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隨著我國經(jīng)濟體制改革步伐不斷加快，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整向縱深推進，加上進入WTO后十年來所積淀的企業(yè)職工隱性失業(yè)壓力的急劇釋放，以及現(xiàn)有農(nóng)村剩余勞動力的產(chǎn)業(yè)性轉(zhuǎn)移、全球性金融危機等因素，造就目前失業(yè)人員總量劇增，失業(yè)率逐年上升，這些問題凸顯出當(dāng)前失業(yè)保險制度的不足，成為當(dāng)前中國所面對的一個嚴重社會問題。如何讓當(dāng)前失業(yè)保險制度適應(yīng)新形勢下社會發(fā)展要求，必須加以改進和完善。

一、我國現(xiàn)行失業(yè)保險制度存在的問題

1．失業(yè)保險法律制度實施細則不夠完善。我國當(dāng)前的失業(yè)保險制度是以2010年頒布的《社會保險法》為法律基礎(chǔ)，但是其大部分條款都與《失業(yè)保險條例》保持了一致，對失業(yè)保險基金的構(gòu)成和支出并沒有詳細說明，特別是失業(yè)保險如何促進就業(yè)的問題沒有提及，其實施細則還缺乏完整性。

2．失業(yè)保險的覆蓋范圍不夠廣泛?！渡鐣ｋU法》將失業(yè)保險覆蓋面擴大到所有用人單位及其職工，國際上通行的失業(yè)保險制度的適用對象為公務(wù)員、自由勞動者、臨時雇傭者、季節(jié)工、農(nóng)業(yè)工人、家庭工人和家庭傭人，以及不曾有過職業(yè)的畢業(yè)學(xué)生和失業(yè)青年等?？梢钥闯鑫覈I(yè)保險的覆蓋面仍不夠廣泛，主要有三種人群沒有納入失業(yè)保險范圍：農(nóng)民、大學(xué)生及公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員。

3．失業(yè)保險基金來源存在的問題。(D基金統(tǒng)籌層次低。我國的失業(yè)保險制度從正式形成至今已經(jīng)有二十多年的歷史。從1999年以后，我國將失業(yè)保險的統(tǒng)籌層次提高到了地市級統(tǒng)籌，但是目前為止，市級統(tǒng)籌仍然沒有完全取代縣級統(tǒng)籌，市級統(tǒng)籌推進緩慢。2006年的勞動保障部和2010年的人力資源與社會保障部曾先后文件，動員各地進一步落實失業(yè)保險地市級統(tǒng)籌，但是效果不顯著。因此，與西方發(fā)達國家相比，我國當(dāng)前的失業(yè)保險制度在統(tǒng)籌層次上也明顯偏低，導(dǎo)致失業(yè)保險資金分散，管理成本較高，失業(yè)保險基金的使用效率很低。(2)基金籌集水平偏低。我國的失業(yè)保險基金由政府、用人單位和員工個人三方負擔(dān)，用人單位負擔(dān)工資總額的2％，員工個人負擔(dān)工資的1％，當(dāng)失業(yè)保險出現(xiàn)赤字時，政府給予緊急援助，但是，至今為止運行的失業(yè)保險政策使基金出現(xiàn)了大量的結(jié)余，政府實際上沒有補貼。從世界范圍來看，英國由雇員和雇主各分擔(dān)失業(yè)保險稅的一半，政府補貼雙方負擔(dān)總和的三分之一；德國雇主和雇員繳納的失業(yè)保險金占總額的75％，其余由政府進行補貼，其失業(yè)保險費率在6，5％左右；美國失業(yè)保險稅率逐步提高，目前約為6．2％。從失業(yè)保險基金來源看，雖然我國也是實行三方負擔(dān)模式，但是失業(yè)保險費率比發(fā)達國家偏低，繳費比例也不合理，沒有明確政府負擔(dān)比例。(3)費率設(shè)計責(zé)權(quán)不對等。我國失業(yè)保險金費率對于不同企事業(yè)單位都是統(tǒng)一的。而不同的行業(yè)其失業(yè)風(fēng)險也不同，按照職工工資總額征繳，可能造成失業(yè)風(fēng)險小的企業(yè)因為就業(yè)人員多而支付過多的失業(yè)保險費；失業(yè)風(fēng)險大的企業(yè)因為解雇人員多，造成了大量失業(yè)，但是繳納的失業(yè)保險費用卻過少。這樣，加重了失業(yè)風(fēng)險小的企業(yè)負擔(dān)，影響其繳費積極性。

