導(dǎo)語：公眾參與的行政規(guī)定思索一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：林明民工作單位：華東政法大學(xué)

所謂公眾參與，指的是行政主體之外的個(gè)人和組織對(duì)行政過程產(chǎn)生影響的一系列行為的總和。［2］50在我國(guó)這樣一個(gè)特別強(qiáng)調(diào)“人民當(dāng)家作主”的國(guó)度，公眾參與被緊密地與民主聯(lián)系在一起。公眾參與是在代議制民主的基礎(chǔ)上，源于“再次的民主之需要”而出現(xiàn)。在代議制民主下，民主本身已被盡可能最小限度地予以打折，為了盡量彌補(bǔ)這種打折所帶來的損失，公眾參與作為一種有效的修補(bǔ)機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生，在保障立法民主方面發(fā)揮了重要作用。在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)往往以行政民主化為標(biāo)榜，積極倡導(dǎo)公眾參與到行政規(guī)定的制定活動(dòng)中來。在中央層面，2004年國(guó)務(wù)院頒布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，針對(duì)追求行政決策科學(xué)性和民主性的目標(biāo)，明確提出“建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策”的要求。此處“行政決策”之范圍極其廣泛，而制定行政規(guī)定顯然是其中的一個(gè)重要內(nèi)容。至于地方層面，相關(guān)案例更是不少見。如2008年8月，河北承德市政府專門制定《承德市規(guī)范性文件制定公眾參與辦法》。［3］其中規(guī)定，公眾參與規(guī)范性文件制定，所提意見被采納的，由政府法制機(jī)構(gòu)頒發(fā)榮譽(yù)證書或者給予表彰。②又如，2009年5月，廣東中山市政府專門制定《中山市市政府規(guī)范性文件制定公眾參與辦法》。［4］該辦法也規(guī)定公眾積極參與規(guī)范性文件制定工作，所提意見被采納，有重大貢獻(xiàn)的，由市法制局頒發(fā)榮譽(yù)證書或者給予表彰。再如，2010年2月，廣東惠州市政府也專門制定《惠州市政府制定規(guī)范性文件公眾參與監(jiān)督制度》。［5］行政機(jī)關(guān)出臺(tái)這些專門的規(guī)范性文件③之目的基本一致，即促進(jìn)和規(guī)范規(guī)范性文件制定過程中的公眾參與工作，保障規(guī)范性文件制定工作的科學(xué)性、民主性和合法性。就公眾參與制定行政規(guī)定，這些專門的規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)為落實(shí)公眾參與而采取的一種最穩(wěn)固與最長(zhǎng)效的機(jī)制。通過這些規(guī)范性文件，公眾參與不再只具有一種理念上的價(jià)值，具備了在實(shí)踐中得以實(shí)現(xiàn)的可能性。但需要注意的是，事實(shí)上，這些規(guī)范性文件卻同時(shí)盲目地將公眾參與原則化了。（一）對(duì)行政規(guī)定涉及的內(nèi)容不作任何區(qū)分，基本上制定任何行政規(guī)定都可以有公眾參與。實(shí)踐中的行政規(guī)定往往涉及行政事務(wù)的各個(gè)方面，在制定哪些行政規(guī)定應(yīng)當(dāng)允許公眾參與，哪些應(yīng)當(dāng)限制或者排除公眾參與的問題上，這些規(guī)范性文件都未作規(guī)定。無論是制定者有意為之，還是不小心疏忽了，其所造成的公眾參與被原則化這一結(jié)果都是事實(shí)。同時(shí)，從這些規(guī)范性文件的具體內(nèi)容來看，公眾參與往往貫穿了制定行政規(guī)定的各個(gè)階段，包括立項(xiàng)階段、起草階段、審核或?qū)彶殡A段、實(shí)施階段等。（二）在公眾參與的主體與方式上缺乏合理的限定，規(guī)定得過于寬泛。這些規(guī)范性文件所羅列的參與方式主要有：1．通過信函、傳真、電子郵件等書面方式向有關(guān)部門表達(dá)意見；2．通過政府門戶網(wǎng)站或者政府法制機(jī)構(gòu)網(wǎng)站發(fā)表意見；3．通過召開座談會(huì)、聽證會(huì)、專家咨詢論證會(huì)等方式廣泛征求公眾意見；4．邀市人大代表、政協(xié)委員、派和無黨派人士參加，聽取其意見等。從表面上看，參與的主體具有廣泛性，方式也具有多樣性，但其現(xiàn)實(shí)的價(jià)值有待商榷。姑且不論這種對(duì)公眾參與的原則化有無充分的法理根據(jù)，就其實(shí)際運(yùn)作來看，行政機(jī)關(guān)難逃借這種原則化搞“形象工程”的嫌疑。在我國(guó)當(dāng)前法治環(huán)境下，質(zhì)疑行政機(jī)關(guān)對(duì)公眾意見的實(shí)際重視與采納程度不是一種刁難，公共參與的本意往往被架空，基本流于一種表面形式。

