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一、問題的緣起

食品安全問題現(xiàn)已成為熱點問題。如何監(jiān)控和保障食品安全，是全社會關(guān)注和討論的重點。我國于2009年2月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過《食品安全法》，基本確定了“政府監(jiān)管為主，行業(yè)自律為輔，加強輿論監(jiān)督”的監(jiān)管模式。然而，筆者認為，依照上述模式并不足以解決食品安全監(jiān)控與保障的關(guān)鍵問題，需要引入公眾評價制度予以補充。

（一）現(xiàn)行監(jiān)控模式的不足

在政府監(jiān)管方面，我國目前法律規(guī)定的食品安全監(jiān)管主體仍是行政機關(guān)及其下設機構(gòu)。食品準入、生產(chǎn)、檢驗、流通、服務、追溯、召回、退出等各個環(huán)節(jié)涉及的安全風險評估、安全標準制定、安全信息公布、檢驗機構(gòu)的資質(zhì)認定條件和檢驗規(guī)范制定，食品安全重大事故查處，均由國務院食品安全委員會及各級衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門進行監(jiān)管。這就要求行政主管機關(guān)要擔負起從田間到餐桌各個環(huán)節(jié)與食品安全相關(guān)的把關(guān)責任。然而在現(xiàn)實中，由于食品及其相關(guān)產(chǎn)品在生產(chǎn)、流通、服務環(huán)節(jié)會產(chǎn)生各種變化，上述行政機關(guān)或多或少都存在著人員少、經(jīng)費少、檢測手段不足等人力、物力、財力方面的缺失，常常無法全面、即時地做好食品安全監(jiān)管。此外，在監(jiān)管實踐中不乏出現(xiàn)行政機關(guān)多頭監(jiān)管，食品標準復雜缺乏統(tǒng)一性以及食品生產(chǎn)、加工、包裝、運輸、存儲、銷售、服務各環(huán)節(jié)監(jiān)管缺乏協(xié)調(diào)性等體制性問題，影響監(jiān)管效率和效果。根據(jù)《關(guān)于進一步加強食品安全工作的決定》中確立的“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的監(jiān)管方式，也使得行政機關(guān)監(jiān)管存在著不連續(xù)性。在行業(yè)自律方面，由于行業(yè)協(xié)會有著民間性和非營利性的特點，其對自身會員企業(yè)往往缺乏約束力和問責力度，加之目前的相關(guān)實然法對行業(yè)協(xié)會自律法律關(guān)系沒有明確的權(quán)利義務規(guī)定，行業(yè)協(xié)會的自律監(jiān)管更顯得力不從心。在輿論監(jiān)督方面，由于食品安全問題涉及面極廣，安全隱患和安全問題層出不窮，有限的新聞媒體資源很難對其進行一一應對。另由于媒體從業(yè)人員的專業(yè)角度不足，信息收集成本較高，對全社會的食品安全問題很難實現(xiàn)全面有效的監(jiān)控效果?？梢?，基于監(jiān)管體制與現(xiàn)實的沖突，保障效果與預期的違拗，現(xiàn)行食品安全法律制度設計的監(jiān)控模式具有一定程度的缺失。

（二）食品安全監(jiān)控與保障的關(guān)鍵問題

筆者認為，食品及其相關(guān)產(chǎn)品（包括食品添加劑、包裝材料、容器、洗滌劑、消毒劑和用于食品生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設備等）的安全之所以難以得到很好的監(jiān)管與保障，是與其自身的種類復雜性、生產(chǎn)具化性、質(zhì)量多變性、生產(chǎn)創(chuàng)新性等特點有密切關(guān)系的。要從根本上解決食品安全問題，關(guān)鍵要注意食品安全監(jiān)控的全面性與即時性。所謂食品安全監(jiān)控的全面性，是針對食品種類復雜性和生產(chǎn)具化性的特點提出的關(guān)鍵要求。食品及其相關(guān)產(chǎn)品種類繁多，類目復雜，在質(zhì)量標準制定、風險評估、檢測把關(guān)等環(huán)節(jié)，都需要涵蓋每一種食品。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)小型食品生產(chǎn)企業(yè)、家庭式食品小作坊、街邊流動性食品經(jīng)營攤點，其生產(chǎn)具化性特點突出，在食品安全監(jiān)控時也要兼顧到每一個源頭生產(chǎn)點。所謂食品安全監(jiān)控的即時性，是針對食品質(zhì)量多變性、生產(chǎn)創(chuàng)新性的特點提出的關(guān)鍵要求。由于可能經(jīng)過流通、貯存、服務環(huán)節(jié)，食品生產(chǎn)出來會有質(zhì)量變化風險，加之食品的生產(chǎn)品類和形式會不斷創(chuàng)新，要求對食品的質(zhì)量監(jiān)控要隨時進行跟進和反饋。

