我國(guó)雖然面積遼闊，但人均耕地資源卻十分短缺，全國(guó)人均耕地?fù)碛辛坎坏?.1公頃，甚至不到世界平均水平的一半。且近年來(lái)，由于工業(yè)發(fā)展、人口增長(zhǎng)，這一問(wèn)題不斷加劇。2015年，由于我國(guó)采取補(bǔ)改結(jié)合，全國(guó)耕地面積基本穩(wěn)定，耕地面積維持在20.25億畝，減少趨勢(shì)明顯放緩。但隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，一些農(nóng)村用地甚至耕地將面臨成為工業(yè)用地、城市用地的轉(zhuǎn)變。并且隨著建設(shè)新農(nóng)村的進(jìn)行，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也開(kāi)始快速發(fā)展，我國(guó)正處于農(nóng)村城鎮(zhèn)化，由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)為現(xiàn)代化工業(yè)的過(guò)程，大量工廠在農(nóng)村建起，許多企業(yè)也在農(nóng)村興起，這必然導(dǎo)致大量農(nóng)村土地甚至耕地變?yōu)楣I(yè)建設(shè)用地。秉著“既要吃飯，還要建設(shè)，更要生態(tài)”的原則，發(fā)展新農(nóng)村就面臨著滿足城市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)又要保持耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡的雙重壓力。要解決這一問(wèn)題，就要對(duì)全國(guó)的土地進(jìn)行整理，其中，農(nóng)村宅基地整理是其重要組成部分。

一、農(nóng)村宅基地管理發(fā)展中存在問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制的實(shí)行使得農(nóng)民都富裕了起來(lái)，開(kāi)始更新住宅，改善住宿條件；越來(lái)越多的新婚夫妻選擇另辟新地自立門戶，到20世紀(jì)80年代中期，中國(guó)農(nóng)村迎來(lái)了建房高潮。根據(jù)資料顯示，到1987年，中國(guó)農(nóng)村新房面積達(dá)到9.97億平方米，達(dá)到30年來(lái)最高峰。且1980年以來(lái)中國(guó)農(nóng)村房屋面積城市房屋面積之比一直維持在3.6倍以上。在90年代初期，中國(guó)農(nóng)村年建房面積達(dá)到10億平方米，同時(shí)期城市只達(dá)到2.7億平方米。為了凸顯農(nóng)村改革的成效，政府部門也鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行住房更新與改造，但對(duì)農(nóng)村建房規(guī)劃與管理缺乏科學(xué)指導(dǎo)，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地空置浪費(fèi)嚴(yán)重，住房分散，布局散亂，只蓋新房不拆舊房等現(xiàn)象普遍存在。造成了大量宅基地土地資源的浪費(fèi)與閑置。（一）宅基地占地面積大。全國(guó)的土地調(diào)查資料表明，截至2010年，我國(guó)農(nóng)村宅基地用地已經(jīng)達(dá)到2000萬(wàn)畝，人均用地高達(dá)180平方米，大大超過(guò)規(guī)劃用地指標(biāo)。由于我國(guó)人口基數(shù)大，人口數(shù)量還在增長(zhǎng)，如不采取措施進(jìn)行宅基地整理，農(nóng)村宅基地將繼續(xù)擴(kuò)大，人地矛盾更加突出。（二）建房缺乏規(guī)劃，布局散亂。許多農(nóng)民選址蓋房都是圍繞村莊隨意進(jìn)行，或向外擴(kuò)展或沿著道路兩旁以此形成聚集地，甚至有的地方村民沿著田地成散居狀態(tài)。并且隨著經(jīng)濟(jì)能力的增長(zhǎng)村民更新住宅能力大幅度提高，但缺少規(guī)劃，布局不合理，宅基地閑置，只建新的不拆舊的。這些均導(dǎo)致宅基地的浪費(fèi)，降低了土地資源的利用效率。如果不及時(shí)進(jìn)行宅基地的整理，這種問(wèn)題會(huì)更加突出。（三）農(nóng)村建筑層次低，土地利用率低。在我國(guó)農(nóng)村由于房屋都是村民自行翻蓋，沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)劃及技術(shù)支持，農(nóng)村住宅的容積率較低，房屋多以平房為主，即使是樓房也多為二層、三層。對(duì)于山西省某縣級(jí)市8個(gè)村莊進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其住房層次平均為1.38層，平均容積率只到0.29。這對(duì)于土地資源其實(shí)是一種閑置與浪費(fèi)。（四）不經(jīng)審批違法占用宅基地現(xiàn)象嚴(yán)重。由于農(nóng)村地區(qū)監(jiān)管不嚴(yán)，在農(nóng)村宅基地建設(shè)中出現(xiàn)很多不批就建，少批多占現(xiàn)象嚴(yán)重。還有就是農(nóng)村地區(qū)攀比，濫用宅基地現(xiàn)象嚴(yán)重。還有不少將農(nóng)用地挪作他用，用來(lái)建造加工廠等。這些都使得耕地被占用現(xiàn)象嚴(yán)重，使其未能發(fā)揮本身作用，使得我國(guó)人地矛盾更加突出。