（一）我國(guó)憲法對(duì)行政機(jī)關(guān)的角色定位西方國(guó)家否認(rèn)權(quán)力的統(tǒng)一性，主張權(quán)力自然為“惡”，故以民主與分權(quán)來均衡和制約權(quán)力。我國(guó)則大相庭徑，并不當(dāng)然承認(rèn)權(quán)力本身為“惡”，認(rèn)為凡基于民主而產(chǎn)生的權(quán)力都為“善”，都是正當(dāng)?shù)模蚨鴽]有制約的必要?；谶@種思想土壤，國(guó)家權(quán)力的設(shè)計(jì)是統(tǒng)一的，并且以高度集中的狀態(tài)運(yùn)行，由此憲法文本出現(xiàn)了“最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”的概念。至于權(quán)力統(tǒng)一于何處，我國(guó)憲法通過確立人民代表大會(huì)制度，明確權(quán)力統(tǒng)一于全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。按照人大制度這種設(shè)計(jì)，全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，地方大人則是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，兩者共同構(gòu)成人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)。在上述基礎(chǔ)上，行政機(jī)關(guān)是由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，中央和地方各級(jí)的行政首長(zhǎng)分別由全國(guó)人大和地方人大決定。《憲法》第85條和105條也明確規(guī)定，中央行政機(jī)關(guān)是最高權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)?！皺?quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)”這種憲法上的定位表明，根據(jù)人大制度的設(shè)計(jì)初衷，我國(guó)行政機(jī)關(guān)的首要職責(zé)應(yīng)當(dāng)是執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)所作出的決定。行政規(guī)定雖是行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定的相對(duì)人所作出，并可反復(fù)適用的行政規(guī)則，但只要嚴(yán)格依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章或者上級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政規(guī)定，且基于其行政職權(quán)范圍即可。公眾參與更多地應(yīng)當(dāng)著眼于法律、法規(guī)、規(guī)章的制定，在這些行政規(guī)定的制定依據(jù)上把好關(guān)，而沒有必要在制定行政規(guī)定上也將公眾參與予以原則化。行政機(jī)關(guān)所應(yīng)當(dāng)做的就是扮演好執(zhí)行機(jī)關(guān)的角色，這種原則化了的公眾參與不應(yīng)當(dāng)為執(zhí)行機(jī)關(guān)這種角色定位所包容。（二）民主集中制的組織和活動(dòng)原則作為我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)組織和活動(dòng)原則的一項(xiàng)基本原則，民主集中制一般被解讀為兩個(gè)層面：民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主。結(jié)合人大與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，從比較宏觀的層面來看，經(jīng)民主選舉而產(chǎn)生全國(guó)人大和地方各級(jí)人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，并通過民主程序組建行政機(jī)關(guān)和決定行政首長(zhǎng)，同時(shí)以民主的方式為行政機(jī)關(guān)管理行政事務(wù)制定相應(yīng)的規(guī)則，這就是一種集中指導(dǎo)下的民主；反之，一旦行政機(jī)關(guān)基于民主而產(chǎn)生，并且被賦予行政職權(quán)，同時(shí)有相應(yīng)的行使規(guī)則，那么行政機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)認(rèn)真、勤勉地履行行政職責(zé)，這就是一種民主指導(dǎo)下的集中。簡(jiǎn)言之，民主一般彰顯于作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的全國(guó)人大與地方各級(jí)人大的“議”，而集中則具體地落實(shí)于行政機(jī)關(guān)的“行”。制定行政規(guī)定是行政機(jī)關(guān)“行”的一個(gè)重要內(nèi)容，其民主基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是來源于“議”。