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縣鄉(xiāng)財政是我國的基層財政，也是地方財政的基礎(chǔ)，直接關(guān)系到基層政權(quán)的鞏固，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展及社會的穩(wěn)定。目前，我國縣鄉(xiāng)財政入不敷出的問題日益嚴重，收支矛盾尖銳，極大影響著地方財政的正常運轉(zhuǎn)和“三農(nóng)”問題的有效解決。這一問題引起了中央及政府部門的極大關(guān)注，財政部部長金人慶在2004年財政工作會議上指出，解決縣鄉(xiāng)財政困難問題不僅要作為經(jīng)濟工作來抓，更要作為政治工作來抓?？梢?，盡快找到問題的癥結(jié)，實施有效的改革，使我國縣域經(jīng)濟走上良性運轉(zhuǎn)軌道，已是勢在必行。

一、縣鄉(xiāng)財政面臨的困境和突出問題

（一）收支矛盾突出。一方面，各縣鄉(xiāng)財源基礎(chǔ)薄弱，新的財源增長點少。另一方面，縣鄉(xiāng)政府的機構(gòu)不斷膨脹，使得僅人員經(jīng)費一項就耗用了大量財力，與此同時，縣鄉(xiāng)兩級政府要向全國一半以上的人口提供公共服務，各種法定支出和硬性增支政策使得財政支出的增幅遠高于收入。

（二）債務居高不下。據(jù)統(tǒng)計，1999年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債總額達到1086億元，2000年負債總額達到2000億元。債務形成的原因既有多年財力不足累積的因素，也有其他的政府行為失當轉(zhuǎn)化的因素。這些債務對于本來就已匱乏的財政無疑是雪上加霜。

（三）各項拖欠面廣量大。截止2002年底，縣鄉(xiāng)累計拖欠工資48億元，1999年和2000年全國欠發(fā)工資縣分別達779個和797個，涉及23個省。此外，除拖欠工資外，糧食棉花虧損欠賬、社會保障欠賬也都普遍存在。

（四）“建設(shè)”資金“吃飯”用。大多數(shù)縣鄉(xiāng)的財力只夠發(fā)工資和維持一般運轉(zhuǎn)，縣鄉(xiāng)財政停留在“吃飯”水平上，縣鄉(xiāng)公共事業(yè)建設(shè)資金甚少，基礎(chǔ)設(shè)施十分落后。這就形成一個怪圈：不搞經(jīng)濟建設(shè)會落后，落后財政收入會更少，更沒有錢搞建設(shè)。然而，現(xiàn)階段大多數(shù)縣鄉(xiāng)都處在這個怪圈里無法自拔。

（五）財政虛收問題嚴峻。有的地方迫于財政壓力，在稅收任務上加碼，出現(xiàn)了“寅吃卯糧”，甚至貸款借款繳稅的現(xiàn)象，侵蝕了稅基，破壞了稅源，制約了經(jīng)濟的進一步發(fā)展。

二、縣鄉(xiāng)財政困難的制度根源

（一）經(jīng)濟體制。我國經(jīng)濟體制是由橫向和縱向組成的，縱向是高度集中的集權(quán)體制，橫向是城鄉(xiāng)分治體制。20世紀80年代我國開始進行經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌，體制的轉(zhuǎn)軌僅僅打破了這種縱向的高度集權(quán)的體制，實現(xiàn)了市場經(jīng)濟，而橫向的城鄉(xiāng)分治體制并沒有根本改變。城鄉(xiāng)分治的經(jīng)濟體制固化了國家的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，使城鄉(xiāng)差距日趨擴大化。城市經(jīng)濟步入了良性循環(huán)，建高樓大廈，搞花園城市，縣鄉(xiāng)卻舉步維艱，連最基礎(chǔ)的設(shè)施建設(shè)都無法保障。這樣“重城市輕農(nóng)村”的經(jīng)濟體制在改革初期也許有一定的積極意義，但現(xiàn)在已經(jīng)成為制約經(jīng)濟進一步發(fā)展的“瓶頸”。要解決縣鄉(xiāng)財政困境問題，最根本的無疑是把經(jīng)濟搞上去，增加財源，而在不公平的二元經(jīng)濟體制下，發(fā)展縣域經(jīng)濟又談何容易呢。

