導語：如何才能寫好一篇宅基地土地管理法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

秦希燕認為，對農(nóng)村宅基地制度進行改革和調(diào)整的關(guān)鍵是修改《物權(quán)法》第一百五十三條、《土地管理法》第六十三條?！段餀?quán)法》第一百五十三條規(guī)定，宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓適用土地管理法等法律規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返诹龡l規(guī)定，農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè)。按照《憲法》規(guī)定，農(nóng)村土地屬于集體所有，包括宅基地和自留地。也就是說，按照《土地管理法》的上述規(guī)定，實際上是嚴格限制了宅基地的流轉(zhuǎn)。而《物權(quán)法》第一百五十二條規(guī)定，宅基地使用權(quán)人依法對集體所有土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。

秦希燕認為，應該將此條修改為“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”，其余不變；將《土地管理法》第六十三條修改為“除農(nóng)村村民的宅基地外，農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)”。通過修改《土地管理法》第六十三條，實際上使《物權(quán)法》第一百五十三條的實質(zhì)內(nèi)容也發(fā)生了變化。

秦希燕闡述了修法建議的理由和依據(jù)：調(diào)整宅基地的法律法規(guī)缺位，影響了法制的統(tǒng)一性。目前與農(nóng)村宅基地相關(guān)的法律主要包括《土地管理法》、《物權(quán)法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等，但有關(guān)宅基地的內(nèi)容過于簡單，缺乏體系性的規(guī)定。雖然各地對宅基地也制定了相應的管理辦法，但大多數(shù)系省政府或市政府出臺的規(guī)定或文件，并不是由省級人大出臺的地方性法規(guī)。此外，各地的規(guī)定和管理原則也不同，加上調(diào)整宅基地的相關(guān)法律法規(guī)的缺位，這也給我國的法制統(tǒng)一帶來不利影響。

農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)具有法律上的可能性。按照《民法通則》，房屋屬于公民的個人合法財產(chǎn)，公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。既然農(nóng)民利用宅基地建設(shè)房屋屬于公民的合法財產(chǎn)權(quán)，自然也按照《民法通則》第七十一條的規(guī)定，依法對自己的房屋享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。其中處分就包括出賣、互易、贈與等方式?！锻恋毓芾矸ā返诹l第四款也僅規(guī)定農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準，并沒有禁止農(nóng)村房屋的出賣。既然農(nóng)村房屋原則上可以流轉(zhuǎn)，按照我國“房地一體”的原則，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)也具有法律上的可能性。

宅基地流轉(zhuǎn)具有政策依據(jù)。在上個世紀九十年代，多個省市開展了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點。2004年由國務院下發(fā)的《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》中明確規(guī)定：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地的使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。”可見，農(nóng)民集體所有建設(shè)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)具有政策依據(jù)，是我國土地制度改革的前進潮流，宅基地使用權(quán)是集體所有建設(shè)用地，允許其流轉(zhuǎn)也具有政策上的依據(jù)。

對宅基地流轉(zhuǎn)進行嚴格限制實際上阻礙了農(nóng)民行使財產(chǎn)權(quán)利，不利于保護農(nóng)民住房財產(chǎn)的完整性。

篇2

宅基地使用權(quán)征收補償現(xiàn)狀

我國目前關(guān)于宅基地使用權(quán)補償規(guī)定尚不統(tǒng)一，《物權(quán)法》肯定了宅基地使用權(quán)這一權(quán)利地位，對于該權(quán)利受到侵害時需要補償做出了原則性的規(guī)定，《土地管理法》等公法并沒有明確這一權(quán)利。以及各地區(qū)各異的地方性法規(guī)的規(guī)定，對于宅基地使用權(quán)這一特殊的財產(chǎn)權(quán)，其性質(zhì)與一般財產(chǎn)權(quán)利相比較必然存在著許多的特殊性及局限性，加之地方法規(guī)對于《物權(quán)法》、《土地管理法》彈性規(guī)定的自我限定。因此，現(xiàn)今針對這一權(quán)利的補償?shù)姆梢罁?jù)上是處于模糊不清的狀態(tài)。