將公眾參與定位為“議”的一項(xiàng)原則，增強(qiáng)“議”的民主性無可厚非，這也是公眾參與作為代議制民主之修補(bǔ)機(jī)制的根本價(jià)值所在。從實(shí)際效果上講，相較于“行”的公眾參與而言，“議”的公眾參與確保了行政規(guī)定的制定依據(jù)之民主性，且這種民主性具有更強(qiáng)的普遍性、穩(wěn)定性與連續(xù)性，進(jìn)而可以更有效地維護(hù)行政規(guī)定制定工作的民主性和合法性。當(dāng)然，這種民主更多地是從結(jié)果民主或內(nèi)容民主的意義上講?？梢?，將公眾參與原則化至行政規(guī)定的制定，與民主集中制的內(nèi)涵也有不盡相符之處。正如有學(xué)者指出，無論從人事上、還是行為上來看，行政機(jī)關(guān)的民主正當(dāng)性都來自權(quán)力機(jī)關(guān)，而不是直接來自人民，因此，行政機(jī)關(guān)無需再次訴諸公眾，從人民獲得民主合法性。［6］（三）現(xiàn)代行政的效率追求行政效率是行政權(quán)的生命，現(xiàn)代社會(huì)中的行政權(quán)尤其如此。［7］1982年憲法確立地方人民政府實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，其目的是強(qiáng)調(diào)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的責(zé)任制，提高工作效率。［8］如前所述，行政機(jī)關(guān)作為執(zhí)行機(jī)關(guān)，其根本任務(wù)是高效執(zhí)行人大及其常委會(huì)制定的法律與作出的決議。而行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制可以有效地抑制行政體制內(nèi)的官僚主義作風(fēng)，強(qiáng)化行政人員的責(zé)任意識(shí)，在一定程度上克服計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所遺留的權(quán)責(zé)不分與行政效率低下的弊病。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的具體工作，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)效率的追求必然要求一個(gè)高效并且負(fù)責(zé)任的行政機(jī)關(guān)。在行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下，行政機(jī)關(guān)能夠統(tǒng)一有效地執(zhí)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃與落實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，契合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)行政機(jī)關(guān)所提出的要求?？傊瑥膽椃ù_立行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的目的與當(dāng)前建立健全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求來看，在確保依法行政的前提下，行政效率應(yīng)當(dāng)是第一位的。然而，對(duì)公眾參與的這種原則化將“表達(dá)民意、傾聽民意”在制定行政規(guī)定中置于過高的價(jià)值定位，要求行政機(jī)關(guān)在制定行政規(guī)定中更多地以“民意”為導(dǎo)向。在目前行政法制并不完善的情況下，在現(xiàn)實(shí)生活中涌現(xiàn)出僅為某地區(qū)某部門獨(dú)有的并且不十分重要的問題需及時(shí)解決的，或者雖有行政法規(guī)、規(guī)章的原則規(guī)定但缺乏具體內(nèi)容，此時(shí)往往由行政機(jī)關(guān)以行政規(guī)范性文件的形式予以解決。［9］從這個(gè)意義上講，對(duì)公眾參與制定行政規(guī)定的原則化應(yīng)當(dāng)慎重。如果過分強(qiáng)調(diào)以公眾參與的這種原則化來吸納民意，勢(shì)必會(huì)影響到行政的效率。如前所述，所謂的“民意”應(yīng)當(dāng)盡可能地在制定行政規(guī)定的相關(guān)依據(jù)環(huán)節(jié)予以考慮和吸納，而不是在執(zhí)行環(huán)節(jié)“亡羊補(bǔ)牢”。④（四）行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的領(lǐng)導(dǎo)體制我國(guó)《憲法》第86、90、105條的規(guī)定表明，我國(guó)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制作為我國(guó)行政機(jī)關(guān)的法定領(lǐng)導(dǎo)體制，意味著在各自行政區(qū)域以及行政職權(quán)范圍內(nèi)，行政首長(zhǎng)對(duì)其主管的行政事務(wù)負(fù)全部的責(zé)任。