4．失業(yè)保險基金的使用不合理。(1)給付期限過長。自上個世紀7O年代以來，國外的主流做法是盡量縮短給付期限，大多在三個月到一年之問。我國失業(yè)保險給付期限過長，最長為二年。一方面增加了失業(yè)保險基金的支出壓力，可能會造成基金的入不敷出；另一方面也容易導(dǎo)致失業(yè)者的依賴心理，產(chǎn)生道德風(fēng)險?？赡軙霈F(xiàn)一些失業(yè)者依靠失業(yè)保險金生活而不積極尋找工作，甚至可能有失業(yè)者從事有收入的工作而繼續(xù)領(lǐng)取失業(yè)保險金。(2)支出結(jié)構(gòu)不合理。在我國，失業(yè)保險基金用于直接的失業(yè)補貼比較多，促進就業(yè)部分的比重還比較低。失業(yè)保險基金總支出2007年、2008年分別為217億元、254億元，其中直接的失業(yè)補貼支出分別為129億元、139億元，占總支出的60％、55％。同時，我國失業(yè)保險的基金總額增長迅速，而對救濟人數(shù)和保障進行了比較嚴格的控制，因此導(dǎo)致大量基金結(jié)余，且結(jié)余連年遞增。2008年全國失業(yè)保險金的累計結(jié)余已經(jīng)超過1300億元，2009年這一數(shù)字超過1500億元。而大部分國家的失業(yè)保險金都實行現(xiàn)收現(xiàn)付方式，因此一般不需要大量結(jié)余，大體能做到收支平衡，略有結(jié)余。失業(yè)保險基金支出結(jié)構(gòu)不合理，一方面用于生活保障部分比重過大，而促進就業(yè)部分的比重偏低；另一方面失業(yè)保險金在總量上并不算多的情況下卻有太多結(jié)余，導(dǎo)致了失業(yè)保險基金的使用效率低下，浪費現(xiàn)象嚴重，同時也違背了失業(yè)保險制度的宗旨，促進就業(yè)功能弱化。

5．失業(yè)保險的就業(yè)促進功能弱。我國《社會保險法》并沒有對促進失業(yè)者再就業(yè)對、失業(yè)者進行技能培訓(xùn)以及職業(yè)介紹等內(nèi)容進行詳細規(guī)定，甚至呈弱化趨勢。從《失業(yè)保險條例》的內(nèi)容來看，我國失業(yè)保險制度在就業(yè)促進方面非常被動，功能弱化，具體有二個方面的表現(xiàn)：首先，缺乏促進就業(yè)的具體措施。條例第一條就規(guī)定立法宗旨為促進其再就業(yè)，但是并沒有關(guān)于促進就業(yè)的相關(guān)內(nèi)容，僅僅在第十條粗略地規(guī)定失業(yè)人員領(lǐng)取職業(yè)培i)1~u介紹補貼，也沒有具體的操作細則；第二，該條例沒有對國家和政府的就業(yè)促進職責(zé)進行規(guī)定，失業(yè)保險管理機構(gòu)對促進就業(yè)的認識不充分，無法向失業(yè)者提供高質(zhì)量的再就業(yè)服務(wù)。因此，我國的失業(yè)保險制度仍然以暫時性、低層次的失業(yè)者生活保障為主，促進就業(yè)功能顯著滯后。

二、完善我國失業(yè)保險制度的對策與建議

1．健全失業(yè)保險法律制度實施細則。我國的失業(yè)保險制度立法在內(nèi)容上規(guī)范性不足，可操作性不強。需要進一步健全失業(yè)保險制度相關(guān)實施細則，在借鑒西方發(fā)達國家完善的失業(yè)保險制度的基礎(chǔ)上，根據(jù)基本國情和社會現(xiàn)實制定，盡快制定一部比較完善、可行的《失業(yè)保險法》。在立法宗旨上，《失業(yè)保險法》應(yīng)該在保障失業(yè)者基本生活的基礎(chǔ)上，強調(diào)促進就業(yè)功能；在立法原則上，失業(yè)保險制度要與我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)；在具體內(nèi)容和措施上，比如在適用范圍、費率水平、支出結(jié)構(gòu)、給付條件與標準、給付期限等相關(guān)內(nèi)容做具體細致的規(guī)定；除此之外，失業(yè)保險制度還應(yīng)該完善相關(guān)的配套法律機制，特別是要與最低生活保障的銜接以及促進再就業(yè)配套法規(guī)的完善等。2．進一步拓寬失業(yè)保險的覆蓋范圍。我國失業(yè)保險制度在覆蓋范圍上與發(fā)達國家相比仍然不夠。發(fā)達國家的失業(yè)保險基本上是覆蓋全民的，美國、英國、德國失業(yè)保險覆蓋率分別達到全部勞動力的74％、86％和68％。2009年底，我國失業(yè)保險參保人數(shù)為1．27億人，僅約為城鎮(zhèn)就業(yè)人員3．12億人的40％，為全國就業(yè)人員7．8億人的16％，遠低于發(fā)達國家的失業(yè)保險覆蓋水平；《社會保險法》對于失業(yè)保險的覆蓋面進一步擴大，但也僅僅是覆蓋了所有“職業(yè)”人群，農(nóng)業(yè)勞動者、公務(wù)員以及未能及時就業(yè)的大學(xué)生群體仍然不能享受失業(yè)保險，對于這些群體我國失業(yè)保險制度應(yīng)該盡快將其納入其中。