（二）財政體制

1、稅源不足，縣鄉(xiāng)財政難為“無米之炊”。在分稅制財政體制下，中央集中了75％的增值稅和100％的消費稅，而留給地方的只是一些征收成本高的小稅種，這使得經(jīng)濟不發(fā)達的縣鄉(xiāng)財政收入明顯減少，地方稅收在財政收入中的比重呈下降態(tài)勢，行政性收費、罰沒收入和其他非稅收收入成為拉動財政收入增長的主體。

2、財權(quán)上收，事權(quán)下放，縣鄉(xiāng)財政負擔加重。在中央集中財權(quán)的同時，省市級也將這種趨勢盲目擴大和延伸，對所屬縣鄉(xiāng)集中財力。據(jù)統(tǒng)計，1994年以來省級政府對縣鄉(xiāng)級財政的集中程度平均每年提高2％。與之相對應，事權(quán)卻有所下移?？h鄉(xiāng)政府一直要提供義務教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會治安等公共產(chǎn)品，同時還要在一定程度上支持地方經(jīng)濟發(fā)展。而且縣鄉(xiāng)兩級政府所要履行的事權(quán)，大都剛性強、欠賬多、所需支出基數(shù)大，無法壓縮。以微薄的財權(quán)承擔超負荷的事權(quán)，縣鄉(xiāng)財政苦不堪言。

3、政府級次過多，直接降低了分稅制收入劃分的可行性。目前，現(xiàn)行稅種有28個，數(shù)量已不算少，可相對于我國過多的政府級次來說，28個稅種在5級政府之間分配的確是個不小的難題。1994年以來分稅制改革的實踐也恰恰證明了這一點，也就是分稅制改革的不徹底性，許多地方上下級政府之間實際上實行的仍然是"分灶吃飯"的財政體制，其中縣、鄉(xiāng)兩級政府之間更加普遍。

（三）行政體制

1、縣鄉(xiāng)機構(gòu)膨脹，政府運行成本上升。據(jù)統(tǒng)計，縣鄉(xiāng)財政供養(yǎng)人口從1998年的2800萬，逐年增加，至2001年已突破3000萬，2002年已接近3200萬，人員經(jīng)費支出增長大大超過財政收入增長。這主要是由于一方面，我國采用的是“品位分類”的人事制度，因人設(shè)崗，人事任免不考慮財政的意見，缺乏有效監(jiān)督機制；另一方面，行政體制缺乏有效的激勵機制，沒有將競爭理念引入政府。龐大的機構(gòu)使財政不堪重負。

2、縣鄉(xiāng)政府追求政績，干預經(jīng)濟失當擴大了財政缺口。由于我國現(xiàn)行的干部任免制度，地方政府官員都熱衷于追求政績，即便是貧困的縣鄉(xiāng)，也致力于爭投資上項目大搞政績工程。政府盲目的短期行為不僅不利于經(jīng)濟的發(fā)展而且浪費了大量的財力。

三、解決縣鄉(xiāng)財政困難的思路

基于以上幾點，可見造成縣鄉(xiāng)財政困難的原因主要在于轉(zhuǎn)軌后的經(jīng)濟體制與現(xiàn)行的分稅制財政體制以及行政體制存在著自身的缺陷。只有在制度上進行改革才能徹底解決這一問題。筆者認為改革的重點有以下幾個方面：

（一）因地制宜發(fā)展縣域經(jīng)濟，培育和壯大稅源，從根本上緩解縣級財政困難。一方面要從政策資金服務等方面大力支持民營經(jīng)濟的發(fā)展支持民營經(jīng)濟采取收購、兼并、控股等多種形式參與國有集體企業(yè)改制。鼓勵民營企業(yè)家創(chuàng)業(yè)，促進中小民營企業(yè)的發(fā)展；另一方面，要調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化；最后，科學規(guī)劃小城鎮(zhèn)區(qū)域布局，努力在縣域經(jīng)濟中建立起以幾個城鎮(zhèn)為龍頭的“增長極”，以帶動縣域經(jīng)濟發(fā)展。