（三）評價制度的提出

根據(jù)世界衛(wèi)生組織在《加強國家級食品安全性計劃指南》的定義，食品安全是指對食品按其原定用途進行制作和食用時不會使消費者身體受到傷害的一種擔保。我國《食品安全法》第九十九條規(guī)定，食品安全指食品無毒、無害，符合應當有的營養(yǎng)要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。由此可見，每一個社會公眾作為食品消費者都是與食品安全關(guān)系最密切的主體，是食品安全最大的利益方，也是思考食品安全問題的出發(fā)點和歸屬點。食品在經(jīng)過風險評估、安全檢測等重要監(jiān)控程序之后，在被食入之前或食入的過程中，社會公眾對其安全性仍有最大的發(fā)言權(quán)。如食品及其相關(guān)產(chǎn)品沒有經(jīng)過風險評估、安全檢測，消費者即是最直接的食品安全評判者。故而，在食品種類復雜、生產(chǎn)具化、質(zhì)量多變、生產(chǎn)創(chuàng)新的前提下，社會公眾應廣泛參與食品安全監(jiān)督，即食品安全問題應有廣泛的公眾參與性。上述的政府監(jiān)管、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督等監(jiān)控路徑，在食品安全監(jiān)控的全面性和即時性要求方面都有著不同程度的缺陷，本質(zhì)原因是其制度設計涵蓋的監(jiān)控法律關(guān)系之主體、客體和內(nèi)容都缺乏社會參與性，無法完全滿足全面、即時監(jiān)控食品安全的要求。那么，何種路徑才能使食品安全得到有效監(jiān)控、彌補上述路徑的不足，從而最大程度發(fā)揮各方監(jiān)控主體的作用呢？要充分發(fā)揮社會公眾作為食品消費者對食品安全問題的社會參與性，就要設計適合其監(jiān)督的手段。公民把對食品安全管理的權(quán)利讓渡給了政府，而對行業(yè)自我管理的權(quán)利在行業(yè)協(xié)會，那么，對于政府監(jiān)管和行業(yè)協(xié)會自律路徑由于條件限制和制度羈絆所監(jiān)管不周之處，全社會應該有一個反饋和周正的渠道，其最有效的手段就是評價。所謂評價，做動詞時意指評定人或事務價值的高低［1］。以此引申，評價制度應為對某領(lǐng)域人的行為或事物價值評定的法律規(guī)范和準則。由于評價有著診斷、激勵、導向和鑒定等功能，筆者設想，食品安全評價應為社會公眾對管理者監(jiān)管績效和生產(chǎn)者信用的多角度評定行為。以往的社會公眾參與路徑即是政府通過舉行座談會、聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見，然后實施具體的監(jiān)管舉措。然而如上述，政府監(jiān)管存在天然的缺失，此時，評價手段作為社會公眾對食品安全監(jiān)控的補充手段就應運而出，其主要目的是彌補政府和行業(yè)協(xié)會對于食品安全監(jiān)控的全面性和即時性不足的缺陷，其評價結(jié)果可以對政府監(jiān)管和行業(yè)自律無法抵及、處理不當之處予以補充和周正。

二、評價制度構(gòu)建的可行性

（一）法理依據(jù)

1．消費者權(quán)益保護理論

消費者權(quán)益應當?shù)玫奖Ｗo的相關(guān)學說由來已久，近年來，有學者就消費者權(quán)益保護提出雙重約束假說，認為消費者的權(quán)益受到市場供求關(guān)系和社會制度狀況的雙重約束，當企業(yè)占有優(yōu)勢或者制度存在不足，消費者權(quán)益就很難得到充分保護，故而制度對消費者主權(quán)的保護具有重要意義［2］。在食品安全領(lǐng)域，消費者最基本的權(quán)益是生存權(quán)和健康權(quán)。在食品生產(chǎn)出現(xiàn)求大于供的賣方市場，公眾的剛性需求即有可能使消費者遭遇供求關(guān)系的約束；在當政府監(jiān)管不力、行業(yè)協(xié)會自律和輿論監(jiān)督不足的制度缺失下，消費者即遭遇了社會制度約束。在此情況下，要保護消費者的生存權(quán)和健康權(quán)，引入食品安全評價制度作為制度補充，即在合理之中。