二、農(nóng)村宅基地整理的意義

（一）農(nóng)村宅基地整理是實(shí)現(xiàn)耕地動(dòng)態(tài)平衡的重要組成部分。一般來(lái)說(shuō)，土地整理包括對(duì)農(nóng)用地和對(duì)建設(shè)用地的整理兩部分。建設(shè)用地不僅包括城市建設(shè)用地，也包括農(nóng)村居民住房用地。對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行整理就是在城市規(guī)劃計(jì)劃的控制下，對(duì)農(nóng)村和城市建筑結(jié)構(gòu)、布局進(jìn)行有效整理，通過(guò)對(duì)其設(shè)計(jì)，向地下和空中尋求空間，發(fā)展立體建筑，提高容積率，從而提高土地利用效率。這樣可以結(jié)余出更多的土地用作建設(shè)用地的儲(chǔ)備用地，減少對(duì)耕地的侵占，或用作農(nóng)用地，實(shí)現(xiàn)人地平衡。農(nóng)用地的整理就是因地制宜采取措施對(duì)水、田、村、路、林進(jìn)行規(guī)劃整理，調(diào)整土地布局，改善土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用率，增加耕地面積和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)耕地動(dòng)態(tài)平衡意義重大。而其中農(nóng)村宅基地的整理是其重要組成部分。到2015年，我國(guó)已通過(guò)開(kāi)發(fā)整理建設(shè)用地和農(nóng)村農(nóng)用地土地達(dá)到補(bǔ)充耕地312萬(wàn)畝，其中，約175萬(wàn)畝耕地是通過(guò)農(nóng)用地和農(nóng)村建設(shè)用地整理補(bǔ)充的，可以說(shuō)農(nóng)村宅基地整理是實(shí)現(xiàn)保證耕地動(dòng)態(tài)平衡的重要組成部分。（二）農(nóng)村宅基地整理有效推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。對(duì)農(nóng)村宅基地的整理應(yīng)該在其土地的利用規(guī)劃下進(jìn)行，在減少宅基地使用面積的同時(shí)還要能保持其使用功能的完整性，向更有利于人們生活的方面進(jìn)行。提高容積率，提高土地集約力度，加強(qiáng)住宅的集中度，避免分散建設(shè)住宅，有蓋有拆，填滿空心村。這樣的規(guī)劃有利于推進(jìn)自然村的集聚，可以有效推進(jìn)城鎮(zhèn)化，形成大的中心村落和小城鎮(zhèn)。這樣更有利于進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，能為居民提供更方便更完備的公共服務(wù)，減少水、通訊、電、熱、氣的重復(fù)投資，學(xué)校、醫(yī)院等公共設(shè)施也更加便民，更方便得建立環(huán)境優(yōu)美適宜居住的家園。（三）對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行整理可緩解耕地緊張局面。按照2016年人口及土地資料計(jì)算，若保持人口平穩(wěn)增長(zhǎng)，將農(nóng)村人均住房占地由168m2下降至100m2，可以節(jié)約600多萬(wàn)畝土地。這些整理出的農(nóng)村宅基地可因地制宜用作耕地，林地，水地，甚至可用作建設(shè)用地的備用地。這樣可在一定程度上緩解我國(guó)目前耕地緊張局面。

三、農(nóng)村宅基地整理的方法

一、開(kāi)展宅基地整理與新農(nóng)村建設(shè)的意義

農(nóng)村宅基地整理是近十年來(lái)興起的土地集約節(jié)約利用工程。農(nóng)村宅基地整理的內(nèi)涵是指通過(guò)撤并、整合農(nóng)村宅基地，盤活存量土地，將原有多余的宅基地(包括廢棄工礦等其他建設(shè)用地)進(jìn)行復(fù)墾，以增加有效耕地面積的行政、技術(shù)、工程行為。

