qū)片地價(jià)分了10個(gè)區(qū)片、5個(gè)級(jí)別：分別是每畝8萬(wàn)元、7萬(wàn)元、5萬(wàn)元、4萬(wàn)元和3萬(wàn)元；統(tǒng)一年產(chǎn)值分了5個(gè)區(qū)域，標(biāo)準(zhǔn)都是每畝1300元，補(bǔ)償倍數(shù)分別是23倍、22倍和20倍。目前各市區(qū)全面完成了制訂工作，待省上批準(zhǔn)后公布實(shí)施。三是嚴(yán)把征地補(bǔ)償關(guān)。從2004年開(kāi)始，對(duì)新增建設(shè)用地，供地報(bào)件中必須附被征地村出具的土地補(bǔ)償費(fèi)到位證明和被征地農(nóng)民領(lǐng)取補(bǔ)償費(fèi)的證明，否則國(guó)土資源部門(mén)不予受理和批準(zhǔn)供地。四是做好失地農(nóng)民的安置工作。我市先后采取了貨幣安置、農(nóng)業(yè)安置、留地安置、轉(zhuǎn)權(quán)讓利、土地入股等安置方式。為從根本上解決失地農(nóng)民的生活問(wèn)題，2004年，市政府下發(fā)《關(guān)于建立失地農(nóng)民基本生活保障制度的實(shí)施意見(jiàn)》，通過(guò)“政府出一塊、村集體補(bǔ)一塊、農(nóng)民個(gè)人繳一塊”的方式，把失地農(nóng)民的基本生活納入社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)保障的社會(huì)化。目前各市區(qū)都根據(jù)實(shí)際情況出臺(tái)了相關(guān)政策。

（五）執(zhí)法監(jiān)察機(jī)制不斷健全，土地執(zhí)法力度不斷加。市縣兩級(jí)國(guó)土資源部門(mén)都成立了執(zhí)法監(jiān)察科，組建了執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)和隊(duì)，建立了市、縣、鎮(zhèn)、村四級(jí)土地動(dòng)態(tài)巡查網(wǎng)絡(luò)，制定了《××市土地動(dòng)態(tài)巡查辦法》，與公安部門(mén)建立了聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，對(duì)土地違法案件做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處理。2001年以來(lái)，扎實(shí)開(kāi)展了城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)用地清理整頓、土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查、土地市場(chǎng)秩序治理整頓、開(kāi)發(fā)區(qū)清理整頓等集中治理整頓工作，全市共制止土地違法行為500多起，立案查處土地違法案件930余件，拆除違法占地建筑面積11萬(wàn)平方米，有力地規(guī)范了土地市場(chǎng)秩序。截至2005年，市國(guó)土資源局連續(xù)3年被市整規(guī)辦評(píng)為整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序先進(jìn)單位；2004年，被山東省整規(guī)辦評(píng)為土地市場(chǎng)秩序治理整頓先進(jìn)集體。

（六）土地調(diào)控力度不斷加，促進(jìn)了全市經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。2003年，國(guó)務(wù)院把國(guó)土資源部門(mén)定位為宏觀調(diào)控部門(mén)，把土地作為宏觀調(diào)控國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要手段，下發(fā)了國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)和〔2006〕31號(hào)文件，制定了一系列土地調(diào)控的措施。對(duì)此，我市態(tài)度鮮明，行動(dòng)積極，措施果斷，一是嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家產(chǎn)業(yè)和用地政策，從嚴(yán)控制新增建設(shè)用地。做到“三禁止、一嚴(yán)格”，即禁止向違背國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、高耗能高污染、違反土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃的項(xiàng)目供地，嚴(yán)格控制列入國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策限制類(lèi)的項(xiàng)目用地。二是嚴(yán)格按照上級(jí)要求，認(rèn)真開(kāi)展2006年新開(kāi)工項(xiàng)目用地清理工作。今年國(guó)慶節(jié)期間，市國(guó)土資源局組成7個(gè)督導(dǎo)檢查組，進(jìn)駐各市區(qū)，對(duì)新開(kāi)工項(xiàng)目逐個(gè)進(jìn)行土地報(bào)件檔案和實(shí)地現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)落實(shí)。對(duì)10個(gè)違法占地項(xiàng)目全部依法進(jìn)行了查處，其中依法拆除的4個(gè)，沒(méi)收的3個(gè)，移送公安機(jī)關(guān)立案處理的3個(gè)，恢復(fù)土地原狀的1個(gè)；對(duì)8個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了罰款；給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分的責(zé)任人10人，追究刑事責(zé)任的2人，做到了既處理事，又處理人。10月16日，我市新開(kāi)工項(xiàng)目清理工作順利通過(guò)國(guó)務(wù)院督查組的檢查驗(yàn)收。

（七）服務(wù)功能不斷增強(qiáng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障能力不斷提高。一是強(qiáng)化窗口辦文工作，提高服務(wù)效率。各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)都建立了窗口辦文制度，把土地審批事項(xiàng)納入窗口管理，實(shí)行“受理”與“辦理”分開(kāi)。依托城鎮(zhèn)地籍信息系統(tǒng)，把城鎮(zhèn)居民土地登記發(fā)證時(shí)限由法定的2個(gè)月縮短到15分鐘以?xún)?nèi)，極地方便了市民。2003年，市國(guó)土資源局辦文窗口被省國(guó)土資源廳和市直機(jī)關(guān)工委分別評(píng)為“優(yōu)秀辦文窗口”和“文明窗口”；2002年—2005年，連續(xù)4年被市行政審批中心授予“群眾最滿意窗口”稱(chēng)號(hào)。二是堅(jiān)持開(kāi)源節(jié)流，力推進(jìn)土地節(jié)約集約利用。在節(jié)約用地方面，全市通過(guò)舊城改造、治理“城中村”和“空心村”、處置閑置土地等措施，盤(pán)活土地1.6萬(wàn)多畝，節(jié)約土地7000多畝。在集約用地方面，2005年，市政府下發(fā)31號(hào)和38號(hào)文件，對(duì)30個(gè)類(lèi)別工業(yè)項(xiàng)目用地的投資強(qiáng)度、建筑密度、容積率、綠化率做了詳細(xì)的規(guī)定。依據(jù)這兩個(gè)文件，國(guó)土資源部門(mén)在用地審批中嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)達(dá)不到我市土地集約利用控制標(biāo)準(zhǔn)的，堅(jiān)決不予批地或核減用地面積。我市土地節(jié)約集約利用工作得到省政府的充分肯定，2006年，全省土地利用管理工作暨節(jié)約集約用地先進(jìn)企業(yè)表彰會(huì)議在我市召開(kāi)，我市金猴集團(tuán)、萬(wàn)得集團(tuán)、三角華盛輪胎、華力電機(jī)等8家企業(yè)受到表彰。三是千方百計(jì)保證項(xiàng)目落地。2003年以來(lái)，我市共爭(zhēng)取審批建設(shè)用地8.3萬(wàn)畝，綜合全省各市城市面積和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入等因素（這些因素是省上分配用地指標(biāo)時(shí)的參考依據(jù)），批地總量排在全省15個(gè)市（除濟(jì)南、青島外）前列。堅(jiān)持有保有壓、區(qū)別對(duì)待的供地政策，實(shí)行“五個(gè)優(yōu)先”，即優(yōu)先保證國(guó)家、省、市重點(diǎn)工程，教育、衛(wèi)生等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)，高科技項(xiàng)目，重點(diǎn)利用外資項(xiàng)目以及資金到位的項(xiàng)目用地。

2003年，市政府被省政府評(píng)為全省實(shí)施2001-2002年度國(guó)土資源管理目標(biāo)責(zé)任制先進(jìn)單位。2002-2005年，市國(guó)土資源局連續(xù)4年被××市委市政府評(píng)為先進(jìn)單位；2003年，被省國(guó)土資源廳評(píng)為全省國(guó)土資源管理工作先進(jìn)單位；2004年，被人事部、國(guó)土資源部授予“全國(guó)國(guó)土資源系統(tǒng)先進(jìn)集體”稱(chēng)號(hào)；2005年，榮成市國(guó)土資源局、文登市國(guó)土資源局被省人事廳、國(guó)土資源廳授予“全省國(guó)土資源系統(tǒng)先進(jìn)集體”稱(chēng)號(hào)。

二、土地管理中存在的困難和問(wèn)題

（一）社會(huì)各界特別是個(gè)別地方領(lǐng)導(dǎo)依法用地意識(shí)有待進(jìn)一步增強(qiáng)。個(gè)別地方把發(fā)展同多占地劃等號(hào)，認(rèn)為發(fā)展就要多占地，多占地就是發(fā)展。有的地方用地根本不把土地利用總體規(guī)劃放在眼里，想開(kāi)發(fā)哪塊就開(kāi)發(fā)哪塊，投資商看中哪塊就給哪塊，不管符不符合規(guī)劃，不管有沒(méi)有用地指標(biāo)，也不管是不是基本農(nóng)田，對(duì)國(guó)土資源部門(mén)的依法制止和規(guī)范，他們認(rèn)為是阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。有的地方甚至搞“毀地招商”，什么項(xiàng)目也沒(méi)有，把地推平了再說(shuō)。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以租代征違法用地現(xiàn)象比較突出。

（二）土地節(jié)約集約利用水平有待進(jìn)一步提高。近年來(lái)，我市在優(yōu)化土地資源配置、推進(jìn)土地節(jié)約集約利用上進(jìn)行了不懈地探索，積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)。但從總體上看，社會(huì)各界節(jié)約集約用地的意識(shí)還不強(qiáng)，土地節(jié)約集約利用還停留在較低水平。開(kāi)發(fā)區(qū)中工廠建一層廠房的較多，有的還講排場(chǎng)，建花園式工廠，搞面積綠地，土地利用效率較低。土地閑置浪費(fèi)的現(xiàn)象比較突出，不是有項(xiàng)目沒(méi)地，而是有地沒(méi)項(xiàng)目，不是土地制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是有些地方土地的閑置荒蕪引起了群眾的不滿。土地集約利用的審批考核機(jī)制有待于進(jìn)一步健全，有的企業(yè)不是根據(jù)投資強(qiáng)度確定用地面積，而是虛報(bào)投資強(qiáng)度到國(guó)土資源部門(mén)騙取多批地；批地后，一些用地單位沒(méi)有按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行投資、建設(shè)。

（三）征地中損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象仍然存在。發(fā)展經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)工業(yè)化必須要占用農(nóng)民集體土地，但是農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過(guò)程，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化成果的過(guò)程，應(yīng)當(dāng)有利于增加而不是損害農(nóng)民的利益，應(yīng)當(dāng)有利于縮小而不是擴(kuò)城鄉(xiāng)的差距。但有的地方領(lǐng)導(dǎo)干部腦子里缺乏這種觀念，截留、挪用征地補(bǔ)償費(fèi)的現(xiàn)象依然存在，甚至違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行征地。造成征地糾紛不斷發(fā)生，農(nóng)民上訪不斷出現(xiàn)，影響社會(huì)穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計(jì)，因?yàn)檎鞯貑?wèn)題引起農(nóng)民上訪占土地量的40%。從反映的情況看，有的地方的征地行為作風(fēng)粗暴、性質(zhì)惡劣，莊稼眼看就要收了，一夜之間強(qiáng)行把地推平，這種做法必須糾正。

（四）土地歷史遺留問(wèn)題較難處理，亟待妥善解決。近年來(lái)土地方面暴露出來(lái)的歷史遺留問(wèn)題較多，其中最突出的有三個(gè)方面：一是原來(lái)出讓的土地，后來(lái)由于《森林法》的有關(guān)規(guī)定或者規(guī)劃調(diào)整為綠地等原因，使土地使用者不能按原用途使用，形成遺留問(wèn)題，比如初村北海、張村沿海等1.3萬(wàn)畝土地。土地使用者紛紛要求解決，處理難度很。二是乳山銀灘開(kāi)發(fā)區(qū)于1992-1993年越權(quán)批準(zhǔn)出讓的一些土地，現(xiàn)在還有1萬(wàn)畝左右由于當(dāng)時(shí)沒(méi)有確定具置而空掛，用地單位都來(lái)找，難以解決。三是以前有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞以地生財(cái)，把地擅自賣(mài)給開(kāi)發(fā)商，由于沒(méi)經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)用征收，不能辦理正常的用地手續(xù)，前任領(lǐng)導(dǎo)把收開(kāi)發(fā)商的錢(qián)挪作他用，換屆后下一任領(lǐng)導(dǎo)不承認(rèn)，現(xiàn)在開(kāi)發(fā)商想辦理用地手續(xù)，符合規(guī)劃的沒(méi)有資金，不符合規(guī)劃的辦不了手續(xù)。

三、今后我市土地管理的思路和措施

今后我市的土地管理工作，將以這次市人常委會(huì)審議《土地管理法》貫徹情況為契機(jī)和動(dòng)力，緊緊圍繞市委“1161”工作思路和目標(biāo)，認(rèn)真貫徹崔曰臣記、宋遠(yuǎn)方市長(zhǎng)、劉命信副市長(zhǎng)今年10月9日到市國(guó)土資源局調(diào)研時(shí)的重要指示精神，規(guī)范管理，高效服務(wù)，開(kāi)拓進(jìn)取，扎實(shí)工作，為全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)又快又好發(fā)展提供可持續(xù)的土地保障和優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)，重點(diǎn)做好五個(gè)方面。

（一）嚴(yán)格保護(hù)耕地，保障糧食安全。一是按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，認(rèn)真開(kāi)展土地利用總體規(guī)劃修編工作，使修編后的規(guī)劃既有利于保護(hù)耕地，又為經(jīng)濟(jì)發(fā)展留出合理的用地空間。二是嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制。定期對(duì)耕地和基本農(nóng)田的保護(hù)情況進(jìn)行檢查考核，進(jìn)一步強(qiáng)化各級(jí)人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)土地管理和耕地保護(hù)的責(zé)任。按照“基本農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)化、基礎(chǔ)工作規(guī)范化、保護(hù)責(zé)任社會(huì)化、監(jiān)督管理信息化”的總體要求，嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，堅(jiān)決制止通過(guò)修改土地利用總體規(guī)劃等方式規(guī)避占用基本農(nóng)田報(bào)批的違法行為，確?；巨r(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量不降低。三是力實(shí)施土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾。積極申報(bào)部級(jí)、省級(jí)土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾項(xiàng)目，爭(zhēng)取專(zhuān)項(xiàng)資金。認(rèn)真落實(shí)《××市土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行辦法》，加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金使用情況和項(xiàng)目實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，并全面推行項(xiàng)目招投標(biāo)管理，實(shí)現(xiàn)土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾的規(guī)范化運(yùn)作。

（二）節(jié)約集約用地，提高土地綜合利用率。加宣傳力度，徹底轉(zhuǎn)變粗放的用地觀念和習(xí)慣，提高社會(huì)各界的節(jié)約集約用地意識(shí)。加強(qiáng)建設(shè)用地審批管理，建立健全土地集約利用考核評(píng)價(jià)辦法和體系，遏制圈占土地和粗放用地。一是批前嚴(yán)格審查。建設(shè)項(xiàng)目辦理立項(xiàng)手續(xù)前，由項(xiàng)目所在地的國(guó)土資源部門(mén)進(jìn)行用地預(yù)審，未經(jīng)用地預(yù)審的，一律不予轉(zhuǎn)報(bào)批次用地和批準(zhǔn)供地。二是批中嚴(yán)格把關(guān)。對(duì)超過(guò)規(guī)定用地定額標(biāo)準(zhǔn)或達(dá)不到我市集約利用控制標(biāo)準(zhǔn)的，壓縮用地面積或不予批準(zhǔn)用地。三是批后嚴(yán)格監(jiān)管。建立新批土地信息庫(kù)和跟蹤檢查臺(tái)帳，建立新批用地項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)公示制度，及時(shí)向建設(shè)單位下發(fā)提示和督促建設(shè)通知，定期跟蹤檢查，防止土地閑置。把企業(yè)現(xiàn)有土地利用情況作為新增供地的重要依據(jù)，對(duì)土地利用率高的企業(yè)，在新申請(qǐng)用地時(shí)優(yōu)先安排；對(duì)達(dá)不到節(jié)約集約用地規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，暫緩新的用地審批，待其將原有土地達(dá)到節(jié)約集約利用標(biāo)準(zhǔn)后，再考慮新的用地審批，促進(jìn)企業(yè)節(jié)約集約用地。版權(quán)所有

(三)拓寬用地空間,保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一是立足內(nèi)涵挖潛，徹底清查、充分利用批而未供的土地、閑置土地、空閑土地等存量土地，提高土地利用率。二是繼續(xù)爭(zhēng)取農(nóng)村建設(shè)用地整理與城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地掛鉤試點(diǎn)工作，通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地減少和城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，拓寬城市用地空間。三是全面摸清全市范圍內(nèi)可利用的鹽田、廢棄蝦池和沿海灘涂，在充分做好環(huán)境影響論證和符合規(guī)劃的前提下，區(qū)別不同情況，采取靈活有效的方式加以利用。四是加向上溝通協(xié)調(diào)力度，積極爭(zhēng)取國(guó)家、省上預(yù)留的建設(shè)用地指標(biāo)，緩解土地供需矛盾。

（四）加強(qiáng)和改進(jìn)征地管理，維護(hù)農(nóng)民利益。一是把提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)落到實(shí)處。征地統(tǒng)一年產(chǎn)值和區(qū)片地價(jià)批準(zhǔn)公布前，嚴(yán)格執(zhí)行威政辦發(fā)〔2005〕69號(hào)文件規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保被征地農(nóng)民的生活水平不因失地而下降。征地統(tǒng)一年產(chǎn)值和區(qū)片地價(jià)出臺(tái)后，嚴(yán)格按照新的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，切實(shí)解決征地標(biāo)準(zhǔn)偏低和同地不同價(jià)的問(wèn)題。二是嚴(yán)把征地補(bǔ)償關(guān)，確保征地補(bǔ)償費(fèi)及時(shí)足額到位。征地補(bǔ)償安置費(fèi)用不落實(shí)的，一律不予受理上報(bào)省政府批次征地報(bào)件；征地補(bǔ)償安置費(fèi)用不到位的，一律不批準(zhǔn)供地。探索建立征地補(bǔ)償款預(yù)存制度和統(tǒng)一收繳、發(fā)放機(jī)制，減少發(fā)放環(huán)節(jié)，防止截留、挪用。

篇3

受市政府委托，向本次會(huì)議匯報(bào)我市貫徹實(shí)施《土地管理法》的情況，請(qǐng)予審議。

我國(guó)第一部《土地管理法》是*年頒布的，今年是20周年。期間經(jīng)過(guò)了2次修正、1次修訂。我今天匯報(bào)的，是*年修訂、20*年修正的新《土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新法）的貫徹實(shí)施情況。

一、貫徹實(shí)施《土地管理法》基本情況

新法實(shí)施以來(lái)，我市出臺(tái)了《關(guān)于對(duì)市區(qū)土地實(shí)行五統(tǒng)一管理的通知》、《*市國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市區(qū)土地市場(chǎng)管理促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的通知》等20多個(gè)規(guī)范性文件，建立健全了一系列制度，土地管理工作逐漸步入了法制化、制度化的軌道。

（一）宣傳力度不斷加，社會(huì)各界的依法用地意識(shí)逐步增強(qiáng)。新法出臺(tái)以后，我市把對(duì)新法的宣傳作為“三五”普法、“四五”普法的重要內(nèi)容，堅(jiān)持“6.25”全國(guó)土地日集中宣傳與日常宣傳相結(jié)合，采取舉辦培訓(xùn)班、召開(kāi)座談會(huì)、發(fā)放宣傳材料、舉辦國(guó)土資源杯“歌唱*”歌曲創(chuàng)作賽和土地管理電視知識(shí)競(jìng)賽等形式，對(duì)新法進(jìn)行廣泛深入宣傳。*年以來(lái)，全市舉辦培訓(xùn)班100多期，培訓(xùn)1.5萬(wàn)人次，召開(kāi)座談會(huì)70多次，發(fā)放宣傳材料70多萬(wàn)份。通過(guò)宣傳，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、用地單位和廣群眾對(duì)新法的認(rèn)識(shí)不斷提高，資源憂患意識(shí)、依法用地意識(shí)明顯增強(qiáng)，有力地促進(jìn)了新法的順利實(shí)施。

（二）耕地保護(hù)機(jī)制不斷健全，耕地保護(hù)力度不斷加。一是建立耕地保護(hù)責(zé)任制和目標(biāo)考核辦法，明確各級(jí)耕地保護(hù)的目標(biāo)和責(zé)任。特別是在基本農(nóng)田保護(hù)方面，市、縣、鎮(zhèn)、村、農(nóng)戶逐級(jí)簽訂了基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任，全市共簽訂55萬(wàn)份，確保責(zé)任落實(shí)到人，措施落實(shí)到位。二是建立健全了耕地占補(bǔ)平衡制度、繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)制度、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)管理制度、監(jiān)督檢查制度等制度，并嚴(yán)格執(zhí)行基本農(nóng)田“五不準(zhǔn)”等上級(jí)關(guān)于耕地保護(hù)的各項(xiàng)政策，實(shí)現(xiàn)了耕地保護(hù)工作的制度化、規(guī)范化。三是力實(shí)施土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾工作，增加有效耕地面積。“十五”期間，我市爭(zhēng)取國(guó)家級(jí)、省級(jí)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目26個(gè)，爭(zhēng)取資金2.2億元，全市通過(guò)開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾增加耕地3000多公頃。*年土地利用總體規(guī)劃修編時(shí)，確定我市耕地保有量為192969.12公頃，基本農(nóng)田面積為169943.86公頃，基本農(nóng)田保護(hù)率為88.1%。到20*年，我市經(jīng)審批的建設(shè)用地，連續(xù)7年實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，基本農(nóng)田保護(hù)率始終保持在88.1%以上。

（三）土地市場(chǎng)不斷規(guī)范，土地資源的市場(chǎng)化配置程度不斷提高。一是建立土地儲(chǔ)備制度。市及各市國(guó)土資源部門(mén)都成立了土地儲(chǔ)備中心，通過(guò)收回、收購(gòu)等方式儲(chǔ)備土地，并制定土地供應(yīng)計(jì)劃，根據(jù)市場(chǎng)情況，適時(shí)推向市場(chǎng)，起到宏觀調(diào)控土地市場(chǎng)的作用。二是建立國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓制度。*年，市政府出臺(tái)了《*市國(guó)有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)辦法》；20*年，又出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市區(qū)土地市場(chǎng)管理促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的通知》。兩個(gè)文件都明確規(guī)定，對(duì)商業(yè)、旅游、娛樂(lè)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等經(jīng)營(yíng)性用地，必須采取招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式出讓。20*年，各市區(qū)都建立了經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓制度，率先在全省全面實(shí)行。20*年以來(lái)，國(guó)土資源部門(mén)建立健全了局長(zhǎng)辦公會(huì)集體會(huì)審出讓底價(jià)制度、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督公證制度、監(jiān)督管理方案審批備案制度、公告和信息披露制度、拍賣(mài)底價(jià)和競(jìng)買(mǎi)人報(bào)名保密制度等制度，不斷完善工作程序，使“招拍掛”工作規(guī)范運(yùn)行，國(guó)有土地的資產(chǎn)價(jià)值得到充分顯現(xiàn)。20*年，我市又進(jìn)行了工業(yè)用地招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓試點(diǎn)。20*年，全市“招拍掛”出讓經(jīng)營(yíng)性土地129宗，實(shí)現(xiàn)政府純收益9.5億元，占土地總收益的比例由*年的6%提高到59%。三是建立地價(jià)管理制度。*年，我市將市區(qū)土地劃為7個(gè)級(jí)別，制定了相應(yīng)級(jí)別不同用途的基準(zhǔn)地價(jià)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市基礎(chǔ)設(shè)施狀況的改善，20*年和20*年，又對(duì)土地級(jí)別和基準(zhǔn)地價(jià)進(jìn)行了兩次調(diào)整，使地價(jià)水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，保證了國(guó)有土地資產(chǎn)的保值和增值。對(duì)采取協(xié)議方式供地的，供地價(jià)格均以基準(zhǔn)地價(jià)為基礎(chǔ)依法進(jìn)行評(píng)估，并經(jīng)國(guó)土資源部門(mén)集體會(huì)審確認(rèn)，保證了土地出讓的公平、公正、公開(kāi)，確保國(guó)有土地資產(chǎn)不流失。四是建立國(guó)有土地使用權(quán)掛牌轉(zhuǎn)讓交易制度。市及各市都建立了土地交易市場(chǎng)。除城鎮(zhèn)居民住房、法院判決等國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓外，對(duì)其他國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)行在交易中心掛牌交易，對(duì)申報(bào)的轉(zhuǎn)讓價(jià)格低于實(shí)際評(píng)估價(jià)格20%的，政府行使優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)。該制度的建立，培育和規(guī)范了土地二級(jí)市場(chǎng)。土地市場(chǎng)建設(shè)的不斷深化，使土地資產(chǎn)收益逐年幅度增加。20*年，全市實(shí)現(xiàn)政府土地純收益16.3億元，是*年的10倍。