2．公共參與理論

公眾參與是指公民、法人或其他組織通過各種方式直接或間接參加到行政行為做出的過程中，以達到控制行政權(quán)力和保護自身權(quán)利的一種制度［3］。西方的新公共參與理論認為：政府決策的方式已經(jīng)發(fā)生了變化。少數(shù)掌握權(quán)力的精英壟斷決策制定與執(zhí)行的過程，拒絕讓大多數(shù)的人參與和商討決策的行為已經(jīng)不符合時展的需要，且也不再為人們所接受［4］。公共參與對于形成有效的公眾監(jiān)督具有積極的意義，對于政府治理具有積極而又重要的意義。公共參與對于治理產(chǎn)生更大的壓力，這種公共批評既是安全的又是善意的，并且是不可缺少的［5］。在對食品安全的監(jiān)控過程中，社會公眾參與監(jiān)督的途徑已經(jīng)越來越被接受。評價作為其監(jiān)督手段，可以有效地使社會公眾的監(jiān)督主體作用得到最大程度的發(fā)揮，并對政府和行業(yè)協(xié)會監(jiān)管起到促進作用。

3．現(xiàn)代組織理論

其中的行為科學學派的組織理論認為組織中的人是“社會人”，而不是“經(jīng)濟人”，他們不單純追求金錢收入，還有社會及心理方面的需求，并且由于這種需求而引起行為動機，因而滿足這種動機就能夠提高組織的生產(chǎn)率［6］。由于公眾不能無組織無規(guī)則隨意地參與食品安全監(jiān)控，故而構(gòu)建一個主體、客體、內(nèi)容健全的食品安全公眾監(jiān)控關(guān)系，并使其制度化便成為必要。社會公眾出于保護自身權(quán)益的出發(fā)點，基于社會和心理需求，即會積極參與監(jiān)控。在此前提下，搭建評價平臺，引入評價機制，能夠提高食品安全監(jiān)控效率。

（二）立法條件

主觀上，公眾參與訴求和民主行政的需要使得評價制度的相關(guān)立法成為可能。近幾年，由于地溝油、蘇丹紅、塑化劑、瘦肉精、三聚氰胺等造成的食源性疾病、食品污染事故不斷出現(xiàn)，使得社會公眾對自身的食品安全利益產(chǎn)生了嚴重的危機感，同時對政府食品安全監(jiān)管力度和企業(yè)的食品安全自律能力產(chǎn)生了疑慮。越來越多的食品消費者認為自己發(fā)現(xiàn)的食品安全問題投訴無門，得不到很好的重視和解決，社會公眾參與食品安全監(jiān)控的呼聲也越來越高。公眾對食品安全進行評價，即可很好地滿足此訴求。此外，民主行政也日益成為現(xiàn)代政府執(zhí)政的必要手段。國務院的《全面推進依法行政實施綱要》中指出，要建成民主化的行政決策機制和制度，人民群眾的要求、意愿要得到及時反映。在食品安全監(jiān)控領(lǐng)域，社會公眾進行食品安全評價，恰恰使得食品消費者的安全意愿得到反映，使得社會公眾參與到食品安全監(jiān)控執(zhí)行過程中。客觀上，法制條件和社會條件的具備使得評價制度的相關(guān)立法成為可能。近年來，我國對于食品安全方面的立法愈加重視，食品監(jiān)管的法律法規(guī)數(shù)量多達幾十部，如《食品安全法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》、《食品質(zhì)量安全市場準入審查通則》、《散裝食品衛(wèi)生管理規(guī)范》以及國務院及各部委相繼出臺的規(guī)章、最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋等［7］。評價制度對于食品安全監(jiān)控有著切實有效的作用，應然地可以以補充立法的形式被列入相關(guān)法律中予以規(guī)范。此外，隨著行業(yè)協(xié)會的發(fā)展和網(wǎng)絡技術(shù)的進步，社會各界建立中間組織、社會公眾進行公共事務參與，已經(jīng)有了一定的社會基礎(chǔ)。評價制度成為法律規(guī)范，在運行時有著相應的經(jīng)驗積累。

