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編者按：本文主要從立法成本與立法效益；影響地方立法效益的因素分析；提高地方立法效益的對策進(jìn)行論述。其中，主要包括：立法成本是指立法過程中人力、物力、財(cái)力及時間、信息等資源的支出、立法成本包括直接立法成本和間接立法成本、立法效益是指法律實(shí)施后所產(chǎn)生的符合立法目的的有益效果、立法成本對地方立法效益的影響、現(xiàn)行立法體制的缺陷對地方立法效益的影響、地方立法監(jiān)督制度不健全對地方立法效益的影響、地方法規(guī)實(shí)施機(jī)制的缺陷對地方立法效益的影響、改革現(xiàn)行地方立法起草模式，推進(jìn)立法職業(yè)化進(jìn)程、加強(qiáng)立法監(jiān)督，完善地方立法監(jiān)督機(jī)制、構(gòu)建司法創(chuàng)新制度,提升地方立法效益、優(yōu)化配置地方立法資源，實(shí)現(xiàn)立法效益最大化等。具體請?jiān)斠姟?/p>

隨著我國《立法法》的貫徹實(shí)施，我國地方立法取得了顯著成效，無論在立法數(shù)量還是質(zhì)量方面均有重要進(jìn)展。但在看到成績時也應(yīng)看到地方立法中還存在不足，主要表現(xiàn)在：我國立法成本與立法效益的定量分析和評價(jià)機(jī)制尚不完善，地方法規(guī)的實(shí)施效益問題未得到應(yīng)有的重視，立法的實(shí)效性離期望值尚有差距。本文結(jié)合長三角地方立法，就如何降低立法成本，提高立法效益作一探討。

一、立法成本與立法效益

立法成本是指立法過程中人力、物力、財(cái)力及時間、信息等資源的支出。其中立法調(diào)研，草案的起草、討論、表決以及法律修改中各種利益主體討價(jià)還價(jià)的精力付出及花費(fèi)，公共選擇理論一般稱其為政治決策成本。立法是制度創(chuàng)新的過程。這種制度創(chuàng)新過程既包括新法的制定，也包括舊法的修改。制定新法的成本投入是巨大的。其中，立法調(diào)研、可行性論證、立法規(guī)劃，然后起草、修改、審查、通過、頒布，此過程中耗費(fèi)的人力、物力、財(cái)力等支出，構(gòu)成了立法的基本成本。

立法成本包括直接立法成本和間接立法成本。直接立法成本也稱為狹義的立法成本，主要指具體立法活動中所耗費(fèi)的成本。但是，立法的目的是實(shí)施，只有根據(jù)法律實(shí)施的效果，才能真正判定立法成本的合理性。法律實(shí)施投入的人力、物力和財(cái)力，就是立法的間接成本，也可稱其為法的實(shí)施成本。直接立法成本只反映數(shù)量概念，評判這些數(shù)量是否必要則取決于立法的合理性與科學(xué)性，而立法成效又要通過法律實(shí)施效果來評判。

立法效益是指法律實(shí)施后所產(chǎn)生的符合立法目的的有益效果。主要包括立法的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。前者是指法律實(shí)施后在經(jīng)濟(jì)上的收益，因?yàn)閺馁Y源優(yōu)化配置角度來看，立法活動也是一種經(jīng)濟(jì)活動，它要耗費(fèi)一定的資源，同時也產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)收益；后者是指法律實(shí)施后在政治、文化、道德等方面的效果，稱其為社會效益。從理論上講，法律實(shí)施后產(chǎn)生的效益必須大于法律制定的成本，否則就沒有立法的必要，具有良好效益的法律才是科學(xué)、合理的法律。因此，直接立法成本不能完全反映立法的價(jià)值與目的，必須兼顧立法的效益看待立法成本，并以效益的最大化作為立法的價(jià)值追求目標(biāo)。從這個意義上說，一部成功的法律，其立法的總成本與立法的效益不僅有密切的關(guān)聯(lián)，而且兩者必須是高度協(xié)調(diào)統(tǒng)一的。