（四）征地管理不斷加強(qiáng)，被征地農(nóng)民的合法權(quán)益得到有效保障。重點(diǎn)強(qiáng)化了四項(xiàng)措施：一是規(guī)范征地程序。凡是征地前沒(méi)對(duì)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行聽(tīng)證或測(cè)算征地標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到我市最低標(biāo)準(zhǔn)的，國(guó)土資源部門(mén)一律不受理征地審批報(bào)件。二是依法適當(dāng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。新法出臺(tái)后，我市對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了3次調(diào)整。*年，市政府辦公室下發(fā)17號(hào)文件，將市區(qū)征用土地年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和地上附著物標(biāo)準(zhǔn)提高了20%左右。20*年，市政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)《省政府辦公廳關(guān)于調(diào)整征地年產(chǎn)值和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》，規(guī)定城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)耕地年產(chǎn)值最低標(biāo)準(zhǔn)環(huán)翠區(qū)為每畝1800元，榮成市、文登市為每畝1600元，乳山市為每畝1400元；城市規(guī)劃區(qū)外耕地最低年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)為每畝1000元。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，兩項(xiàng)合計(jì)不得低于畝產(chǎn)值的16倍。為有效解決征地中同地不同價(jià)的問(wèn)題，使征地工作更加公平合理，并進(jìn)一步提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照國(guó)土資源部和省國(guó)土資源廳的統(tǒng)一部署，從20*年下半年開(kāi)始，國(guó)土資源部門(mén)在全市組織開(kāi)展了征地區(qū)片綜合地價(jià)和征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)制訂工作。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)征地的，適用區(qū)片地價(jià)；在城市規(guī)劃區(qū)外征地的，適用統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)。市區(qū)區(qū)片地價(jià)分了10個(gè)區(qū)片、5個(gè)級(jí)別：分別是每畝8萬(wàn)元、7萬(wàn)元、5萬(wàn)元、4萬(wàn)元和3萬(wàn)元；統(tǒng)一年產(chǎn)值分了5個(gè)區(qū)域，標(biāo)準(zhǔn)都是每畝1300元，補(bǔ)償倍數(shù)分別是23倍、22倍和20倍。目前各市區(qū)全面完成了制訂工作，待省上批準(zhǔn)后公布實(shí)施。三是嚴(yán)把征地補(bǔ)償關(guān)。從20*年開(kāi)始，對(duì)新增建設(shè)用地，供地報(bào)件中必須附被征地村出具的土地補(bǔ)償費(fèi)到位證明和被征地農(nóng)民領(lǐng)取補(bǔ)償費(fèi)的證明，否則國(guó)土資源部門(mén)不予受理和批準(zhǔn)供地。四是做好失地農(nóng)民的安置工作。我市先后采取了貨幣安置、農(nóng)業(yè)安置、留地安置、轉(zhuǎn)權(quán)讓利、土地入股等安置方式。為從根本上解決失地農(nóng)民的生活問(wèn)題，20*年，市政府下發(fā)《關(guān)于建立失地農(nóng)民基本生活保障制度的實(shí)施意見(jiàn)》，通過(guò)“政府出一塊、村集體補(bǔ)一塊、農(nóng)民個(gè)人繳一塊”的方式，把失地農(nóng)民的基本生活納入社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)保障的社會(huì)化。目前各市區(qū)都根據(jù)實(shí)際情況出臺(tái)了相關(guān)政策。

（五）執(zhí)法監(jiān)察機(jī)制不斷健全，土地執(zhí)法力度不斷加。市縣兩級(jí)國(guó)土資源部門(mén)都成立了執(zhí)法監(jiān)察科，組建了執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)和隊(duì)，建立了市、縣、鎮(zhèn)、村四級(jí)土地動(dòng)態(tài)巡查網(wǎng)絡(luò)，制定了《*市土地動(dòng)態(tài)巡查辦法》，與公安部門(mén)建立了聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，對(duì)土地違法案件做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處理。20*年以來(lái)，扎實(shí)開(kāi)展了城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)用地清理整頓、土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查、土地市場(chǎng)秩序治理整頓、開(kāi)發(fā)區(qū)清理整頓等集中治理整頓工作，全市共制止土地違法行為500多起，立案查處土地違法案件930余件，拆除違法占地建筑面積11萬(wàn)平方米，有力地規(guī)范了土地市場(chǎng)秩序。截至20*年，市國(guó)土資源局連續(xù)3年被市整規(guī)辦評(píng)為整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序先進(jìn)單位；20*年，被山東省整規(guī)辦評(píng)為土地市場(chǎng)秩序治理整頓先進(jìn)集體。

（六）土地調(diào)控力度不斷加，促進(jìn)了全市經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。20*年，國(guó)務(wù)院把國(guó)土資源部門(mén)定位為宏觀調(diào)控部門(mén)，把土地作為宏觀調(diào)控國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要手段，下發(fā)了國(guó)發(fā)〔20*〕28號(hào)和〔20*〕31號(hào)文件，制定了一系列土地調(diào)控的措施。對(duì)此，我市態(tài)度鮮明，行動(dòng)積極，措施果斷，一是嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家產(chǎn)業(yè)和用地政策，從嚴(yán)控制新增建設(shè)用地。做到“三禁止、一嚴(yán)格”，即禁止向違背國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、高耗能高污染、違反土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃的項(xiàng)目供地，嚴(yán)格控制列入國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策限制類(lèi)的項(xiàng)目用地。二是嚴(yán)格按照上級(jí)要求，認(rèn)真開(kāi)展20*年新開(kāi)工項(xiàng)目用地清理工作。今年國(guó)慶節(jié)期間，市國(guó)土資源局組成7個(gè)督導(dǎo)檢查組，進(jìn)駐各市區(qū)，對(duì)新開(kāi)工項(xiàng)目逐個(gè)進(jìn)行土地報(bào)件檔案和實(shí)地現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)落實(shí)。對(duì)10個(gè)違法占地項(xiàng)目全部依法進(jìn)行了查處，其中依法拆除的4個(gè)，沒(méi)收的3個(gè)，移送公安機(jī)關(guān)立案處理的3個(gè)，恢復(fù)土地原狀的1個(gè)；對(duì)8個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了罰款；給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分的責(zé)任人10人，追究刑事責(zé)任的2人，做到了既處理事，又處理人。10月16日，我市新開(kāi)工項(xiàng)目清理工作順利通過(guò)國(guó)務(wù)院督查組的檢查驗(yàn)收。

（七）服務(wù)功能不斷增強(qiáng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障能力不斷提高。一是強(qiáng)化窗口辦文工作，提高服務(wù)效率。各級(jí)國(guó)土資源部門(mén)都建立了窗口辦文制度，把土地審批事項(xiàng)納入窗口管理，實(shí)行“受理”與“辦理”分開(kāi)。依托城鎮(zhèn)地籍信息系統(tǒng)，把城鎮(zhèn)居民土地登記發(fā)證時(shí)限由法定的2個(gè)月縮短到15分鐘以?xún)?nèi)，極地方便了市民。20*年，市國(guó)土資源局辦文窗口被省國(guó)土資源廳和市直機(jī)關(guān)工委分別評(píng)為“優(yōu)秀辦文窗口”和“文明窗口”；20*年—20*年，連續(xù)4年被市行政審批中心授予“群眾最滿意窗口”稱(chēng)號(hào)。二是堅(jiān)持開(kāi)源節(jié)流，力推進(jìn)土地節(jié)約集約利用。在節(jié)約用地方面，全市通過(guò)舊城改造、治理“城中村”和“空心村”、處置閑置土地等措施，盤(pán)活土地1.6萬(wàn)多畝，節(jié)約土地7000多畝。在集約用地方面，20*年，市政府下發(fā)31號(hào)和38號(hào)文件，對(duì)30個(gè)類(lèi)別工業(yè)項(xiàng)目用地的投資強(qiáng)度、建筑密度、容積率、綠化率做了詳細(xì)的規(guī)定。依據(jù)這兩個(gè)文件，國(guó)土資源部門(mén)在用地審批中嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)達(dá)不到我市土地集約利用控制標(biāo)準(zhǔn)的，堅(jiān)決不予批地或核減用地面積。我市土地節(jié)約集約利用工作得到省政府的充分肯定，20*年，全省土地利用管理工作暨節(jié)約集約用地先進(jìn)企業(yè)表彰會(huì)議在我市召開(kāi)，我市金猴集團(tuán)、萬(wàn)得集團(tuán)、三角華盛輪胎、華力電機(jī)等8家企業(yè)受到表彰。三是千方百計(jì)保證項(xiàng)目落地。20*年以來(lái)，我市共爭(zhēng)取審批建設(shè)用地8.3萬(wàn)畝，綜合全省各市城市面積和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入等因素（這些因素是省上分配用地指標(biāo)時(shí)的參考依據(jù)），批地總量排在全省15個(gè)市（除濟(jì)南、青島外）前列。堅(jiān)持有保有壓、區(qū)別對(duì)待的供地政策，實(shí)行“五個(gè)優(yōu)先”，即優(yōu)先保證國(guó)家、省、市重點(diǎn)工程，教育、衛(wèi)生等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)，高科技項(xiàng)目，重點(diǎn)利用外資項(xiàng)目以及資金到位的項(xiàng)目用地。

20*年，市政府被省政府評(píng)為全省實(shí)施20*-20*年度國(guó)土資源管理目標(biāo)責(zé)任制先進(jìn)單位。20*-20*年，市國(guó)土資源局連續(xù)4年被*市委市政府評(píng)為先進(jìn)單位；20*年，被省國(guó)土資源廳評(píng)為全省國(guó)土資源管理工作先進(jìn)單位；20*年，被人事部、國(guó)土資源部授予“全國(guó)國(guó)土資源系統(tǒng)先進(jìn)集體”稱(chēng)號(hào)；20*年，榮成市國(guó)土資源局、文登市國(guó)土資源局被省人事廳、國(guó)土資源廳授予“全省國(guó)土資源系統(tǒng)先進(jìn)集體”稱(chēng)號(hào)。

二、土地管理中存在的困難和問(wèn)題

（一）社會(huì)各界特別是個(gè)別地方領(lǐng)導(dǎo)依法用地意識(shí)有待進(jìn)一步增強(qiáng)。個(gè)別地方把發(fā)展同多占地劃等號(hào)，認(rèn)為發(fā)展就要多占地，多占地就是發(fā)展。有的地方用地根本不把土地利用總體規(guī)劃放在眼里，想開(kāi)發(fā)哪塊就開(kāi)發(fā)哪塊，投資商看中哪塊就給哪塊，不管符不符合規(guī)劃，不管有沒(méi)有用地指標(biāo)，也不管是不是基本農(nóng)田，對(duì)國(guó)土資源部門(mén)的依法制止和規(guī)范，他們認(rèn)為是阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。有的地方甚至搞“毀地招商”，什么項(xiàng)目也沒(méi)有，把地推平了再說(shuō)。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以租代征違法用地現(xiàn)象比較突出。

（二）土地節(jié)約集約利用水平有待進(jìn)一步提高。近年來(lái)，我市在優(yōu)化土地資源配置、推進(jìn)土地節(jié)約集約利用上進(jìn)行了不懈地探索，積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)。但從總體上看，社會(huì)各界節(jié)約集約用地的意識(shí)還不強(qiáng)，土地節(jié)約集約利用還停留在較低水平。開(kāi)發(fā)區(qū)中工廠建一層廠房的較多，有的還講排場(chǎng)，建花園式工廠，搞面積綠地，土地利用效率較低。土地閑置浪費(fèi)的現(xiàn)象比較突出，不是有項(xiàng)目沒(méi)地，而是有地沒(méi)項(xiàng)目，不是土地制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是有些地方土地的閑置荒蕪引起了群眾的不滿。土地集約利用的審批考核機(jī)制有待于進(jìn)一步健全，有的企業(yè)不是根據(jù)投資強(qiáng)度確定用地面積，而是虛報(bào)投資強(qiáng)度到國(guó)土資源部門(mén)騙取多批地；批地后，一些用地單位沒(méi)有按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行投資、建設(shè)。

（三）征地中損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象仍然存在。發(fā)展經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)工業(yè)化必須要占用農(nóng)民集體土地，但是農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過(guò)程，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化成果的過(guò)程，應(yīng)當(dāng)有利于增加而不是損害農(nóng)民的利益，應(yīng)當(dāng)有利于縮小而不是擴(kuò)城鄉(xiāng)的差距。但有的地方領(lǐng)導(dǎo)干部腦子里缺乏這種觀念，截留、挪用征地補(bǔ)償費(fèi)的現(xiàn)象依然存在，甚至違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行征地。造成征地糾紛不斷發(fā)生，農(nóng)民上訪不斷出現(xiàn)，影響社會(huì)穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計(jì)，因?yàn)檎鞯貑?wèn)題引起農(nóng)民上訪占土地量的40%。從反映的情況看，有的地方的征地行為作風(fēng)粗暴、性質(zhì)惡劣，莊稼眼看就要收了，一夜之間強(qiáng)行把地推平，這種做法必須糾正。

（四）土地歷史遺留問(wèn)題較難處理，亟待妥善解決。近年來(lái)土地方面暴露出來(lái)的歷史遺留問(wèn)題較多，其中最突出的有三個(gè)方面：一是原來(lái)出讓的土地，后來(lái)由于《森林法》的有關(guān)規(guī)定或者規(guī)劃調(diào)整為綠地等原因，使土地使用者不能按原用途使用，形成遺留問(wèn)題，比如初村北海、張村沿海等1.3萬(wàn)畝土地。土地使用者紛紛要求解決，處理難度很。二是乳山銀灘開(kāi)發(fā)區(qū)于*-*年越權(quán)批準(zhǔn)出讓的一些土地，現(xiàn)在還有1萬(wàn)畝左右由于當(dāng)時(shí)沒(méi)有確定具置而空掛，用地單位都來(lái)找，難以解決。三是以前有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞以地生財(cái)，把地擅自賣(mài)給開(kāi)發(fā)商，由于沒(méi)經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)用征收，不能辦理正常的用地手續(xù)，前任領(lǐng)導(dǎo)把收開(kāi)發(fā)商的錢(qián)挪作他用，換屆后下一任領(lǐng)導(dǎo)不承認(rèn)，現(xiàn)在開(kāi)發(fā)商想辦理用地手續(xù)，符合規(guī)劃的沒(méi)有資金，不符合規(guī)劃的辦不了手續(xù)。

三、今后我市土地管理的思路和措施

今后我市的土地管理工作，將以這次市人常委會(huì)審議《土地管理法》貫徹情況為契機(jī)和動(dòng)力，緊緊圍繞市委“1161”工作思路和目標(biāo)，認(rèn)真貫徹崔曰臣記、宋遠(yuǎn)方市長(zhǎng)、劉命信副市長(zhǎng)今年10月9日到市國(guó)土資源局調(diào)研時(shí)的重要指示精神，規(guī)范管理，高效服務(wù)，開(kāi)拓進(jìn)取，扎實(shí)工作，為全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)又快又好發(fā)展提供可持續(xù)的土地保障和優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)，重點(diǎn)做好五個(gè)方面。

（一）嚴(yán)格保護(hù)耕地，保障糧食安全。一是按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，認(rèn)真開(kāi)展土地利用總體規(guī)劃修編工作，使修編后的規(guī)劃既有利于保護(hù)耕地，又為經(jīng)濟(jì)發(fā)展留出合理的用地空間。二是嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制。定期對(duì)耕地和基本農(nóng)田的保護(hù)情況進(jìn)行檢查考核，進(jìn)一步強(qiáng)化各級(jí)人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)土地管理和耕地保護(hù)的責(zé)任。按照“基本農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)化、基礎(chǔ)工作規(guī)范化、保護(hù)責(zé)任社會(huì)化、監(jiān)督管理信息化”的總體要求，嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，堅(jiān)決制止通過(guò)修改土地利用總體規(guī)劃等方式規(guī)避占用基本農(nóng)田報(bào)批的違法行為，確保基本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量不降低。三是力實(shí)施土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾。積極申報(bào)部級(jí)、省級(jí)土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾項(xiàng)目，爭(zhēng)取專(zhuān)項(xiàng)資金。認(rèn)真落實(shí)《*市土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行辦法》，加強(qiáng)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金使用情況和項(xiàng)目實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，并全面推行項(xiàng)目招投標(biāo)管理，實(shí)現(xiàn)土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾的規(guī)范化運(yùn)作。

（二）節(jié)約集約用地，提高土地綜合利用率。加宣傳力度，徹底轉(zhuǎn)變粗放的用地觀念和習(xí)慣，提高社會(huì)各界的節(jié)約集約用地意識(shí)。加強(qiáng)建設(shè)用地審批管理，建立健全土地集約利用考核評(píng)價(jià)辦法和體系，遏制圈占土地和粗放用地。一是批前嚴(yán)格審查。建設(shè)項(xiàng)目辦理立項(xiàng)手續(xù)前，由項(xiàng)目所在地的國(guó)土資源部門(mén)進(jìn)行用地預(yù)審，未經(jīng)用地預(yù)審的，一律不予轉(zhuǎn)報(bào)批次用地和批準(zhǔn)供地。二是批中嚴(yán)格把關(guān)。對(duì)超過(guò)規(guī)定用地定額標(biāo)準(zhǔn)或達(dá)不到我市集約利用控制標(biāo)準(zhǔn)的，壓縮用地面積或不予批準(zhǔn)用地。三是批后嚴(yán)格監(jiān)管。建立新批土地信息庫(kù)和跟蹤檢查臺(tái)帳，建立新批用地項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)公示制度，及時(shí)向建設(shè)單位下發(fā)提示和督促建設(shè)通知，定期跟蹤檢查，防止土地閑置。把企業(yè)現(xiàn)有土地利用情況作為新增供地的重要依據(jù)，對(duì)土地利用率高的企業(yè)，在新申請(qǐng)用地時(shí)優(yōu)先安排；對(duì)達(dá)不到節(jié)約集約用地規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，暫緩新的用地審批，待其將原有土地達(dá)到節(jié)約集約利用標(biāo)準(zhǔn)后，再考慮新的用地審批，促進(jìn)企業(yè)節(jié)約集約用地。

(三)拓寬用地空間,保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一是立足內(nèi)涵挖潛，徹底清查、充分利用批而未供的土地、閑置土地、空閑土地等存量土地，提高土地利用率。二是繼續(xù)爭(zhēng)取農(nóng)村建設(shè)用地整理與城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地掛鉤試點(diǎn)工作，通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地減少和城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，拓寬城市用地空間。三是全面摸清全市范圍內(nèi)可利用的鹽田、廢棄蝦池和沿海灘涂，在充分做好環(huán)境影響論證和符合規(guī)劃的前提下，區(qū)別不同情況，采取靈活有效的方式加以利用。四是加向上溝通協(xié)調(diào)力度，積極爭(zhēng)取國(guó)家、省上預(yù)留的建設(shè)用地指標(biāo)，緩解土地供需矛盾。

（四）加強(qiáng)和改進(jìn)征地管理，維護(hù)農(nóng)民利益。一是把提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)落到實(shí)處。征地統(tǒng)一年產(chǎn)值和區(qū)片地價(jià)批準(zhǔn)公布前，嚴(yán)格執(zhí)行威政辦發(fā)〔20*〕69號(hào)文件規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保被征地農(nóng)民的生活水平不因失地而下降。征地統(tǒng)一年產(chǎn)值和區(qū)片地價(jià)出臺(tái)后，嚴(yán)格按照新的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，切實(shí)解決征地標(biāo)準(zhǔn)偏低和同地不同價(jià)的問(wèn)題。二是嚴(yán)把征地補(bǔ)償關(guān)，確保征地補(bǔ)償費(fèi)及時(shí)足額到位。征地補(bǔ)償安置費(fèi)用不落實(shí)的，一律不予受理上報(bào)省政府批次征地報(bào)件；征地補(bǔ)償安置費(fèi)用不到位的，一律不批準(zhǔn)供地。探索建立征地補(bǔ)償款預(yù)存制度和統(tǒng)一收繳、發(fā)放機(jī)制，減少發(fā)放環(huán)節(jié)，防止截留、挪用。

篇4

關(guān)鍵詞：國(guó)有土地；房屋征收；征收程序；征收補(bǔ)償

中圖分類(lèi)號(hào)：D912.29

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1001-6260(2010)04-0150-06

我國(guó)《憲法》第13條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。”但公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)并非受到絕對(duì)保護(hù)，我國(guó)《憲法》規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償?！薄皣?guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償?！蔽覈?guó)《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》和《物權(quán)法》都有類(lèi)似的規(guī)定，但我國(guó)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》卻未明確規(guī)定只因公共利益才可征收房屋，并且房屋征收程序不規(guī)范，被征收人合法權(quán)益受損時(shí)救濟(jì)機(jī)制不健全，導(dǎo)致房屋征收范圍過(guò)廣，征收補(bǔ)償普遍較低，拆遷糾紛不斷，暴力拆遷和暴力抗擊強(qiáng)遷事件呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)。為了維護(hù)公民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，規(guī)范城市房屋征收行為，我國(guó)城市房屋征收制度正在修改與完善。本文擬從征收的適用范圍、征收程序和征收補(bǔ)償三個(gè)方面對(duì)我國(guó)房屋征收制度上存在的問(wèn)題及完善措施加以討論，以期對(duì)房屋征收立法有所裨益。

一、關(guān)于征收的適用范圍

(一)征收集體土地上房屋的補(bǔ)償問(wèn)題亟待解決

《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，可征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”，而我國(guó)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定只適用于國(guó)有土地上房屋的征收，因“公共利益的需要”征收集體土地上的房屋該如何補(bǔ)償多年來(lái)一直無(wú)法可依。由于集體土地上的房屋不擁有國(guó)有土地使用權(quán)，集體土地上房屋被征收時(shí)被征收人所得到的補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同一區(qū)位的國(guó)有土地上房屋的補(bǔ)償，造成房屋被征收后補(bǔ)償不能彌補(bǔ)被征收人損失，被征收人拒絕接受征收補(bǔ)償?shù)那樾螘r(shí)有發(fā)生。對(duì)于集體土地上房屋被征收該如何補(bǔ)償，學(xué)界和實(shí)務(wù)界有不同的理解。學(xué)界部分專(zhuān)家和學(xué)者認(rèn)為集體土地被征收為國(guó)有后，集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，因此，集體土地上房屋的征收補(bǔ)償應(yīng)參照國(guó)有土地上房屋征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行。然而實(shí)務(wù)界認(rèn)為既然現(xiàn)有立法明確規(guī)定只適用于國(guó)有土地上房屋的征收，集體土地上房屋的征收自然就不適用國(guó)有土地房屋的征收標(biāo)準(zhǔn)，征收人就不必依照城市房屋的征收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，而目前就集體土地上房屋的征收補(bǔ)償再頒布一部新法的可能性不大。因此，為了有效遏制因集體土地征收補(bǔ)償不公而引發(fā)的糾紛，新的房屋征收制度應(yīng)當(dāng)對(duì)集體土地上房屋的征收補(bǔ)償作出明確規(guī)定。

對(duì)被征收房屋進(jìn)行公平補(bǔ)償是房屋征收的基本要件之一。在我國(guó)，公平補(bǔ)償不僅應(yīng)針對(duì)國(guó)有土地上房屋的征收，也應(yīng)包括對(duì)集體土地上房屋的征收，只有這樣才能體現(xiàn)真正的公平，化解因集體土地上房屋征收補(bǔ)償不公而引起的各種暴力沖突。如果在立法上不作出明確規(guī)定，依照國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償?shù)某绦蚝蜆?biāo)準(zhǔn)來(lái)補(bǔ)償集體土地上房屋的征收就只能是學(xué)者一廂情愿的一種理想而已。為了避免集體土地上房屋被征收入利益受損，化解因集體土地上房屋征收引起的社會(huì)矛盾，建議在未來(lái)房屋征收立法中加上一條：因公共利益的需要征收集體土地上房屋的，其補(bǔ)償比照城市房屋征收標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施。

(二)“公共利益”應(yīng)當(dāng)合理界定

“公共利益”是各國(guó)(地區(qū))不動(dòng)產(chǎn)征收的共同目的，但要對(duì)“公共利益”作出具體明確的界定卻是一個(gè)世界性的難題，往往與價(jià)值判斷密切相關(guān)，隨著時(shí)間空間的轉(zhuǎn)換而有不同的內(nèi)涵，因?yàn)檎?、?jīng)濟(jì)、文化和歷史背景以及不同的個(gè)案有不同的解釋。

日本憲法明確規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)征收權(quán)的行使必須出于公共使用的需要。日本頒布了專(zhuān)門(mén)的《土地征收法》，該法對(duì)何為“公共利益”詳細(xì)列舉35種可以征收土地的情形，包括公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、港口、石油管道、自來(lái)水管道、鐵軌設(shè)施、消防設(shè)施、氣象、廣播、教育和研究機(jī)構(gòu)、博物館和圖書(shū)館、社會(huì)福利事業(yè)、醫(yī)院、煤氣、電力、電信、墓地、廢棄物處理設(shè)施、公園、水利設(shè)施、國(guó)家及地方公共團(tuán)體或合作社的辦公場(chǎng)所或建設(shè)的公共設(shè)施和居住專(zhuān)用區(qū)、國(guó)家及地方公共團(tuán)體或合作社進(jìn)行的農(nóng)地改造和綜合開(kāi)發(fā)所需要的基礎(chǔ)設(shè)施、中央批發(fā)市場(chǎng)和地方批發(fā)市場(chǎng)等，概括了社會(huì)生活、生產(chǎn)和科學(xué)研究的方方面面(褚江麗，2009)。并且每一種情形都有一部相應(yīng)的法律約束，如依照《城市規(guī)劃法》進(jìn)行的公路等建設(shè)，依據(jù)《河川法》進(jìn)行的水庫(kù)、地方設(shè)施建設(shè)，依據(jù)《港灣法》進(jìn)行的港灣等建設(shè)。根據(jù)日本法律，只有符合《土地征收法》第3條列舉出的事項(xiàng)的項(xiàng)目，才允許采用征收不動(dòng)產(chǎn)的方式。

臺(tái)灣地區(qū)“憲法”第108條第1項(xiàng)第14款規(guī)定了“共用征收”，規(guī)定“國(guó)家”基于公共利益之需要，對(duì)于私人之特定財(cái)產(chǎn)，可以進(jìn)行征收。另外，臺(tái)灣地區(qū)《土地法》第5章為土地征收編專(zhuān)編，對(duì)土地征收的要件、程序等作出規(guī)定，該法規(guī)定了土地征收的范圍：(1)第208條規(guī)定，“國(guó)家”因下列公共事業(yè)之需要，可對(duì)私有土地進(jìn)行征收：國(guó)防設(shè)備；交通事業(yè)；公用事業(yè)；水利事業(yè)；公共衛(wèi)生；政府機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)及其它公共建筑；教育學(xué)術(shù)及慈善事業(yè)；國(guó)營(yíng)事業(yè)；其它由政府興辦以公共利益為目的的事業(yè)。(2)政府機(jī)關(guān)實(shí)施“國(guó)家”經(jīng)濟(jì)政策，可征收土地及房屋。(3)因?qū)嵤皣?guó)家”經(jīng)濟(jì)政策，設(shè)置新城區(qū)，進(jìn)行國(guó)防建設(shè)和共有事業(yè)可進(jìn)行區(qū)域性征收和保留征收。但由于土地相關(guān)特別法中有諸多土地征收的規(guī)定，造成土地征收程序、補(bǔ)償項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)各異。臺(tái)灣地區(qū)于2001年又頒布《土地征收條例》，作為不動(dòng)產(chǎn)征收的依據(jù)。該條例第1條第1款規(guī)定其立法目的為：“促進(jìn)土地利用，增進(jìn)公共利益，保障私人財(cái)產(chǎn)?！笨梢?jiàn)，“公共利益”是臺(tái)灣地區(qū)不動(dòng)產(chǎn)征收的唯一目的，并且“為尊重私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利，并非必要，應(yīng)盡可能避免征收之法理”。(陳立夫，2007)