開(kāi)展農(nóng)村宅基地整理已成為我國(guó)土地整理的一項(xiàng)重要工作。一方面，農(nóng)村宅基地整理對(duì)改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，提高農(nóng)民生活質(zhì)量；緩解用地矛盾實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡；發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化；縮小城鄉(xiāng)差距，解決“三農(nóng)”問(wèn)題都具有重大的現(xiàn)實(shí)意義；另一方面，農(nóng)村宅基地整理將在我國(guó)加快城市化進(jìn)程、縮短城鄉(xiāng)貧富差距中發(fā)揮積極作用，同時(shí)可以一定程度上增加對(duì)城市建設(shè)用地的供給，保障經(jīng)濟(jì)的快速健康發(fā)展。因此，各級(jí)政府、部門要充分認(rèn)識(shí)農(nóng)村宅基地整理的重要意義，增強(qiáng)做好該項(xiàng)工作的自覺(jué)性。

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，是黨中央在深刻分析當(dāng)前國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)、全面把握我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段性特征的基礎(chǔ)上，從黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的全局出發(fā)確定的一項(xiàng)重大歷史任務(wù)。因此，各級(jí)政府、部門要充分認(rèn)識(shí)農(nóng)村宅基地整理的重要意義，增強(qiáng)做好該項(xiàng)工作的自覺(jué)性。各級(jí)黨委和政府必須從戰(zhàn)略和全局的高度，深刻認(rèn)識(shí)全面推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重大意義，切實(shí)把建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的各項(xiàng)任務(wù)落到實(shí)處，加快農(nóng)村全面小康和現(xiàn)代化建設(shè)步伐。

二、當(dāng)前宅基地整理與新農(nóng)村建設(shè)成效與存在的問(wèn)題

2006年浙江省開(kāi)展了“千村示范、萬(wàn)村整治”新農(nóng)村建設(shè)工程，各地市亦相應(yīng)編制了“百村示范、千村整治工程”規(guī)劃，并確立了一批新農(nóng)村示范村建設(shè)；一批規(guī)劃整齊，設(shè)施完善，社會(huì)和諧，環(huán)境優(yōu)美的農(nóng)村新居脫穎而出。如麗水市確定了139個(gè)村為新農(nóng)村示范建設(shè)村；蓮都區(qū)雅溪鎮(zhèn)江弄村全部入住新村新居，已成為當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)中真正的示范村。

xx縣的地貌特征素有“八山半水分半田”之稱，人地矛盾較為突出。近年來(lái)，我縣結(jié)合地方實(shí)際，以引導(dǎo)農(nóng)民下山集聚為抓手，大力推進(jìn)宅基地整理，既有效促進(jìn)了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，也極大的緩解了用地指標(biāo)緊張的矛盾。20*年，全縣投入資金3238萬(wàn)元，立項(xiàng)宅基地整理項(xiàng)目83個(gè)，實(shí)際完成并通過(guò)驗(yàn)收42個(gè)，下山農(nóng)戶783戶、人口2588人，拆遷房屋2000余間，面積77.86萬(wàn)平方米，建設(shè)用地復(fù)墾新增耕地面積1252畝。在推進(jìn)相關(guān)工作中，主要做了以下幾個(gè)方面的工作：