（二）進行第二輪經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，重點解決橫向的城鄉(xiāng)分治體制問題。一方面推進戶籍制度改革，消除城鄉(xiāng)壁壘，疏通人口城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)工人化渠道，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)、非正規(guī)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，為城鄉(xiāng)勞動力提供更多的就業(yè)機會，為農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展提供更大的發(fā)展空間。一方面構(gòu)建農(nóng)村社會保障制度，以向農(nóng)民工提供基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險和最低生活保障為過渡，最終使城鄉(xiāng)社會保障一體化。同時，建立適應市場經(jīng)濟要求的農(nóng)村土地制度，促進農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展，用工業(yè)化的生產(chǎn)方式加強對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造。

（三）完善分稅制的財政體制，調(diào)整中央和地方的財權(quán)和事權(quán)分配格局

1、中央和地方財政比重應適度。既要保證中央政府的宏觀調(diào)控能力，又要充分發(fā)揮地方的積極性。不宜片面強調(diào)提高中央財政比重。應根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況，區(qū)別對待。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，中央應調(diào)低稅收返還比例，對中西部地區(qū)，中央應提高稅收返還比例。改革和完善省以下財政體制，改變省市集中財力過多的情況，增強縣鄉(xiāng)財力。

2、完善地方稅收體系。在保證中央適當集中的基礎(chǔ)上，賦予省級政府一定的稅權(quán)，將一些區(qū)域性強、不影響經(jīng)濟發(fā)展全局和分配格局的地方稅種管理權(quán)限下放給地方。逐步將財產(chǎn)稅作為縣級財政的主體稅種。

3、建立完善的轉(zhuǎn)移支付制度。由于縣鄉(xiāng)兩級財政缺口巨大，公共品提供極不均等，轉(zhuǎn)移支付一方面平衡財政收入，另一方面均等各縣鄉(xiāng)公共品提供，因而應建立一種以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點，以有條件轉(zhuǎn)移支付相配合，以特殊轉(zhuǎn)移作為補充的復合型態(tài)。在此基礎(chǔ)上，應進一步改進現(xiàn)行的稅收返還、定額補助及專項撥款等形式的轉(zhuǎn)移支付方法，使決策過程公開、透明。

4、實現(xiàn)事權(quán)的合理配置?？h鄉(xiāng)政府應該退出一般競爭性領(lǐng)域，使其投資收縮在公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施、公益性項目上，而省對于一些重要的投資項目應有限參與。借鑒國外經(jīng)驗，中央財政與地方財政還應共同負擔教育、農(nóng)業(yè)、科學、社會保障、公共投資支出。在農(nóng)業(yè)方面，中央政府應該承擔更大的事權(quán)責任。

（四）改革以人為中心的行政體制，縮減政府機構(gòu)，規(guī)范政府行為。人事錄用制度上采用“職位分類”，按位定人，避免走入“膨脹——精簡”的怪圈。干部任免制度上，要建立績效評估機制，綜合評定干部的業(yè)績，而不僅僅靠政績工程。同時，對一些職能弱化、重疊設(shè)置的部門和機構(gòu)要進行撤并，對一些從事經(jīng)營性和競爭性行業(yè)的部門單位要使之盡快與行政脫鉤，利用多種途徑和有效載體分流在職機關(guān)干部職工，盡量減少財政供養(yǎng)人員。

（五）簡化政府級次，探索財政分級管理模式。我國行政區(qū)劃改革的總體思路是“縮省并縣，省縣直管，創(chuàng)新市制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。按照這一構(gòu)想，在財政管理體制改革上，一方面要逐步淡化市級財政對所屬縣的管理作用，積極推行省管縣體制；一方面對經(jīng)濟欠發(fā)達財政收支規(guī)模較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，推廣“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的做法，有效控制財政供養(yǎng)人員和政府債務的膨脹。

總之，只有將深層次的體制改革與淺層次的政策措施結(jié)合起來，才能緩解并最終解決縣鄉(xiāng)財政困難的問題，為經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展掃清障礙