在我國(guó)房屋征收的公共利益的界定問(wèn)題上，目前學(xué)界較為認(rèn)同的是采取列舉的方式，將符合公共利益的征收一一列舉，然后再加上一個(gè)兜底條款，這類(lèi)似于臺(tái)灣地區(qū)不動(dòng)產(chǎn)征收對(duì)于公共利益的界定。在所列舉的項(xiàng)目中，實(shí)施危舊房改造可否征收房屋，引起了學(xué)界的爭(zhēng)議。有人認(rèn)為，舊房改造不屬于嚴(yán)格意義上的公共利益，并且《土地管理法》第58條將“為公共利益需要”和“為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建”并列列出，作為可提前收回國(guó)有土地使用權(quán)的情形。因此，危舊房改造不屬于公共利益的范疇。(王亦君，2010)但筆者認(rèn)為，《土地管理法》在該條提到的是提前收回國(guó)有土地使用權(quán)的情形，并非完全等同于土地征收，并且該條也并未排除舊城區(qū)改造可提前收回土地使用權(quán)。

事實(shí)上，近年來(lái)國(guó)外對(duì)公共利益的界定已呈擴(kuò)大趨勢(shì)，如在美國(guó)，公共利益可以從公共利益用途的效果角度來(lái)確定，無(wú)論被征用的財(cái)產(chǎn)由誰(shuí)使用，只要征用的行為最終增進(jìn)了全體社會(huì)成員社會(huì)福利，如

環(huán)境保護(hù)、社會(huì)安寧、大眾健康等；或者公共利益事業(yè)的使用直接或間接增進(jìn)了全體社會(huì)成員的福利，就可視為符合公共利益的要求(張千帆，2005a)。再如臺(tái)灣地區(qū)的《土地征收條例》第4條、《新市鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)條例》第6條、《都市更新條例》第25條都規(guī)定為了城市規(guī)劃及城市更新，政府有權(quán)征收土地提供給私人開(kāi)發(fā)(陳立夫，2007)?？梢?jiàn)，為實(shí)施城市更新改造危舊房而征收私人房屋并非我國(guó)特有。

我國(guó)正處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初級(jí)階段，城市化進(jìn)程正在加快，對(duì)舊城區(qū)的改造是城市建設(shè)的重要途徑之一，舊城區(qū)的改造既有利于充分利用城市已有土地資源，減少對(duì)農(nóng)用地的征收，也可使城鎮(zhèn)居民的居住條件較快得到改善?！肮怖鏃l款運(yùn)用得當(dāng)，對(duì)于社會(huì)的發(fā)展將起到重要作用，可以促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的繁榮、提高自然資源的利用率、推動(dòng)就業(yè)。”(褚江麗，2009)因此，將危舊房改造納入公共利益的需要并無(wú)不當(dāng)，但應(yīng)以保護(hù)被征收人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)為前提。為此，建議在房屋征收立法中規(guī)定：因危舊房改造需要征收房屋的，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)在組織有關(guān)部門(mén)論證的基礎(chǔ)上，征求被征收人的意見(jiàn)。2／3以上被征收人同意進(jìn)行危舊房改造的，縣級(jí)以上地方人民政府方可作出房屋征收決定；未達(dá)到2／3被征收人同意的，不得作出房屋征收決定。以保障被征收人在房屋征收中的參與權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，防止政府濫用征收權(quán)進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)。

(三)商業(yè)拆遷應(yīng)排除在房屋征收范圍之外

我國(guó)《憲法》和《物權(quán)法》明確規(guī)定，只有因公共利益的需要，才可以征收私有房產(chǎn)。因此，非因公共利益而實(shí)行的商業(yè)拆遷，在理論上是純粹的平等民事主體之間的民事法律關(guān)系，必須遵行民法上的平等自愿、等價(jià)有償原則，通過(guò)協(xié)商的方式購(gòu)買(mǎi)房屋產(chǎn)權(quán)后才能拆遷。然而，目前的拆遷中暴露的最大問(wèn)題就是公共利益和商業(yè)利益混同，政府運(yùn)用公權(quán)力將低價(jià)或無(wú)償征收的土地出讓給開(kāi)發(fā)商。如果以市場(chǎng)價(jià)出讓?zhuān)瑒t政府從中獲取高額的差價(jià)作為財(cái)政收入；如果低價(jià)出讓給開(kāi)發(fā)商，則巨大的差價(jià)就落在了開(kāi)發(fā)商的手里，公權(quán)力成為尋租的手段，并且披上了公共利益的合法外衣(周安平2006)。特別是在被拆遷人和開(kāi)發(fā)商不能達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議時(shí)，由拆遷行政主管部門(mén)裁決，在必要時(shí)甚至進(jìn)行強(qiáng)制拆遷，這實(shí)質(zhì)上是公權(quán)力對(duì)平等主體的民事權(quán)利的粗涉，違反了《憲法》和《物權(quán)法》的規(guī)定，損害了被拆遷人的合法私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此，新的房屋征收立法必須將國(guó)有土地上房屋征收的范圍限定在因公共利益而進(jìn)行的征收。非因公共利益的需要而拆遷國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋從事建設(shè)活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，并依法辦理有關(guān)審批手續(xù)的同時(shí)，由建設(shè)單位和房屋的所有權(quán)人按照自愿、公平的原則訂立拆遷補(bǔ)償協(xié)議。只有這樣，《憲法》和《物權(quán)法》所規(guī)定的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)才能得到充分保護(hù)。

二、關(guān)于征收程序

“徒法不足以自行”，“一個(gè)健全的法律，如果使用武斷的專(zhuān)橫的程序去執(zhí)行，不能發(fā)生良好的效果。一個(gè)不良的法律，如果使用一個(gè)健全的程序去執(zhí)行，可以限制或削弱法律的不良后果”(王名揚(yáng)，1995)。任何實(shí)體法的實(shí)現(xiàn)均有賴(lài)于程序正義的保證。對(duì)公共利益的合理界定只是為合法征收房屋提供了一個(gè)前提條件，但要有效防止房屋征收部門(mén)超越公共利益的界限，侵害公民的合法財(cái)產(chǎn)，“最好的方法是對(duì)公共利益進(jìn)行程序控制”(許中緣，2008)。因?yàn)椤叭绻麤](méi)有正當(dāng)程序，政府權(quán)利的濫用就不會(huì)遇到任何障礙，一切法定權(quán)利都將因其不可操作性而變得毫無(wú)意義”(張福剛等，2006)。亨金等(1996)說(shuō)過(guò)：“從來(lái)沒(méi)有哪個(gè)制度否認(rèn)過(guò)政府的征收權(quán)，重要的是征收的法律限制?！?/p>

和國(guó)外相比，我國(guó)城市房屋征收制度在程序上主要存在以下不足：

(1)公共利益認(rèn)定審批機(jī)制不夠完善。房屋征收權(quán)是為了公共利益的需要，公共利益的認(rèn)定是征收的先決條件，強(qiáng)制性地剝奪公民住宅房屋的權(quán)利，理應(yīng)受到嚴(yán)格限制。為了防止政府濫用土地征收權(quán)，國(guó)外一般在立法上規(guī)定公共利益的認(rèn)定權(quán)屬于中央行政機(jī)構(gòu)或省長(zhǎng)等地方最高行政長(zhǎng)官，或者交由專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)如土地征收委員會(huì)認(rèn)定。在程序上由土地征收機(jī)關(guān)向上述機(jī)關(guān)提出征收申請(qǐng)，上述機(jī)關(guān)認(rèn)為建設(shè)項(xiàng)目符合公共利益的需要后予以批準(zhǔn)。例如，臺(tái)灣地區(qū)的《土地征收條例》第14條、15條和17條規(guī)定，征收土地或土地改良物，由“中央主管機(jī)關(guān)”核準(zhǔn)，“中央主管機(jī)關(guān)”應(yīng)設(shè)立土地征收委員會(huì)，審議土地征收案件，并由“內(nèi)政部”核準(zhǔn)，而后通知被征收土地所在地直轄市或縣政府執(zhí)行。在法國(guó)，不動(dòng)產(chǎn)征收必須進(jìn)行公益的宣告，由專(zhuān)門(mén)的調(diào)查員或調(diào)查委員會(huì)就征收是否符合公益進(jìn)行調(diào)查，在6個(gè)月內(nèi)提交調(diào)查結(jié)論，接受公開(kāi)辯論的檢驗(yàn)，然后由省長(zhǎng)或最高行政法院進(jìn)行公益宣告后，征收程序才開(kāi)始啟動(dòng)，地方政府無(wú)權(quán)批準(zhǔn)進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)征收。在日本，《土地征收法》規(guī)定了詳細(xì)的征收項(xiàng)目認(rèn)定程序和征收裁決程序。在土地征收程序中，首先由項(xiàng)目設(shè)立人根據(jù)項(xiàng)目的分類(lèi)向國(guó)土交通大臣或都道府縣知事提出項(xiàng)目認(rèn)定申請(qǐng)，由交通大臣或都道府縣知事就項(xiàng)目設(shè)立人、項(xiàng)目的種類(lèi)、項(xiàng)目的施行區(qū)域等事項(xiàng)分別行使認(rèn)定權(quán)限?！巴ㄟ^(guò)項(xiàng)目認(rèn)定程序，需要判斷確定相關(guān)土地房屋、項(xiàng)目計(jì)劃以及為該項(xiàng)目只能征收或者使用相關(guān)土地房屋的公益性?！表?xiàng)目認(rèn)定后必須認(rèn)定告知，“項(xiàng)目設(shè)立人可以在此之后的一年之內(nèi)，申請(qǐng)相應(yīng)土地房屋所在地的都道府縣的征收委員會(huì)作出征收裁決。”“作為作出裁決的機(jī)關(guān)，征收委員會(huì)的地位必須具有公正和中立的性質(zhì)。”(朱芒，2007)

而我國(guó)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定縣級(jí)以上人民政府在認(rèn)定一定的項(xiàng)目符合公共利益后自行作出征收決定，導(dǎo)致公共利益的認(rèn)定審批機(jī)制缺失。因此，建議在未來(lái)的房屋征收立法中修改房屋征收的公共利益的認(rèn)定審批制度，在各省、直轄市和自治區(qū)政府設(shè)立土地征收委員會(huì)，其成員由人大代表、法律專(zhuān)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、律師等專(zhuān)業(yè)人員組成?？h級(jí)以上人民政府在進(jìn)行土地及房屋征收時(shí)，將有關(guān)征收事項(xiàng)進(jìn)行公告，舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，然后再次進(jìn)行公告后，就征收項(xiàng)目的公益性及范圍向土地征收委員會(huì)提出征收申請(qǐng)，由土地征收委員會(huì)根據(jù)有關(guān)法律作出批準(zhǔn)或不予批準(zhǔn)的決定。

(2)房屋征收后土地使用監(jiān)督機(jī)制缺失。我國(guó)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定由政府先進(jìn)行征收，然后將土地交給因公共利益而使用土地的項(xiàng)目人，由土地使用者再就征收房屋的補(bǔ)償問(wèn)題和被征收人進(jìn)行協(xié)商解決，這實(shí)際上剝奪了被征收人在房屋征收中的話語(yǔ)權(quán)和參與權(quán)，即使土地征收不合理，被征收人也無(wú)法提出異議，改變征收決定。因此，有學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)以上地方人民政府作為房屋征收和搬遷的主體，在進(jìn)行征收補(bǔ)償后再將土地交給土地使用者使用，以改變過(guò)去土地及房屋在未得到補(bǔ)償就被征收的狀況。但該提議也帶來(lái)了新的問(wèn)題：如果政府未將被征收的土地用于指定的公共利益項(xiàng)目，該如何處理?另外，即使政府將征收的土地交給了指定的符合公共利益的項(xiàng)目人，土地使用者如果改變征收土地的用途，將其用于商業(yè)開(kāi)發(fā)，又該如何處理?

根據(jù)我國(guó)《憲法》及《土地管理法》的規(guī)定，我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓的一級(jí)市場(chǎng)是由國(guó)家壟斷的，因此，政府通過(guò)出讓土地使用權(quán)可獲得大量的土地出讓金作為財(cái)政收入，同時(shí)政府又有權(quán)為了“公共利

益”進(jìn)行土地征收。根據(jù)布坎南的公共選擇理論，在進(jìn)行土地征收的過(guò)程中，政府及其工作人員和其他社會(huì)成員一樣，是追求自身利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，如果對(duì)土地征收權(quán)不加以限制和監(jiān)督，政府就會(huì)過(guò)度征收，將征收的土地通過(guò)出讓進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)，導(dǎo)致資源的錯(cuò)誤配置和浪費(fèi)，加劇社會(huì)沖突，進(jìn)而導(dǎo)致土地及房屋征收中的“政府失靈”(武敏，2009)。因此，必須加強(qiáng)對(duì)政府征收權(quán)的制約，對(duì)土地及房屋被征收后的使用進(jìn)行監(jiān)管?！案鶕?jù)傳統(tǒng)法學(xué)理論有關(guān)限權(quán)學(xué)說(shuō)，對(duì)權(quán)力的制約有兩條途徑，一是利用權(quán)利制約權(quán)力；二是通過(guò)權(quán)力對(duì)權(quán)力形成制衡。”(李麗峰，2008)因此，可在未來(lái)的房屋征收立法中借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的做法，賦予房屋被征收人的收回權(quán)，在政府未根據(jù)征收計(jì)劃將征收房屋及土地用于公共利益的項(xiàng)目，或者土地使用者將征收房屋及土地用于他用或者推遲興辦公共事業(yè)時(shí)，在一定條件下，被征收人有權(quán)按原征收補(bǔ)償價(jià)格收回土地及房屋。因?yàn)椤爸灰恋赜玫貑挝粵](méi)有按照公共利益進(jìn)行相應(yīng)的開(kāi)發(fā)建設(shè)，則被征用土地就失去了公益目的的依托，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移也不再具有合理性和合法性。”(王懷勇等，2004)規(guī)定被征收人的收回權(quán)既可促使政府嚴(yán)格按照征收的目的和時(shí)間利用被征收土地，也促使土地使用人合理使用土地，從而有效遏制政府濫用征收權(quán)，提高被征收房屋及土地的利用效率。

三、關(guān)于征收補(bǔ)償

公平補(bǔ)償是實(shí)施征收的基本要求，美國(guó)、德國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家都普遍規(guī)定了公益征收的補(bǔ)償制度。美國(guó)憲法修正案第5條規(guī)定，“不給予公平補(bǔ)償，私有財(cái)產(chǎn)不得為公共所收用?！钡聡?guó)憲法將公共利益及征收所涉及的參與人利益并為斟酌，并進(jìn)行公平衡量。日本憲法第29條第3款規(guī)定“私有財(cái)產(chǎn)在正當(dāng)補(bǔ)償下得收為公用”。因此，基于公共利益的目的征收私人房屋，給予公平補(bǔ)償是房屋征收的前提條件之一。只有給予公平補(bǔ)償，才能將公共利益所造成的成本由整個(gè)社會(huì)來(lái)承擔(dān)，私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利才能得以維護(hù)；同時(shí)，征收房屋及土地的高成本會(huì)使政府決策者在征收房屋及土地前進(jìn)行慎重考慮，作出理性選擇。防止過(guò)度征收，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，防止社會(huì)沖突的加劇(張千帆，2005b)。

和國(guó)外房屋征收的補(bǔ)償相比，我國(guó)城市房屋征收補(bǔ)償存在以下問(wèn)題：

第一，房屋征收補(bǔ)償未對(duì)房屋之下的土地使用權(quán)補(bǔ)償問(wèn)題作出規(guī)定。根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》、《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，政府因公共利益需要可提前收回土地使用權(quán)，但必須對(duì)土地使用人給予適當(dāng)補(bǔ)償。根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)“房隨地走，地隨房走”的原則，國(guó)家在征收房屋時(shí)，房屋之下的土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)被收回。由于被征收人在取得土地使用權(quán)時(shí)簽訂了土地使用權(quán)出讓合同，支付了對(duì)價(jià)――土地出讓金，和政府建立了一種民事法律關(guān)系?！皬恼慕嵌瓤?，其在行使征收權(quán)之前，應(yīng)當(dāng)首先消滅最先產(chǎn)生的關(guān)于國(guó)有土地使用權(quán)出讓的民事法律關(guān)系，其次才應(yīng)當(dāng)考慮在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的房屋所有權(quán)的征收，這樣才符合征收行為合法性的基本邏輯?！?張福剛等，2006)政府之所以要對(duì)房屋進(jìn)行征收的目的，不是需要使用房屋，而是房屋之下的土地。我國(guó)《城市房屋拆遷條例》只規(guī)定對(duì)國(guó)有土地上的房屋進(jìn)行征收補(bǔ)償，對(duì)房屋之下的土地使用權(quán)該如何補(bǔ)償只字未提，違反了《物權(quán)法》、《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定?！皬恼魇昭a(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算依據(jù)來(lái)看，在征收土地使用權(quán)的情況下，政府應(yīng)向被征收的土地使用權(quán)人返還或者支付兩項(xiàng)重要的費(fèi)用：一是剩余年限的土地出讓金，二是土地增值費(fèi)?！?梁劍兵，2010)前一項(xiàng)是政府收回土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)返還給土地使用人未使用的剩下年限的土地出讓金，例如如果被征收的房屋是住宅用房，則土地使用權(quán)的使用期限為70年，如果被征收人只使用了20年，則剩下50年的土地使用費(fèi)就應(yīng)當(dāng)返還。后一項(xiàng)是土地使用期間土地的增值費(fèi)，土地作為稀缺資源，土地使用權(quán)的出讓價(jià)格在不斷地上漲。“在‘只征房屋不征地’的情形下，原土地使用權(quán)人獲得政府返還的土地出讓金及土地增值費(fèi)的權(quán)利就被無(wú)端‘消滅’了，政府僅僅只對(duì)房屋本身進(jìn)行估價(jià)和補(bǔ)償，雖然這樣補(bǔ)償可能也包含著一些對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊馑荚趦?nèi)，但是其計(jì)算依據(jù)和最后價(jià)格卻是模糊不清……，這無(wú)疑將會(huì)極大地?fù)p害被征收者的合法權(quán)益和利益?！?梁劍兵，2010)因此，建議在新的房屋征收制度中規(guī)定：貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格確定；對(duì)于房屋范圍內(nèi)的土地使用權(quán)，根據(jù)土地使用者剩下的年限和開(kāi)發(fā)、利用土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。這樣才能防止政府在土地使用權(quán)未到期前擅自動(dòng)用征收權(quán)，損害土地使用權(quán)人的合法權(quán)利。

第二，房屋征收補(bǔ)償未包括殘余地補(bǔ)償。根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，房屋征收補(bǔ)償主要包括房屋價(jià)格補(bǔ)償、搬遷補(bǔ)助費(fèi)、臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)和非住宅用房的營(yíng)業(yè)損失費(fèi)，這些補(bǔ)償費(fèi)基本合理可行，但和日本、臺(tái)灣地區(qū)相比，我國(guó)房屋征收補(bǔ)償未規(guī)定殘余地或殘余房屋的補(bǔ)償問(wèn)題。房屋征收，應(yīng)以征收項(xiàng)目所必需為限，因此可能只就房屋的一部分進(jìn)行征收，剩余的房屋可能會(huì)因征收而減少或失去利用價(jià)值，使得原房屋無(wú)法得到有效的利用，造成房屋使用人因此而遭受損失，為了保護(hù)被征收人的利益，日本及臺(tái)灣地區(qū)的征收法律都規(guī)定被征收土地面積過(guò)小或形狀不整，被征收房屋的殘余部分“不能為相當(dāng)使用者”，經(jīng)被征收人申請(qǐng)，可一并征收并給予殘余地?fù)p失補(bǔ)償。對(duì)被征收人而言，房屋被征收是為公共利益所作的特別犧牲，但國(guó)家理應(yīng)給予合理補(bǔ)償，以填補(bǔ)其財(cái)產(chǎn)權(quán)被剝奪或受到限制的損失。惟有如此，才能體現(xiàn)我國(guó)《憲法》第13條規(guī)定的公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不得侵犯的規(guī)定。

四、結(jié)論及建議

第一，在適用范圍上，未完全將商業(yè)拆遷完全排除在外，導(dǎo)致房屋征收的范圍過(guò)廣，建議將商業(yè)拆遷排除在房屋征收之外。

第二，在征收程序上，征收前的公共利益的認(rèn)定審批機(jī)制不合理，征收后的土地使用監(jiān)督機(jī)制缺失，建議成立土地征收委員會(huì)負(fù)責(zé)土地征收的認(rèn)定審批，并且賦予被征收人收回權(quán)以遏制被征土地被政府或土地使用人濫用的狀況。

篇5

南海市獨(dú)特的以土地為中心的農(nóng)村股份合作制的推行，讓農(nóng)民從中受了益，也使集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力憑借土地級(jí)差收益的上升得以壯大。但在其推進(jìn)過(guò)程中，現(xiàn)行政策和法律也面臨極大挑戰(zhàn)。根據(jù)南海市法院提供的資料，2001年房地產(chǎn)庭受理案件780件，農(nóng)村集體建設(shè)非農(nóng)用地案78件，占10％；2002年僅上半年就受理案件110件，涉及這類(lèi)案件33件，約占30％。農(nóng)村集體建設(shè)非農(nóng)用地案件呈急劇上升態(tài)勢(shì)。

國(guó)家征地制度

與農(nóng)村工業(yè)化的沖突

政府征用農(nóng)村集體土地，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施、工礦建設(shè)、城市建設(shè)、以及工業(yè)、商業(yè)、文化教育、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等建設(shè)。南海作為新興的工業(yè)化地區(qū)，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和推進(jìn)城市化進(jìn)程中，離不開(kāi)大量征用農(nóng)民的土地。現(xiàn)在，農(nóng)民用自己的土地參與工業(yè)化與國(guó)家征地制度的矛盾表現(xiàn)為兩個(gè)方面。一方面，國(guó)家只要搞非農(nóng)建設(shè)，就向農(nóng)民征地，而對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償極其有限。近幾年，政府更是控制農(nóng)民在本鄉(xiāng)本土推行工業(yè)化，實(shí)行工業(yè)區(qū)的集中，使農(nóng)民分享工業(yè)化的好處越來(lái)越難。另一方面，發(fā)達(dá)地區(qū)的土地級(jí)差地租的上升越來(lái)越明顯，出租土地的收益越來(lái)越大，因此，無(wú)論是集體經(jīng)濟(jì)組織還是農(nóng)民，都不愿意政府通過(guò)征地將集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有。因?yàn)樵谵r(nóng)民的心目中，土地自有它的分量。南海位于廣州、佛山之間，是珠三角開(kāi)發(fā)最早的地區(qū)之一，具有得天獨(dú)厚的地緣優(yōu)勢(shì)，土地級(jí)差收益成為財(cái)富的重要源泉。那種1980年代末農(nóng)民盼望政府征地從而領(lǐng)取城市戶籍的現(xiàn)象早已成為歷史。正如我們?cè)谡{(diào)查中農(nóng)民普遍反映的：“這地是我們集體的，轉(zhuǎn)為國(guó)有，子子孫孫就沒(méi)有了。給我5萬(wàn)、10萬(wàn)有什么用，資產(chǎn)增值也沒(méi)有什么辦法，就等于我們的財(cái)產(chǎn)被其他人侵占了！”

此一矛盾，源于現(xiàn)行國(guó)家征地制度與農(nóng)民對(duì)土地權(quán)利觀念的沖突。按照土地法，除了留出部分農(nóng)民自用的土地從事非農(nóng)經(jīng)營(yíng)以外，當(dāng)農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地時(shí)，都得實(shí)行國(guó)家征地制度，即將原來(lái)的土地集體所有變?yōu)閲?guó)有，農(nóng)民在得到跟現(xiàn)行土地農(nóng)作有關(guān)的補(bǔ)償后，就喪失了土地的所有權(quán)。這種做法既與農(nóng)民對(duì)土地的傳統(tǒng)觀念相背離，也使農(nóng)民對(duì)現(xiàn)行土地政策和法規(guī)產(chǎn)生懷疑和抵觸。在農(nóng)民的心目中，這塊土地是祖輩留下來(lái)的，除了這個(gè)社區(qū)的成員以外，其他任何人都是無(wú)權(quán)享有的；土地農(nóng)用時(shí)，政策和法規(guī)所賦予農(nóng)民的土地權(quán)利還是比較充分的，既有長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，也允許農(nóng)民出租，轉(zhuǎn)讓自己所承包的農(nóng)地，但是，當(dāng)農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用時(shí)，農(nóng)民原來(lái)在這塊農(nóng)地上所擁有的權(quán)利就全部消失了。因此，當(dāng)國(guó)家通過(guò)行政的力量將農(nóng)民的土地變?yōu)閲?guó)有時(shí)，盡管有法律的強(qiáng)制性規(guī)范，盡管征地補(bǔ)償費(fèi)過(guò)低的狀況已有所改變，但還是難以令農(nóng)民信服。

尊重集體土地所有權(quán)，慎用國(guó)家征地手段，避免引發(fā)社會(huì)問(wèn)題，這是南海市委、政府和國(guó)土部門(mén)的共識(shí)，而這種共識(shí)是在處理無(wú)數(shù)起矛盾、沖突、上訪甚至流血事件中取得。1998年南海市按規(guī)劃擴(kuò)大城市中心板塊，以適應(yīng)工業(yè)化的布局，必須征用桂城區(qū)2400畝預(yù)留工業(yè)用地，這涉及到六個(gè)村委會(huì)的非農(nóng)建設(shè)用地，包括30多家工廠。況且這三個(gè)村因地處市區(qū)范圍，也只剩下這兩千多畝地。因此，要將這六個(gè)村的所剩土地全部征完，征地的難度很大。政府考慮到用提高現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)霓k法，也不能解決農(nóng)民的基本生活和就業(yè)問(wèn)題。經(jīng)過(guò)反復(fù)征求意見(jiàn)后，研究決定，除給予土地補(bǔ)償、預(yù)留征地的15％土地外，市政府還從已經(jīng)掌握了的預(yù)留工業(yè)用地中撥出2000畝償還給這六個(gè)村，保證了集體組織和農(nóng)民生產(chǎn)、生活不受大的影響，保證了此次征地任務(wù)的順利完成。

農(nóng)村土地使用權(quán)的法律限制

與農(nóng)民的變通之間的較量

《中華人民共和國(guó)憲法》第10條第4款規(guī)定：“任何組織或個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！薄吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地使用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”從上述規(guī)定可以看出，留給農(nóng)民的非農(nóng)集體土地使用權(quán)是受各種限制的，是不允許出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃的。