二、影響地方立法效益的因素分析

近幾年來，長三角等地方立法工作固然取得了很大成績，但現(xiàn)實(shí)立法中還存在著許多體制、理念和工作上的障礙，致使地方立法總體成本過高，許多現(xiàn)行的法規(guī)和政府規(guī)章施行的效益并不理想。其影響因素表現(xiàn)如下。

1、立法成本對地方立法效益的影響

在立法領(lǐng)域，成本與效益分析法要求將立法產(chǎn)生的收益與立法成本、實(shí)施成本、以及立法對某些權(quán)利的限制所帶來的損失等進(jìn)行比較，只有前者大于后者，該項(xiàng)立法才是有效益的。

比如在防治大氣污染方面，寧波市作出了取締摩托車的決定。在這項(xiàng)決定成為法規(guī)之前，首先應(yīng)當(dāng)考慮，摩托車是否城市的主要污染源？取締摩托車能否顯著改善空氣質(zhì)量？成本收益分析法要求我們須權(quán)衡取締摩托車產(chǎn)生的空氣凈化能帶來多少社會效益，對摩托車的擁有者將帶來哪些不便，以及會給摩托車制造商帶來多大的經(jīng)濟(jì)損失等。取締與保留相比，只有取締摩托車所產(chǎn)生的正效益大于負(fù)效益，取締的立法才是可取的。另外，還須考慮是否存在更優(yōu)的第三條路徑。如對摩托車排氣系統(tǒng)的定期檢查、更換或改進(jìn)，或許也能控制空氣污染，又不妨礙摩托車的生產(chǎn)和使用。但這時又必須考慮到這種系統(tǒng)本身的成本，以及監(jiān)督其實(shí)施的成本。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，立法者追求的目標(biāo)是法律效益的最大化，地方法律秩序的最佳化是地方法規(guī)價(jià)值的最高值，此時的立法社會效益為最大，也就是立法的“利潤”最大——這是立法者所追求的最高目標(biāo)。就立法成本諸要素而言，建立科學(xué)的立法體制，是降低立法成本的關(guān)鍵所在；就法規(guī)價(jià)值而言，擴(kuò)大和保障權(quán)利主體的權(quán)利范圍，為權(quán)利主體創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益和社會效益提供良好的條件保障，可以有效增加地方立法的效益；就法規(guī)調(diào)整而言，通過規(guī)則來規(guī)范行為和減少違法，降低法規(guī)實(shí)施成本，對提高地方立法效益也會產(chǎn)生重要影響。

2、現(xiàn)行立法體制的缺陷對地方立法效益的影響

在現(xiàn)行的立法體制中，一方面，由于相當(dāng)一部分立法項(xiàng)目是由部門直接起草，在立法過程中部門有追求自身利益最大化的傾向。我國現(xiàn)行政治體制在事實(shí)上是以行政權(quán)力為中心，政府享有很大的立法權(quán)，即使由地方人大立法，也往往是先由相關(guān)部門起草法案，而最后通過的法規(guī)與草案內(nèi)容相比一般不會有根本性變化，這樣在事實(shí)上就形成了政府部門自己立法、自己執(zhí)法和自己守法的不正常現(xiàn)象。很顯然，地方法規(guī)的公正性將受到質(zhì)疑，從而導(dǎo)致地方立法的社會效益下降。另一方面，立法者不僅要考慮到現(xiàn)有社會的接受能力、執(zhí)法體制以及法律監(jiān)督體制所能提供的條件,還要考慮到為實(shí)施這部法規(guī),地方政府還有多大可能進(jìn)行人財(cái)物的投入。近幾年來,長三角各大中城市都相繼出臺法規(guī)禁止燃放煙花爆竹,但由于沒有充分考慮到社會的接受能力,以及為實(shí)施這部法規(guī)所能進(jìn)行的人財(cái)物的投入,從而使這部法規(guī)的實(shí)施變得非常困難。結(jié)果,不少地方對這部法規(guī)的實(shí)施不了了之。這種法規(guī)不僅沒有產(chǎn)生應(yīng)有的社會效益，反而產(chǎn)生了負(fù)效應(yīng)，這是地方立法中應(yīng)引以為戒的。