3．改進失業(yè)保險基金的籌資模式。(1)提高統(tǒng)籌層次。失業(yè)保險基金應(yīng)該在全面實現(xiàn)市級統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，盡快實現(xiàn)省級統(tǒng)籌：當(dāng)失業(yè)保險成為國家獨立的立法時，實現(xiàn)中央政府統(tǒng)籌。眾所周知，失業(yè)保險的統(tǒng)籌層次越高，其統(tǒng)籌區(qū)域就越廣泛，基金聚集量越大，風(fēng)險承受能力越強，調(diào)劑互濟作用就越能得到保障。以此來有效克服失業(yè)保險基金統(tǒng)籌層次過低帶來的地區(qū)發(fā)展不均衡，基金調(diào)劑互濟功能弱，使用管理不規(guī)范等問題。(2)加強失業(yè)保險費的征繳力度?！渡鐣ｋU法》的頒布提高了失業(yè)保險的立法層次，這為失業(yè)保險稅的開征提供了法律保障。通過制定失業(yè)保險稅，對稅率設(shè)計、征稅對象以及稅收的管理使用等問題進行細化和完善，可以選擇若干地方進行試點，條件成熟后向全國推行。同時，提高失業(yè)保險費率，加大政府投入。從我國失業(yè)保險運行情況來看，雖然失業(yè)保險金有所結(jié)余，但是我國的就業(yè)壓力仍然很重，失業(yè)問題會更加突出，失業(yè)保險基金的規(guī)模仍然不能滿足需要，隨時可能出現(xiàn)收不抵支的問題。有學(xué)者估算我國的失業(yè)保險繳費率需要維持在職工平均工資的8％左右。由于我國企業(yè)的各項負擔(dān)已經(jīng)很重，加上經(jīng)濟效益普遍較低，很難承擔(dān)更高的失業(yè)保險費用：而個人的收入水平有限，醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等壓力巨大，顯然也無力承擔(dān)過重的費率，因此需要政府承擔(dān)更多的責(zé)任與義務(wù)(3)實行差別費率。應(yīng)該根據(jù)不同行業(yè)、企業(yè)的失業(yè)風(fēng)險來確定其所應(yīng)該承擔(dān)的失業(yè)保險負擔(dān)。在具體的實施方案上，可以在維持現(xiàn)有總繳費水平不變的基礎(chǔ)上，根據(jù)企業(yè)失業(yè)風(fēng)險的大小實行浮動費率，浮動部分的費率由企業(yè)負擔(dān)或者受益。浮動費率的多少可以根據(jù)一年來企業(yè)解雇員工的數(shù)量來確定。如果企業(yè)一年來解雇的員工數(shù)量超過一定比例，則需要相應(yīng)提高其失業(yè)保險費率；如果企業(yè)一年來解雇的員工數(shù)量低于一定比例，則失業(yè)保險費率相應(yīng)下調(diào)。這樣，既有助于完善失業(yè)保險費率存在的問題，也在一定程度上可以起到穩(wěn)定就業(yè)的效果。