但是，南海的農(nóng)民從辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的實(shí)踐中，認(rèn)定了出租土地是利益最直接，風(fēng)險(xiǎn)最小，也是最為長(zhǎng)久的方式。其理由有三：其一，通過(guò)合法的土地農(nóng)轉(zhuǎn)非方式獲得非農(nóng)建設(shè)用地，不僅交易成本高，而且風(fēng)險(xiǎn)也極高。對(duì)于已經(jīng)具有集體所有權(quán)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，肯定不為所取。其二，集體利用自己的土地自辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，由于集體企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清，或者缺乏有能力的企業(yè)家，這類(lèi)企業(yè)已經(jīng)負(fù)債累累，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民不會(huì)再去仿效。其三，集體利用自己的土地與其他人合辦企業(yè)，這種方式也不成功。因?yàn)?，資金入股的一方通常為大股東，他們控制企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理，時(shí)常會(huì)用股東的增資擴(kuò)股等辦法釋放土地的股份，土地入股方處于企業(yè)控制權(quán)的弱勢(shì)地位。土地入股方的集體代表又往往容易被“收買(mǎi)”。企業(yè)虧損，股東還要還債。企業(yè)贏利，作為土地入股方又很難得到收益，企業(yè)會(huì)有一大堆理由不分紅或者少分紅。因此，集體只得變通方式來(lái)經(jīng)營(yíng)土地，即：他們將土地出租給企業(yè)或者個(gè)人，或者由集體組織在土地上建好廠房、倉(cāng)庫(kù)、店鋪等出租。

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”國(guó)務(wù)院1992年11月23日頒布的《關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)若干問(wèn)題意見(jiàn)的通知》中規(guī)定：“集體的土地，必須先行征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后才能出讓。如農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以集體所有的土地資產(chǎn)用入股的方式，與外商聯(lián)辦企業(yè)，須經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)?！边@個(gè)“除外”和“入股”本意是為興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村公共事業(yè)開(kāi)的法律的口子，但是也為農(nóng)民規(guī)避法律、出租土地，找到了變通的途徑。

集體非農(nóng)用土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主要有以下特點(diǎn)：1流轉(zhuǎn)土地的，申報(bào)內(nèi)容與實(shí)際使用情況往往不一致。比如，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)容易得到批準(zhǔn)，那么許多非農(nóng)用地申請(qǐng)報(bào)建報(bào)告都以此為內(nèi)容，而實(shí)際上可以辦成商場(chǎng)、店鋪、酒樓等出租。2流轉(zhuǎn)土地的申請(qǐng)用地者和拆建者往往不是實(shí)際建設(shè)使用者。流轉(zhuǎn)土地一般是由村或管理區(qū)經(jīng)濟(jì)組織提出用地申請(qǐng)，辦理拆建手續(xù)，由承租方出資組織施工建設(shè)，土地使用權(quán)證有的辦到出租方名下，有的辦到申辦企業(yè)的名下。承租方取得土地使用權(quán)的依據(jù)是一紙租賃合同或承包合同。行政部門(mén)很難發(fā)現(xiàn)其中秘密。3集體組織與投資人私下訂立的合同與他們表面的合作、合資合同往往不一致。背后的合同基本是土地、廠房等租賃合同，常見(jiàn)的有《土地使用權(quán)租賃合同》、《土地買(mǎi)賣(mài)合同》、《土地轉(zhuǎn)讓合同》等，合同雙方對(duì)土地的租賃期限、租金、付款方式、違約懲罰等，都有明確的規(guī)定。合同期限一般較長(zhǎng)，少則3至5年，多則20年、50年，有的甚至寫(xiě)明永久使用權(quán)。租金有分期給付的，也有一次性給付的。

為了防范因企業(yè)經(jīng)營(yíng)不佳導(dǎo)致的集體土地利益受損，集體組織采用了一些“土辦法”來(lái)應(yīng)對(duì)。為防止出現(xiàn)企業(yè)不交或者拖欠租金，一種辦法是，在將土地租給企業(yè)之前，先向它收取若干年的土地租金有的村甚至將20年的租金都給收取了。這樣，企業(yè)即便變卦，集體也不用為收不到土地租金而擔(dān)心了；另一種做法更為極端，就是當(dāng)企業(yè)拖欠租金時(shí)，集體組織以斷水?dāng)嚯姷葋?lái)逼企業(yè)“就范”。這些辦法盡管能在一定程度上保得集體之利，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，則不利于當(dāng)?shù)毓I(yè)化的推進(jìn)，因?yàn)椴扇∈斩嗄曜饨鸬霓k法，加大了企業(yè)創(chuàng)辦時(shí)的成本；斷電、斷水的辦法則會(huì)惡化當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境，逼使企業(yè)外遷和阻礙新企業(yè)的進(jìn)入。

執(zhí)法公正

與現(xiàn)實(shí)公平的矛盾

在變通也不能保證集體利益的情況下，集體只得求助法律來(lái)解決。從南海市法院提供的判案來(lái)看，當(dāng)農(nóng)民因糾紛走上法庭時(shí)，都會(huì)出現(xiàn)讓他們難以接受的法律結(jié)果。出租土地和物業(yè)大體有三種方式。其一，純粹由集體組織向企業(yè)或個(gè)人出租土地，由對(duì)方在該土地上建造廠房的，由于原告村集體組織將農(nóng)村集體所有的土地出租用于非農(nóng)建設(shè)，違反了法律的強(qiáng)制性規(guī)定，法院判原、被告土地承租方所簽訂的《土地租賃合同》是無(wú)效合同，要求當(dāng)事人將因合同所取得的財(cái)產(chǎn)予以返還。其結(jié)果，作為土地出租方不僅得不到原合同中規(guī)定的土地租金，還要將已經(jīng)收取被告的租金退還承租方。（具體情況見(jiàn)集體土地出租糾紛案例1）其二，由集體組織向企業(yè)或個(gè)人提供廠房等，但集體組織所出租的物業(yè)沒(méi)有辦理非農(nóng)的專(zhuān)用手續(xù)的，法院的判決對(duì)農(nóng)民也不利，因?yàn)楦鶕?jù)法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地非經(jīng)批準(zhǔn)不得改變土地用途，而房屋出租必須取得合法的產(chǎn)權(quán)，在此類(lèi)案例中，由于集體組織擅自將農(nóng)業(yè)用地改為工業(yè)用地，其所出租的廠房又沒(méi)有取得房屋所有權(quán)證，甚至沒(méi)有辦理報(bào)建手續(xù)，為此，法院也只能判決雙方簽訂的《承包廠房場(chǎng)地合同》無(wú)效。雙方因無(wú)效合同所取得的財(cái)產(chǎn)，都應(yīng)返還。其三，名義上由集體組織向企業(yè)或個(gè)人提供廠房，實(shí)際上集體組織只出租土地，由企業(yè)或個(gè)人在所承租的土地上出資蓋廠房的，法院也同樣判定租賃合同為無(wú)效合同，農(nóng)民無(wú)法得到出租土地的租金。（具體情況見(jiàn)集體土地出租糾紛案例2）

集體組織出租非農(nóng)用地也是違法行為，此類(lèi)土地租賃合同當(dāng)然是無(wú)效合同。這種合同是屬于我國(guó)合同法第52條規(guī)定的以合法形式掩蓋非法目的的合同。合同在內(nèi)容上和形式上違反了法律和行政訴訟法規(guī)，因而不具有法律效力。由于合同雙方均出于故意過(guò)錯(cuò)，故合同從一開(kāi)始就是絕對(duì)無(wú)效。其判決結(jié)果就唯有：將土地使用權(quán)還給集體，土地租金返還交租者。如果實(shí)際已經(jīng)使用土地，建了建筑物，后果就嚴(yán)重了。法律規(guī)定，合同無(wú)效，土地返回所有者，但他不能取得建筑物的所有權(quán)。盡管建筑物是以土地所有權(quán)人的名義合法報(bào)建，但是承租商為出資建筑方的，返還時(shí)，集體還要以建筑物和附著物的現(xiàn)值，返還不當(dāng)?shù)美?，將建筑物的投資返還給投資人，出租土地和廠房的投資風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給了集體。正因?yàn)榉刹槐Ｗo(hù)集體非農(nóng)用地租賃行為，就讓一些壞人在承租集體土地和物業(yè)的過(guò)程中鉆了法律的空子，坑害了農(nóng)民和集體，自己則謀取了非法利益。有些企業(yè)如果經(jīng)營(yíng)不下去了，就起訴。有些企業(yè)是在合同期滿之前，向法院起訴。比如合同是10年期限，到期后其地上建筑物得無(wú)償歸集體，于是他們會(huì)在到了7～8年時(shí)，有意不交租金以引起起訴，在法院認(rèn)定合同無(wú)效后，集體還得向他們返回建筑物的價(jià)值，他們反而能從集體拿回投資。目前在廣東，從省到地市到縣市級(jí)法院，都這樣處理。這種結(jié)果對(duì)集體來(lái)說(shuō)簡(jiǎn)直無(wú)法接受，法院的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)此很苦惱，他們反映在處理這類(lèi)案子時(shí)壓力太大，村民要示威。村民說(shuō)，我們老老實(shí)實(shí)的，人家鉆空子。罵法院不是保護(hù)好人，是保護(hù)鉆法律空子的人。

判案人員的執(zhí)法是公正的，地產(chǎn)庭的負(fù)責(zé)同志告訴我們，有些案子他們是違心判下去的，集體和農(nóng)民肯定是不接受的。這種社會(huì)現(xiàn)象違反了法律的公平原則，保護(hù)了壞人，如此眾多的能讓壞人鉆空子的案情頻繁出現(xiàn)難道就不應(yīng)該找找法律本身不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題了嗎﹖也就是說(shuō)，在現(xiàn)行法律下，地方政府所作出的變通，無(wú)論多么符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，也無(wú)論它能給集體和農(nóng)民帶來(lái)多大福利，這種做法都無(wú)法繞開(kāi)現(xiàn)行法律的約束。因?yàn)楝F(xiàn)行的《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《民法通則》，出于保護(hù)耕地的目的，對(duì)集體土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地卡得死死的，而且對(duì)土地的出租設(shè)定了更為嚴(yán)格的限制。《土地管理法》第9條規(guī)定，國(guó)有土地，農(nóng)民集體土地可以給單位和個(gè)人使用。《農(nóng)業(yè)法》第4條規(guī)定，國(guó)有土地和集體土地可以依法轉(zhuǎn)讓。集體土地可以依法轉(zhuǎn)讓給單位或個(gè)人使用。但是，《土地法》第63條和《民法通則》第83條，卻又明確集體土地不能出租、轉(zhuǎn)讓與出讓。也就是說(shuō)，按照現(xiàn)行法律，農(nóng)民要將集體的土地這篇文章做活是不可能的。

完善有關(guān)農(nóng)村集體

非農(nóng)用地法律是當(dāng)務(wù)之急

南海在土地使用上所反映出的現(xiàn)實(shí)與法律的沖突，表明目前法律的規(guī)定已大大滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。不允許集體土地在轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地以后的出租、轉(zhuǎn)讓的法律規(guī)定已嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

具體而言，第一，將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有，不利于農(nóng)村的工業(yè)化和城市化。按照現(xiàn)行政策規(guī)定，這兩種性質(zhì)的土地在參與工業(yè)化時(shí)，土地的價(jià)格差別太大。如果是農(nóng)民自己將集體土地非農(nóng)化，其主要支出集中在搞填土等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，即使加上購(gòu)買(mǎi)異地土地農(nóng)轉(zhuǎn)非指標(biāo)，一畝地的費(fèi)用也就幾萬(wàn)元。而如果是變成國(guó)有土地，就是一般工業(yè)用地辦出讓手續(xù)，其費(fèi)用起碼也要15萬(wàn)元。對(duì)企業(yè)來(lái)講，地價(jià)如此高昂，是難以承受的，地方利用土地招商引資以發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的愿意也只能落空。

第二，現(xiàn)行的法律法規(guī)鼓勵(lì)的是讓集體以自用的土地來(lái)辦企業(yè)。據(jù)我們了解，在浙江溫州等地，廣東的南海、順德、東莞等地，凡是私營(yíng)企業(yè)發(fā)達(dá)的地方，集體出租土地現(xiàn)象就較為普遍。集體組織已經(jīng)不會(huì)再去辦企業(yè)了。他們出租土地，為一批批民營(yíng)企業(yè)的不斷壯大提供了條件。我們的法律已經(jīng)嚴(yán)重滯后于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的土地利用現(xiàn)狀，甚至違反了制定法律條款的初衷。

第三，現(xiàn)行的土地法規(guī)在制定時(shí)沒(méi)有考慮到近幾年大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制的實(shí)際情況。企業(yè)改制后的該土地使用者已不是本集體組織，他們要么向農(nóng)村集體組織交納土地租金，但法律不答應(yīng)；要么通過(guò)國(guó)有出讓獲得土地使用，但成本太高。這是一個(gè)兩難的困境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制后土地問(wèn)題已對(duì)現(xiàn)行法律、法規(guī)的修正形成倒逼之勢(shì)。

第四，無(wú)論是將土地轉(zhuǎn)為國(guó)有，還是集體利用自己的土地自辦企業(yè)，都無(wú)法保障土地非農(nóng)化以后農(nóng)民的土地權(quán)益。在廣東這類(lèi)土地級(jí)差收益十分顯著、農(nóng)民已經(jīng)覺(jué)醒了的地區(qū)，單靠國(guó)家強(qiáng)制的辦法以使農(nóng)民失去土地的做法已很難行得通。如果沒(méi)有機(jī)制來(lái)保障土地非農(nóng)化后農(nóng)民對(duì)土地級(jí)差收益的分享，其后患無(wú)窮。

第五，由于集體土地不允許出租，地方和企業(yè)只能采取變通的辦法來(lái)應(yīng)對(duì)。但是，這對(duì)投資者也不利，因?yàn)樗馁Y產(chǎn)長(zhǎng)期處于高風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)，無(wú)法建立長(zhǎng)期預(yù)期。

篇6

《中國(guó)土地》：黨的十七屆三中全會(huì)《決定》明確提出：“改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍。完善征地補(bǔ)償機(jī)制?！卑凑铡稕Q定》的內(nèi)容，您認(rèn)為我國(guó)征地制度將發(fā)生怎樣的變革?

岳曉武：從《決定》的內(nèi)容看，我國(guó)征地制度將在以下四個(gè)方面發(fā)生重大變革：一是土地征收范圍將進(jìn)一步縮小和規(guī)范；二是征地程序?qū)⑦M(jìn)一步規(guī)范化，保障被征地農(nóng)民權(quán)益將成為征地制度的主要內(nèi)容；三是征地補(bǔ)償安置將更加公平和體現(xiàn)市場(chǎng)原則；四是與征地制度改革相配套，農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用制度將發(fā)生相應(yīng)變革，土地利用總體規(guī)劃確定的集鎮(zhèn)、村莊建設(shè)用地范圍內(nèi)依法批準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)性(產(chǎn)業(yè)用地)集體建設(shè)用地使用權(quán)可以進(jìn)入市場(chǎng)依法流轉(zhuǎn)。

現(xiàn)行征地制度評(píng)價(jià)：為進(jìn)一步變革奠定了基礎(chǔ)

《中國(guó)土地》：我國(guó)現(xiàn)行征地制度存在哪些問(wèn)題，有哪些需要修正的?

岳曉武：對(duì)我國(guó)現(xiàn)行土地征收存在的問(wèn)題及其原因進(jìn)行分析，是建構(gòu)我國(guó)理性土地征收制度的必要基礎(chǔ)和前提。具體可以從土地征收范圍、土地征收程序、土地征收補(bǔ)償三個(gè)方面來(lái)看。

首先，土地征收范圍過(guò)寬，幾乎所有建設(shè)用地都可以辦理土地征收。我國(guó)《憲法》和《土地管理法》均規(guī)定：國(guó)家為了公共利益的需要，可以對(duì)農(nóng)民集體所有的土地實(shí)行征收并給予補(bǔ)償，但并未對(duì)“公共利益需要”的范圍加以具體明確，也沒(méi)有對(duì)“公共利益需要”的認(rèn)定方式和認(rèn)定程序作出規(guī)定。同時(shí)，《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，“依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”。這些規(guī)定人為造成了對(duì)征地范圍的寬泛理解，使一些“非公共利益需要”的項(xiàng)目也通過(guò)行使土地征收權(quán)來(lái)獲得土地，征收權(quán)濫用或過(guò)度行使的現(xiàn)象嚴(yán)重，嚴(yán)重侵犯了被征收人的合法權(quán)益。

其次，土地征收的程序設(shè)計(jì)不完善，對(duì)被征收人的合法權(quán)益保護(hù)重視不夠。一是欠缺土地征收是否符合“公共利益需要”的認(rèn)定程序；二是被征地者知情權(quán)的保障程序不夠充分；三是征收程序中土地權(quán)利人參與程度不夠；四是爭(zhēng)議解決機(jī)制不夠完善；五是忽視農(nóng)民對(duì)土地的多種權(quán)益。

再次，土地征收補(bǔ)償不夠合理，被征地農(nóng)民的土地權(quán)益未得到充分體現(xiàn)。目前，我國(guó)土地征收一般是按被征收土地的前三年年產(chǎn)值的一定倍數(shù)計(jì)算征地補(bǔ)償、安置費(fèi)，沒(méi)有完全體現(xiàn)被征收土地的市場(chǎng)價(jià)值。同時(shí)，也忽視了土地還承載著農(nóng)民就業(yè)、社會(huì)保障等功能，也沒(méi)有考慮征地可能給農(nóng)民造成的其他附帶損失，如對(duì)殘留地、相鄰?fù)恋氐膿p害等。這樣不完整的補(bǔ)償制度，難以保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，國(guó)家有關(guān)部門(mén)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到征地制度中存在的上述問(wèn)題，并著手逐步完善制度，已經(jīng)做了大量工作。例如，2004年國(guó)務(wù)院28號(hào)文件已經(jīng)明確提出要完善征地補(bǔ)償辦法，“縣級(jí)以上地方人民政府要采取措施，使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低”。并明確規(guī)定各省(區(qū)、市)要制定并公布各市(縣)征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)或區(qū)片綜合地價(jià)，征地補(bǔ)償做到同地同價(jià)。妥善安置被征地農(nóng)民，使被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。健全征地程序，加強(qiáng)對(duì)征地實(shí)施過(guò)程監(jiān)管等。

2006年國(guó)務(wù)院31號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)要切實(shí)保障被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，明確征地補(bǔ)償安置必須以確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障為原則。被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，按有關(guān)規(guī)定納入征地補(bǔ)償安置費(fèi)用，不足部分由當(dāng)?shù)卣畯膰?guó)有土地有償使用收入中解決。社會(huì)保障費(fèi)用不落實(shí)的不得批準(zhǔn)征地。

2007年實(shí)施的《物權(quán)法》也強(qiáng)調(diào)，征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

根據(jù)上述規(guī)定，國(guó)土資源部出臺(tái)了相關(guān)具體政策、措施，布置了征地制度改革試點(diǎn)，進(jìn)行了大量探索。這些工作和探索，為我們按照十七屆三中全會(huì)決定要求，形成完善的征地制度奠定了良好的基礎(chǔ)。

從兩個(gè)方面完善“公共利益”的認(rèn)定

《中國(guó)土地》：在你來(lái)看，應(yīng)當(dāng)如何具體理解和落實(shí)“縮小征地范圍”?

岳曉武：三中全會(huì)提出要“縮小征地范圍”，我個(gè)人理解，應(yīng)當(dāng)是縮小并規(guī)范征地范圍，保證土地征收權(quán)行使的合法性和規(guī)范性。法律規(guī)定的征地范圍是“為公共利益需要”。而“為公共利益需要”這一概念具有高度的抽象性、內(nèi)容的不確定性和動(dòng)態(tài)性，很難具體操作。

我認(rèn)為，“為公共利益需要”的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)方面完善，一是國(guó)家可以編制《國(guó)家征地目錄》，將明顯屬于社會(huì)公益用地的項(xiàng)目以目錄的形式細(xì)化列舉，列入《國(guó)家征地目錄》的項(xiàng)目用地，經(jīng)依法批準(zhǔn)可以行使土地征收權(quán)；二是建立“為了公共利益需要”認(rèn)定的法律程序。

按照《決定》的內(nèi)容，對(duì)于在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，需要使用土地進(jìn)行建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)辦理土地征收手續(xù)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)審查符合“為了公共利益需要”的建設(shè)項(xiàng)目，需要使用土地的，也可以通過(guò)征收方式取得。因此，《國(guó)家征地目錄》應(yīng)當(dāng)包括：1.在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)需要使用集體所有土地進(jìn)行建設(shè)的項(xiàng)目；2.在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的國(guó)防、軍事用地、公共交通建設(shè)用地、公共水利用地和公共設(shè)施用地等；3.在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的其他經(jīng)法定程序認(rèn)定的屬于“為社會(huì)公共利益需要”的用地。不符合上述范圍的，一律不得征收集體所有土地。

我國(guó)現(xiàn)行的土地征收制度中，尚無(wú)相應(yīng)的征地目的審查或是否屬于“公共利益需要”認(rèn)定這一環(huán)節(jié)。所以，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)上這一課，建立相應(yīng)的審查認(rèn)定程序和機(jī)制，保證土地征收權(quán)嚴(yán)格限定在“公共利益需要”的范圍內(nèi)。

建立“公共利益需要”的法律認(rèn)定程序，可以從以下幾個(gè)方面著手：一是設(shè)立認(rèn)定組織機(jī)構(gòu)。可在縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)或地方政府中設(shè)立專(zhuān)門(mén)的認(rèn)定組織機(jī)構(gòu)，由其組織對(duì)具體建設(shè)項(xiàng)目是否屬于“公共利益需要”進(jìn)行認(rèn)定。

二是建立聽(tīng)證認(rèn)定制度。對(duì)具體建設(shè)項(xiàng)目，由認(rèn)定組織機(jī)構(gòu)組織聽(tīng)證，聽(tīng)證委員會(huì)應(yīng)當(dāng)包括被征地單位代表、專(zhuān)家委員、人大代表、政府代表以及利害關(guān)系單位代表。項(xiàng)目建設(shè)單位認(rèn)為建設(shè)項(xiàng)目屬于“公共利益需要”并動(dòng)用土地征收權(quán)的，應(yīng)當(dāng)向認(rèn)定組織機(jī)構(gòu)提交認(rèn)定申請(qǐng)，認(rèn)定組織機(jī)構(gòu)接到申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)組成聽(tīng)證委員會(huì)，組織對(duì)建設(shè)項(xiàng)目性質(zhì)、是否屬于公共利益需要、能否動(dòng)用土地征收權(quán)等進(jìn)行聽(tīng)證。根據(jù)聽(tīng)證委員會(huì)的投票

結(jié)果確定建設(shè)項(xiàng)目是否屬于“公共利益需要”。

三是建立聽(tīng)證結(jié)果復(fù)議或司法裁定制度。項(xiàng)目建設(shè)單位或被征地方對(duì)聽(tīng)證認(rèn)定結(jié)果有異議的，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時(shí)限內(nèi)向聽(tīng)證組織機(jī)關(guān)提請(qǐng)復(fù)議，或直接提請(qǐng)法院進(jìn)行裁定。提請(qǐng)復(fù)議的，聽(tīng)證組織機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)重新組織聽(tīng)證。復(fù)議結(jié)果或法院裁定結(jié)果為最終結(jié)果。

征地制度的完善：建立正當(dāng)性法律程序

《中國(guó)土地》：按照您的觀點(diǎn)，征地范圍明確后。該如何完善征地程序呢?

岳曉武：現(xiàn)代行政發(fā)展的趨勢(shì)，就是對(duì)行政裁量權(quán)的約束不再局限于行政實(shí)體法律的規(guī)定，日益強(qiáng)調(diào)在行政權(quán)行使的過(guò)程中依靠正當(dāng)?shù)男姓沙绦蚣s束行政權(quán)。土地征收作為一種具體的行政行為應(yīng)遵循正當(dāng)?shù)男姓沙绦颉＠硇怨男姓绦蛟谡鞯匦袨橹斜憩F(xiàn)最為突出的兩大功能就是控制和約束行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力，以及保障被征地人(行政相對(duì)方)的合法權(quán)益。目前我國(guó)土地征收制度在程序上需要從以下幾方面加以完善：

一是建立土地征收合法性的認(rèn)定程序，即審查是否屬于“為公共利益需要”。二是完善征地告知和征地調(diào)查制度設(shè)計(jì)，保障土地權(quán)利人的知情權(quán)。三是完善土地征收聽(tīng)證制度。四是強(qiáng)化被征地者的參與權(quán)。五是嚴(yán)格土地征收審批內(nèi)容。審查內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括土地征收合法性審查認(rèn)定材料、土地征收范圍、被征收土地現(xiàn)狀、土地征收告知和征地調(diào)查材料、土地補(bǔ)償安置方案等。舉行聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)附相應(yīng)的聽(tīng)證會(huì)材料。重點(diǎn)審查是否符合行使土地征收權(quán)范圍、相關(guān)程序是否合法、土地征收補(bǔ)償安置方案是否符合法律規(guī)定、是否能保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障等內(nèi)容。六是嚴(yán)格履行征地公告和征地登記程序。七是評(píng)估測(cè)算各土地權(quán)利人的土地權(quán)益價(jià)格，合理確定土地補(bǔ)償安置費(fèi)用。八是土地補(bǔ)償安置費(fèi)用要公告。九是加快建立和完善征地補(bǔ)償安置爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)和裁決機(jī)制，維護(hù)被征地農(nóng)民和用地者的合法權(quán)益。十是完善土地征收救濟(jì)制度。

六項(xiàng)補(bǔ)償構(gòu)成完整的征地價(jià)格

《中國(guó)土地》：你提到合理確定土地補(bǔ)償安置費(fèi)用，那么應(yīng)該如何才能保證公平合理補(bǔ)償安置呢?