此外，目前地方針對宅基地及其上房屋征收補償設(shè)定了許多不同的方案，例如，許多地區(qū)將宅基地使用權(quán)的補償直接與其他補償結(jié)合一體，并沒有明確地指出這一權(quán)利所得到的補償具體的數(shù)額；另有些補償方案中則是直接用貨幣進行補償；還有則是用“以地換地”的方式來補償被征收人因征收而收到的利益損失。

宅基地使用權(quán)征收補償存在的問題

法律法規(guī)不具體、不明確

1、《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定

《物權(quán)法》中第一百二十一條規(guī)定“因不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)依照本法第四十二條、四十四條的規(guī)定獲得相應補償?！逼渲小段餀?quán)法》第四十二條、四十四條分別是關(guān)于征收、征用的補償規(guī)定?！段餀?quán)法》對宅基地使用權(quán)因宅基地及其上房屋的征收而消滅應得到補償做出了明確的原則性規(guī)定。

2、《土地管理法》及《土地管理法實施條例》的相關(guān)規(guī)定

在《中華人民共和國土地管理法》第四十七條第三款規(guī)定“征收其他土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規(guī)定?！痹俑鶕?jù)其相應的實施條例《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條第一款規(guī)定“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。”在此，集體財產(chǎn)的所有人是集體成員，當集體土地被征收時，集體成員當然享有得到補償?shù)臋?quán)利，集體經(jīng)濟組織作為權(quán)利人僅能對于其享有的集體土地所有權(quán)得到補償。那么，在此土地補償費應理解為僅對宅基地所有權(quán)被征收的補償，地上附著物補償費則是對宅基地上的住宅及其附屬設(shè)施所有權(quán)被征收的補償。如此一來，《土地管理法》第四十七條第三款的規(guī)定的“土地補償費”被《土地管理法實施條例》限定為集體土地所有權(quán)的補償。就宅基地及其上房屋征收補償問題《土地管理法》僅做出彈性極大的規(guī)定，并沒有實質(zhì)性的解決補償標準問題。

3、地方性規(guī)章的相關(guān)規(guī)定

各地區(qū)各省人大、其常務委員會及當?shù)卣鶕?jù)《土地管理法》、《物權(quán)法》以及《土地管理法實施條例》結(jié)合自身的情況制定相應的地方性法規(guī)，這些法規(guī)也因其所重點參照的法律不一致而導致在工作中具體補償標準的不一。

當我們看到在各法律法規(guī)對于該問題的規(guī)定是如此之多，卻得不到一個明確的統(tǒng)一。在法律實施過程中，因為這些法律對宅基地使用權(quán)補償問題只是做出原則性規(guī)定，這就需要地方性法規(guī)對該問題制定出具體的實施細則。據(jù)調(diào)研所得，2007年通過的《物權(quán)法》在各地方制定的相關(guān)實施細則中并沒有得到具體的體現(xiàn)，又基于如上所述《土地管理法》并沒有明確的做出規(guī)定，僅是總的規(guī)定補償問題，而國務院所頒布《土地管理法實施條例》對《土地管理法》中“土地補償費”的限定性解釋，導致許多地方法規(guī)也沒有對該項權(quán)利的補償問題做出相應規(guī)定。

補償不明確及補償標準偏低

宅基地及其上房屋被征收，因此需要給予權(quán)利人合理的補償。據(jù)前期實踐調(diào)研所得，浙江省寧波市鎮(zhèn)海區(qū)以房屋的補償與安置相結(jié)合的方式來補償被拆遷人，根據(jù)浙江省寧波市鎮(zhèn)海區(qū)人民政府于2007年的《寧波市鎮(zhèn)海區(qū)征收集體所有土地房屋拆遷實施意見》第十一條規(guī)定：“拆遷住宅用房，實行以調(diào)產(chǎn)安置和貨幣安置為主、遷建安置為輔的安置方式，嚴格控制遷建安置。選擇遷建安置的，不能同時選擇其他的安置方式。”又據(jù)相關(guān)部分人員的介紹以及在該地區(qū)進行問卷調(diào)查的結(jié)果分析所得，該地區(qū)絕大所數(shù)被拆遷人是選擇調(diào)產(chǎn)安置。