一、突出政策引導(dǎo)，努力形成濃厚的工作氛圍。

去年年初以來(lái)，縣委、縣政府即對(duì)開(kāi)展引導(dǎo)農(nóng)民下山集聚相關(guān)前期工作進(jìn)行了專題部署，經(jīng)過(guò)近半年時(shí)間的深入調(diào)研和反復(fù)醞釀，于去年6月份制訂出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)農(nóng)民下山居住促進(jìn)集聚發(fā)展的意見(jiàn)》。該政策明確下山集聚工作堅(jiān)持“科學(xué)規(guī)劃，政府引導(dǎo)，農(nóng)民自愿，鄉(xiāng)為主體”的原則，以地處“高、偏、險(xiǎn)、散”的山區(qū)農(nóng)戶和散居戶為主要工作對(duì)象，結(jié)合中心鎮(zhèn)、中心村建設(shè)，合理安排宅基地，引導(dǎo)農(nóng)戶搬遷聚居，并鼓勵(lì)農(nóng)戶放棄宅基地使用權(quán)，進(jìn)城市和集鎮(zhèn)購(gòu)房居住。政策突出了對(duì)農(nóng)戶下山集聚的資金扶持，對(duì)每戶下山移民戶按農(nóng)業(yè)人口計(jì)算至少給予農(nóng)戶每人2000元補(bǔ)助，用于原房屋拆遷、安置用地平整、下山搬遷等費(fèi)用的補(bǔ)貼；對(duì)農(nóng)戶自愿放棄農(nóng)村宅基地使用權(quán)，到城市和集鎮(zhèn)購(gòu)房居住的，給予每人不少于3000元的一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；農(nóng)民下山居住后，鼓勵(lì)把原村莊建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，所獲得的凈增耕地置換指標(biāo)，給予每畝2.5萬(wàn)元的補(bǔ)助；農(nóng)戶下山后利用村內(nèi)零星舊宅基地建房的，按新建房占地面積給予每平方米50元的補(bǔ)助，拆除舊房騰出連片舊宅基地面積達(dá)到能夠集中安置10戶以上的，則按新建房占地面積給予每平方米100元補(bǔ)助?？h里政策出臺(tái)后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也紛紛出臺(tái)了相關(guān)的配套政策，隨后，全縣又連續(xù)分層次組織開(kāi)展了專題的督查會(huì)和現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，使廣大基層干部和群眾耳聽(tīng)、眼見(jiàn)，新政策進(jìn)一步深入人心，極大的調(diào)動(dòng)了農(nóng)民下山致富的積極性和主動(dòng)性。

二、立足科學(xué)規(guī)劃，有序推進(jìn)下山集聚工作。

引導(dǎo)農(nóng)民下山集聚是一項(xiàng)長(zhǎng)期工程，是關(guān)系新農(nóng)村建設(shè)和“三農(nóng)”工作的大事。農(nóng)民遷移下山，從散居走向集聚，必須根據(jù)當(dāng)?shù)卮迩f布局規(guī)劃和人口實(shí)際發(fā)展情況有序開(kāi)展，不能無(wú)序遷移，盲目擴(kuò)張，否則，將不可避免的造成低水平建設(shè)、重復(fù)建設(shè)，出現(xiàn)新的浪費(fèi)。

xx縣實(shí)施下山集聚工作，堅(jiān)持規(guī)劃先行原則。20*年，我縣結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整，本著要素集聚，資源整合，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的宗旨，修編了《xx縣縣域村莊布局規(guī)劃》，將全縣的村莊定位為“中心村、一般村、搬遷縮并村”三類。為確保規(guī)劃的實(shí)施，加快新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，20*年底，我們實(shí)施了較大幅度的村規(guī)模調(diào)整，將原來(lái)的405個(gè)行政村歸并調(diào)整為186個(gè)行政村。在此基礎(chǔ)上，提出了以農(nóng)民下山集聚為主抓手，促進(jìn)舊村改造和新村建設(shè)的新農(nóng)村建設(shè)思路。在工作實(shí)施上，突出規(guī)劃指導(dǎo)，嚴(yán)格按照“發(fā)展中心村、控制一般村、縮并自然村”的總體要求，確定需搬遷的村和新的安置點(diǎn)，不符合縣域村莊布局規(guī)劃的不安排扶持項(xiàng)目，村莊建設(shè)規(guī)劃未編制或村莊規(guī)劃已編制但實(shí)施的項(xiàng)目不符合村莊建設(shè)規(guī)劃的也不予立項(xiàng)。在工作的推進(jìn)上，堅(jiān)持“統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施、適度超前、兼顧實(shí)際”的原則，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為實(shí)施主體，制定年度和五年工作計(jì)劃，嚴(yán)格項(xiàng)目立項(xiàng)制度，確保按規(guī)劃實(shí)施。

摘要:隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)民的生活有了很大提升，農(nóng)民對(duì)宅基地的需求和依賴大大減少，使得農(nóng)村宅基地的地位發(fā)生了很大的變化。在推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中，科學(xué)有效地處理和應(yīng)用農(nóng)村宅基地問(wèn)題，具有很大的必要性和重要性。本文分析了當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村宅基地的現(xiàn)狀及問(wèn)題，討論了農(nóng)村宅基地整理的含義、價(jià)值及主要模式，并對(duì)在推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)中如何加強(qiáng)宅基地整理和利用提出了一些富有建設(shè)性的對(duì)策和措施。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村宅基地;整理;新農(nóng)村建設(shè)