岳曉武：首先，土地征收的強(qiáng)制性只應(yīng)體現(xiàn)在征收決定上，而不是體現(xiàn)在補(bǔ)償環(huán)節(jié)中的利益確定上。相反，補(bǔ)償環(huán)節(jié)應(yīng)體現(xiàn)公共利益和私人利益的平權(quán)性，即公共利益需要時(shí)，可強(qiáng)制私人讓渡其財(cái)產(chǎn)，但對(duì)私人補(bǔ)償應(yīng)與其受到的損害是對(duì)等的。因此，公平合理的補(bǔ)償是土地征收的核心和關(guān)鍵。

就農(nóng)民而言，土地不僅是重要的生產(chǎn)資料，也是其賴(lài)以就業(yè)、生活和社會(huì)保障的根基。因此，合理的土地征收補(bǔ)償安置費(fèi)用應(yīng)當(dāng)包括土地權(quán)益損失補(bǔ)償和彌補(bǔ)原農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能和就業(yè)功能，以及因土地征收所造成的間接土地權(quán)益損失，才可能真正保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。因此，本著“補(bǔ)償以相等，損失以恢復(fù)”為原則，我國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶鷳?yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：

被征地農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)損失補(bǔ)償。這項(xiàng)補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)按照被征收土地原用途土地的市場(chǎng)價(jià)格確定。對(duì)此，也曾有人提出應(yīng)當(dāng)按照被征收土地的新用途進(jìn)行價(jià)格評(píng)估，理由是土地征收后往往作為建設(shè)用地，土地價(jià)值會(huì)產(chǎn)生增值，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)占有這部分增值。這個(gè)觀點(diǎn)存在明顯錯(cuò)誤之處，首先，被征地農(nóng)民直接損失的財(cái)產(chǎn)就是原用途土地；其次，土地用途變更帶來(lái)的增值是由規(guī)劃帶來(lái)，這應(yīng)屬于社會(huì)公共權(quán)利帶來(lái)的，應(yīng)由全社會(huì)共享，而不應(yīng)當(dāng)由個(gè)體獨(dú)享。同時(shí)，按照這個(gè)觀點(diǎn)，如果土地征收后用于公共綠地建設(shè)，種草的收益明顯要比種糧食低，難道要按草地的價(jià)值補(bǔ)償給農(nóng)民嗎?

被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。該項(xiàng)費(fèi)用的測(cè)算應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)農(nóng)村土地社會(huì)保障功能。城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，應(yīng)當(dāng)按照將被征地農(nóng)民納入城市失業(yè)登記和就業(yè)服務(wù)體系以及城市社會(huì)保障制度的要求，測(cè)算相應(yīng)的社會(huì)保障費(fèi)用；城市規(guī)劃區(qū)外，應(yīng)當(dāng)按照需要調(diào)地或移民以及納入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障制度的要求，測(cè)算所需要的社會(huì)保障費(fèi)用。其中保險(xiǎn)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)包括需安置人口的失業(yè)保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)等費(fèi)用。

地上附著物補(bǔ)償。應(yīng)當(dāng)按照地上附著物的實(shí)際情況，經(jīng)評(píng)估確定。涉及房屋的，應(yīng)當(dāng)保障土地征收后被征地農(nóng)民的居住條件。

土地征收造成不便于利用殘余地的價(jià)值損失補(bǔ)償以及相關(guān)損害補(bǔ)償。應(yīng)當(dāng)分別評(píng)估土地征收前后殘留地部分的市場(chǎng)價(jià)格，其土地征收前后的價(jià)格差額就是應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值損失額。

被征地農(nóng)民一定時(shí)期的停業(yè)、失業(yè)損失費(fèi)用。應(yīng)當(dāng)根據(jù)被征地區(qū)域的社會(huì)發(fā)展情況、產(chǎn)業(yè)布局情況、就業(yè)結(jié)構(gòu)等確定停業(yè)、停產(chǎn)時(shí)間和損失。

被征地農(nóng)民轉(zhuǎn)業(yè)轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)和再就業(yè)費(fèi)用。應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)仄骄M(fèi)用水平確定。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，以上六項(xiàng)之和構(gòu)成了完整的土地征收價(jià)格，這樣對(duì)土地征收直接補(bǔ)償，就可以保證被征地農(nóng)民的原有生活水平不下降和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。此外，國(guó)家還應(yīng)當(dāng)建立土地收益用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民制度的支持和補(bǔ)償。例如，規(guī)定新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、城市國(guó)有土地出讓收入中不低于i5％的部分以及耕地占用稅、土地開(kāi)墾費(fèi)等投入農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，全部用于耕地開(kāi)發(fā)、土地整理和基本農(nóng)田建設(shè)。這實(shí)際上就是將士地的部分增殖收益用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，讓農(nóng)民進(jìn)一步分享土地收益。

依法取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)，可以依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押

《中國(guó)土地》：征地制度改革對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有什么推進(jìn)?集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度應(yīng)當(dāng)如何改革?

岳曉武：土地征收制度的構(gòu)建是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，當(dāng)然包括相關(guān)制度的配套改革與支撐。當(dāng)國(guó)家征收的范圍被嚴(yán)格限定為土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地以及其他符合“公共利益需要”的用地后，建設(shè)需要使用其他集體土地時(shí)，就需要配套推進(jìn)集體建設(shè)用地使用制度改革，允許土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)依法取得的產(chǎn)業(yè)性集體建設(shè)用地使用權(quán)，直接進(jìn)入建設(shè)用地交易市場(chǎng)。通過(guò)用地方與供地方的平等協(xié)商，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的市場(chǎng)配置。

對(duì)于集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，國(guó)土資源部從上世紀(jì)末開(kāi)始在江蘇、河南、安徽、浙江、福建、廣東等一些地方進(jìn)行了試點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)已經(jīng)基本形成了一致意見(jiàn)。根據(jù)十七屆三中全會(huì)《決定》精神，我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)相應(yīng)的法規(guī)規(guī)章，規(guī)范推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)：

一是明確在土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，經(jīng)依法批準(zhǔn)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性農(nóng)民集體建設(shè)用地，可依法確定給法人、自然人和其他組織使用，用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，所取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)允許依法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，使其與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)“同地同權(quán)”。

二是強(qiáng)化土地用途管制，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，無(wú)論是否需要征收，都必須符合土地利用總體規(guī)劃，納入年度計(jì)劃，依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，嚴(yán)禁以“流轉(zhuǎn)”為名擅自將集體農(nóng)用地和未利用土地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。

三是必須堅(jiān)持有償、自愿、內(nèi)部成員優(yōu)先和公開(kāi)、公平、公正的原則。

四是考慮到由于農(nóng)用地和建設(shè)用地，特別是經(jīng)營(yíng)性的房地產(chǎn)用地相比，比較效益差異很大，如不加以適當(dāng)限制，很可能造成農(nóng)村甚至是基本農(nóng)田都布滿房地產(chǎn)的情況，同時(shí)。1999年的國(guó)務(wù)院辦公廳39號(hào)文件、2001年的國(guó)務(wù)院15號(hào)文件以及2004年的28號(hào)文件等都明確，城市居民不得購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村宅基地和房屋，法律也規(guī)定農(nóng)村宅基地只能用于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員使用，因此，應(yīng)嚴(yán)禁集體建設(shè)用地用于商品住宅開(kāi)發(fā)。

篇7

內(nèi)容提要透視我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷路徑，近年來(lái)，土地資產(chǎn)的商品、資本屬性日益凸顯，土地流轉(zhuǎn)的速度日漸加快，地產(chǎn)交易日趨活躍。然而，因?qū)ν恋亟?jīng)濟(jì)功能認(rèn)識(shí)的不足，農(nóng)地市場(chǎng)交易機(jī)制的短缺，土地市場(chǎng)化程度不高，非市場(chǎng)配置、非法交易活動(dòng)頻繁，交易成本極高，土地資源利用效率低下。規(guī)范農(nóng)地交易行為并提升其市場(chǎng)化水平，刻不容緩。本文重點(diǎn)探討制度缺失對(duì)農(nóng)地市場(chǎng)發(fā)展的影響，并基于我國(guó)農(nóng)地市場(chǎng)化發(fā)展的取向，提出農(nóng)地市場(chǎng)政府規(guī)制方向。

關(guān)鍵詞農(nóng)村土地市場(chǎng)化制度缺失政府規(guī)制

我國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)由兩部分構(gòu)成：一是農(nóng)村土地所有權(quán)市場(chǎng)(包括國(guó)家征用農(nóng)村集體土地的所有權(quán)交易和不同村集體之間的土地轉(zhuǎn)讓)；二是農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)，包括一級(jí)土地使用權(quán)市場(chǎng)(集體土地使用權(quán)出讓或出租市場(chǎng))和二級(jí)土地使用權(quán)市場(chǎng)(土地使用者在不違反土地使用權(quán)出讓、租賃契約的前提下將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租給第三者的交易關(guān)系)。當(dāng)前農(nóng)村土地市場(chǎng)處于起步階段，發(fā)展很不成熟。目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)總體市場(chǎng)化程度為60％左右，然而，要素市場(chǎng)化水平低于農(nóng)業(yè)總體市場(chǎng)化水平15—25個(gè)百分點(diǎn)。其中，農(nóng)業(yè)要素中土地的市場(chǎng)化水平最低。綜合判斷，我國(guó)農(nóng)業(yè)土地市場(chǎng)化程度不足10％，農(nóng)業(yè)要素中土地的市場(chǎng)化水平最低，處于非市場(chǎng)化階段。

一、農(nóng)地市場(chǎng)的制度缺失

現(xiàn)行土地制度框架下，農(nóng)地市場(chǎng)存在著諸多內(nèi)、外生制度性約束，提高了農(nóng)地交易的制度成本、經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本，降低了土地資源的配置效率。

(一)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度殘缺，交易主體缺位

產(chǎn)權(quán)“是一個(gè)社會(huì)所強(qiáng)制實(shí)施的選擇一種經(jīng)濟(jì)品的使用的權(quán)利，它主要包括使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)?！爆F(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊導(dǎo)致交易主體缺位。交易主體是指買(mǎi)賣(mài)雙方，包括所有權(quán)主體和使用權(quán)主體。他們共同構(gòu)成行為主體、責(zé)任主體和利益主體?，F(xiàn)行集體產(chǎn)權(quán)制度最根本的缺陷就是村集體是虛擬的，集體財(cái)產(chǎn)缺乏人格化的產(chǎn)權(quán)主體。農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，這在我國(guó)《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等重要法律中，都有明確的規(guī)定。不過(guò)，在各種成文法律法規(guī)中，“對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)所指既不明確，又相互矛盾”。各個(gè)法律具體規(guī)定的農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體分別有：①村農(nóng)民集體，②鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體，③農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)的農(nóng)民集體。而且，各個(gè)法律又沒(méi)有規(guī)定農(nóng)民集體的組織形式是什么，這個(gè)“集體”無(wú)邊界，“集體所有制內(nèi)涵著一種矛盾和沖突”。殘缺的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，既模糊了土地所有者與使用者之間的關(guān)系、土地使用者之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，也模糊了產(chǎn)權(quán)行為主體、責(zé)任主體和利益主體的關(guān)系。一方面，各級(jí)政府可以劃撥和低償征用集體的土地；另一方面，與國(guó)有土地相比，農(nóng)村集體建設(shè)用地的使用主體和交易的限制較多。按照現(xiàn)行法律，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，村民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其他單位和個(gè)人可以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)、共同興辦企業(yè)。

對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地的其他交易，我國(guó)法律只規(guī)定對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，由于破產(chǎn)、兼并等原因，集體建設(shè)用地可以轉(zhuǎn)移，但對(duì)轉(zhuǎn)移的接受主體并沒(méi)有規(guī)定。這些限制的后果，一是將農(nóng)村集體建設(shè)用地的交易權(quán)變得極為有限，模糊了農(nóng)村集體建設(shè)用地的所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)意義，使正常的市場(chǎng)機(jī)制很難在農(nóng)村建設(shè)用地中發(fā)揮作用；二是造成了國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)與農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的不平等，從而將建設(shè)用地市場(chǎng)分割為一個(gè)二元結(jié)構(gòu)的市場(chǎng)，即國(guó)有土地使用權(quán)和集體建設(shè)用地市場(chǎng)。而現(xiàn)實(shí)情況是，受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，集體建設(shè)用地的隱形交易雖然沒(méi)有得到政府的承認(rèn)，卻一直在半公開(kāi)狀態(tài)下進(jìn)行著。尤其在城鄉(xiāng)結(jié)合部，由于兩個(gè)市場(chǎng)邊界的互連，在“含權(quán)量”較少的集體土地較低價(jià)格吸引下，一些不符合條件的主體經(jīng)常越過(guò)邊界進(jìn)入集體建設(shè)用地市場(chǎng)，成為土地市場(chǎng)的“偷渡者”，或稱(chēng)為農(nóng)地的“隱性市場(chǎng)化”現(xiàn)象。這種幕后交易破壞了土地市場(chǎng)的公平機(jī)制，產(chǎn)生了一系列問(wèn)題，如建設(shè)用地的權(quán)源，集體土地資產(chǎn)的管理，新的土地使用主體的權(quán)益保障等問(wèn)題，也為滋生腐敗提供了溫床。

再者，農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)益仍然受到各級(jí)政府和集體的侵蝕，未成為市場(chǎng)主體。其土地處置權(quán)即讓渡權(quán)受社區(qū)與所有制、行業(yè)的限制，農(nóng)戶之間的交易局限在本村、本小組，不能跨區(qū)域、跨所有制流轉(zhuǎn)，不能給企業(yè)經(jīng)營(yíng)，交易量小。產(chǎn)權(quán)多元化與關(guān)系模糊實(shí)質(zhì)上就是一種主體缺位。

(二)農(nóng)地商品屬性不明，交易客體非價(jià)值化

我國(guó)農(nóng)村土地長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的是實(shí)物管理，否定土地是商品，具有價(jià)值。農(nóng)地的商品和資產(chǎn)屬性目前仍無(wú)法律認(rèn)可，割裂了土地所有權(quán)、使用權(quán)價(jià)格與價(jià)值之間的聯(lián)系。

首先是國(guó)家與集體之間的產(chǎn)權(quán)交割，交易主要以國(guó)家無(wú)償劃撥或低償征用(象征性補(bǔ)貼)的方式完成。以《土地管理法》補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)論，我國(guó)征地補(bǔ)償制度存在兩個(gè)機(jī)制陷阱：①補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)本身是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的“產(chǎn)值倍數(shù)法”，不僅沒(méi)有反映市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下征用土地的實(shí)際用途的價(jià)值，而且賦予地方政府具體宗地產(chǎn)值和倍數(shù)的很大的自由裁定權(quán)，因此制度設(shè)計(jì)本身不公平；②制定具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的行政主體是政府，而支付補(bǔ)償費(fèi)用的征地主體又是政府，鑒于中國(guó)土地市場(chǎng)的政府已經(jīng)不是單一在征地市場(chǎng)中履行公共職能的政府，而是在征地市場(chǎng)中參與與民爭(zhēng)利的經(jīng)濟(jì)人政府，因此，作為行政主體的政府充任市場(chǎng)主體的目的，就是要“以地生財(cái)”，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)利益的最大化，從而聚財(cái)實(shí)現(xiàn)任期政績(jī)。政府對(duì)農(nóng)村土地的權(quán)力，已變成了一種絕對(duì)權(quán)力，極大地?fù)p害了農(nóng)民的利益。

土地作為最基本的要素資源，其一級(jí)市場(chǎng)由國(guó)家壟斷，需經(jīng)過(guò)征用為國(guó)有土地，才能進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)。這種制度安排，造成了土地資源供給與需求脫節(jié)，價(jià)值規(guī)律難以發(fā)揮作用，地價(jià)扭曲。在農(nóng)地交易中，或因地區(qū)利益驅(qū)動(dòng)，或因估價(jià)工作滯后，表現(xiàn)為入市土地定價(jià)行為不規(guī)范，主觀隨意性大，缺乏基準(zhǔn)地價(jià)的控制及宗地條件的評(píng)估，地價(jià)明顯偏低，低償甚至無(wú)償交易比例高，哄抬現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，不能真實(shí)反映土地的供求關(guān)系，價(jià)格信息失真?？陀^地說(shuō)，農(nóng)村集體土地所有權(quán)處于一種完全無(wú)價(jià)格衡量的“虛擬財(cái)產(chǎn)”狀況。這種交易價(jià)格或者確切地稱(chēng)之為補(bǔ)貼費(fèi)用是在市場(chǎng)發(fā)育不充分的條件下產(chǎn)生和形成的，并不是市場(chǎng)主體在成熟的市場(chǎng)環(huán)境下自由競(jìng)爭(zhēng)所形成的，在很大程度上是由政府各級(jí)主管部門(mén)研究制定的，帶有極強(qiáng)的主觀性、隨意性，缺乏與國(guó)有土地市場(chǎng)價(jià)格相協(xié)調(diào)的農(nóng)地市場(chǎng)基準(zhǔn)地價(jià)和科學(xué)的農(nóng)地評(píng)估制度，造成農(nóng)地所有權(quán)價(jià)格被扭曲，價(jià)值不能完全實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村集體和農(nóng)民多年投入的物化資本價(jià)值和土地增值被剝奪。這種無(wú)視土地價(jià)格和土地運(yùn)動(dòng)規(guī)律的非市場(chǎng)交易，其實(shí)是國(guó)家對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的一種侵犯，違背了價(jià)值規(guī)律。而在國(guó)有土地出讓中，協(xié)議價(jià)格所占比例較大，其實(shí)是屬于行政性定價(jià)。這種協(xié)議價(jià)格不僅不能反映土地市場(chǎng)供求狀況，違背了價(jià)格內(nèi)在的客觀性、真實(shí)性要求，反而提供了虛假信息，以致于不少地方為了爭(zhēng)投資、爭(zhēng)項(xiàng)目，常常搬出各種優(yōu)惠政策，以低地價(jià)吸引投資，出現(xiàn)了“一元價(jià)”、“零地價(jià)”現(xiàn)象，不僅了價(jià)格的調(diào)節(jié)作用，也導(dǎo)致國(guó)有土地資源的大量流失。近年來(lái)，各地雖然實(shí)施了土地供應(yīng)招標(biāo)制，表面上看是由市場(chǎng)需求來(lái)決定土地的價(jià)格，但這是在土地供給極其有限的情況下形成的土地真實(shí)價(jià)格(表1)。

其次是集體與農(nóng)戶之間的縱向交易。土地集體壟斷，供給缺乏彈性，必然伴隨有絕對(duì)地租。地租以鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留的形式出現(xiàn)，其數(shù)量不是由土地的市場(chǎng)供求規(guī)律決定的，而是根據(jù)鄉(xiāng)村工作的需要人為匡算。并隨著鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)的膨脹和農(nóng)村事業(yè)發(fā)展的攀比效應(yīng)而不斷提高。

再次是土地使用權(quán)的橫向交易即農(nóng)戶之間的交易，也是非完整意義上的使用權(quán)交易，是排除“非農(nóng)化”前提下的使用者之間的交易。我國(guó)土地制度以保護(hù)耕地為出發(fā)點(diǎn)，從承包經(jīng)營(yíng)年限、流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)范圍、用途管制、征用轉(zhuǎn)用四大方面設(shè)立法律管制集體土地。在這個(gè)法律框架下，集體土地已基本不具備像國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)那樣的完整權(quán)責(zé)、權(quán)利、權(quán)能。因此，土地流轉(zhuǎn)根本不可能滿足城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的土地預(yù)期。政府受制于法律、法規(guī)，也不可能為土地流轉(zhuǎn)提供一個(gè)均衡價(jià)格的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和理性的市場(chǎng)信息預(yù)報(bào)體系。在此約束條件下，引致不可預(yù)測(cè)的非市場(chǎng)因素不斷大量產(chǎn)生、疊加、擴(kuò)散，從而造成土地價(jià)格按照非市場(chǎng)因素自身的需求形成均衡價(jià)格，甚至是交易雙方?jīng)]有任何依據(jù)情況下口頭討價(jià)還價(jià)形成的。交易方式脫離了市場(chǎng)配置的軌道，無(wú)科學(xué)計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的、無(wú)歷史參考價(jià)格的交易扭曲了農(nóng)地承包權(quán)價(jià)值。調(diào)查表明，農(nóng)地流轉(zhuǎn)絕大多數(shù)發(fā)生在本村，半數(shù)以上的交易沒(méi)有顯化的市場(chǎng)價(jià)格。在轉(zhuǎn)出的土地中，有87.6％的土地轉(zhuǎn)包給本村的親戚或其他村民，其中半數(shù)以上不收取任何報(bào)酬。在進(jìn)行過(guò)土地轉(zhuǎn)出的全部農(nóng)戶中，有50.9％的農(nóng)戶未收到流轉(zhuǎn)價(jià)款，有33.6％的農(nóng)戶得到現(xiàn)金補(bǔ)償，有14％的農(nóng)戶得到糧食補(bǔ)償(圖1)?，F(xiàn)金補(bǔ)償?shù)闹形粩?shù)為133元／畝年，糧食補(bǔ)償?shù)闹形粩?shù)為691斤／畝年。如果以5％的資本回報(bào)率來(lái)計(jì)算，每年每畝133元的回報(bào)大致相當(dāng)于2660元的資產(chǎn)現(xiàn)值。換句話說(shuō)，目前中國(guó)17省農(nóng)地的“沉睡資本”所顯化出來(lái)的價(jià)值平均約為40000元／公頃。

(三)農(nóng)地交易規(guī)則缺失

一是當(dāng)前的法律規(guī)定沒(méi)有給集體建設(shè)用地市場(chǎng)配置留下空間。雖然《憲法》規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，但《土地管理法》也同時(shí)規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”；集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)移只有在“破產(chǎn)、兼并等情形”下才能進(jìn)行。1990年5月國(guó)務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，規(guī)定了國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓的有關(guān)程序和措施，但對(duì)集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，至今尚未有全國(guó)性或地方性法規(guī)出臺(tái)。集體建設(shè)用地交易雙方雖然是躲躲閃閃，交易卻又屢禁不絕，暗地進(jìn)行，形成錯(cuò)綜復(fù)雜的集體土地交易“隱性市場(chǎng)”。這種無(wú)法可依、無(wú)章可循的格局，既限制了集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，又為土地的私下流轉(zhuǎn)提供了政策邊緣。周其仁認(rèn)為當(dāng)前大多農(nóng)地交易屬于“法外活動(dòng)(extralegalaction)”，即“未經(jīng)法律許可、不受法律規(guī)制的活動(dòng)”。

二是農(nóng)用地登記制度不健全，引致過(guò)高的市場(chǎng)交易費(fèi)用。土地登記的一項(xiàng)重要功能是確保土地交易的安全，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。土地登記要求按照嚴(yán)格的法定程序，運(yùn)用科學(xué)的技術(shù)手段對(duì)土地權(quán)屬、位置、面積、用途、級(jí)別等事項(xiàng)在統(tǒng)一的地籍簿中加以記載，由于土地位置的固定性和土地在空間上的連帶性，任何一宗土地的宗地圖及其權(quán)屬證書(shū)都必須以統(tǒng)一測(cè)量形成的地籍簿作為最基本的依據(jù)，而地籍簿、宗地圖和宗地權(quán)屬證書(shū)是進(jìn)行土地資源管理和推行公共政策的基礎(chǔ)資料。許多土地資源開(kāi)發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)公共政策的實(shí)施都要借助于土地登記形成的地籍資料。我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)用地登記制度不完善，直接影響了土地資源開(kāi)發(fā)利用、環(huán)境保護(hù)等方面公共政策的順利實(shí)施。

三是土地監(jiān)察執(zhí)法不力。由于土地監(jiān)察執(zhí)法體制不完善，受到的制約太多，因而對(duì)土地違法行為的查處不力。再者，土地問(wèn)題往往連著個(gè)別鄉(xiāng)村干部越權(quán)批地等違法行為或少數(shù)國(guó)家工作人員的腐敗，因此，有關(guān)部門(mén)有時(shí)對(duì)農(nóng)地的“隱性市場(chǎng)化”不敢管，也不愿管。

(四)農(nóng)地交易中介服務(wù)匱乏

雖然我國(guó)土地交易的中介組織已經(jīng)有了很大發(fā)展，但總體上仍然相當(dāng)匱乏，并顯現(xiàn)出規(guī)模小、機(jī)制不活、市場(chǎng)意識(shí)差、職業(yè)素質(zhì)低、經(jīng)營(yíng)管理弱等缺憾，沒(méi)有一個(gè)自上而下、網(wǎng)絡(luò)狀、多功能、高質(zhì)量的中介服務(wù)體系，為土地交易穿針引線、牽線搭橋，提供市場(chǎng)信息、價(jià)格和法律咨詢(xún)等。要么是由市場(chǎng)主體自己漫無(wú)目的尋找轉(zhuǎn)讓對(duì)象，致使其理逐步過(guò)渡為非自覺(jué)性、非邏輯性、盲目性的非理，以高搜尋成本、高談判成本和高履約成本完成交易過(guò)程或交易中斷等現(xiàn)象，或者是由集體經(jīng)濟(jì)組織越俎代庖，它們既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，既是所有權(quán)主體，又是中介服務(wù)組織，免不了干涉交易主體的活動(dòng)，侵蝕其利益，從而使這種中介組織失去應(yīng)有的媒介功能與效率，影響土地交易的速度、規(guī)模和效益。

(五)市場(chǎng)與政府內(nèi)生沖突

目前的土地市場(chǎng)是政府壟斷下的市場(chǎng)，政府掌握和控制了農(nóng)村集體土地的最終處分權(quán)，只有政府通過(guò)其機(jī)構(gòu)可以改變農(nóng)村集體土地所有者的歸屬，政府在對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的處分權(quán)能和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓上所進(jìn)行的限制，已經(jīng)遠(yuǎn)離法律意義的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)基本權(quán)能的范圍。

權(quán)力介入市場(chǎng)，造成了這樣一種市場(chǎng)后果：各級(jí)政府既充當(dāng)了土地供給者的角色(相對(duì)于土地需求方)，又充當(dāng)了土地需求者的角色(相對(duì)于村集體和農(nóng)民)。于是，土地租金的絕大部分被各級(jí)政府借助土地產(chǎn)權(quán)的殘缺和虛化或是裝進(jìn)了自己的腰包，或是成為土地批租收入。這就類(lèi)似于雙軌制的模式。農(nóng)民在市場(chǎng)上拿到的是按照國(guó)家牌價(jià)(按照使用權(quán)交易而不是按照所有權(quán)交易)出讓的土地收益，而政府拿到的是土地按照市場(chǎng)供求出讓得到的收益。無(wú)疑，市場(chǎng)價(jià)格要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)家牌價(jià)，其價(jià)格差額就是所謂的“灰市加價(jià)”，灰市場(chǎng)由此產(chǎn)生。一些地方和部門(mén)攜權(quán)力而入市場(chǎng)的行為，已造成了市場(chǎng)的機(jī)能紊亂并產(chǎn)生了嚴(yán)重的后遺癥，扭曲了土地交易市場(chǎng)的自然發(fā)展軌跡，市場(chǎng)品質(zhì)也由此裂變。經(jīng)權(quán)力之手摸過(guò)頂?shù)乃^市場(chǎng)主體，其對(duì)市場(chǎng)本身的破壞，對(duì)市場(chǎng)規(guī)則的踐踏，已使市場(chǎng)不再成其為市場(chǎng)，而成為權(quán)力意志之下的玩偶。而這種破壞和踐踏往往顛覆了市場(chǎng)的根基，使市場(chǎng)元?dú)獯髠?。長(zhǎng)此以往，當(dāng)良幣逐個(gè)被劣幣驅(qū)逐，市場(chǎng)的完整性和優(yōu)良品質(zhì)就不復(fù)存在。

