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今天法制辦年中工作總結(jié)會，我們安排了立法項目承辦人、分管領(lǐng)導(dǎo)分析、講評上半年通過的四件人大法規(guī)。大家談的很好，相信經(jīng)過這樣一個梳理總結(jié)過程，大家會有收獲。下面，我就進(jìn)一步提高政府立法質(zhì)量，談幾點意見。

一、政府立法的定位

政府立法工作包括兩大內(nèi)容，一是政府向人大提交法規(guī)議案，二是政府制定規(guī)章。今天主要講講政府向人大提交法規(guī)議案的工作。

首先需要明確的是，提交法規(guī)議案既不是起草部門的行為，也不是法制辦的行為，而是市政府的行為。法制辦是代表市政府對法規(guī)議案作專業(yè)審核，所以法制辦必須對法規(guī)議案嚴(yán)格把關(guān)。

這一定位要求我們必須強(qiáng)化法制辦作為政府立法機(jī)構(gòu)的立場和敏感性，必須圍繞市委、市政府的中心工作，必須要有全局考慮、總體設(shè)計，必須要有立法思路、立法智慧。我們所提交的法規(guī)議案，應(yīng)當(dāng)反映事物規(guī)律、符合人民利益、代表時代精神、突出地方特色。不能起草部門提供什么內(nèi)容，我們就認(rèn)可什么內(nèi)容，或者我們只是做做語文老師，小修小改。為了向市政府負(fù)責(zé)，對于法規(guī)議案，法制辦一定要有立法主導(dǎo)意識。至于議案提交以后，則由人大決定是否修改、如何修改。

剛才承辦人介紹的四件法規(guī)，我認(rèn)為在不同程度上體現(xiàn)了法制辦的立法思考和有效協(xié)調(diào)?！读x務(wù)教育法實施辦法》的草稿有十章，社會處根據(jù)立法需要保留了七章。監(jiān)督處在啟動《拆除違法建筑若干規(guī)定》修訂工作伊始，就對修訂內(nèi)容框架進(jìn)行了思考和設(shè)計。這說明有關(guān)處室是積極主動地進(jìn)行法規(guī)設(shè)計，而不是被動消極地做語文老師。

以我為主，立法主導(dǎo)，需要我們學(xué)會引導(dǎo)、學(xué)會協(xié)調(diào)，對于起草部門有價值的內(nèi)容，我們要保留，其他部門和社會各方面的正確意見，我們要吸收。對于起草部門或者其他方面不合理、不正確的意見，我們要敢于說不，善于說不?！锻七M(jìn)國際金融中心建設(shè)條例》起草過程中，經(jīng)濟(jì)處一開始沒有向起草部門堅持立法要求和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，草案內(nèi)容重點不是很突出，文字表述也不太合乎法規(guī)要求，更像一個條文化的研究報告；后來經(jīng)濟(jì)處根據(jù)審核會議意見作了多次修改，并說服起草部門接受了修改稿。屠光紹副市長也肯定了法制辦對起草稿的修改，認(rèn)為修改后像法規(guī)了。對此，承辦人總結(jié)得非常好，作為政府法制部門，我們必須堅持立法的特點和要求，要有能力對起草部門提出我們自己的想法，在對不合理、不正確的意見說不的同時，要善于引導(dǎo)和協(xié)調(diào)有關(guān)部門接受合理、正確的意見。