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)民的生活有了很大提升，農(nóng)民對(duì)宅基地的需求和依賴大大減少，使得農(nóng)村宅基地的地位發(fā)生了很大的變化。當(dāng)前，我國(guó)正在大力推進(jìn)的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，又會(huì)使得農(nóng)村的村容村貌村風(fēng)發(fā)生更加深刻而巨大的變化。因此，在推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中，如何科學(xué)有效地處理和應(yīng)用農(nóng)村宅基地問(wèn)題，成為關(guān)乎農(nóng)民利益、實(shí)現(xiàn)資源有效利用、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、影響農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要課題。

一、當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

農(nóng)村宅基地，是指在農(nóng)村中，過(guò)去建設(shè)過(guò)房屋、現(xiàn)在建有房屋，或者經(jīng)批準(zhǔn)、決定用于建造房屋的土地。當(dāng)前，隨著大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的流動(dòng)和遷移，產(chǎn)生了大量空置、廢棄的農(nóng)村宅基地，浪費(fèi)了大量寶貴的土地資源，造成了較為嚴(yán)重的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村宅基地主要存在以下幾方面問(wèn)題:

(一)農(nóng)村宅基地面積超標(biāo)現(xiàn)象比較嚴(yán)重

摘要:農(nóng)村宅基地整理是一項(xiàng)關(guān)系用地結(jié)構(gòu)調(diào)整、關(guān)系農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的重要工作，影響著我國(guó)土地資源的可持續(xù)利用，乃至經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展。盡管目前遇到的矛盾、困難很多，只要各級(jí)政府勤于探索，不斷創(chuàng)新，注意在實(shí)踐中完善法規(guī)、政策和做法，及時(shí)總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)，我們就會(huì)解決農(nóng)村宅基地土地整理的難點(diǎn)問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：宅基地；整理；集約利用；置換；產(chǎn)權(quán)

近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)取得快速發(fā)展，城市化水平也有較大的提高。盡管我國(guó)總?cè)丝谝?guī)模將擴(kuò)大，但農(nóng)村人口數(shù)量卻由上升轉(zhuǎn)為下降的趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，2004年我國(guó)農(nóng)村人口比1996年減少了11％，而宅基地面積卻增加了1.7％。這種城市人口和農(nóng)村人口比例轉(zhuǎn)型將改變農(nóng)村居住模式，致使農(nóng)村宅基地用地浪費(fèi)問(wèn)題日益突出，對(duì)于不堪重負(fù)的農(nóng)地資源和生態(tài)環(huán)境將產(chǎn)生直接的影響，同時(shí)也會(huì)直接影響著我國(guó)土地資源的可持續(xù)利用模式，乃至經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展。因此，在快速城市化和工業(yè)化的發(fā)展大背景下，面對(duì)農(nóng)村居民用地的發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)其科學(xué)地進(jìn)行土地整理，是非常必要的。而土地整理工作的進(jìn)行，卻存在著許多困難和問(wèn)題。

一、我國(guó)農(nóng)村宅基地土地整理工作中存在的問(wèn)題

（一）宅基地土地整理專項(xiàng)規(guī)劃滯后

要科學(xué)地整理宅基地，必須有一個(gè)科學(xué)合理的規(guī)劃作指導(dǎo)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)制定土地整理專項(xiàng)規(guī)劃卻面臨著不利的因素。首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)規(guī)劃的技術(shù)力量薄弱，不僅缺少技術(shù)人員，也缺少對(duì)規(guī)劃的技術(shù)資金的投入。其次是近幾年農(nóng)村中已建成了大量新房，新房的更新需要好幾十年的時(shí)間，對(duì)它們進(jìn)行拆遷的費(fèi)用相當(dāng)高，這對(duì)制定出的規(guī)劃的實(shí)施又帶來(lái)了困難。

一、嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃，從嚴(yán)控制村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模