3、地方立法監(jiān)督制度不健全對地方立法效益的影響

隨著地方立法數(shù)量的增加，立法體系的整體質(zhì)量問題日益明顯。諸如法規(guī)、規(guī)章之間

的和諧統(tǒng)一，體系結(jié)構(gòu)的優(yōu)化組合、法規(guī)配套等都存在一定的問題，突出表現(xiàn)在地方立法沖突、立法失序等方面。這些問題的出現(xiàn)，固然有體制上的原因，但更主要的原因在于現(xiàn)行地方立法監(jiān)督制度的不健全，影響到立法效益的實(shí)現(xiàn)，主要表現(xiàn)在：(1)權(quán)力機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督程序和方式不明確，致使監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行不暢，導(dǎo)致其立法監(jiān)督職能弱化；(2)立法監(jiān)督制度缺乏有效的啟動程序，主動監(jiān)督和被動監(jiān)督?jīng)]有實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合；(3)批準(zhǔn)和備案制度不完善，備案審查缺少啟動程序，致使備案制度有名無實(shí)；(4)立法監(jiān)督?jīng)]有設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任，對立法主體和監(jiān)督主體缺少必要的約束；(5)立法監(jiān)督中司法的能動作用近乎空白。如對抽象行政行為也只能進(jìn)行“有限的司法審查”等。

4、地方法規(guī)實(shí)施機(jī)制的缺陷對地方立法效益的影響

目前，地方法規(guī)實(shí)施機(jī)制還存在不少問題，地方法規(guī)實(shí)施成本普遍較高。主要表現(xiàn)如下：（1）司法制度滯后于實(shí)際，司法職業(yè)化程度不高，地方法規(guī)的公正、效率價(jià)值難以充分實(shí)現(xiàn)。（2）現(xiàn)行司法權(quán)還未做到真正意義上的獨(dú)立。司法機(jī)關(guān)按照行政區(qū)劃設(shè)置，嚴(yán)格受制于政策和政府的指令，司法從屬于行政，司法權(quán)不獨(dú)立，建立現(xiàn)代司法制度就無從談起。（3）部分執(zhí)法人員法律素養(yǎng)較低，導(dǎo)致執(zhí)法成本偏高，降低了執(zhí)法效益。（4）公民的法制觀念總體上還不強(qiáng)，導(dǎo)致相應(yīng)的守法成本也較高，降低了法規(guī)實(shí)施效益。

三、提高地方立法效益的對策

針對以上存在的問題，提出如下完善的對策：

1、改革現(xiàn)行地方立法起草模式，推進(jìn)立法職業(yè)化進(jìn)程

立法起草是立法工作中最基礎(chǔ)、最重要的環(huán)節(jié)之一。從世界立法史的經(jīng)驗(yàn)來看，法學(xué)家是承擔(dān)立法起草任務(wù)的核心力量。為此，建議地方立法采用和推廣專家起草的立法模式，克服立法中對地方利益、部門利益的立法傾向。專家立法能有效降低立法成本，提高立法的質(zhì)量和效率，最大限度地實(shí)現(xiàn)立法的社會效益。對此，浙江省建立“地方立法專家?guī)臁钡呐e措，在專家立法方面可謂邁出了重要的一步。

筆者認(rèn)為，在改革立法起草模式的同時，長三角還必須相應(yīng)建立和完善立法職業(yè)化制度。地方立法是以立法機(jī)關(guān)為主的諸多立法者共同參與的立法活動，而構(gòu)成立法主體的則是立法者和立法工作人員，這些立法人員是立法職業(yè)化的人力資源基礎(chǔ)，是推動地方立法職業(yè)化的主力軍。立法的職業(yè)化有助于在目前民主化程度不高的情況下，更好地貫徹民主立法原則，充分體現(xiàn)民意，從而有效提高長三角區(qū)域立法的社會效益。