二、政府立法的要求

從內(nèi)容把握上，我認(rèn)為立法有三個基本要求：第一是法的進(jìn)步性，第二是法的合理性，第三是法的實踐性。政府立法更是如此。

法的進(jìn)步性要求。對于上海來說，地方立法的進(jìn)步性主要體現(xiàn)在反映上海作為國際化大都市的發(fā)展需求。例如，《推進(jìn)國際金融中心建設(shè)條例》、《節(jié)能條例》、《公共場所控?zé)煑l例》、《飲用水水源保護(hù)條例》，這些法規(guī)選題都反映了時代特色和上海需求。從內(nèi)容看，近期無論是法規(guī)還是政府規(guī)章，都有一些進(jìn)步性的制度設(shè)計內(nèi)容。譬如規(guī)范拆違執(zhí)法，注重保護(hù)當(dāng)事人的合法財產(chǎn)；旅館業(yè)退房公告和約定相結(jié)合，有利于消費者權(quán)益保護(hù)。從國家層面看，最近行政法規(guī)和部門規(guī)章的一些立法變化，也體現(xiàn)了法律的進(jìn)步性，例如，公安部修改了《道路交通違法行為處理程序》，作出了輕微交通違法口頭警告教育為先、公布電子眼防止隱蔽執(zhí)法、加處罰款總額不得超過罰款本數(shù)、改變抽血測試強(qiáng)制程序等多種新的規(guī)定。國務(wù)院法制辦在《個體工商戶條例》法規(guī)修改草案中提出了流動攤販可辦個體工商戶執(zhí)照，無須提供營業(yè)場所的設(shè)想，反映了突破現(xiàn)行工商管理標(biāo)準(zhǔn)，傾向于保護(hù)普通就業(yè)者權(quán)利的新思路。這些立法變化所反映的社會進(jìn)步要求是值得我們關(guān)注的。

立法的進(jìn)步性要求法規(guī)內(nèi)容既不能是落后的，也不是超前的。我們知道，政策主張的正當(dāng)性取決于其在特定歷史階段的適當(dāng)性，先進(jìn)于或者落后于特定時代需求的政策主張不管它如何符合某種法治理想，都是難以行得通的。例如，早期很多地方法規(guī)規(guī)章都有一些具有地方保護(hù)主義特色的措施和方法，有的對于本地企業(yè)予以特別保護(hù)，有的設(shè)置門檻限制外地產(chǎn)品進(jìn)入。無論是地方保護(hù)封鎖市場，還是特權(quán)保護(hù)和歧視待遇，都反映了保守的落后的立法思想，不合時展潮流。值得注意的是，目前某些政府部門對此仍然具有需求，特別是在經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間，地方保護(hù)主義還會抬頭，會以變相的隱蔽的形式進(jìn)入法律，對此我們應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格把關(guān)，不能讓它成為法律制度。當(dāng)前還有一種現(xiàn)象值得注意，就是一些目前還不具備實踐條件的制度安排和政策內(nèi)容，因為社會輿論影響，立法部門把握不準(zhǔn)，使其超前進(jìn)入法律和政策。例如，改革戶籍制度是當(dāng)前社會的強(qiáng)烈呼聲，全國不少地方已經(jīng)紛紛出臺戶籍改革政策或者規(guī)章，對于上海來說，當(dāng)前只具備調(diào)整的條件，不具備改革的條件。貿(mào)然去做，就是超越現(xiàn)實，不能取得良好效果。最近，某地出臺政策解決大學(xué)生子女包括非婚生子女落戶問題，其本意是以人為本保護(hù)子女利益，但是出臺這一政策，顯然造成不良導(dǎo)向。

法的合理性要求。法律作為一種制度安排，應(yīng)當(dāng)合乎常理常識，合乎人性人情，合乎所規(guī)范事項的實際特點，合乎所規(guī)范事項的管理規(guī)律。違背這些，所制定的法可能是遭遇社會指責(zé)的“惡法”，也可能是被社會擯棄的“閑法”。

例如，某地民政部門出臺一個紅頭文件，要求離婚時當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)宣讀離婚聲明，如不宣讀就不辦理離婚手續(xù)。這一規(guī)定被老百姓批評不合人情。出臺這一生硬規(guī)定，顯然紅頭文件的制定者一沒有想清楚為什么辦理離婚要宣讀聲明，二沒有想清楚宣讀聲明有什么意義。