要求行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)所隱含的前提條件是，行政首長(zhǎng)對(duì)其主管的行政事務(wù)在轄區(qū)內(nèi)享有最終決定權(quán)。作為行政機(jī)關(guān)管理行政事務(wù)的一種重要手段，行政規(guī)定原則上不能創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)，其存在的基礎(chǔ)在于執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章或者上級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政規(guī)定，細(xì)化和落實(shí)其中的權(quán)利義務(wù)規(guī)范以便執(zhí)行。⑤因此，制定行政規(guī)定，應(yīng)當(dāng)以相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章或者上級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政規(guī)定為依據(jù)，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部民主討論的基礎(chǔ)上，再由行政首長(zhǎng)依據(jù)自身的執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)與決策能力作出最后的決定，這才符合行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的內(nèi)涵?？梢?，公眾參與行政規(guī)定制定的原則化，與行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制本身的要求也是格格不入。進(jìn)一步而言，如果不能合理地控制公眾參與制定行政規(guī)定，一旦要在制定出違法或者明顯不當(dāng)?shù)男姓?guī)定問題上追究行政首長(zhǎng)的法律責(zé)任就難免受到困惑與責(zé)難。當(dāng)有社會(huì)公眾參與其中時(shí)，行政主體可能就抓到了為自己辯解的稻草：不是我的錯(cuò)，這是社會(huì)公眾的選擇。［2］53此時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)行政民主化與依法行政乃至依法治國(guó)之間的價(jià)值選擇沖突。

無論是對(duì)實(shí)現(xiàn)行政法治化之目標(biāo)而言，或是對(duì)在行政活動(dòng)中傳遞民主精神而言，公眾參與制定行政規(guī)定的出發(fā)點(diǎn)值得肯定。如前文所強(qiáng)調(diào)，只是對(duì)其盲目的原則化并不可取。如何走出這種原則化，除了對(duì)公眾參與本身進(jìn)行合理的限定之外，還應(yīng)當(dāng)有更開闊的視野。（一）加強(qiáng)專家參與的力度普通公眾的參與應(yīng)當(dāng)被慎重考慮，相反，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)專家參與的力度。這是基于參與的主體，對(duì)公眾參與本身的一種合理限定。因?yàn)閷＜覅⑴c本身的特點(diǎn)使得其具有較高的可行性與實(shí)際意義。1．專業(yè)的知識(shí)能夠?yàn)樾姓?guī)定的制定提供智力支持。相較于普通公眾而言，專家往往具備較豐富的專業(yè)知識(shí)，能夠很好地以自己的專業(yè)知識(shí)為依托，結(jié)合行政規(guī)定所要調(diào)整的行政事務(wù)，為制定工作提供寶貴的意見。當(dāng)然，這里的“專家”并不僅限于法律方面的專家，完全可以根據(jù)實(shí)際制定工作的需要，將管理、水利、建筑、養(yǎng)殖等各行各業(yè)的專家都納入到專家參與的對(duì)象范圍。2．專家特殊的人格品質(zhì)能夠?yàn)槠鋮⑴c行政規(guī)定制定工作提供可靠保證。專家由于其學(xué)術(shù)精神和知識(shí)分子固有的憂國(guó)憂民情懷，經(jīng)常可以更好地體察社會(huì)各階層的利益訴求從而進(jìn)行更好的轉(zhuǎn)達(dá)。［10］3．專家參與能夠提高行政規(guī)定制定工作的效率。專家參與在保證行政規(guī)定內(nèi)容的科學(xué)性與民主性的同時(shí)，還能夠憑借自身的特點(diǎn)打造行政規(guī)定制定工作的“低成本、高效率”。因?yàn)橄噍^于公眾參與而言，不僅專家的專業(yè)知識(shí)可以加快制定工作的進(jìn)度，而且組織專家參與具有便捷、耗時(shí)少、開銷低、意見的表達(dá)與匯集更方便等特點(diǎn)。（二）發(fā)揚(yáng)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制之長(zhǎng)制定行政規(guī)定本質(zhì)是一項(xiàng)行政活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)在行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的制度框架內(nèi)進(jìn)行。