4．提高失業(yè)保險基金的使用效率。(1)縮短給付期限。我國的《社會保險法》規(guī)定中，給付期限只是與繳費期限相掛鉤，而且以五年繳費期為一個檔次，這一規(guī)定顯得過于簡單化；其次，給付期限與失業(yè)者的年齡無關(guān)，忽視年齡大的失業(yè)者在再就業(yè)方面的困難；第三，最長給付期限為二十四個月，這個期限高于世界其他國家的普遍標準。針對這些問題，可以考慮以下改進措施。第一將失業(yè)保險金的給付期限與勞動者的實際繳費年限掛鉤；繳費年限越長，領(lǐng)取失業(yè)保險金的期限越長?？梢钥紤]累積繳費在一到五年的，滿一年，享受叁個月失業(yè)保險金，此后每滿一年增加一個月；累計繳費超過五年的，五年以上的部分每多半年增加一個月；第二，考慮將失業(yè)保險金的給付期限與失業(yè)者的年齡掛鉤，對于年長者可以享受更長的給付期；第三，縮短最長給付期限。最長領(lǐng)取期限縮短為十八個月，年齡超過四十五周歲的最長可以享受二十四個月。(2)合理確定支出結(jié)構(gòu)。強化失業(yè)保險的就業(yè)促進功能。只有幫助失業(yè)者重新就業(yè)，才能從根本上為勞動者的生活提供保障。因此，我國的失業(yè)保險支出中應(yīng)該增加用于促進就業(yè)的開支。具體來說，可以增加采取以下幾個方面的開支。首先，加大對失業(yè)者進行職業(yè)培訓(xùn)的補貼。對失業(yè)者進行職業(yè)培訓(xùn)，可以提高其人力資本，從而幫助他們在勞動力市場上找到新的工作機會；其次，設(shè)立與再就業(yè)直接相關(guān)的補貼項目，鼓勵失業(yè)者積極尋找工作；第三，為失業(yè)者提供創(chuàng)業(yè)補貼，支持有條件和能力的失業(yè)人員實現(xiàn)自主創(chuàng)業(yè)。適當(dāng)增加對失業(yè)者家庭的經(jīng)濟補償。在失業(yè)保險基金中拿出一定比例的資金，用于失業(yè)者家庭成員的生活保障。對于特別困難的失業(yè)者家庭，如果符合一定條件，則可以領(lǐng)取一定的家庭生活補貼。

5．完善失業(yè)保險的管理制度。(1)建立統(tǒng)一的失業(yè)保險管理體制。我國目前的失業(yè)保險管理是由政府來主導(dǎo)實施的，具體由勞動保障部門及其設(shè)立的經(jīng)辦機構(gòu)、財政和審計部門共同管理。這種多頭管理的方式導(dǎo)致分工不明確，資源浪費，行政效率低下，監(jiān)管乏力等問題。世界范圍來看，當(dāng)前世界上主要有三種失業(yè)保險管理模式：第一，政府設(shè)立專門機構(gòu)，直接管理模式。這種方式可以強化政府對失業(yè)保險的宏觀調(diào)控；第二，政府監(jiān)管，工會管理模式。這種模式可以有效降低政府的負擔(dān)；第三，政府監(jiān)管下的勞資雙方共同管理模式，這種模式的優(yōu)勢在于失業(yè)保險制度的高效率。借鑒世界其他國家失業(yè)保險管理體制的經(jīng)驗，根據(jù)我國目前的現(xiàn)實情況，建議對我國失業(yè)保險管理體制進行改革，建立統(tǒng)一的失業(yè)保險管理監(jiān)督體系。政府在宏觀上對失業(yè)保險進行間接管理和監(jiān)督，而設(shè)立專門機構(gòu)對失業(yè)保險事業(yè)進行直接運作和管理。(2)健全失業(yè)保險的監(jiān)管體系。第一，建立專門的失業(yè)保險監(jiān)督機構(gòu)。由政府部門、用人單位、工會以及其他社會團體的代表共同組建新的監(jiān)管機構(gòu)，對失業(yè)保險的征繳、支出以及管理進行監(jiān)督，保證失業(yè)保險制度運作的專業(yè)化、規(guī)范化和制度化。第二，加強人大對失業(yè)保險制度的監(jiān)管。新設(shè)立的失業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)每年都應(yīng)該向本級人代會報告失業(yè)保險基金的預(yù)算、收入、開支以及管理情況，并接受人民代表大會的日常監(jiān)督。第三，建立失業(yè)保險的外部監(jiān)督機制失業(yè)保險的經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)及時向社會公開相應(yīng)的信息，加強失業(yè)保險運作的公開化、透明化。相關(guān)機構(gòu)應(yīng)該接受個人或者單位對失業(yè)保險運作中違法行為的檢舉。新聞媒體也應(yīng)該充分發(fā)揮其輿論監(jiān)督作用，加強對失業(yè)保險制度的監(jiān)督。(3)實現(xiàn)失業(yè)保險基金的保值與增值。為加強失業(yè)保險基金的保障功能，對于籌集的失業(yè)保險基金，在保證資金安全的基礎(chǔ)上，可以根據(jù)利率及物價變化情況，建立失業(yè)保險基金的保值增值制度，努力爭取失業(yè)保險基金的保值增值。可以考慮引入市場經(jīng)營機制，將失業(yè)保險基金中的一定比例作為投資基金，尋找積極穩(wěn)妥的投資途徑，保證失業(yè)保險基金的投資回報率。