（一）抓緊完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃。各地要結(jié)合土地利用總體規(guī)劃修編工作，抓緊編制完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，按照統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總要求和控制增量、合理布局、集約用地、保護(hù)耕地的總原則，合理確定小城鎮(zhèn)和農(nóng)村村民點(diǎn)的數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模。經(jīng)批準(zhǔn)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)予以公告。

國(guó)土資源管理部門要積極配合有關(guān)部門，在已確定的村鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，做好村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。

（二）按規(guī)劃從嚴(yán)控制村鎮(zhèn)建設(shè)用地。各地要采取有效措施，引導(dǎo)農(nóng)村村民住宅建設(shè)按規(guī)劃、有計(jì)劃地逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中。對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村村民住宅建設(shè)，應(yīng)當(dāng)集中興建村民住宅小區(qū)，防止在城市建設(shè)中形成新的“城中村”，避免“二次拆遷”。對(duì)城市規(guī)劃區(qū)范圍外的農(nóng)村村民住宅建設(shè)，按照城鎮(zhèn)化和集約用地的要求，鼓勵(lì)集中建設(shè)農(nóng)民新村。在規(guī)劃撤并的村莊范圍內(nèi)，除危房改造外，停止審批新建、重建、改建住宅。

（三）加強(qiáng)農(nóng)村宅基地用地計(jì)劃管理。農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地應(yīng)納入年度計(jì)劃。省（區(qū)、市）在下達(dá)給各縣（市）用于城鄉(xiāng)建設(shè)占用農(nóng)用地的年度計(jì)劃指標(biāo)中,可增設(shè)農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計(jì)劃指標(biāo)。農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計(jì)劃指標(biāo)應(yīng)和農(nóng)村建設(shè)用地整理新增加的耕地面積掛鉤?？h（市）國(guó)土資源管理部門對(duì)新增耕地面積檢查、核定后，應(yīng)在總的年度計(jì)劃指標(biāo)中優(yōu)先分配等量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)用于農(nóng)民住宅建設(shè)。

省級(jí)人民政府國(guó)土資源管理部門要加強(qiáng)對(duì)各縣（市）農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地年度計(jì)劃執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，不得超計(jì)劃批地。各縣（市）每年年底應(yīng)將農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計(jì)劃執(zhí)行情況報(bào)省級(jí)人民政府國(guó)土資源管理部門備案。

一、嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃，從嚴(yán)控制村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模

（一）抓緊完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃。各地要結(jié)合土地利用總體規(guī)劃修編工作，抓緊編制完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，按照統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總要求和控制增量、合理布局、集約用地、保護(hù)耕地的總原則，合理確定小城鎮(zhèn)和農(nóng)村村民點(diǎn)的數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模。經(jīng)批準(zhǔn)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)予以公告。

國(guó)土資源管理部門要積極配合有關(guān)部門，在已確定的村鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，做好村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。

（二）按規(guī)劃從嚴(yán)控制村鎮(zhèn)建設(shè)用地。各地要采取有效措施，引導(dǎo)農(nóng)村村民住宅建設(shè)按規(guī)劃、有計(jì)劃地逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中。對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村村民住宅建設(shè)，應(yīng)當(dāng)集中興建村民住宅小區(qū)，防止在城市建設(shè)中形成新的“城中村”，避免“二次拆遷”。對(duì)城市規(guī)劃區(qū)范圍外的農(nóng)村村民住宅建設(shè)，按照城鎮(zhèn)化和集約用地的要求，鼓勵(lì)集中建設(shè)農(nóng)民新村。在規(guī)劃撤并的村莊范圍內(nèi)，除危房改造外，停止審批新建、重建、改建住宅。

（三）加強(qiáng)農(nóng)村宅基地用地計(jì)劃管理。農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地應(yīng)納入年度計(jì)劃。?。▍^(qū)、市）在下達(dá)給各縣（市）用于城鄉(xiāng)建設(shè)占用農(nóng)用地的年度計(jì)劃指標(biāo)中,可增設(shè)農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計(jì)劃指標(biāo)。農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計(jì)劃指標(biāo)應(yīng)和農(nóng)村建設(shè)用地整理新增加的耕地面積掛鉤。縣（市）國(guó)土資源管理部門對(duì)新增耕地面積檢查、核定后，應(yīng)在總的年度計(jì)劃指標(biāo)中優(yōu)先分配等量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)用于農(nóng)民住宅建設(shè)。