1、貨幣安置

就以《寧波市鎮(zhèn)海區(qū)征收集體所有土地房屋拆遷實施意見》為例，第十一條的規(guī)定中有調(diào)產(chǎn)安置、貨幣安置和遷建安置，其中最為直接的補償方式就是貨幣安置，貨幣安置即由拆遷人提供相應的安置補償金，由被拆遷人自行選購商品房的調(diào)產(chǎn)安置方式。結(jié)合當?shù)刎泿虐仓玫木唧w規(guī)定來看，即本意見的第十四條： 被拆遷人選擇貨幣安置的，其補償安置適用下列規(guī)定：（1）被拆合法房屋可安置面積內(nèi)貨幣補償金額=（商品住宅平均價格-基本造價＋被拆房屋重置價格成新）可安置建筑面積

其中“商品房平均價格”該意見則是根據(jù)《鎮(zhèn)海區(qū)征收集體所有土地房屋拆遷有關(guān)價格和費用標準》而定的，該標準中規(guī)定：“2007年有關(guān)地段商品房住宅平均價格指導價為：一類地段每平方米3600元，二類地段每平方3500元，三類地段每平方米3200元，四類地段每平方米2500元?！北徊疬w房屋充值價格“則按房屋結(jié)構(gòu)等姐分為多個標準：鋼混結(jié)構(gòu)則從一等至三等的住宅重置價格分別為1060、800、720，非住宅為1260、1000、870元；磚混結(jié)構(gòu)也從一等之三等分別為：700、620、520，非住宅分別為850、700、600元。”基本造價“則也分為兩個部分，即：鋼混一等1060元，二等為800元，三等為720元；磚混一等為700元，二等為620元。”

除此之外，還需結(jié)合地段等級范圍劃分、房屋成新標準、住宅樓層差價、住宅朝向差價率等等相關(guān)因素的影響，最終才能得到貨幣安置的貨幣補償數(shù)額。據(jù)相關(guān)部門的工作人員介紹，選擇這一安置補償方式的人是非常少的，理由則是該補償方式所得到的補償是很少的。那么在2011年的現(xiàn)在，房價的飛快上漲已是有目共睹，但在政府部門網(wǎng)站上所看到相關(guān)公開的近期（2011年7月26號）的拆遷公告中補償安置標準按鎮(zhèn)價[2007]33號、鎮(zhèn)價[2009]38號及相關(guān)文件執(zhí)行，即根據(jù)鎮(zhèn)海區(qū)物價分局2007年及2009年的標準進行補償。在鎮(zhèn)海區(qū)國土資源分局網(wǎng)站上所公開的征收補償標準則是籠統(tǒng)地將耕地、建設(shè)用地等合并補償，則不能看到其具體相關(guān)標準?；谶x擇貨幣安置的人非常少，則按照常理即可知補償之中針對宅基地使用權(quán)的補償標準事實上則也是相應偏低的。

2、調(diào)產(chǎn)安置

調(diào)產(chǎn)安置是多數(shù)人所選擇的補償方式，這一方式既能夠滿足被拆遷人在房屋被征收時的需要，也便于政府各種拆遷工作的實施。但是其中一個重大的問題就是宅基地使用權(quán)補償問題！根據(jù)《寧波市鎮(zhèn)海區(qū)征收集體所有土地房屋拆遷實施意見》第十三條的規(guī)定：“（2）被拆遷合法建筑面積可安置面積部分給予安置補貼，補貼金額為：（安置房基準價格－基本造價）可安置建筑面積。

拆遷人選擇了安置房屋，他所能得到的補助是相對較少的，據(jù)當?shù)卣{(diào)查結(jié)果顯示，在有些情況下，被拆遷人還是需要向政府補一定數(shù)額的錢才能得到被拆遷人理想中的、適當?shù)陌仓梅?。但是，在此，需要說的并不是這一問題，而是宅基地使用權(quán)實際上并沒有得到很好的補償，雖然說安置房也涉及到土地使用權(quán)，但是該土地的性質(zhì)是國有土地，即國有土地作為建設(shè)用地其使用權(quán)為70年，而宅基地使用權(quán)法律并沒有明文規(guī)定其使用年限，只要該被拆遷人是其農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，那么就享有申請宅基地用于建造房屋的權(quán)利，如此一來，許多學者認為，宅基地使用權(quán)期限為永久性。