又如，某地在計算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)立法中，規(guī)定“人肉搜索”散布他人隱私違法將被罰款。這一規(guī)定引起社會強(qiáng)烈反應(yīng)，據(jù)人民網(wǎng)調(diào)查，六成以上網(wǎng)民反對。其實，“人肉搜索”問題比較復(fù)雜，主體分散，利弊兼有，法律問題和非法律問題交織，決非以散布隱私處罰就能解決問題。立法者其實也沒有理清楚需要規(guī)范的問題是什么，規(guī)范的目的是什么，貿(mào)然出臺這一規(guī)制，顯然不符合規(guī)范事項的特點，也超出了管理機(jī)關(guān)現(xiàn)有能力。

所以，尊重常識、尊重人性、切合實際、符合規(guī)律，是我們立法應(yīng)當(dāng)重視的。同時，立法還需要在情理和法義之中準(zhǔn)確拿捏。因為有的問題是法律強(qiáng)制規(guī)范好，還是社會自我規(guī)范好，需要斟酌思量。例如，12點退房是旅館業(yè)的慣例，起初市旅游委把這一內(nèi)容寫進(jìn)了規(guī)章，社會處組織聽證，把這一問題提交公眾討論，在聽取意見后，改變了原先規(guī)章確認(rèn)行業(yè)慣例的做法，規(guī)定了公告邀約加特別約定的內(nèi)容。這樣，政府規(guī)章既對旅館公告邀約行為提出了要求，又給旅館和消費者特別約定留下了余地。這一修改合情合理，合乎實際，而且政府避免直接介入民事法律關(guān)系。另外，乘地鐵能不能攜帶便攜式自行車，也是一個與公眾行為有密切關(guān)系的問題，城建處也把這一問題提交聽證討論，結(jié)果還沒出來，但我看到聽證代表提出了很好的意見，即有條件限時段攜帶。

還有一些制度設(shè)計，在立法時雖然也考慮合理性問題，但是考慮不足，實踐中制度出現(xiàn)了漏洞，這種情況需要提醒大家注意。例如，我國食品免檢制度，當(dāng)初設(shè)計一是考慮扶持優(yōu)秀企業(yè)產(chǎn)品，重點檢驗差劣企業(yè)產(chǎn)品；二是減少企業(yè)負(fù)擔(dān)，降低行政成本，也有其合理性。但是，三聚氰氨牛奶事件發(fā)生，說明這一制度存在巨大風(fēng)險，其中最大問題在于國家通過這一制度為所謂的免檢企業(yè)產(chǎn)品作了法律擔(dān)保。還有，滯納金制度和加罰款制度設(shè)計，主要是督促被罰款人按時交納罰款，但是在實踐中多次出現(xiàn)天價滯納金和加罰款超過罰款的現(xiàn)象，這說明這一制度存在漏洞，為某些部門惡意執(zhí)法留下了空間。

法的實踐性要求。法律是否可操作可實行，是否管用有效，同樣是檢驗法律質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)。法律是否管用有效，我認(rèn)為取決于三個方面是否考慮周到、規(guī)定明確。

一是誰來管，就是要弄清楚誰是管理主體。二是管什么，要想明白法律需要解決什么問題，也就是法律的內(nèi)容。這些問題的分類、輕重緩急以及延伸出來的問題，都要理理清楚。三是怎么管，需要明確管理分工、管理職責(zé)、管理程序、管理手段、法律責(zé)任。所以，我們立法應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審核管理機(jī)構(gòu)定位準(zhǔn)不準(zhǔn)、相關(guān)組織全不全、管理分工明不明、職責(zé)設(shè)立清不清、程序設(shè)計是否繁簡得當(dāng)，法律責(zé)任是否明確、有梯度、有層次。

最近以來，應(yīng)該說法制辦的立法工作取得了一定的進(jìn)步。譬如，《推進(jìn)國際金融中心建設(shè)條例》屬于所謂促進(jìn)型立法，但是虛法不虛，在目標(biāo)定位、空間布局、資金保障、人才環(huán)境、信用制度等方面規(guī)定了比較實在的措施，雖然多數(shù)設(shè)想是領(lǐng)導(dǎo)和專家提出的，但是經(jīng)濟(jì)處和審核會作了貢獻(xiàn)。又如，《市容環(huán)境衛(wèi)生條例》修訂，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段對渣土運(yùn)輸實行卸點付費，對違法張貼刻畫涂寫行為規(guī)定暫停其所公布的通訊號碼的使用，將實踐中創(chuàng)立的有效做法上升為法規(guī)，城建處也花費了心血。監(jiān)督處起草的拆違規(guī)定提出了拆違巡查報告制度、對正在搭建的違法建筑當(dāng)場查處制度，都是有效、管用的措施。