省級(jí)人民政府國(guó)土資源管理部門要加強(qiáng)對(duì)各縣（市）農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地年度計(jì)劃執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，不得超計(jì)劃批地。各縣（市）每年年底應(yīng)將農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計(jì)劃執(zhí)行情況報(bào)省級(jí)人民政府國(guó)土資源管理部門備案。

為切實(shí)落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)），進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，正確引導(dǎo)農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理、節(jié)約使用土地，切實(shí)保護(hù)耕地，現(xiàn)提出以下意見(jiàn)：

一、嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃，從嚴(yán)控制村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模

（一）抓緊完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃。各地要結(jié)合土地利用總體規(guī)劃修編工作，抓緊編制完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，按照統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總要求和控制增量、合理布局、集約用地、保護(hù)耕地的總原則，合理確定小城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模。經(jīng)批準(zhǔn)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)予以公告。

國(guó)土資源管理部門要積極配合有關(guān)部門，在已確定的村鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，做好村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。

（二）按規(guī)劃從嚴(yán)控制村鎮(zhèn)建設(shè)用地。各地要采取有效措施，引導(dǎo)農(nóng)村村民住宅建設(shè)按規(guī)劃、有計(jì)劃地逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中。對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村村民住宅建設(shè)，應(yīng)當(dāng)集中興建農(nóng)民住宅小區(qū)，防止在城市建設(shè)中形成新的“城中村”，避免“二次拆遷”。對(duì)城市規(guī)劃區(qū)范圍外的農(nóng)村村民住宅建設(shè)，按照城鎮(zhèn)化和集約用地的要求，鼓勵(lì)集中建設(shè)農(nóng)民新村。在規(guī)劃撤并的村莊范圍內(nèi)，除危房改造外，停止審批新建、重建、改建住宅。

（三）加強(qiáng)農(nóng)村宅基地用地計(jì)劃管理。農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地應(yīng)納入年度計(jì)劃。?。▍^(qū)、市）在下達(dá)給各縣（市）用于城鄉(xiāng)建設(shè)占用農(nóng)用地的年度計(jì)劃指標(biāo)中,可增設(shè)農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計(jì)劃指標(biāo)。農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計(jì)劃指標(biāo)應(yīng)和農(nóng)村建設(shè)用地整理新增加的耕地面積掛鉤?？h（市）國(guó)土資源管理部門對(duì)新增耕地面積檢查、核定后，應(yīng)在總的年度計(jì)劃指標(biāo)中優(yōu)先分配等量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)用于農(nóng)民住宅建設(shè)。

各鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處，縣政府各部門，有關(guān)單位：

為加快城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村土地資源有效利用，根據(jù)《市國(guó)土房管局關(guān)于印發(fā)市戶籍制度改革轉(zhuǎn)戶居民農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地處置與利用管理實(shí)施辦法（試行）的通知》（渝國(guó)土房管發(fā)〔〕157號(hào)）、《市國(guó)土房管局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地復(fù)墾管理實(shí)行地票價(jià)款直撥的通知》（渝國(guó)土房管發(fā)〔〕162號(hào)）、《市國(guó)土房管局關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地處置工作有關(guān)事宜的通知》（渝國(guó)土房管發(fā)〔〕166號(hào)）、《市國(guó)土房管局關(guān)于調(diào)整地票價(jià)款分配及撥付標(biāo)準(zhǔn)的通知》（渝國(guó)土房管發(fā)〔〕170號(hào)）及相關(guān)政策規(guī)定，經(jīng)縣政府第83次常務(wù)會(huì)議研究，現(xiàn)就我縣戶籍制度改革農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地退出和農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾的有關(guān)問(wèn)題通知如下：

一、戶籍制度改革農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地退出

（一）辦理?xiàng)l件

2010年8月1日后轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民并自愿退出農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地的轉(zhuǎn)戶居民均可辦理。

（二）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

摘要：農(nóng)村宅基地閑置已成為一種較普遍的現(xiàn)象，而農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)雖有利于土地利用效率的提高，卻與現(xiàn)有的法律相抵觸。針對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)所處的兩難境地，在現(xiàn)有的土地制度和法律框架下，提出了建立農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度的構(gòu)想，對(duì)農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度的目標(biāo)、宗旨進(jìn)行了定位，并對(duì)其組織機(jī)構(gòu)、組織職能和運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行了設(shè)計(jì)，尤其是對(duì)其資金運(yùn)作機(jī)制做了深入的探討。在實(shí)際中，農(nóng)村宅基地儲(chǔ)備制度應(yīng)該根據(jù)地方特點(diǎn)，通過(guò)實(shí)踐逐步改進(jìn)和完善。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；宅基地儲(chǔ)備；運(yùn)行機(jī)制；資金運(yùn)作；流轉(zhuǎn)