完善宅基地使用權(quán)征收補償制度的建議

立法原則上歸于統(tǒng)一

基于上文已分析宅基地使用權(quán)年限問題，永久性一詞，相對于調(diào)產(chǎn)安置中的國有土地使用權(quán)70年，這是一個沒有辦法計算差價的，那么這必須將這種償轉(zhuǎn)化為另一形式，而不是直接地計算比較。但是，于立法上而言，這里所說的立法，指的是《土地管理法》的明確宅基地使用權(quán)的補償以及各地的地方立法的修改。這樣至上而下的統(tǒng)一，在執(zhí)法過程中也將是保障宅基地使用權(quán)人的最有力的依據(jù)了。將宅基地使用權(quán)補償?shù)木唧w化，又將成為一個權(quán)力下放的問題，各地方具體情況不同，也必將產(chǎn)生不同的補償方案。但是，這對于目前的宅基地征收補償問題來說既是迫在眉睫的，也是從立法上根本的解決這一補償問題，只有在立法上做的更完美，才能有法可依。有法必依則也是一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴這都是環(huán)環(huán)相扣的關(guān)系。

合理規(guī)劃，適當選擇安置補償方式

與調(diào)產(chǎn)安置相比，遷建安置是一種在征收補償過程中較為公平的補償方式。遷建安置指由拆遷人按被拆除房屋重置價格結(jié)合成新對被拆遷人予以補償，并提供遷建用地的有關(guān)費用，由村民委員會負責按有關(guān)規(guī)定辦理用地手續(xù)，在規(guī)劃確定的農(nóng)居點復建多層住宅進行安置。《物權(quán)法》第一百五十四條對定“宅基地因自然災害等原因滅失的，宅基地使用權(quán)消失。對失去宅基地的村民，應當重新分配宅基地?！币虼嗽撨w建地應為宅基地，在此種情況下，宅基地使用權(quán)便能得到延續(xù)。但是，在實際情況中，由于規(guī)劃的嚴控和土地集約利用的要求，也不符合我國當前土地利用的嚴峻形勢，遷建安置的適用范圍較小。

安置區(qū)的土地特殊化

將征收補償?shù)陌仓梅肯鄬?，重新?guī)定其土地使用年限，即將國有土地特殊化。農(nóng)民因征收而失去賴以生存的土地，這將直接導致農(nóng)民失業(yè)，隨即影響農(nóng)民的生活水平。眾所周知，目前城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村的生活水平還是有比較大的差距的，雖然說對農(nóng)民往后的生活水平問題應由安置等措施來給予幫助的，但是將安置區(qū)的土地特殊化，在房屋問題上解決被征收人的后顧之慮，或者是說在被征收人在失去宅基地的那一刻開始，起點的拔高，也許有利于其往后保持一定的生活水平。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，安置區(qū)內(nèi)被安置人員的生活水平與原城鎮(zhèn)人口生活水平差距逐漸縮小，被征地人能夠適應新的生活環(huán)境及模式，能夠有一定高度的生活水平之時，或者一種更加理想的狀態(tài)之下，即待到兩者在生活水平處于相當水平線上，即完全城市化，這將會是一個漫長的過程。待到這時則是要保證全體人們的平等性問題，即可再將其土地性質(zhì)變更、統(tǒng)一。

篇3

[關(guān)鍵詞]閑置；宅基地；房屋；合理利用

[作者簡介]吳逸越，中國政法大學刑事司法學院學生，北京100088

[中圖分類號]F301.2　[文獻標識碼]A　[文章編號]1672-2728(2011)04-0034-04

宅基地使用權(quán)，是指以建造住宅及其附屬設(shè)施為目的，對集體所有的土地進行占有和使用的權(quán)利。宅基地使用權(quán)與農(nóng)村村民的身份相聯(lián)系，具有一定的福利性。宅基地被無償提供給農(nóng)村集體組織成員使用，允許其在上建造住房，保障農(nóng)民基本的生存權(quán)利。因而，宅基地使用權(quán)對于維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的生活安寧和社會穩(wěn)定具有重要意義，宅基地的合理利用也是解決農(nóng)村土地問題的一項重要任務。筆者根據(jù)我國農(nóng)村宅基地大量閑置的現(xiàn)狀以及我國立法的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合自己進行的實地調(diào)研結(jié)果，試圖探究出一條農(nóng)村閑置宅基地及地上房屋合理利用的道路。