二、農(nóng)地交易市場(chǎng)化改革的制度安排

(一)明晰產(chǎn)權(quán)邊界，提高制度效率

產(chǎn)權(quán)的清晰界定和自由轉(zhuǎn)讓?zhuān)约爸贫鹊耐晟?，可以降低交易成本，活躍市場(chǎng)交易，提高經(jīng)濟(jì)效率；有利于保障產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)益，從而能夠激勵(lì)和約束產(chǎn)權(quán)相對(duì)人的非理性市場(chǎng)行為。

第一，集體土地所有權(quán)應(yīng)享有完整的地權(quán)，即出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等，強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的行為能力。作為地方政府，應(yīng)積極研究并制定適合本地實(shí)際的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法，以使相關(guān)法律具有可操作性。加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)的登記發(fā)證工作，強(qiáng)化農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的管理程序，以規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件、方式、期限、程序、收益分配機(jī)制以及管理措施等。這是增強(qiáng)農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地所有權(quán)行為能力的關(guān)鍵。原則上應(yīng)取消行政劃撥土地，建立政府公益征地目錄，建立政府征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)民討價(jià)還價(jià)機(jī)制，實(shí)行軍事等極少數(shù)公益用地強(qiáng)制征收、市價(jià)補(bǔ)償?shù)膰?guó)家征用制度。

第二，承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)享有完整的地權(quán)，包括轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押、贈(zèng)與、繼承等。當(dāng)前需要從政府行為、農(nóng)民意識(shí)、市場(chǎng)機(jī)制等方面，解決浮出水面的困擾土地順暢流轉(zhuǎn)的承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)自由交易的突出矛盾，而最為緊迫的任務(wù)是完整界定農(nóng)民承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，拓展承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)責(zé)、權(quán)利、權(quán)能，實(shí)現(xiàn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化。

第三，實(shí)行宅基地市場(chǎng)配置制度。國(guó)家賦予農(nóng)民修建、拆除、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押宅基地的權(quán)利。除生活特別困難的新增農(nóng)戶并經(jīng)村民委員會(huì)討論通過(guò)的情況實(shí)行劃撥外，一律以市場(chǎng)配置；原有宅基地轉(zhuǎn)讓后不能再申請(qǐng)劃撥宅基地。

第四，國(guó)家支持土地所有者或使用者以地招商、以地入股、以地生財(cái)。農(nóng)業(yè)用地可以興辦農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，包括農(nóng)產(chǎn)品加工合作社、信用合作社、消費(fèi)合作社等服務(wù)于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目；農(nóng)業(yè)建設(shè)用地在產(chǎn)業(yè)政策下可以獨(dú)資、合資、聯(lián)營(yíng)、入股方式直接參與房地產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等。

第五，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)平等。一是實(shí)行國(guó)有、集體土地產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一國(guó)民待遇，實(shí)現(xiàn)“同地、同權(quán)、同價(jià)”；二是實(shí)行各地集體土地統(tǒng)一政策。

(二)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地價(jià)值化管理，提高要素效率

1、修正扭曲的土地價(jià)格

價(jià)格是市場(chǎng)的精髓，資源配置的信號(hào)，它反映了資源的稀缺度。土地市場(chǎng)，其地域性、層次性十分明顯，唯有合理的價(jià)格才能使不同層次及同一層次市場(chǎng)之間的關(guān)系協(xié)調(diào)化、比例化，并形成一個(gè)有機(jī)整體，從而優(yōu)化土地資源配置和土地市場(chǎng)的運(yùn)行。在農(nóng)村，所有權(quán)的流動(dòng)需要一個(gè)合理的地價(jià)，保障農(nóng)民的生存與發(fā)展，保證土地所有者的合法權(quán)益，包括平等交易和受尊重的權(quán)利，征地補(bǔ)償費(fèi)不能同市場(chǎng)形成兩個(gè)價(jià)位，影響未來(lái)收益，更不能“黑箱”操作。使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，如土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，跨行政區(qū)的連片承包、轉(zhuǎn)包，以土地聯(lián)營(yíng)為條件獲得租金分成，股份合作制把土地的實(shí)物占有轉(zhuǎn)變?yōu)閮r(jià)值占有，并且按股分紅等，同等條件的土地理論上要求它價(jià)格一致，實(shí)際操作過(guò)程中地價(jià)客觀上也必須一致，因此，須建立一個(gè)公平、公開(kāi)、公正的價(jià)格機(jī)制，這是規(guī)范農(nóng)地市場(chǎng)交易的重要前提。

總體上看，我國(guó)農(nóng)地價(jià)格須遵循兩個(gè)原則：一是分等定級(jí)估價(jià)。必須遵循先定級(jí)、再估價(jià)，先分區(qū)、再估價(jià)的技術(shù)路線，其程序?yàn)椋恨r(nóng)用地分等定級(jí)及價(jià)格區(qū)劃農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)測(cè)算農(nóng)用地宗地價(jià)格測(cè)算農(nóng)用地估價(jià)成果分析、整理。二是依據(jù)市場(chǎng)來(lái)定價(jià)。農(nóng)地貨幣計(jì)價(jià)的方法很多，如收益資本法、市場(chǎng)比較法、成本法、購(gòu)買(mǎi)年限法、長(zhǎng)期趨勢(shì)法等。我國(guó)土地定價(jià)應(yīng)真實(shí)反映土地市場(chǎng)的供求關(guān)系，在科學(xué)估價(jià)基礎(chǔ)上，進(jìn)入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，最終由市場(chǎng)成交實(shí)現(xiàn)土地價(jià)格。換言之，使土地價(jià)格如實(shí)反映其稀缺程度，是增強(qiáng)內(nèi)生變量對(duì)價(jià)格有效反映的根本途徑，是規(guī)范市場(chǎng)交易行為的關(guān)鍵。具體而言，流入城市土地一級(jí)市場(chǎng)的農(nóng)地，應(yīng)由政府按市場(chǎng)價(jià)格向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織購(gòu)買(mǎi)；對(duì)國(guó)有企業(yè)的存量土地(主要是無(wú)償或低價(jià)劃撥的土地)收取完全市場(chǎng)價(jià)格的等量使用費(fèi)，推動(dòng)其進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，從而避免閑置和浪費(fèi)；農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)供求、土地資源稀缺程度等進(jìn)行市場(chǎng)化定價(jià)。

2、實(shí)現(xiàn)土地使用權(quán)證券化

這是土地價(jià)值管理的一條新路徑。由于土地的固定性、且不易分割與不可攜帶特點(diǎn)，其流動(dòng)范圍、速度、方式均受到限制。這就要求對(duì)土地流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行創(chuàng)新。20世紀(jì)80年代以來(lái)，國(guó)際金融市場(chǎng)上出現(xiàn)了融資方式證券化趨勢(shì)，土地證券化已成為一種世界性的發(fā)展潮流。土地證券化就是把承包土地或者承包土地所能得到的收益轉(zhuǎn)變成為資本市場(chǎng)上可銷(xiāo)售和可流通的金融產(chǎn)品的過(guò)程。有如下三個(gè)特點(diǎn)：一是土地是融資的載體。在土地證券化過(guò)程中融資載體是將土地承包權(quán)或者使用權(quán)作抵押，而不是以融資主體的所有資產(chǎn)、信用作為擔(dān)保。二是承包權(quán)證券化主要是以抵押債券或者收益憑證的形式進(jìn)行。這種收益憑證或者抵押債券可以在證券市場(chǎng)上流通(即背書(shū)轉(zhuǎn)讓)，以保證土地證券的流動(dòng)性，體現(xiàn)其金融衍生品的特征。三是土地本身的質(zhì)量和級(jí)差地租決定融資的風(fēng)險(xiǎn)。土地承包權(quán)證券化實(shí)現(xiàn)了證券本身與融資主體的信用等級(jí)分離。其信用等級(jí)取決于土地本身，而與融資者的風(fēng)險(xiǎn)程度沒(méi)有關(guān)系。承包土地融資的主要類(lèi)型有：申請(qǐng)抵押貸款；發(fā)行抵押債券和發(fā)行股票。

借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可推行土地使用權(quán)證制度，走農(nóng)地證券化道路。使用權(quán)的標(biāo)的只是地表及地表的附屬物。確定初始使用權(quán)后，給使用者頒發(fā)《土地使用權(quán)證》，以維護(hù)土地使用權(quán)的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，確保使用者有較完整意義的使用權(quán)。使用權(quán)證在一級(jí)地產(chǎn)市場(chǎng)交易時(shí)(或承包時(shí))一次性簽發(fā)，作為土地交換的媒介以代替土地實(shí)物交易。一般以1畝為單位(類(lèi)似于股票1元1股)，允許承包期內(nèi)在二級(jí)市場(chǎng)上交易，土地使用者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系隨證券持有人(證券持有人交易時(shí)要在土地管理機(jī)構(gòu)過(guò)戶登記)進(jìn)行流動(dòng)。土地使用權(quán)證的所有者，又可將土地委托、租賃給農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)，也可抵押、入股，實(shí)行使用權(quán)的二次分離。土地使用權(quán)證交易實(shí)行權(quán)屬登記制度，對(duì)權(quán)屬變更進(jìn)行監(jiān)督，按照“認(rèn)地不認(rèn)人，地證合一”的原則，只與最后登記在冊(cè)的土地產(chǎn)權(quán)主體發(fā)生契約責(zé)任關(guān)系。事實(shí)上，土地使用權(quán)的交易變成了證券交易，相當(dāng)于把土地變成了可分割、可流動(dòng)、可攜帶的收藏財(cái)物，擴(kuò)大了其流轉(zhuǎn)范圍。

一是抵押貸款。抵押貸款是一種間接的社會(huì)融資方式，就是以農(nóng)戶或者企業(yè)(含土地合作社、土地股份經(jīng)營(yíng)公司)所擁有的集體土地承包權(quán)或者長(zhǎng)期使用權(quán)作為抵押向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款。其實(shí)這種方式不屬于土地證券化，但是，由于這種方式是以土地承包權(quán)作為載體向金融機(jī)構(gòu)籌集資金，是不動(dòng)產(chǎn)證券化的初始階段。筆者將這種方式也劃為土地承包權(quán)證券化的范疇。因?yàn)橥恋氐盅嘿J款是土地其他證券化形式的基礎(chǔ)，其他證券化形式都是通過(guò)土地抵押申請(qǐng)貸款而發(fā)展起來(lái)的。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)告訴我們，能否進(jìn)行土地抵押貸款是發(fā)展農(nóng)村資本市場(chǎng)增加農(nóng)民貸款來(lái)源的關(guān)鍵因素。

二是發(fā)行抵押債券。抵押債券是土地證券化一種較為常見(jiàn)的方式，就是把土地能夠獲得的收益作為擔(dān)保(抵押品)債券，然后把這些債券賣(mài)掉。抵押債券最典型的是地價(jià)指數(shù)債券。所謂地價(jià)指數(shù)債券，是把預(yù)定償還額規(guī)定為：面額隨著地價(jià)上升而上升。美國(guó)很早用這種方式對(duì)不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行證券化，日本也用這種方式處理有關(guān)廢舊鐵路用地。筆者建議將農(nóng)戶所擁有的土地承包權(quán)作為一種單獨(dú)的財(cái)產(chǎn)來(lái)進(jìn)行抵押發(fā)行債券，并作為擔(dān)保(抵押品)債券，增強(qiáng)資本功能。

三是發(fā)行股票。這種方式就是成立土地股份公司，股份公司以土地作為資產(chǎn)上市融資。這是金融業(yè)向農(nóng)村延伸的必然結(jié)果，也是土地證券化的高級(jí)形式。

土地承包權(quán)證券化意味著創(chuàng)造了一種能夠帶來(lái)與土地同樣的經(jīng)濟(jì)性利益的金融資產(chǎn)，其實(shí)質(zhì)就是為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)融通資金，這就很好地解決了土地資產(chǎn)流動(dòng)性、收益性、融資性和財(cái)產(chǎn)性的問(wèn)題。

(三)強(qiáng)化政府公共管理職能，提高行政效率

1、厘定政府與市場(chǎng)邊界

需以定性和定量設(shè)定政府管理市場(chǎng)的邊界和市場(chǎng)配置資源的邊界。土地市場(chǎng)建設(shè)必然要求建立政府和市場(chǎng)合理分工的資源配置機(jī)制，市場(chǎng)的責(zé)任是提供平臺(tái)，政府的職能是指導(dǎo)而不替代。充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)功能，讓市場(chǎng)調(diào)節(jié)土地的供給和需求，讓市場(chǎng)成為控制農(nóng)地交易數(shù)量的“總閥門(mén)”。凡是能通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)運(yùn)作的，權(quán)力就不要插手；要完善制度和規(guī)范程序，實(shí)現(xiàn)運(yùn)作全過(guò)程的公平、公正、公開(kāi)，讓權(quán)力插不上手；對(duì)違規(guī)者加大懲治力度，讓權(quán)力不敢插手。以此制衡政府與土地資本的結(jié)盟，從而確保農(nóng)地市場(chǎng)獲得應(yīng)該屬于它們的市場(chǎng)權(quán)力、權(quán)利和份額。政府的監(jiān)督和調(diào)控，主要指交易方式、信息披露、契約公平。就市場(chǎng)而言，必須全面引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

2、土地市場(chǎng)的政府規(guī)制取向

一是建立土地市場(chǎng)供需均衡制度。①建設(shè)用地供應(yīng)總量控制制度。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和當(dāng)?shù)馗黜?xiàng)建設(shè)的實(shí)際需要，對(duì)建設(shè)用地總供應(yīng)量實(shí)行嚴(yán)格控制。各級(jí)土地行政主管部門(mén)要把盤(pán)活存量建設(shè)用地作為土地供應(yīng)的重要來(lái)源，切實(shí)負(fù)起控制建設(shè)用地總量的職責(zé)。依照《土地管理法》，嚴(yán)格按土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃的要求，按《土地利用年度計(jì)劃管理辦法》、《建設(shè)用地審查報(bào)批辦法》，規(guī)范建設(shè)用地審批。②城市建設(shè)用地集中供應(yīng)制度。城市政府要統(tǒng)一控制新增建設(shè)用地供應(yīng)，同一城市范圍內(nèi)的新增建設(shè)用地應(yīng)由市土地行政主管部門(mén)統(tǒng)一征用、統(tǒng)一提供。市轄區(qū)及各類(lèi)“園、區(qū)”的新增建設(shè)用地也必須納入市政府統(tǒng)一的供應(yīng)渠道。對(duì)原有存量建設(shè)用地，城市政府要積極試行土地收購(gòu)儲(chǔ)備，統(tǒng)一收購(gòu)和回收土地，掌握調(diào)控土地市場(chǎng)的主動(dòng)權(quán)。收回的土地由政府統(tǒng)一儲(chǔ)備、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)，按市場(chǎng)需求統(tǒng)一供應(yīng)。③城市土地儲(chǔ)備制度。城市土地儲(chǔ)備制度是指城市土地管理部門(mén)或機(jī)構(gòu)對(duì)土地征購(gòu)、整理、儲(chǔ)備、供應(yīng)和開(kāi)發(fā)集中進(jìn)行管理的制度。城市土地儲(chǔ)備的運(yùn)行應(yīng)根據(jù)城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)來(lái)運(yùn)作。政府應(yīng)將城郊結(jié)合部的土地納入城市土地儲(chǔ)備體系，在其尚未整理為建設(shè)用地時(shí)，應(yīng)將這些土地視為同質(zhì)化的土地，以便將來(lái)根據(jù)城市規(guī)劃的需要、調(diào)控房地產(chǎn)周期的需要(主要是地價(jià)水平)，通過(guò)調(diào)節(jié)土地的供求量達(dá)到宏觀調(diào)控地產(chǎn)市場(chǎng)的目的。目前，要把市地和農(nóng)地結(jié)合地帶作為重點(diǎn)監(jiān)控區(qū)。任何農(nóng)地轉(zhuǎn)為市地必須經(jīng)過(guò)政府征用的法定程序，由政府壟斷供應(yīng)土地資源的源頭。具體辦法可采?。簩?duì)近期城市的空間拓展，政府可根據(jù)城市規(guī)劃將集體土地成片地征為國(guó)有土地，作為城市土地儲(chǔ)備。對(duì)中期城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地，有條件的可以先征用，然后租賃給農(nóng)民在保持原用途的情況下充分利用，政府需要時(shí)隨時(shí)收回。對(duì)中長(zhǎng)期規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地，政府未做征用處理的，也應(yīng)將之納入城市土地儲(chǔ)備計(jì)劃，允許集體或農(nóng)民個(gè)人在法律和城市規(guī)劃許可的范圍加以利用，并保護(hù)其權(quán)益。對(duì)于現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入“市地”、但不符合城市規(guī)劃的農(nóng)村集體土地，予以清退，并依法對(duì)有關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行處罰；對(duì)符合城市規(guī)劃要求的，應(yīng)補(bǔ)齊有關(guān)手續(xù)，使之依法轉(zhuǎn)為國(guó)有土地。把城郊結(jié)合部的集體農(nóng)用地納入城市土地儲(chǔ)備體系，可以避免土地供給和用地結(jié)構(gòu)安排的盲目性，從而可以有效地調(diào)控進(jìn)入一級(jí)土地市場(chǎng)的土地供應(yīng)數(shù)量、用途結(jié)構(gòu)及布局，進(jìn)而提高土地利用管理水平。

二是完善市場(chǎng)主體入市資質(zhì)審查制度。為保證土地市場(chǎng)運(yùn)作的有序性和主體之間公平競(jìng)爭(zhēng)，設(shè)定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)入市主體進(jìn)行資質(zhì)審查十分迫切。資質(zhì)審查是全面性的，除對(duì)用地需求進(jìn)行審查外，更要重視土地使用權(quán)受讓人的經(jīng)營(yíng)能力、土地使用方向及籌資能力等審查。否則會(huì)造成已批租或轉(zhuǎn)讓的土地由于資金不到位而造成土地閑置浪費(fèi)。

三是加強(qiáng)農(nóng)用地登記管理。①用具有物權(quán)公示意義的土地證書(shū)取代現(xiàn)有的土地承包合同，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地使用權(quán)的物權(quán)化。②統(tǒng)一土地登記機(jī)構(gòu)，實(shí)行城鄉(xiāng)土地登記的統(tǒng)一管理。世界上土地登記機(jī)關(guān)主要有三種類(lèi)型：其一由司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記；其二由專(zhuān)職機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記；其三由土地、房屋行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)登記。筆者認(rèn)為，目前我國(guó)農(nóng)用地登記制度的改革和完善，應(yīng)當(dāng)首先實(shí)現(xiàn)由政府土地管理部門(mén)的統(tǒng)一管理。我國(guó)政府的土地管理部門(mén)，已經(jīng)對(duì)城市土地和農(nóng)村大部分的建設(shè)用地實(shí)行了比較規(guī)范的土地登記，在此基礎(chǔ)上由其負(fù)責(zé)包括農(nóng)用地在內(nèi)的城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)一登記管理是很自然的事。在土地管理部門(mén)對(duì)城鄉(xiāng)土地建立起比較規(guī)范的地籍簿和地籍檔案等基礎(chǔ)資料、土地產(chǎn)權(quán)制度趨于規(guī)范的時(shí)候，可以再由司法部門(mén)來(lái)接管土地登記管理工作。③統(tǒng)一土地登記程序，向農(nóng)民頒發(fā)統(tǒng)一的土地權(quán)屬證書(shū)。④分步推進(jìn)，在全國(guó)范圍內(nèi)建立具有統(tǒng)一法律效力的土地登記體系。

四是健全交易規(guī)則，規(guī)范市場(chǎng)行為。①加快法治建設(shè)步伐，完善相應(yīng)法律法規(guī)，特別是細(xì)化某些原則性條款。例如，目前《農(nóng)村土地承包法》中關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的條文大多是原則性規(guī)定，應(yīng)具體細(xì)化；對(duì)允許土地調(diào)整的“特殊情形”應(yīng)做出更具體的規(guī)定；建議制定《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)條例》、《土地使用權(quán)證券化細(xì)則》，關(guān)于集體土地產(chǎn)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓的方式、程序和管理辦法的法規(guī)，以及土地使用權(quán)價(jià)值化、資產(chǎn)化管理?xiàng)l例等相關(guān)法規(guī)、條例，規(guī)范土地交易程序與手續(xù)，使眾多交易從“地下”引到“地上”，漸趨明朗化、規(guī)范化，做到有法可依，有章可循。此外，要保持《農(nóng)村土地承包法》與其他法律如《村民自治法》等的相互協(xié)調(diào)。強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管力度，依法對(duì)越權(quán)批地、違法占地用地、亂搞開(kāi)發(fā)區(qū)、隨意圈地的行為，進(jìn)行嚴(yán)肅查處?？稍诮?jīng)濟(jì)警察中設(shè)立土地警察，在法院里設(shè)立土地審判庭，依法審理和解決各種土地糾紛，防止和打擊土地違法行為。根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的決定》和《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》有關(guān)文件精神，對(duì)于那些不實(shí)行公開(kāi)交易的、交易不符合相關(guān)法規(guī)而互相串通壓價(jià)的；對(duì)于土地交易機(jī)構(gòu)工作人員在辦理土地使用權(quán)交易過(guò)程中利用職權(quán)接受賄賂、、泄漏秘密、的，或擅自刪除、修改、增加計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)中交易信息的，由其所在單位或監(jiān)察部門(mén)給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。進(jìn)一步完善土地監(jiān)察管理體制，強(qiáng)化土地監(jiān)察執(zhí)法手段，維護(hù)土地市場(chǎng)的正常秩序?？梢钥紤]建立土地監(jiān)察執(zhí)法的垂直管理體制，以減少來(lái)自“塊塊管理”的約束，并進(jìn)一步探索土地管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)的人事管理新體制。同時(shí)，要加強(qiáng)土地監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，以確保土地監(jiān)察執(zhí)行人員有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)。②按照公平競(jìng)爭(zhēng)原則，強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)制在配置土地資源中的作用，充分發(fā)揮中介組織、行業(yè)自律的作用，并建立公眾參與機(jī)制，大力推行土地使用權(quán)的招標(biāo)拍賣(mài)和掛牌交易，杜絕市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的偏袒、亂攤派等人為現(xiàn)象，防止暗箱操作。在土地供應(yīng)上要一視同仁地對(duì)待境內(nèi)外的用地者，為投資者創(chuàng)造公平的市場(chǎng)環(huán)境。加強(qiáng)地價(jià)管理，防止競(jìng)相壓價(jià)的不公平競(jìng)爭(zhēng)行為。嚴(yán)厲打擊黑市交易，人為增加其交易費(fèi)用，將其逐出隱形市場(chǎng)，避免投機(jī)、人為炒作等抬高價(jià)格的現(xiàn)象，保障產(chǎn)權(quán)安全和交易安全，保證土地市場(chǎng)的有序競(jìng)爭(zhēng)。③按照透明度原則，建立公開(kāi)、公平、公正的土地市場(chǎng)秩序，提高社會(huì)化服務(wù)水平。要向社會(huì)公開(kāi)土地市場(chǎng)管理的法律和政策，提高法律法規(guī)及政策的透明度；拓寬市場(chǎng)信息渠道，公開(kāi)土地交易信息、交易程序、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，廣泛采用招標(biāo)、拍賣(mài)手段，實(shí)行掛牌公告方式交易，正確引導(dǎo)投資。

五是打造規(guī)范的交易中介組織，提高交易效率。中介組織是要素市場(chǎng)的伴生組織，是連接政府與市場(chǎng)主體、市場(chǎng)主體之間的媒介或橋梁，其成熟程度標(biāo)志著市場(chǎng)的成熟程度。

從國(guó)外和我國(guó)部分地區(qū)的實(shí)踐看，各種類(lèi)型的農(nóng)村市場(chǎng)中介組織，是克服小農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)弱點(diǎn)、引導(dǎo)和保障農(nóng)民進(jìn)入市場(chǎng)的有效組織形式。但在我國(guó)土地市場(chǎng)的中介機(jī)制還處于待完善或缺位狀態(tài)。盡管目前土地市場(chǎng)中介組織特別是土地估價(jià)機(jī)構(gòu)迅速發(fā)展，但隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中介組織的制約越來(lái)越明顯。為此，政府須著力培育和促進(jìn)中介組織的發(fā)展。主要包括：①土地投資經(jīng)營(yíng)公司，專(zhuān)門(mén)從事進(jìn)入市場(chǎng)的土地使用權(quán)的交易活動(dòng)。②土地評(píng)估事務(wù)所，顯化農(nóng)村土地價(jià)值，確定土地價(jià)格，為土地流轉(zhuǎn)提供合理的數(shù)量界限，以保證集體土地的保值和增值，從而遏制土地資產(chǎn)流失現(xiàn)象。農(nóng)村土地評(píng)估而且相對(duì)于城市土地評(píng)估來(lái)說(shuō)，面積更大，范圍更廣。因此，需走出傳統(tǒng)下評(píng)估機(jī)構(gòu)由政府壟斷的困境，在加強(qiáng)行業(yè)管理的同時(shí)，使評(píng)估事務(wù)社會(huì)化、市場(chǎng)化。③土地融資公司，主要從事土地抵押業(yè)務(wù)和儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)，對(duì)放棄土地使用權(quán)的農(nóng)民給予低息或無(wú)息貸款，以便從事

二、三產(chǎn)業(yè)。④土地保險(xiǎn)公司，從事土地投資、經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)活動(dòng)，同時(shí)也給出讓土地使用權(quán)的農(nóng)民提供新職業(yè)的培訓(xùn)費(fèi)、養(yǎng)老金；可以通過(guò)收受逾期抵押土地并將其出租、變賣(mài)等活動(dòng)，來(lái)充當(dāng)土地交易中介組織。⑤委托機(jī)構(gòu)，主要是接受客戶的要求為之買(mǎi)賣(mài)土地。⑥土地租賃公司，專(zhuān)門(mén)從事收購(gòu)那些無(wú)力經(jīng)營(yíng)者的土地，轉(zhuǎn)租或轉(zhuǎn)賣(mài)給那些經(jīng)營(yíng)能力強(qiáng)的農(nóng)戶，促進(jìn)土地的集中與規(guī)模經(jīng)營(yíng)。⑦土地證券公司，專(zhuān)門(mén)從事土地使用權(quán)交易的場(chǎng)所，這種公司可與土地經(jīng)營(yíng)公司合并在一起。⑧信息組織，一種專(zhuān)門(mén)為農(nóng)地交易提供信息服務(wù)的機(jī)構(gòu)。建立信息、土地登記公開(kāi)查詢(xún)制度，土地公開(kāi)交易制度，基準(zhǔn)地價(jià)定期公布和更新制度，完善信息服務(wù)體系，增加預(yù)期信息流量，及時(shí)公布和提供土地供求信息，收集、儲(chǔ)存、土地交易行情及結(jié)果，提供有關(guān)土地政策法規(guī)、市場(chǎng)管理規(guī)則及土地利用投資方向咨詢(xún)，從根本上改變信息不對(duì)稱(chēng)、雙邊壟斷的市場(chǎng)格局，降低交易成本。