一、研究背景

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的安身立命之本，與農(nóng)民的生活保障息息相關(guān)。近30年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市和農(nóng)村正經(jīng)歷著巨大變革。尤其20世紀(jì)90年代以來(lái)，大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口流動(dòng)性加大［1］，農(nóng)宅閑置在許多地方成為相當(dāng)普遍的現(xiàn)象，進(jìn)而，農(nóng)宅出租和買賣市場(chǎng)也應(yīng)運(yùn)而生。近些年，農(nóng)村宅基地的交易越發(fā)頻繁，尤其在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，已經(jīng)形成了初具規(guī)模的隱形交易市場(chǎng)。［2］可以說(shuō)，目前農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)處在一個(gè)兩難的境地：從利用效率角度來(lái)看，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)有助于提高土地的利用效率；而按照我國(guó)現(xiàn)行的土地管理法律制度，我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)是不允許流轉(zhuǎn)的。

目前，我國(guó)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)主要有出租和買賣兩種形式。（1）宅基地出租，是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的最普遍的方式。宅基地出租是在集體所有權(quán)人主體不變的情況下，改變宅基地使用權(quán)人的行為。出租多發(fā)生在城鄉(xiāng)結(jié)合部等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)較為活躍的地區(qū)，滿足外來(lái)人口和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的需要。其主要表現(xiàn)形式有直接出租宅基地、隨房租地等，其中隨房租地更為普遍，用途也是多元化的，用于居住用地、生產(chǎn)加工、商業(yè)服務(wù)、倉(cāng)儲(chǔ)等。（2）宅基地買賣。一是單純的宅基地買賣，二是隨房買賣。前者交易的數(shù)量不多，且通常是在宅基地區(qū)位比較好的情況下發(fā)生。后者伴隨著房屋買賣引發(fā)了宅基地流轉(zhuǎn)，主要是多余、閑置房屋的買賣，包括進(jìn)城務(wù)工人員在取得一定的經(jīng)濟(jì)收入后在城市購(gòu)買房屋而將原農(nóng)村住宅出售給他人；或者是一戶多宅的農(nóng)戶，將多余的房屋進(jìn)行出售等。

農(nóng)村宅基地對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)具有生活保障性和福利性的屬性，而農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下對(duì)宅基地進(jìn)行交易買賣行為的自發(fā)性和盲目性，將對(duì)農(nóng)民自身的生活和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定造成潛在的危害。據(jù)有關(guān)資料顯示，目前全國(guó)1600萬(wàn)公頃村莊建設(shè)用地中，“空心村”內(nèi)宅基地閑置面積約占10%-15%。［3］農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)已是既定的事實(shí)，由于缺乏土地制度和配套法律，宅基地流轉(zhuǎn)多為隱形流轉(zhuǎn)、隨意定價(jià)。這種相當(dāng)活躍卻不規(guī)范的宅基地流轉(zhuǎn)行為，不僅造成了耕地資源的浪費(fèi)，也給農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定埋下了很大的隱患。首先，宅基地不斷擴(kuò)大不利于耕地的保護(hù)。在市場(chǎng)利益的誘惑下，農(nóng)民會(huì)想盡辦法多占用土地。在已有的宅基地基礎(chǔ)上，農(nóng)村宅基地總量要擴(kuò)大，只能通過(guò)農(nóng)地轉(zhuǎn)用，必定導(dǎo)致耕地資源的浪費(fèi)。其次，宅基地的隱形流轉(zhuǎn)不利于集體和農(nóng)民利益的保護(hù)。因?yàn)檗r(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)不受法律保護(hù)，一旦出現(xiàn)法律糾紛，農(nóng)民的權(quán)益得不到法律保護(hù)。并且，農(nóng)民一旦賣掉宅基地，也就失去了宅基地所能提供的保障。對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織，宅基地出租或買賣的所有收益都?xì)w農(nóng)民個(gè)人所有，村集體對(duì)于宅基地的所有權(quán)得不到體現(xiàn)。