一、農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀考察

近些年，我國城市化進程加快，大量農(nóng)村勞動力進城務工成為農(nóng)民工。這些進城務工的農(nóng)民往往一年只回農(nóng)村一兩次，有的甚至常年不歸，還有一些已經(jīng)在城市內(nèi)買房，因而在農(nóng)村有一大批閑置的宅基地及地上房屋。尤其是在一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，還形成了大面積的“空心村”。另外，農(nóng)民工們每年要花費大量的資金來請人看管、維護自己在農(nóng)村的閑置住房。比如，筆者參加的第二批“北京市大學生科學研究與創(chuàng)業(yè)行動計劃”項目――“農(nóng)村宅基地使用狀況調(diào)查研究――以安徽省為例”的調(diào)研結(jié)果顯示，這種現(xiàn)象在安徽省農(nóng)村相當普遍：一些農(nóng)民全家外出，房屋常年閑置，還要請人看管、維修，防止毀損；有的則由老人帶孩子留守農(nóng)村，住著面積達幾百平方米的房屋，還要去清潔、維護。對于老人和孩子來說，這也是項艱巨的任務。

農(nóng)村宅基地的利用現(xiàn)狀顯然沒有實現(xiàn)宅基地使用權(quán)制度的目的，而從宅基地使用權(quán)的制度價值上來考量，這一制度主要有以下兩個目的。

(一)保障農(nóng)民的基本生存權(quán)利。宅基地使用權(quán)制度通過無償提供可以建房的土地給農(nóng)民使用，來降低他們生活的成本，從而保護其基本生存權(quán)利。因而，宅基地使用權(quán)是農(nóng)村村民個人的重要財產(chǎn)權(quán)，關(guān)系到農(nóng)民一輩子的切身利益。另外，宅基地使用權(quán)是一種用益物權(quán)，并且農(nóng)民對地上房屋享有所有權(quán)，因此，農(nóng)民們有利用宅基地使用權(quán)和地上房屋進行收益的權(quán)利。

(二)充分利用農(nóng)村集體土地，形成有序的使用秩序。從整個中國農(nóng)村的現(xiàn)狀來看，農(nóng)村集體土地十分緊張。隨著人口的增長，無論是耕地還是建筑用地，已經(jīng)沒有多余的可供分配了?！锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定，農(nóng)村村民建住宅，應當符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。由此可見，國家希望通過立法來形成有序、有效的農(nóng)村宅基地使用規(guī)范，并充分利用我國緊缺的土地。

但是，在經(jīng)濟欠發(fā)達的“空心村”和閑置宅基地的所在地，農(nóng)民受自身文化程度低、農(nóng)村信息不暢、候鳥式生活(僅在春節(jié)或農(nóng)忙時短暫回鄉(xiāng))等條件限制，沒有理念或沒有能力來經(jīng)營閑置的房屋，因此，大多數(shù)農(nóng)民不僅無法通過宅基地使用權(quán)來收益，反而還因每年大量的房屋維護費而增加了生活負擔。另外，立法目的缺乏相應的實際措施來保障，由此產(chǎn)生的宅基地和房屋的大量閑置造成了嚴重的資源浪費，未能形成良好的土地使用秩序，與我國“人多地少”的現(xiàn)實狀況不相符合。

因此，探究出一條合理利用農(nóng)村閑置宅基地和地上房屋的道路是緩解農(nóng)村土地緊張的壓力和減輕農(nóng)民負擔的必然要求。宅基地使用權(quán)制度的改革已經(jīng)勢在必行。

二、我國法律關(guān)于宅基地的立法現(xiàn)狀及存在的問題

(一)我國法律關(guān)于宅基地的立法現(xiàn)狀?！段餀?quán)法》第153條規(guī)定：宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返?條規(guī)定：宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。第62條規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。第63條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！段餀?quán)法》第184條規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押，法律規(guī)定可以抵押的除外。