2、加強(qiáng)立法監(jiān)督，完善地方立法監(jiān)督機(jī)制

加強(qiáng)長三角地方立法監(jiān)督，可以有效提高長三角地方立法的社會效益。為此，建議從以下幾方面來完善立法監(jiān)督機(jī)制：(1)設(shè)立專門的長三角立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，完善和加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督。(2)設(shè)置立法監(jiān)督的啟動程序，建立法定提交、司法機(jī)關(guān)移送、法定機(jī)構(gòu)或法定人員提起、公民申訴等機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)立法監(jiān)督的及時啟動。(3)完善立法批準(zhǔn)、備案制度，將授權(quán)立法適時納入批準(zhǔn)制度的適用范圍。(4)健全地方立法監(jiān)督責(zé)任制，進(jìn)一步明確“改變或撤銷”的范圍及方式，探索建立立法補(bǔ)償機(jī)制以及對立法監(jiān)督者的違法過錯實(shí)行責(zé)任追究等制度。(5)加強(qiáng)地方規(guī)范性文件和政策的備案審查力度，糾正立法沖突，確保區(qū)域法制的統(tǒng)一；(6)完善法規(guī)、規(guī)章的修改、廢止機(jī)制，對不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的地方性法規(guī)、規(guī)章，要及時修改或廢止，減少法規(guī)沖突，最大限度地提高地方法規(guī)、規(guī)章實(shí)施的社會效益。

3、構(gòu)建司法創(chuàng)新制度,提升地方立法效益

地方立法工作是一個立改廢的動態(tài)過程。立法工作必須與時俱進(jìn)，因此立法需要創(chuàng)新，必須更新和提升立法理念，牢固樹立“立法為公、以民為本”的立法理念。推進(jìn)司法制度創(chuàng)新的重點(diǎn)，在于現(xiàn)代司法功能的建構(gòu)，應(yīng)按照程序正當(dāng)、法官中立、裁決公正、效力權(quán)威的現(xiàn)代司法原則，對地方司法功能進(jìn)行重新定位，打造獨(dú)立、公正、高效的現(xiàn)代司法模式。

司法創(chuàng)新的根本在于立法制度創(chuàng)新上，必須有一系列的制度保障作支撐。為此，建議地方立法機(jī)關(guān)通過建立健全“法規(guī)草案委托起草制度

、“立法回避制度”、“公開征求立法意見制度”、“立法聽證制度”、“高層協(xié)調(diào)制度”、“立法效益信息反饋機(jī)制及評估制度”等一系列新制度，制定出真正高效的、符合廣大人民群眾根本利益的地方性法規(guī)。

4優(yōu)化配置地方立法資源，實(shí)現(xiàn)立法效益最大化

優(yōu)化配置立法資源是降低立法成本，提高立法效益的最有效措施。立法資源的配置包括三方面:即規(guī)模、結(jié)構(gòu)和方式。規(guī)模涉及立法資源配置的總量,結(jié)構(gòu)涉及立法資源配置的比例,而方式則涉及立法資源的有效運(yùn)行。優(yōu)化配置立法資源是以立法效益最大化為原則,合理配置立法資源的規(guī)模、協(xié)調(diào)立法資源運(yùn)行結(jié)構(gòu)、推行高效的立法資源運(yùn)行方式。

我國現(xiàn)階段享有立法權(quán)力資源的機(jī)關(guān)眾多，立法權(quán)力資源配置的規(guī)模龐大，這樣規(guī)模龐大的立法權(quán)力資源要有效運(yùn)用,就必須調(diào)整不同立法主體之間的立法權(quán)限結(jié)構(gòu),使不同的立法主體能夠發(fā)揮其最大的立法功能。同時,立法的程序資源、人力資源也須優(yōu)化配置，從而實(shí)現(xiàn)立法總體效益最大化