但是，我仔細(xì)比對了政府的送審稿和人大的通過稿，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，我們雖然考慮了法規(guī)的有效性，仍然缺一口氣。例如，我們在條文中只作原則規(guī)定，要求發(fā)現(xiàn)違法建筑或者接到舉報，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時限內(nèi)查證，而人大明確規(guī)定24小時內(nèi)查證，對正在搭建的2小時內(nèi)查證；又如，人大增加了違法建筑的權(quán)利限制條款，不得出租，不得辦理房地產(chǎn)權(quán)利登記，不得辦理營業(yè)執(zhí)照；再如，人大強(qiáng)調(diào)了管理部門的責(zé)任，細(xì)列了六項具體內(nèi)容，以防止管理部門不積極作為的現(xiàn)象。這說明人大十分重視法規(guī)的操作性，所作修改比我們考慮得更為周全，更有力度。

在考慮法律有效管用的同時，我們還要注意另外一個問題，不要因為追求管用有效而與上位法不一致。這里考驗的是立法智慧和立法水平，在這方面，社會處做得比較好?！读x務(wù)教育法實施辦法》中進(jìn)城務(wù)工子女的就學(xué)問題涉及地方教育資源的有效配置，比較復(fù)雜，社會關(guān)注度也很高。社會處在審核過程中較好地處理了國家要求和上海實際的關(guān)系，提出要努力保障進(jìn)城務(wù)工子女平等接受教育的權(quán)利，不能設(shè)置過多條件，同時又想方設(shè)法為實踐部門具體操作留下了余地。另外，在研究實有人口管理規(guī)章草案的過程中，有意見認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定來滬人員無居住證不得務(wù)工、不得設(shè)攤。“兩個不得”目的是促使來滬人員辦居住證，以使管理部門掌握來滬人員信息，但是沒有上位法的依據(jù)?！毒蜆I(yè)促進(jìn)法》明確規(guī)定“不得對農(nóng)村就業(yè)者進(jìn)城就業(yè)設(shè)置歧視性限制”。如何既避免涉嫌違法風(fēng)險，又使管理部門能夠有效搜集來滬人員居住信息，社會處動腦筋做了修改，將“兩個不得”調(diào)整為用工單位承擔(dān)用工人員居住證件信息登記責(zé)任，即用工單位在聘用來滬人員時應(yīng)當(dāng)?shù)怯浧渖矸葑C件和居住證件，并且建立居住信息臺帳，以供公安部門查詢，未按規(guī)定登記予以處罰。

以上談了立法的三個想法，希望引起大家思考和重視，以后每次人大法規(guī)通過以后，立法處都要將送審稿和通過稿作個比對表，處里要專門開個會，比一比對錯得失。通過這個機(jī)制不斷提高立法水平。另外，辦里將會繼續(xù)立法講評活動，以此推動立法質(zhì)量提高。

最后和大家說三句話，與大家共勉。第一句話，把工作真正當(dāng)回事，才會干成事。有的人一生碌碌無為，一事無成，一個重要原因是沒有把自己從事的職業(yè)與工作真正當(dāng)回事。

第二句話，把困難盡量不當(dāng)回事，才會不怕事。有的人遇到困難大驚小怪，逃避退縮，沒有勇氣克服困難。對于困難，我們要有勇氣，要有辦法。對于我們來說，克服困難本身是一個歷練的過程，提高的過程。第三句話，把名和利盡可能當(dāng)作另外一回事，才會不出事。一個人無欲無求是不可能的，但是把名和利看得太重，太計較職級、報酬是不對的。我們應(yīng)當(dāng)追求以自己的業(yè)務(wù)水平和工作能力受人尊重為境界，不要刻意追求功名。