三、評價制度的缺失及現(xiàn)實困境

（一）制度缺失

1．評價客體規(guī)制不全

前文已述，政府對食品安全的監(jiān)管以及食品行業(yè)協(xié)會對本行業(yè)企業(yè)的食品安全誠信自律都有一定程度的缺失。據(jù)此，政府的監(jiān)管績效和生產(chǎn)企業(yè)的食品安全信用情況應當成為食品安全評價的客體，用以進行全面、即時的診斷、激勵、導向和鑒定。在對生產(chǎn)企業(yè)食品安全信用評價的方面，國家食品藥品監(jiān)督管理局等八部門的《關(guān)于加快食品安全信用體系建設的若干指導意見》（國食藥監(jiān)察［2004］99號）（下簡稱《信用體系建設意見》）、國務院《關(guān)于進一步加強食品安全工作的決定》（國辦發(fā)［2004］23號）等法規(guī)進行了規(guī)定。而對于政府食品安全監(jiān)管績效方面，則缺乏相關(guān)的法律法規(guī)予以規(guī)制。

2．評價主體規(guī)制失位

對行政機關(guān)的食品安全監(jiān)管績效進行考核評價，目前的法律只有《食品安全法》第五條有相關(guān)規(guī)定：縣級以上地方人民政府統(tǒng)一負責、領(lǐng)導、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，對食品安全監(jiān)督管理部門進行評議、考核。由于評價內(nèi)容涉及行政部門績效，由政府進行自我評價，且作為唯一的評價主體，缺少積極性和公信力。要使得食品安全監(jiān)管績效評價的結(jié)果科學、可信、有效，必須引入社會公眾力量。而在這方面，法律并無相關(guān)規(guī)定。對于食品安全信用評價機構(gòu)的設置，《信用體系建設意見》中規(guī)定，要逐步建立起食品安全的政府評價、行業(yè)評價和社會評價三者結(jié)合的評價體系，行業(yè)評價機構(gòu)和社會評價機構(gòu)由食品安全綜合監(jiān)管部門會同有關(guān)部門遴選確定。但是這樣的多頭評價主體勢必導致評價結(jié)果不能有效統(tǒng)一，評價效率大打折扣。

3．評價方式規(guī)制單一

對政府食品安全監(jiān)管績效和企業(yè)信用進行評判和鑒定，都需要通過一定的方式。對生產(chǎn)企業(yè)信用的評價方面，《信用體系建設意見》中規(guī)定食品安全信用評價方法應結(jié)合先進的信息技術(shù)，設計食品安全信用管理軟件，逐步通過統(tǒng)一的信息平臺產(chǎn)生評價結(jié)果。除了運用技術(shù)手段進行信息平臺的搭建的規(guī)定，在評價過程的組織、評價信息的收集分析和評價結(jié)果的反饋等評價環(huán)節(jié)中，評價主體如何評價，相關(guān)法律法規(guī)規(guī)制甚少。

（二）現(xiàn)實困境

1．評價前提匱乏

此困境源于評價主體的信息不對稱。近年來的食品安全事故所暴露出的問題，無一不體現(xiàn)出“社會公眾是最后一個知道食品安全存在問題的群體”。社會公眾作為消費者，雖然與食品接觸最緊密，但由于對食品安全相關(guān)的檢測標準和安全信息不了解，最直接的評鑒辦法就是對以消費的食品進行食前和食后的觀察，從而導致食品安全風險增加。由此可見，食品安全評價的前提是食品安全監(jiān)控各個環(huán)節(jié)的信息都足夠公開，公眾能夠根據(jù)檢測標準和相關(guān)安全信息進行有效評價。而就目前的情況看，此前提的存在是缺位的。

2．評價依據(jù)不足

此困境的原因是社會公眾及評價組織的檢測技術(shù)缺乏。在進行評價活動的過程中，由于食品安全評定的特殊技術(shù)要求，評價主體對于政府食品安全監(jiān)管績效所披露信息的真實性和企業(yè)所宣稱誠信的可靠性，缺乏信息篩查和事實衡量的具化依據(jù)。