篇8

1 國(guó)內(nèi)研究綜述

國(guó)內(nèi)關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地的研究，大體可以分為三大方向，即關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的研究、城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)的研究，以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化的研究。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤主要是指將城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加與農(nóng)村建設(shè)用地的減少掛鉤，其主要目的在于，保護(hù)耕地資源，充分利用土地資源，提高資源的的配置效率。關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的研究，主要集中于掛鉤政策的起源與發(fā)展、掛鉤模式的探索與分析，其中，掛鉤模式的探索分析是重點(diǎn)，學(xué)者們探索提出的掛鉤模式大體分為三大類(lèi)，第一類(lèi)是政府主導(dǎo)型，第二類(lèi)是市場(chǎng)主導(dǎo)型，第三類(lèi)的農(nóng)村集體自主型。此外，針對(duì)掛鉤政策的實(shí)施，還有學(xué)者通過(guò)分析重慶地票制度這一典型案例，進(jìn)一步探索出了掛鉤政策的實(shí)施模式。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤這一研究方向，是基于我國(guó)基本國(guó)情，針對(duì)我國(guó)目前的土地資源狀況，所提出的解決對(duì)策，雖然學(xué)者們提出了三種掛鉤模式，但是從整體上來(lái)看，這一研究并沒(méi)有從根本上解決我國(guó)土地資源緊缺的根本性問(wèn)題，市場(chǎng)和群眾的力量并不能真正對(duì)土地資源配置發(fā)揮作用。因此，這一研究方向雖然穩(wěn)定，但是太過(guò)于保守，并不能完全與當(dāng)前我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度相匹配。

建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，目前也有以李健健教授為代表的部分學(xué)者提出了統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，但是從我國(guó)當(dāng)前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)看，直接實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的徹底統(tǒng)一，條件并不成熟，很多必備條件尚未具備。統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，當(dāng)前，我們需要做的應(yīng)該是不管完善通向這一目標(biāo)的條件，將實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的道路鋪平，而城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化就是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)要求的過(guò)渡性前提，當(dāng)前，國(guó)內(nèi)也有很多學(xué)者在研究城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化這一問(wèn)題。學(xué)者們普遍認(rèn)為，城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)是我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化研究的主要?dú)v史背景。其帶來(lái)的問(wèn)題是構(gòu)建城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化面臨的主要障礙，也是需要改革的主要對(duì)象。當(dāng)前我國(guó)學(xué)者主要從以下幾個(gè)側(cè)重點(diǎn)研究城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化。

1.1 從制度層面研究

這里的制度主要包括農(nóng)村建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度、土地管理制度、土地利益分配制度、土地稅收制度以及農(nóng)村社會(huì)保障制度等。其中農(nóng)村建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度是學(xué)者們關(guān)注的重點(diǎn)，認(rèn)為產(chǎn)權(quán)制度不完善、產(chǎn)權(quán)主體不明確是當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)用地存在的主要問(wèn)題。付光輝（2011）和吳翔華（2011）[1]認(rèn)為集體土地所有權(quán)各項(xiàng)全能不完善，主體不明確，宅基地使用制度不合理以及宅基地使用年限不確定是阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)構(gòu)建的主要制度。中國(guó)和會(huì)科學(xué)與農(nóng)村發(fā)展研究所研究員王小映（2009）[2]認(rèn)為平等是統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地的首要原則，從土地使用權(quán)法律制度、取得和供應(yīng)制度、稅費(fèi)體系和市場(chǎng)監(jiān)管體系等四個(gè)方面對(duì)統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)進(jìn)行了分析與論證。唐燕和許景權(quán)重點(diǎn)關(guān)注了土地增值利益分配機(jī)制，杜萌（2014）[3]，李建建（2014）[4]和鄭云峰（2013）[5]都從土地產(chǎn)權(quán)、土地流轉(zhuǎn)制度、利益分配、稅費(fèi)體系以及法律制度等方面進(jìn)行了分析。倪樹(shù)高（2009）[6]等人也從制度與政策方面進(jìn)行了研究。陳燕從稅收一體化的角度對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化進(jìn)行了研究，認(rèn)為科學(xué)合理的稅收制度既能夠轉(zhuǎn)變政府職能，讓政府由原來(lái)的“經(jīng)營(yíng)者”變?yōu)椤氨O(jiān)管者”，通過(guò)土地極差收益中獲得稅收來(lái)保障穩(wěn)定的財(cái)政收入，同時(shí)也保護(hù)了農(nóng)民的合法權(quán)益。張合林（2013）[7]等人運(yùn)用現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)理論和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)制度變遷分析工具，研究了建設(shè)用地市場(chǎng)的演化動(dòng)力極其發(fā)展路徑，構(gòu)建出我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)制度框架，并提出配套的政策措施保障，以促進(jìn)建設(shè)用地資源的有效配置和社會(huì)福利的最大化。

1.2 從法律層面研究

部分學(xué)者在研究此問(wèn)題時(shí)，關(guān)注到了憲法法律上的滯后性對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化的阻礙，例如，蔡繼明（2014）[8]認(rèn)為完善法律制度是建立城鄉(xiāng)見(jiàn)識(shí)用地市場(chǎng)一體化的關(guān)鍵，論證了修改憲法第十條的必要性。鄭云峰（2013）也提出了修改土地管理法法規(guī)的觀點(diǎn)。同時(shí)也有學(xué)者從立法角度上進(jìn)行分析，例如，曹笑輝（2014）[9]等人從目標(biāo)價(jià)值與立法價(jià)值兩個(gè)角度對(duì)現(xiàn)行土地市場(chǎng)制度與統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)制度進(jìn)行了分析，并從基礎(chǔ)規(guī)范和矯正規(guī)范量?jī)煞矫孢M(jìn)行了城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的構(gòu)建探索，認(rèn)為“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，并非指某個(gè)單一制度，它的建立健全和有效運(yùn)轉(zhuǎn)都想要一個(gè)綜合性的“制度群”來(lái)加以規(guī)范。

1.3從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度研究焦永利（2014）[10]等人對(duì)統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，論證了城市合約理論與全要素效率改進(jìn)觀，運(yùn)用經(jīng)過(guò)修正的經(jīng)濟(jì)學(xué)模型展開(kāi)分析，運(yùn)用修正后的“效用-福利”模型分析了土地征用制度，運(yùn)用修正后的土地供需均衡模型分析了城市建設(shè)用地市場(chǎng)的運(yùn)行，重點(diǎn)運(yùn)用并推廣“佃農(nóng)模型”，提出了“超大城市非土地要素效率損失假說(shuō)”并進(jìn)行了檢驗(yàn)。馬凱（2006）[11]分析了市場(chǎng)分割的效率，并對(duì)市場(chǎng)分割進(jìn)行了系統(tǒng)的制度性分析，通過(guò)對(duì)農(nóng)民和政府的成本效益分析，運(yùn)用博弈論理論闡述了其作為主要參與者的城鄉(xiāng)建設(shè)用地一體化市場(chǎng)的動(dòng)機(jī)，進(jìn)而研究了城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)統(tǒng)一趨勢(shì)。

1.4 從保護(hù)農(nóng)民權(quán)益角度研究

在我國(guó)城鄉(xiāng)二元格局下，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，農(nóng)民處于弱勢(shì)地位，而城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化構(gòu)建有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有利于保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，更有利于解決“三農(nóng)問(wèn)題”。倪維秋（2010）[12]等人基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的視角，從維護(hù)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)益，解決“三農(nóng)問(wèn)題”的角度出發(fā)，對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)構(gòu)建進(jìn)行了研究。譚文兵（2014）[13]在其文章《城鄉(xiāng)等值化對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的啟示》中運(yùn)用城鄉(xiāng)等值化的理念分析了城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)可采取的對(duì)策，他認(rèn)為，科學(xué)便是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃是城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的基本前提，大力推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)保障，加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)是城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)培育的有效方式。全堅(jiān)（2011）[14]等人在研究城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化過(guò)程中強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民根本利益的保護(hù)和土地所有權(quán)的完善要注重平等、公開(kāi)等原則。

1.5 從某個(gè)地區(qū)或者某個(gè)現(xiàn)象研究

朱艷麗（2014）[15]借鑒部分省份已有的模式對(duì)吉林省城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)進(jìn)行了分析與構(gòu)建。戴偉娟（2011）[16]以安徽蕪湖、江蘇蘇州和廣東省在改革征地制度、探索城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)方面的政策為例，對(duì)地方上的制度創(chuàng)新或變遷進(jìn)行了比較研究。鄒偉（2011）[17]等人運(yùn)用實(shí)證分析法與問(wèn)卷調(diào)查法，對(duì)南京市構(gòu)建城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化的郊區(qū)農(nóng)民意愿進(jìn)行了分析研究。徐艷紅（2014）[18]等人專(zhuān)門(mén)研究了內(nèi)蒙古城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化。楊芷萍（2011）[19]以上海奉賢區(qū)為例從制度層面研究了農(nóng)村建設(shè)用地改革問(wèn)題。徐萬(wàn)剛（2010）[20]則基于“小產(chǎn)權(quán)房”亂象透視視角分析了我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地現(xiàn)行制度的弊端，提出了城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化的必要性與緊迫性。

國(guó)內(nèi)關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化的研究成果較多，學(xué)者們也分別從不同的角度與側(cè)重點(diǎn)進(jìn)行了分析與闡述，為今后城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化理論的成熟與發(fā)展奠定了夯實(shí)的基礎(chǔ)。但是從整體上來(lái)看，很少有學(xué)者對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化進(jìn)行一個(gè)非常系統(tǒng)、全面、透徹的分析與研究，在這方面的研究仍需要繼續(xù)完善和發(fā)展。

2 國(guó)外研究綜述

2.1 對(duì)土地產(chǎn)權(quán)方面的研究

國(guó)外學(xué)者在土地產(chǎn)權(quán)方面進(jìn)行了一系列研究，Ruden（1990）對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的影響因素進(jìn)行了研究，并提出土地市場(chǎng)類(lèi)型、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與發(fā)展類(lèi)型，以及農(nóng)戶組成的類(lèi)型等是影響土地產(chǎn)權(quán)的主要因素，其中土地市場(chǎng)的組成要素主要包括土地資源、資金與勞動(dòng)力，而土地產(chǎn)權(quán)越明晰，交易成本就會(huì)越低。

Eric Lichtenberg（2004）]等人通過(guò)研究我國(guó)（中國(guó)）的農(nóng)地保護(hù)政策，進(jìn)一步提出明確穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)有助于推進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置。Eva Pils（2010）研究了我國(guó)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，指出了政府征地推動(dòng)力房地產(chǎn)的發(fā)展，進(jìn)而提高了政府財(cái)政收入，拉動(dòng)了GDP增長(zhǎng)，與此同時(shí)，在征地過(guò)程中，農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)權(quán)利也遭受到了一定的侵犯，并指出了中國(guó)征地過(guò)程中存在的一些問(wèn)題，例如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、土地產(chǎn)權(quán)不明確、小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題等，從而進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)的迫切性與必要性。

2.2 對(duì)土地市場(chǎng)方面的研究

在土地市場(chǎng)方面，由于發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較早，發(fā)展體系較為完善，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)重要組成部分的農(nóng)村土地市場(chǎng)也發(fā)育到了較為成熟的階段。PavelCiaian（2012）等人對(duì)影響土地租賃與買(mǎi)賣(mài)的主要制度性因素進(jìn)行了研究與分析，指出主要的因素包括農(nóng)地政策、土地市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)交易成本、契約、用途管制以及社會(huì)資本等，并得出結(jié)論：其中市場(chǎng)交易成本對(duì)土地市場(chǎng)影響最大。

Alain Durand-Lasserve（2013）等人指出全世界有很多國(guó)家存在土地產(chǎn)權(quán)不明確的現(xiàn)象，同時(shí)由于土地管理不合理，在城市無(wú)限度的擴(kuò)張下，土地資源的配置效率較低，并以巴馬科為例，基于土地供需的影響因素，得出了巴馬科土地市場(chǎng)與交付方式的系統(tǒng)動(dòng)態(tài)性的結(jié)果，同時(shí)也指出了正式土地市場(chǎng)與非正式的相互作用的重要影響。AnkaLisec（2008）等人提出了農(nóng)村土地的交易程序模式，為農(nóng)村土地市場(chǎng)的良性發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。

2.3 對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的土地政策研究

西方發(fā)達(dá)國(guó)家主要從農(nóng)村土地市場(chǎng)的運(yùn)作機(jī)制、土地作為公共物品的屬性以及農(nóng)村土地市場(chǎng)政策三方面進(jìn)行了研究。東歐國(guó)家在推行經(jīng)濟(jì)體制改革的過(guò)程中，逐步建立了農(nóng)村土地市場(chǎng)，實(shí)行土地的私有化管理，其中具有代表性的是俄羅斯的土地市場(chǎng)建立過(guò)程，俄羅斯主要通過(guò)三個(gè)階段逐步建立了農(nóng)村土地市場(chǎng)：第一個(gè)階段確立了土地所有權(quán)歸地方政府的規(guī)定，實(shí)行土地稅和土地有償使用制度；第二個(gè)階段進(jìn)行了，重新分配土地，為土地多種經(jīng)營(yíng)形式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變奠定了基礎(chǔ)；第三個(gè)階段正式確立了農(nóng)村土地市場(chǎng)體制，實(shí)行土地私有化。此外，波蘭、羅馬尼亞、匈牙利等東歐國(guó)家也逐步建立了土地市場(chǎng)。

3 總結(jié)

城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化對(duì)土地集約化利用具有重要的激勵(lì)作用，有利于土地資源的優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地資源的保護(hù)，更有利于保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化。本文對(duì)國(guó)內(nèi)外關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地的研究現(xiàn)狀進(jìn)行了簡(jiǎn)單梳理，最終得出以下幾點(diǎn)結(jié)論。

3.1國(guó)內(nèi)關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化的研究成果較多，學(xué)者們也分別從不同的角度與側(cè)重點(diǎn)進(jìn)行了分析與闡述，為今后城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化理論的成熟與發(fā)展奠定了夯實(shí)的基礎(chǔ)。但是從整體上來(lái)看，很少有學(xué)者對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化進(jìn)行一個(gè)非常系統(tǒng)、全面、透徹的分析與研究，在這方面的研究仍需要繼續(xù)完善和發(fā)展。

3.2由于發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較早，發(fā)展體系較為完善，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)重要組成部分的農(nóng)村土地市場(chǎng)也發(fā)育到了較為成熟的階段。相比于中國(guó)的建設(shè)用地使用程度而言，國(guó)外在這方面的經(jīng)驗(yàn)更加豐富，具有很多值得我們借鑒的地方。

3.3城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)一體化政策是中國(guó)特色社會(huì)主義的重要組成部分，對(duì)中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等國(guó)家生活的各個(gè)方面都具有深遠(yuǎn)影響，是實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的最有效途徑，是打破我國(guó)二元結(jié)構(gòu)限制的最有效方法，因此我們應(yīng)該大力推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地一體化，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，給予農(nóng)民充分的生存和生活保障，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)邁出堅(jiān)實(shí)的一步。

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篇9

關(guān)鍵詞：物權(quán)法 所有權(quán) 用益物權(quán) 擔(dān)保物權(quán) 會(huì)計(jì)準(zhǔn)則

我國(guó)物權(quán)法以財(cái)產(chǎn)權(quán)利與義務(wù)為內(nèi)容，秉承物權(quán)法定的原則，規(guī)定了所有權(quán)、用益物權(quán)與擔(dān)保物權(quán)。其中，權(quán)利人占有、使用、收益、處分自己的動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利， 稱(chēng)為所有權(quán)。權(quán)利人占有、使用、收益他人不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)利， 稱(chēng)為用益物權(quán)。企業(yè)向銀行借款， 用自己的不動(dòng)產(chǎn)、動(dòng)產(chǎn)或者有價(jià)證券擔(dān)保， 銀行占有、處分屬于該企業(yè)的不動(dòng)產(chǎn)、動(dòng)產(chǎn)或者有價(jià)證券的權(quán)利， 稱(chēng)為擔(dān)保物權(quán)。

會(huì)計(jì)學(xué)上的資產(chǎn)、負(fù)債來(lái)源于法律上的有關(guān)概念?，F(xiàn)代會(huì)計(jì)雖然已經(jīng)將“資產(chǎn)”與“負(fù)債”的內(nèi)涵外延都進(jìn)行了拓展，但是權(quán)利與義務(wù)仍然是其主要內(nèi)容。這些法定物權(quán)種類(lèi)的確立，以及動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)取得和變動(dòng)規(guī)則的發(fā)展，直接決定了企業(yè)資產(chǎn)與負(fù)債的內(nèi)容與形式，進(jìn)而必將影響會(huì)計(jì)核算。筆者分別從所有權(quán)、用益物權(quán)以及擔(dān)保物權(quán)入手，進(jìn)一步研究物權(quán)法對(duì)會(huì)計(jì)確認(rèn)和計(jì)量的影響。

企業(yè)法人所有權(quán)為貫徹會(huì)計(jì)主體理論提供制度保障

會(huì)計(jì)主體理論是會(huì)計(jì)核算工作的前提和出發(fā)點(diǎn)，是會(huì)計(jì)學(xué)的基本假設(shè)之一。會(huì)計(jì)主體是指會(huì)計(jì)所服務(wù)的特定單位或組織，即指企業(yè)會(huì)計(jì)確認(rèn)、計(jì)量和報(bào)告的空間范圍。企業(yè)本身發(fā)生的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，應(yīng)獨(dú)立于其他經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人、企業(yè)所有者及經(jīng)營(yíng)者自身與企業(yè)本身無(wú)關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

會(huì)計(jì)主體與法學(xué)上的法人概念雖然并不完全重合，但是會(huì)計(jì)主體問(wèn)題的核心，是如何正確劃定主體權(quán)利和義務(wù)的邊界。傳統(tǒng)會(huì)計(jì)主體理論奉行的是投資者本位理論，雖然也承認(rèn)企業(yè)在會(huì)計(jì)上是一個(gè)獨(dú)立的主體，但是卻認(rèn)定企業(yè)的全部財(cái)產(chǎn)歸投資者所有。這樣就使企業(yè)成為了投資者的傀儡，毫無(wú)財(cái)產(chǎn)的自主處分權(quán)，形成了企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)的桎梏。事實(shí)上，國(guó)家對(duì)其出資設(shè)立的企業(yè)所享有的權(quán)益的性質(zhì)一直以來(lái)也都是制約國(guó)企改革進(jìn)程的關(guān)鍵問(wèn)題之一。隨著現(xiàn)代企業(yè)組織形態(tài)的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)生活的變革，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)開(kāi)始強(qiáng)調(diào)企業(yè)的主體觀念，認(rèn)為在財(cái)產(chǎn)權(quán)的分配上，投資者一旦將其財(cái)產(chǎn)投入公司，就應(yīng)該喪失了對(duì)其財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，轉(zhuǎn)而擁有的是股東權(quán)利。而企業(yè)在取得了投資者投入財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)后，依法對(duì)該財(cái)產(chǎn)行使權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)。但是對(duì)于這一會(huì)計(jì)認(rèn)識(shí)的進(jìn)步一直未有充分的法律支持。對(duì)于企業(yè)法人所有權(quán)的會(huì)計(jì)研究，在我國(guó)物權(quán)法頒布之前，就有學(xué)者在積極討論。為了正確界定投資者與企業(yè)之間的權(quán)利義務(wù)，我國(guó)于2005年10月修正的公司法第3條規(guī)定：公司是企業(yè)法人，有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。公司以其全部財(cái)產(chǎn)對(duì)公司的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。第4條則規(guī)定：公司股東依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等權(quán)利。

物權(quán)法則是在公司法的基礎(chǔ)上進(jìn)一步為這種新的企業(yè)會(huì)計(jì)主體觀念提供了法理支持。其第39條明確規(guī)定“所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”。它明確揭示出了所有權(quán)的四項(xiàng)積極權(quán)能，即占有、使用、收益、處分。從本質(zhì)上看，所有權(quán)是所有人對(duì)于物產(chǎn)全面支配并排除他人干涉的權(quán)利。也就是說(shuō)，國(guó)家、集體和私人所有的動(dòng)產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)，一旦經(jīng)過(guò)投資投入企業(yè)，原所有人即喪失所有權(quán)，就不能夠再繼續(xù)對(duì)原屬于自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，轉(zhuǎn)而行使的是股東權(quán)或出資人權(quán)利。企業(yè)法人依法成為其所有權(quán)人，行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利。物權(quán)法的這一規(guī)定更加具體和明確地確立了企業(yè)法人所有權(quán)，為貫徹會(huì)計(jì)主體理論提供了制度保障，為正確區(qū)分會(huì)計(jì)主體的邊界提供了法理基礎(chǔ)，有利于杜絕股東以各種非法方式干涉公司經(jīng)營(yíng)管理和侵占公司財(cái)產(chǎn)。如果沒(méi)有物權(quán)法的這一規(guī)定，企業(yè)將無(wú)法清楚地核算其資產(chǎn)、負(fù)債、所有者權(quán)益以及收入、費(fèi)用和利潤(rùn)。用益物權(quán)的會(huì)計(jì)核算處理

用益物權(quán)是指以支配他人之物的使用價(jià)值為內(nèi)容的物權(quán)。用益物權(quán)的客體為他人之物，其中的他人，原則上為對(duì)物享有所有權(quán)的人，也可以是對(duì)物享有用益物權(quán)的人；他人之物，主要為不動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利，也包括自然資源，但不能是動(dòng)產(chǎn)。用益物權(quán)的內(nèi)容，為對(duì)物使用價(jià)值的支配，可以具體化為占有、使用、收益權(quán)能。物權(quán)法規(guī)定的用益物權(quán)主要有地役權(quán)、海域使用權(quán)、探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)、漁業(yè)權(quán)等。

國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則根據(jù)用益物權(quán)的種種特性，將用益物權(quán)排除在固定資產(chǎn)或無(wú)形資產(chǎn)以外予以單獨(dú)規(guī)范，但我國(guó)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則卻未能將大部分用益物權(quán)從無(wú)形資產(chǎn)或固定資產(chǎn)會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)（包括企業(yè)會(huì)計(jì)制度及會(huì)計(jì)準(zhǔn)則）中排除，這樣就造成原來(lái)實(shí)務(wù)中只能生搬硬套會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)中的無(wú)形資產(chǎn)或固定資產(chǎn)規(guī)定核算用益物權(quán)，帶來(lái)了用益物權(quán)會(huì)計(jì)核算的失真。因此，也有學(xué)者提出為了規(guī)范用益物權(quán)會(huì)計(jì)，在會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的制訂方式上與國(guó)際慣例接軌，應(yīng)對(duì)用益物權(quán)進(jìn)行單獨(dú)規(guī)范。

對(duì)于上述各種用益物權(quán)，隨著物權(quán)法的實(shí)施以及新企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的具體規(guī)定，在會(huì)計(jì)上我們應(yīng)該根據(jù)其權(quán)利的內(nèi)容和特點(diǎn)，進(jìn)行適當(dāng)?shù)拇_認(rèn)和計(jì)量，不可簡(jiǎn)單地歸類(lèi)。如路橋收費(fèi)權(quán)、公路經(jīng)營(yíng)權(quán)是依托在公路實(shí)物資產(chǎn)上的無(wú)形資產(chǎn)，是指經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，對(duì)已建成通車(chē)公路設(shè)施允許收取車(chē)輛通行費(fèi)的收費(fèi)權(quán)和由交通部門(mén)投資建成的公路沿線規(guī)定區(qū)域內(nèi)服務(wù)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)。其作為無(wú)形資產(chǎn)還是固定資產(chǎn)一直以來(lái)在實(shí)務(wù)界與學(xué)術(shù)界都存在著爭(zhēng)論，但是隨著2006年《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第6號(hào)-無(wú)形資產(chǎn)》中一些新規(guī)定出臺(tái)，某種程度上解決了路橋收費(fèi)權(quán)和公路經(jīng)營(yíng)權(quán)作為無(wú)形資產(chǎn)在初始計(jì)量、攤銷(xiāo)與后續(xù)支出上的技術(shù)障礙，從理論上就可以把它作為無(wú)形資產(chǎn)進(jìn)行核算。最值得注意的是，物權(quán)法繼承和發(fā)展了我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)有土地使用權(quán)制度，將《土地管理法》確立的“國(guó)有土地使用權(quán)”發(fā)展成了“建設(shè)用地使用權(quán)”。我國(guó)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則規(guī)定，企業(yè)取得的土地使用權(quán)，除作為投資性房地產(chǎn)核算外，符合無(wú)形資產(chǎn)定義，應(yīng)作為無(wú)形資產(chǎn)核算。國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則一直認(rèn)為土地是一種標(biāo)準(zhǔn)的不動(dòng)產(chǎn)。然而隨著物權(quán)法的實(shí)施，我國(guó)物權(quán)法所規(guī)范的建設(shè)用地使用權(quán)，已經(jīng)完全符合國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則對(duì)于“不動(dòng)產(chǎn)”定義。從會(huì)計(jì)角度分析研究，建設(shè)用地使用權(quán)作為具備自物權(quán)特性的高級(jí)用益物權(quán)，具備了權(quán)利人能夠擁有或者控制、權(quán)利客體有形、使用期限超過(guò)一個(gè)會(huì)計(jì)期間等三大特點(diǎn)，在學(xué)理上，其實(shí)是可以作為固定資產(chǎn)入賬的。這實(shí)際上消除了我國(guó)企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則與國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的差異，有利于準(zhǔn)則趨同。