如前所述，我國(guó)憲法確立行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的根本目的是，通過賦予行政機(jī)關(guān)更多的職權(quán)來更有效、更迅捷地開展行政管理活動(dòng)，而對(duì)公眾參與的這種原則化卻與之背道而馳。因?yàn)楣妳⑴c本身帶有極強(qiáng)的任意性，且目前我國(guó)的公眾素質(zhì)普遍不高，參與的積極性很弱，對(duì)其盲目的原則化并不具有多大的實(shí)際價(jià)值。行政主體極力滿足社會(huì)公眾的意志，而“在努力滿足眾多參與決策的私益性利益團(tuán)體（Privateinterestgroups）要求的時(shí)候，更廣泛的公共利益卻可能被忽視”［11］。因此，制定行政規(guī)定應(yīng)當(dāng)回歸到采取行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的根本目的上來，充分發(fā)揮行政首長(zhǎng)的執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)與決策能力，在確保制定工作依法進(jìn)行的前提下，注重提高行政效率。當(dāng)然，需要指出的是，行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制并不是簡(jiǎn)單地完全由行政首長(zhǎng)一個(gè)人作決定，而是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部民主討論的基礎(chǔ)上，行政首長(zhǎng)全面考慮各種意見，最終依靠自己的判斷作出決定。因此，完全不必?fù)?dān)心行政首長(zhǎng)一人獨(dú)斷專行，制定出不合理甚至不合法的行政規(guī)定。真正應(yīng)當(dāng)把好關(guān)的是行政首長(zhǎng)的人選問題，應(yīng)當(dāng)選派執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)豐富，決策能力與領(lǐng)導(dǎo)能力強(qiáng)，具有責(zé)任意識(shí)與大局意識(shí)的人擔(dān)任行政首長(zhǎng)。（三）積極采取行政調(diào)查手段究其本質(zhì)，公眾參與是一種保證行政規(guī)定制定工作民主化與法治化的手段，同時(shí)也是一條匯集民意并落實(shí)于行政規(guī)定的渠道。不過，這種手段或渠道并不是唯一的，也不是最為有效的。事實(shí)上，行政機(jī)關(guān)救濟(jì)采取行政調(diào)查手段也是保證行政規(guī)定民主化與法治化的一個(gè)重要途徑。行政規(guī)定雖然以法律、法規(guī)、規(guī)章或者上級(jí)行政機(jī)關(guān)行政規(guī)定為制定依據(jù)，其執(zhí)行與落實(shí)這些上位規(guī)范的功能定位決定，行政機(jī)關(guān)制定應(yīng)當(dāng)盡可能結(jié)合所轄行政區(qū)域的實(shí)際情況來制定行政規(guī)定。從理論上講，職權(quán)是因職責(zé)而產(chǎn)生，管理手段則是職責(zé)、職權(quán)的延伸。［12］為保證行政機(jī)關(guān)更好地履行管理行政事務(wù)的職責(zé)，我國(guó)《憲法》第89條和107條賦予行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)定的職權(quán)。就制定行政規(guī)定這項(xiàng)職權(quán)而言，行政調(diào)查是行使這項(xiàng)職權(quán)所內(nèi)在蘊(yùn)含的一種手段。因?yàn)樾姓{(diào)查構(gòu)成了幾乎所有行政決策、決定的必經(jīng)程序環(huán)節(jié)和處分基礎(chǔ)。［13］基于此，行政機(jī)關(guān)在行使制定行政規(guī)定這項(xiàng)職權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)以積極作為的姿態(tài)，主動(dòng)采取行政調(diào)查的手段，以便調(diào)查結(jié)果充分反映所轄行政區(qū)域的實(shí)際情況，從而制定出具備充分民主性與可行性的行政規(guī)定。進(jìn)一步而言，這也是對(duì)行政法治化與民主化一種積極作為的契合。四、結(jié)語民主是人類社會(huì)永恒的、崇高的價(jià)值追求，行政活動(dòng)也理應(yīng)秉承民主精神。然而，在制定行政規(guī)定上，把公眾參與盲目原則化，標(biāo)榜民主精神的做法值得質(zhì)疑。制定行政規(guī)定如何對(duì)公眾參與作出恰當(dāng)、合理的反映，包括需公眾參與制定的行政規(guī)定之類型的確定，參與主體的范圍及其確定標(biāo)準(zhǔn)等問題，都還有待深究?？偠灾?，制定行政規(guī)定只有正確定位公眾參與的價(jià)值，才能在依法行政的道路上越走越遠(yuǎn)、越走越好，才能更好地回應(yīng)公眾對(duì)行政民主的需求。