四、評價制度構(gòu)建的路徑選擇

（一）主體選擇

如前文述，評價制度設計的出發(fā)點，是基于現(xiàn)行法律對食品安全監(jiān)控模式設計不足而提出的補充性制度，其根本目的是輔助現(xiàn)有監(jiān)管模式滿足食品安全監(jiān)控的全面性與即時性要求，其評價結(jié)果可以對政府監(jiān)管和行業(yè)自律的監(jiān)控予以補充和周正。特別值得提及的是，公眾參與有別于公眾決策，政府和行業(yè)協(xié)會完全可以被納入評價制度的主體，對其自身進行的監(jiān)控行為涉及的績效和信用進行評價。但由于其評價結(jié)果缺乏公信力，必須結(jié)合公眾評價結(jié)果作為最終監(jiān)控實施的依據(jù)。基于食品安全監(jiān)控評價涉及環(huán)節(jié)多，評價需一定的程序，筆者認為，評價制度的主體應從評價行為的組織者和參與者兩方面進行探討。食品安全評價行為作為社會行為，評價者不能無組織地進行任意性評價。在評價組織者選擇的博弈中，不難發(fā)現(xiàn)，基于評價客體的要求，政府和行業(yè)協(xié)會出于公信力的考量，都不適合作為食品安全評價的組織者。而類似現(xiàn)行法律關(guān)于食品安全多頭信用評價主體的規(guī)定，又會影響評價的有效性。故而，應專門組建一個非營利性的社會組織作為評價組織者，組織食品安全評價的各個步驟和環(huán)節(jié)。只有與食品安全評價客體涉及的各方無利益牽連的社會中間組織，才能中和統(tǒng)計各方評價，最終得出真實性較高的評價結(jié)論，從而對食品安全監(jiān)控進行有益的補充。據(jù)此，在立法實踐中可以鼓勵縣級以上各級地方成立食品安全評價委員會，確認其社會團體性質(zhì)，賦予其基本權(quán)利義務。故而，社會中間組織是評價的組織者。根據(jù)政府購買公共服務的相關(guān)理論，行業(yè)協(xié)會可以對其行業(yè)內(nèi)部企業(yè)的食品安全誠信狀況進行評價；每一個消費者或準消費者，都可以對食品安全進行實際評鑒，即社會公眾作為一個群體，可以從涉及食品安全的各環(huán)節(jié)入手對政府監(jiān)管績效和企業(yè)信用進行評價。故而，行業(yè)協(xié)會和公民個人，都是評價的參與者。

（二）范圍選擇

對行政部門的監(jiān)管績效評價范圍可以包括各級衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門在食品安全監(jiān)管各環(huán)節(jié)的監(jiān)管實效；各部門監(jiān)管的連續(xù)性；各部門監(jiān)管的遺漏和疏忽等。對生產(chǎn)部門的食品安全信用評價范圍可以包括食品安全事故發(fā)生情況；食品安全程度反饋情況（含投訴情況）；食品及其相關(guān)產(chǎn)品被檢驗合格情況；食品安全制度執(zhí)行情況等。

（三）方式選擇

首先，規(guī)范評價前提，加大信息披露平臺的建設力度。信息共享是公眾參與食品安全監(jiān)管的前提［8］。使各級行政機關(guān)在各個環(huán)節(jié)的食品安全政府監(jiān)管績效和生產(chǎn)企業(yè)的信用情況一目了然。其次，明確評價依據(jù)。一是明確評價指標。在食品安全政府監(jiān)管績效方面，法律應對其評價指標予以規(guī)制，例如可以規(guī)定評價組織者有指標擬定權(quán)，各級政府每年應根據(jù)當?shù)厥称钒踩闆r作出監(jiān)管計劃和監(jiān)管報告，由評價組織核定其監(jiān)管績效的合指標性。在生產(chǎn)企業(yè)信用評價方面，可以參照《信用體系建設意見》中規(guī)定的食品安全信用定性評價指標和定量評價指標：企業(yè)內(nèi)部評價指標包括原料進貨渠道、產(chǎn)品品質(zhì)要求、檢驗要求、制度建設與執(zhí)行要求等。外部評價指標包括政府機構(gòu)如公安、農(nóng)業(yè)、商務、衛(wèi)生、工商、質(zhì)檢、海關(guān)等部門和社會中間機構(gòu)的評價。二是構(gòu)建檔案管理和等級評定機制。此方式已被一些地方所采納。例如根據(jù)《福建省食品安全信用體系建設實施意見》和其相關(guān)規(guī)定，福建省食品協(xié)會就設計了相關(guān)食品行業(yè)檔案管理和等級評定制度。再次，搭建評價平臺，進行信息反饋和分析篩查。由于評價信息的反饋和分析篩查的主體應為評價組織者，故應在立法中賦予評價組織者搭建評價平臺、收集和分析評價信息的權(quán)利，鼓勵其建立一整套的評價信息運作機制。最后，確定評價結(jié)果運用機制。評價的目的在于把各種食品安全監(jiān)控績效信息和信用狀況進行反饋并據(jù)此完善食品安全監(jiān)控。故而評價的結(jié)果，即食品安全監(jiān)控績效和企業(yè)信用狀況應被行政部門和行業(yè)協(xié)會所重視，作為加大監(jiān)管力度的重點。在立法設計時，可以規(guī)定政府和行業(yè)協(xié)會須參照食品安全評價結(jié)果進行食品安全監(jiān)控的義務。

作者:湯優(yōu)佳單位:福建醫(yī)科大學公共衛(wèi)生學院