篇10

一、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的缺陷

以家庭承包為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制是我國(guó)現(xiàn)今農(nóng)村土地集體所有制的主要實(shí)現(xiàn)形式。應(yīng)該說(shuō)，以建立家庭承包制為核心的農(nóng)村土地制度改革作為中國(guó)漸進(jìn)式改革的開(kāi)端，是一項(xiàng)偉大的制度創(chuàng)新，對(duì)激發(fā)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率發(fā)揮了巨大的作用。但作為一種漸進(jìn)式改革，考慮到制度變革與社會(huì)保障系統(tǒng)的協(xié)調(diào)問(wèn)題，這種制度變革并不是根本性的，并未觸及農(nóng)村土地集體所有制這一基本制度，由歷史造成的農(nóng)村土地所有制本身產(chǎn)權(quán)殘缺的制度缺陷并未得到根本克服，而完善現(xiàn)行土地集體所有制下兩權(quán)分離機(jī)制，必然要觸及土地的基本權(quán)屬問(wèn)題，能否解決土地的基本權(quán)屬問(wèn)題就成為克服現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有制缺陷的關(guān)鍵。在土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式方面，盡管實(shí)行家庭承包制后取消了，確立了以村為單位的集體經(jīng)濟(jì)組織，但集體組織在鄉(xiāng)、村、組之間的三級(jí)架構(gòu)仍然得以保留，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的兼有經(jīng)濟(jì)和行政雙重職能的農(nóng)村集體組織仍然是農(nóng)村土地集體所有制最主要的形式載體。這種實(shí)現(xiàn)形式，在改革初期，在土地權(quán)益固化階段是有效的，因?yàn)榇藭r(shí)土地的所有者權(quán)益是相對(duì)固定的，因而可以是籠統(tǒng)的、模糊的，重要的是對(duì)土地使用、收益權(quán)益的分配。而在現(xiàn)階段，當(dāng)土地作為一種經(jīng)濟(jì)資源需要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制完成配置時(shí)，當(dāng)對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)需要由分散向集中轉(zhuǎn)變時(shí)，作為土地基本權(quán)屬的所有者權(quán)益的重要性變得突出起來(lái)，而現(xiàn)行集體經(jīng)濟(jì)組織不能正確行使土地權(quán)益代表職能的缺陷也就變得突出起來(lái)。這種缺陷一方面是由農(nóng)村土地制度本身的缺陷造成，另一方面也與這種形式本身已不適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)方式的變化有關(guān)。概括起來(lái)，現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的缺陷主要包括：

1、農(nóng)村集體中土地產(chǎn)權(quán)模糊與委托——關(guān)系顛倒導(dǎo)致集體土地產(chǎn)權(quán)主體虛置

我國(guó)《憲法》第10條第2款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！币簿褪钦f(shuō)，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體是農(nóng)村的集體組織。但是，《憲法》雖然規(guī)定了農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)，但對(duì)集體與農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)關(guān)系并未做出明確規(guī)定，這就導(dǎo)致了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)在產(chǎn)權(quán)主體和產(chǎn)權(quán)邊界方面的模糊狀況。這種土地產(chǎn)權(quán)的模糊狀況，使集體在缺乏委托授權(quán)的情況下，成為農(nóng)村土地所有權(quán)的法人代表，并在土地經(jīng)營(yíng)中充當(dāng)了所有者的角色。但是，在法理上，集體作為法人并不能成為法律上的最終權(quán)利主體。當(dāng)集體以土地的最終權(quán)利主體行使職權(quán)時(shí)，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體就被事實(shí)上虛置了。這使農(nóng)民的土地權(quán)益在集體組織中無(wú)法找到真正的利益代表，并為集體與外部利益集團(tuán)共謀篡奪農(nóng)民土地權(quán)益留下了制度空間。

事實(shí)上，農(nóng)村集體不過(guò)是一定區(qū)域內(nèi)農(nóng)民的集合，農(nóng)民才是真正的土地產(chǎn)權(quán)主體。從歷史上看，農(nóng)村土地集體所有權(quán)的形成，是對(duì)屬于農(nóng)民私有土地的集中取得的，在互助組和合作社階段，農(nóng)民作為土地產(chǎn)權(quán)的主體的定位是明確的，但在階段，農(nóng)民對(duì)土地的私有權(quán)被消滅了，作為一種土地公有制度的過(guò)渡形式，農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)僅通過(guò)農(nóng)村集體這一抽象概念而得以保留，農(nóng)民作為產(chǎn)權(quán)主體的地位完全讓渡給了抽象的集體。改革開(kāi)放后，農(nóng)村土地制度實(shí)行土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)的家庭承包制，農(nóng)民取得了對(duì)土地的使用權(quán)和部分收益權(quán)，但由歷史形成的集體對(duì)土地的最終所有權(quán)并未回歸給農(nóng)民，這使農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)了集體與農(nóng)民之間委托——關(guān)系顛倒的現(xiàn)象，即作為真正的土地產(chǎn)權(quán)主體的農(nóng)民成為了土地經(jīng)營(yíng)的者，而不具土地最終所有權(quán)的集體卻成為了土地經(jīng)營(yíng)的委托者。這種顛倒的委托——關(guān)系本身就是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)虛置的結(jié)果，同時(shí)也扭曲了農(nóng)村集體組織內(nèi)部的土地權(quán)益配置關(guān)系，無(wú)法體現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)主體的真實(shí)權(quán)益要求，使土地經(jīng)營(yíng)向市場(chǎng)化方向發(fā)展中難以實(shí)現(xiàn)土地權(quán)益的均衡，阻礙了土地作為一種資源參與市場(chǎng)化配置的效率的提高。土地產(chǎn)權(quán)主體虛置是現(xiàn)今農(nóng)村土地集體所有制的根本性缺陷。如果不能克服這一制度性的缺陷，任何土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的創(chuàng)新都是沒(méi)有意義的。因?yàn)?，從根本上講，尋求農(nóng)村土地集體所有制最佳實(shí)現(xiàn)形式的目的，仍然是為了在土地市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)中充分實(shí)現(xiàn)和最大化土地產(chǎn)權(quán)主體的各項(xiàng)權(quán)益，而在產(chǎn)權(quán)主體虛置的任何組織內(nèi)，產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)益保障是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。因此，建立適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展要求的新型農(nóng)村土地制度形式，改革農(nóng)村土地所有權(quán)屬性和結(jié)構(gòu)是必要的前提。但克服農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)主體虛置問(wèn)題并不是只有私有化或國(guó)有化這種絕對(duì)所有的非此即彼的惟一路徑。與國(guó)有企業(yè)改革的情況類(lèi)似，解決產(chǎn)權(quán)主體虛置問(wèn)題，首先必須明確界定產(chǎn)權(quán)主體；第二，組織內(nèi)必須確立明確的委托——關(guān)系；第三，者應(yīng)置于委托者的有效監(jiān)管之下。在現(xiàn)今農(nóng)村土地制度框架內(nèi)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地最終所有權(quán)向農(nóng)民的整體回歸與重新建立集體與農(nóng)民間的委托——關(guān)系是可能的，關(guān)鍵是必須從法律上明確農(nóng)民作為土地最終產(chǎn)

本文原文權(quán)主體的權(quán)利和地位。

2、農(nóng)村集體組織中行政與經(jīng)濟(jì)復(fù)合的職能干擾了土地經(jīng)營(yíng)中經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

現(xiàn)行農(nóng)村集體組織保留著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)的職能，兼有行政和經(jīng)濟(jì)兩方面的職能。從行政的角度講，農(nóng)村集體組織有貫徹政府政策，對(duì)農(nóng)村居民進(jìn)行社會(huì)管理，負(fù)責(zé)農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)的職能。從經(jīng)濟(jì)角度講，農(nóng)村集體組織作為集體土地的所有者代表，要負(fù)責(zé)對(duì)土地使用權(quán)發(fā)包，對(duì)土地流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓進(jìn)行處置，對(duì)農(nóng)村集體企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，以及對(duì)集體收益進(jìn)行分配等職能。現(xiàn)行農(nóng)村集體組織是行政與經(jīng)濟(jì)復(fù)合的組織。農(nóng)村村級(jí)行政是政府行政對(duì)農(nóng)村的延伸，政府對(duì)農(nóng)村行政職能的實(shí)施具有一定程度的剛性約束，而農(nóng)村集體組織的經(jīng)濟(jì)職能因其產(chǎn)權(quán)主體虛置而呈現(xiàn)軟性約束狀況，這使農(nóng)村集體組織的行政職能強(qiáng)于其經(jīng)濟(jì)職能，在農(nóng)村集體組織完成其經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的時(shí)候，往往會(huì)受到其行政目標(biāo)的干擾，并最終以犧牲經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而保全行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，使農(nóng)村集體組織在經(jīng)濟(jì)方面的經(jīng)營(yíng)效率難以提高。另一方面，農(nóng)村集體組織的經(jīng)濟(jì)職能也往往傾向于利用強(qiáng)化的行政職能手段加以實(shí)施，這就為村級(jí)行政負(fù)責(zé)人以行政權(quán)力“尋租”提供了便利，這同樣會(huì)損害農(nóng)村集體的經(jīng)濟(jì)利益。

3、農(nóng)村集體組織經(jīng)濟(jì)職能弱化使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成為“偽經(jīng)濟(jì)實(shí)體”

所謂“偽經(jīng)濟(jì)實(shí)體”，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在經(jīng)濟(jì)職能和職責(zé)方面的殘缺。我國(guó)農(nóng)村家庭承包制的基本特點(diǎn)是土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，農(nóng)村集體保留了對(duì)土地的最終所有權(quán)、最終處置權(quán)，農(nóng)民獲得了一定期限內(nèi)土地的使用權(quán)和土地產(chǎn)品的支配權(quán)、收益權(quán)。在政策范圍內(nèi)，農(nóng)民擁有對(duì)其承包地的絕對(duì)權(quán)利，集體無(wú)權(quán)干涉農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。也就是說(shuō)，農(nóng)村集體內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是獨(dú)立的、分散的，集體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)被限制在了土地所有權(quán)管理、集體資產(chǎn)管理等范圍內(nèi)，農(nóng)村集體組織作為法人，既無(wú)需對(duì)農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)進(jìn)行管理，也無(wú)需對(duì)農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)結(jié)果負(fù)責(zé)，農(nóng)村集體作為一種經(jīng)濟(jì)組織，由于其大部分經(jīng)濟(jì)功能與職責(zé)的喪失，而成為了名實(shí)不符的“偽經(jīng)濟(jì)實(shí)體”。在自然經(jīng)濟(jì)階段，在農(nóng)村生產(chǎn)力水平適宜于分散的、小規(guī)模經(jīng)營(yíng)的情況下，農(nóng)村集體的“偽經(jīng)濟(jì)實(shí)體”化實(shí)際上是對(duì)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的承認(rèn)和回歸，因而能夠極大地調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，一舉解決了長(zhǎng)期困擾我國(guó)的溫飽問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō)，在當(dāng)時(shí)情況下，弱化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)化農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)的集體組織“偽經(jīng)濟(jì)實(shí)體”化是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系對(duì)現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的重新適應(yīng)，其成就是巨大的。但隨著農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，農(nóng)村生產(chǎn)方式逐步開(kāi)始由獨(dú)立、分散、小規(guī)模經(jīng)營(yíng)向聯(lián)合的、規(guī)?；?、專(zhuān)業(yè)化的經(jīng)營(yíng)方向發(fā)展時(shí)，必然要求有一種真正的經(jīng)濟(jì)實(shí)體作為其發(fā)展的載體。在這種載體內(nèi)，不僅需要有明確的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，而且也要求其對(duì)所有經(jīng)營(yíng)全權(quán)負(fù)責(zé)。而農(nóng)村集體組織的“偽經(jīng)濟(jì)實(shí)體”化使其不具備成為這種載體的條件。

克服現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)“偽實(shí)體”化與農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展不相適應(yīng)的問(wèn)題，重新強(qiáng)化農(nóng)村集體的經(jīng)濟(jì)職能與職責(zé)可以是一種辦法，但如果不能明確農(nóng)民作為土地產(chǎn)權(quán)主體在集體中的權(quán)利與地位，這種回歸就變成了對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)形式的“復(fù)辟”，這明顯是違背歷史發(fā)展規(guī)律的，因而是行不通的。超越現(xiàn)有“偽經(jīng)濟(jì)實(shí)體”化的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，另外建立起新的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)體，這也許也可以成為農(nóng)村土地集體所有制的另一種實(shí)現(xiàn)形式。但在農(nóng)村集體與農(nóng)民之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系沒(méi)有明確之前，新組織內(nèi)會(huì)出現(xiàn)集體、農(nóng)民和土地經(jīng)營(yíng)者三者之間的復(fù)雜權(quán)益糾葛，保證組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)的權(quán)益制衡機(jī)制會(huì)因集體與農(nóng)民之間產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊而無(wú)法建立，從而最終會(huì)影響到新組織的穩(wěn)定性和經(jīng)營(yíng)效率。因此，不管是對(duì)集體經(jīng)濟(jì)作實(shí)體化回歸，還是重新建立新型集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)明晰仍然是首要的前提。二、農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式改革的目標(biāo)取向和原則

黨的十六屆三中全會(huì)《決定》提出“積極推行公有制的多種有效實(shí)現(xiàn)形式，加快調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)。要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化不斷發(fā)展的趨勢(shì)，進(jìn)一步增強(qiáng)公有制經(jīng)濟(jì)活力，大力發(fā)展國(guó)有資本、集體資本和非公有資本等參股的混合所有制經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要實(shí)現(xiàn)形式?！薄稕Q定》中明確了公有制實(shí)現(xiàn)形式改革目標(biāo)就是股份制，因此，農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的發(fā)展方向也應(yīng)該是建立股份制。但是，目標(biāo)的確立不等于存在可以直達(dá)目標(biāo)的路徑。在現(xiàn)行制度慣性下，采取直趨目標(biāo)的激烈改革會(huì)引發(fā)舊制度形成的利益格局的劇烈變動(dòng)，從而引發(fā)激烈矛盾沖突。加大制度變革成本，甚至導(dǎo)致改革失敗。漸進(jìn)式改革的主要特點(diǎn)在于通過(guò)對(duì)舊制度缺陷的不斷修正，以累進(jìn)式的制度修正完成整個(gè)制度的變遷，這有利于降低制度變革的系統(tǒng)成本。在農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式由家庭承包制向股份制方向發(fā)展的過(guò)程中，技術(shù)層面的制度變遷必然受制度變革成本約束而表現(xiàn)為不斷克服舊制度缺陷的漸進(jìn)式的制度替代過(guò)程，因此，農(nóng)村土地集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式最終實(shí)現(xiàn)股份制化需要通過(guò)多段式的過(guò)渡性路徑來(lái)完成，其間，對(duì)應(yīng)于不同的過(guò)渡性路徑目標(biāo)，農(nóng)村土地集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式是不同的。盡管農(nóng)村土體集體所有制在不同時(shí)段的表現(xiàn)形式不同，但其最終目標(biāo)趨向是一致的，因而其改革的原則也是一致的。農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式改革的原則包括：

1、土地產(chǎn)權(quán)明晰原則

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的殘缺是現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的基本缺陷，也是導(dǎo)致現(xiàn)行農(nóng)村土地所有制實(shí)現(xiàn)形式一系列缺陷的根源。產(chǎn)權(quán)明晰是一切有效率的經(jīng)濟(jì)制度確立的基礎(chǔ)，而最終所有權(quán)的明晰又是有關(guān)產(chǎn)權(quán)的其它權(quán)益明晰的基礎(chǔ)。產(chǎn)權(quán)作為一組權(quán)利束存在分解的可能，因此也存在著依附于各分解權(quán)利的利益主體多元化的可能，利益主體之間的關(guān)系最終需要以產(chǎn)權(quán)的最終所有權(quán)來(lái)約束。因此，農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)的明晰的關(guān)鍵是土地最終所有權(quán)的明晰。圍繞農(nóng)村土地制度中的土地最終所有權(quán)的權(quán)屬問(wèn)題，主要形成了國(guó)有制、私有制和完善集體所有制三種代表性的觀點(diǎn)。

三種觀點(diǎn)的核心其實(shí)是一致的——即對(duì)農(nóng)村土地所有制關(guān)系的調(diào)整在于以明確的制度保障明晰農(nóng)村土地所有權(quán)，分歧在于國(guó)有制和私有制對(duì)土地所有權(quán)持非此即彼的絕對(duì)所有觀念，而完善集體所有制則持相對(duì)所有觀念。隨著實(shí)踐和認(rèn)識(shí)的深入，理論界逐漸認(rèn)識(shí)到：任何一種制度變革必須綜合考慮新制度的執(zhí)行成本，其中也包括新制度的社會(huì)成本。在新制度執(zhí)行缺乏社會(huì)保障系統(tǒng)支持的情況下，貿(mào)然進(jìn)行孤軍奮進(jìn)的產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新將會(huì)付出高昂的代價(jià)，因此，中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的重點(diǎn)不應(yīng)是改變土地所有制，而是調(diào)整土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)。應(yīng)該說(shuō)，在農(nóng)村土地制度改革中取折衷觀點(diǎn)的集體所有制完善論因更具有現(xiàn)實(shí)性和可操作性而逐漸成為主流理論。但是，主流理論在拋棄絕對(duì)所有觀念的同時(shí)，卻并未對(duì)如何明晰相對(duì)所有權(quán)的問(wèn)題進(jìn)行深入研究，這也使現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式改革面臨著制度前提不確定的難題，使農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式改革無(wú)法深入。

農(nóng)村土地集體所有權(quán)明晰的相對(duì)性在于集體概念的相對(duì)性。集體的存在及屬性取決于其成員的組成，當(dāng)成員發(fā)生變化時(shí)，會(huì)引起整體或局部的集體范圍或?qū)傩缘淖兓虼?，集體處在一個(gè)相對(duì)的動(dòng)態(tài)調(diào)整過(guò)程中，這使集體所有權(quán)最終歸屬的確立出現(xiàn)困難。因?yàn)?，所謂集體所有權(quán)其實(shí)來(lái)自對(duì)其成員所有權(quán)的集合，當(dāng)集體成員發(fā)生變化時(shí)，集體所有權(quán)勢(shì)必也發(fā)生變化，比如對(duì)退出集體組織的成員是否允許將其所有權(quán)帶走，對(duì)于新增人口(新生兒、婚嫁等)是否給予所有權(quán)，因此，集體所有權(quán)也會(huì)處在相對(duì)的動(dòng)態(tài)調(diào)整過(guò)程中，而所有權(quán)的穩(wěn)定性又是產(chǎn)權(quán)明晰的必要條件，這就使集體所有權(quán)的明晰變得復(fù)雜和困難。因此，絕對(duì)化的所有權(quán)歸屬在集體中是不可能的，在集體中最終所有權(quán)的明晰只能是相對(duì)的。農(nóng)村土地最終所有權(quán)的相對(duì)明晰在于：一方面，集體土地最終所有權(quán)屬于其成員必須明確，并且不因其成員變化而改變集體所有權(quán)這一基本性質(zhì)，以維持土地所有權(quán)的相對(duì)穩(wěn)定性；另一方面，在一定時(shí)期和范圍內(nèi)，集體土地最終所有權(quán)在其成員間的歸屬是可以調(diào)節(jié)的，以滿足集體成員調(diào)整所有權(quán)結(jié)構(gòu)的要求。在現(xiàn)行農(nóng)村土地制度條件下，土地最終所有權(quán)的相對(duì)明晰是可以實(shí)現(xiàn)的。

2、市場(chǎng)化原則

公有制實(shí)現(xiàn)形式的選擇實(shí)質(zhì)上是要使公有制適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求各經(jīng)濟(jì)主體自主決策，自負(fù)盈虧，而經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的行政干預(yù)是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求相違背的。因此，農(nóng)村土地集體所有制在建立有效的實(shí)現(xiàn)形式時(shí)，必須使其成為真正自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的經(jīng)濟(jì)主體，這就首先必須實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行農(nóng)村集體組織經(jīng)濟(jì)和行政職能的分離，改變現(xiàn)行農(nóng)村集體組織村社合一的狀況。另外，強(qiáng)化集體組織的經(jīng)濟(jì)職能，克服現(xiàn)行集體組織“偽經(jīng)濟(jì)實(shí)體”化問(wèn)題，也是農(nóng)村集體組織成為經(jīng)濟(jì)主體的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要特征是資源在市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)下通過(guò)流動(dòng)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求資源具有流動(dòng)性。現(xiàn)行農(nóng)村土地管理模式下，土地作為經(jīng)濟(jì)資源的流動(dòng)性較低。這由兩個(gè)方面原因造成，一是國(guó)家土地管理法規(guī)明確規(guī)定了農(nóng)村集體組織沒(méi)有土地處置權(quán)，對(duì)土地的“買(mǎi)”和“賣(mài)”都須通過(guò)政府進(jìn)行；二是現(xiàn)行農(nóng)村集體在土地管理上重“分”不重“統(tǒng)”，土地難以實(shí)現(xiàn)流動(dòng)性配置。在現(xiàn)行制度條件下，改變政府對(duì)土地的管理機(jī)制的時(shí)機(jī)并不成熟，而改變農(nóng)村集體對(duì)土地管理重“分”不重“統(tǒng)”的現(xiàn)狀卻是可能的。在土地最終所有權(quán)明晰的情況下，集體對(duì)土地的統(tǒng)籌使用并不會(huì)引發(fā)集體、農(nóng)民之間土地權(quán)益的巨大糾紛，關(guān)鍵是集體與農(nóng)民之間產(chǎn)權(quán)關(guān)系的明晰。

3、制度變遷與社會(huì)保障系統(tǒng)相互協(xié)調(diào)的原則

制度變遷的成功不僅取決于有效降低新制度與舊制度沖突引起的內(nèi)部成本，還取決于有效降低新制度引起的社會(huì)成本。周其仁認(rèn)為中國(guó)農(nóng)村改革取得成功的經(jīng)驗(yàn)在于：“改革同時(shí)兼顧新產(chǎn)權(quán)合約及其執(zhí)行和保障系統(tǒng)之間的互相配合，避免產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新孤軍奮進(jìn)?！币虼?，在進(jìn)行農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的制度設(shè)計(jì)時(shí)，必須充分考慮滿足新制度執(zhí)行的社會(huì)約束條件的可能性，實(shí)現(xiàn)新制度與社會(huì)保障系統(tǒng)的協(xié)調(diào)。另一方面，社會(huì)保障系統(tǒng)應(yīng)有意識(shí)地實(shí)現(xiàn)支持新制度的自我變革，為新制度的執(zhí)行創(chuàng)造條件。就現(xiàn)有的社會(huì)保障條件來(lái)講，第一，農(nóng)村土地集體所有制是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的變革必須限定在社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基本框架內(nèi)；第二，農(nóng)村土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能在短期內(nèi)不可替代，新制度設(shè)計(jì)中必須考慮農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題；第三，國(guó)家的土地管理政策在短期內(nèi)難以改變，新制度的設(shè)計(jì)及運(yùn)行應(yīng)該考慮規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)；第四，目前工業(yè)化與城市化進(jìn)程還不具備對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的完全吸納能力，新制度設(shè)計(jì)必須考慮由其引起的非農(nóng)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的社會(huì)接受能力。

4．因時(shí)因地制宜原則

農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的路徑選擇，其最終實(shí)現(xiàn)股份制目標(biāo)的過(guò)渡階段的多少和時(shí)間的長(zhǎng)短，取決于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場(chǎng)化程度和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障支持系統(tǒng)的成熟程度，而我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)嚴(yán)重的不平衡格局，這就意味著在農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式改革上不可能采取全國(guó)統(tǒng)一的“一刀切”式的舉措。衡量農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)不在于其形式上的先進(jìn)程度，而在于其對(duì)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展要求的適應(yīng)程度。應(yīng)鼓勵(lì)因時(shí)因地制宜，努力探索農(nóng)村土地集體所有制的多種實(shí)現(xiàn)形式。

三、農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的階段性路徑選擇

不管是何種農(nóng)村土地集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式，都必須滿足土地產(chǎn)權(quán)明晰這一前提條件。農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)的明晰應(yīng)該是一種相對(duì)明晰，這種相對(duì)明晰是就集體與其成員間關(guān)系的相對(duì)性而言的，而不是就集體與國(guó)家的關(guān)系而言。我國(guó)《憲法》第10條第2款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！币簿褪钦f(shuō)，在國(guó)家與集體之間，集體土地的所有權(quán)權(quán)屬是明確的，農(nóng)村土地的所有權(quán)是明確的。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)殘缺不是在國(guó)家與農(nóng)村集體之間，而是集體與農(nóng)民之間。因?yàn)椋m然《憲法》規(guī)定了農(nóng)村土地的集體所有性質(zhì)，但對(duì)集體與農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)關(guān)系并未做出明確規(guī)定，這就導(dǎo)致了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中的最終所有權(quán)指向模糊，使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)出現(xiàn)殘缺問(wèn)題。農(nóng)村土地所有權(quán)的明晰必須實(shí)現(xiàn)土地最終所有權(quán)向農(nóng)民的回歸，但這種回歸不是以私有制這種極端的形式出現(xiàn)，而是在法律上明確農(nóng)民對(duì)土地的最終所有權(quán)。農(nóng)民對(duì)土地的最終所有權(quán)不必也不應(yīng)量化到個(gè)人，因?yàn)檫@種所有權(quán)具有集體屬性，需要適時(shí)調(diào)整。即使如此，農(nóng)民一旦獲得土地產(chǎn)權(quán)主體的地位，農(nóng)民就有權(quán)對(duì)集體土地的使用發(fā)表意見(jiàn)，進(jìn)行監(jiān)督，并依據(jù)其所有權(quán)要求權(quán)益，農(nóng)民就可以依照集體內(nèi)的民主程序行使其作為委托者的權(quán)利，而集體組織的管理者只是者，其行為必須接受農(nóng)民的監(jiān)督，必須向集體內(nèi)部成員負(fù)責(zé)?？梢?jiàn)，理順農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系并不困難，其問(wèn)題的結(jié)點(diǎn)不在農(nóng)村集體，也不在農(nóng)民，而在國(guó)家土地立法的完善上。

此外，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體組織經(jīng)濟(jì)與行政職能分離，也是建立有效的農(nóng)村土地集體所有制形式的必要前提。只有實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體組織經(jīng)濟(jì)與行政職能的分離，才能切斷政府對(duì)農(nóng)村集體組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行行政干預(yù)的渠道，才有可能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體組織向市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)主體的轉(zhuǎn)變，才能提高集體組織的活力，增強(qiáng)集體組織的市場(chǎng)適應(yīng)能力，提高制度運(yùn)行效率。

股份制是農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式改革的目標(biāo)，但這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，在現(xiàn)行的土地承包制到股份制之間還存在著多階段的過(guò)渡形式，這些形式主要包括土地承包制、合作制、股份合作制、股份制。不同的形式要求滿足相應(yīng)的制度條件，采取何種形式，取決于制度條件情況，并不是所有的農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的改革都必須沿著這種路徑順序進(jìn)行，也不是所有的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式在過(guò)渡階段都必須采取其中的某種形式，制度創(chuàng)新實(shí)踐往往會(huì)出現(xiàn)意想不到的結(jié)果，制度創(chuàng)新的有效性是由新制度效率來(lái)表現(xiàn)的。但就一般規(guī)律而言，土地承包制、合作制、股份合作制和股份制仍然反映了農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式發(fā)展的遞進(jìn)脈絡(luò)。

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