根據(jù)以上規(guī)定可以看出，我國《物權(quán)法》和《土地管理法》不允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)的單獨轉(zhuǎn)移甚至在其上設(shè)立抵押權(quán)，但并不禁止宅基地上房屋的買賣、租賃和抵押，允許宅基地隨地上房屋一起出賣或出租，即宅基地使用權(quán)和其上住房必須一并轉(zhuǎn)讓。在土地公有制的條件下，宅基地使用權(quán)不能單獨成為交易對象，但是不能以此而否認宅基地使用權(quán)可隨房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移，更不能為了禁止宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移而限制或禁止房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。綜合來看，我國法律確立了“地隨房走”的原則。

(二)我國關(guān)于宅基地立法存在的問題

1.“地隨房走”和“一戶一宅”制度的關(guān)系。我國法律規(guī)定了宅基地和住房的緊密關(guān)系――“地隨房走”，但在長期實踐中暴露出其不足之處。因宅基地上房屋可以在本經(jīng)濟組織成員之間自由流通，因而，一戶農(nóng)民可以通過購買或者繼承的方式獲得多處住房，從而獲得多處宅基地的使用權(quán)。因此，法律在關(guān)于如何處理“地隨房走”和“一戶一宅”制度的關(guān)系處存在一個盲點。

2.未對“一戶多宅”的現(xiàn)象提出解決措施。由于上述原因，農(nóng)民往往會獲得多處住宅，導致宅基地和房屋的閑置。雖然我國法律規(guī)定禁止“一戶多宅”，但并沒有對這種現(xiàn)象提出解決措施。在民法中，法無明文禁止即可為之，所以這在某種程度上縱容、默許了“一戶多宅”的現(xiàn)象，對農(nóng)村閑置宅基地問題的解決也沒有任何指導意義。

筆者的調(diào)研結(jié)果顯示，農(nóng)民絕大多數(shù)對國家的法律不甚了解，認為自己可以隨意處分宅基地和地上房屋，更不用說宅基地嚴格的申請和審批程序了。因而，單獨買賣宅基地、自行擴建宅基地等違法現(xiàn)象普遍存在。這也造成了我國大量的有關(guān)房屋、宅基地的糾紛案件。2008年，全國有關(guān)房屋、宅基地的糾紛調(diào)解案件達到364572件，在各類糾紛調(diào)解案件中占7.32％的比重。對于這些現(xiàn)象，地方政府和司法機關(guān)沒有履行好職責是原因之一，但我國法律的模糊規(guī)定甚至自相矛盾也有不可推卸的責任。

綜上所述，我國當前關(guān)于宅基地使用權(quán)的立法現(xiàn)狀還存在諸多問題，雖嚴格限制宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)但又規(guī)定得不甚明確，這對于合理利用農(nóng)村閑

置宅基地沒有良好的指導作用，也不符合宅基地使用權(quán)制度的價值。

三、閑置宅基地及地上房屋利用的主要觀點分歧及分析

由于我國宅基地立法方面的問題日益凸顯，很多地方也試圖通過采取各種措施來解決宅基地和地上房屋的閑置問題。合理利用農(nóng)村的閑置宅基地及地上房屋的方法必定是合法、合理地對農(nóng)村宅基地和房屋進行流轉(zhuǎn)，但具體操作方式有所不同。目前主要有兩種觀點：

(一)開放農(nóng)村宅基地上房屋買賣市場，允許城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地。此種觀點認為，我國《物權(quán)法》和《土地管理法》不禁止農(nóng)村房屋的買賣，因此也允許宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但是將受讓主體限定在本集體經(jīng)濟組織，應該打破這一限制，通過大力推動農(nóng)村房屋買賣來促進閑置宅基地和房屋的利用。但是，筆者認為此種做法在當代中國仍不具有可行性，理由如下：

1.不符合宅基地使用權(quán)人的意愿。閑置宅基地的使用權(quán)人即進城務工人員絕大多數(shù)為體力勞動者，且多為臨時職工，沒有養(yǎng)老保險。隨著年齡的增長，當他們不能再進行重型體力勞動時，沒有良好的社會福利保障其生活。而且，在“葉落歸根”的傳統(tǒng)觀念驅(qū)使下，他們往往會在退休后選擇回到農(nóng)村。所以，進城務工人員實際上并不愿意出賣自己的房屋，而是希望保留，等到若干年后回鄉(xiāng)時繼續(xù)使用。

2.容易造成一些社會問題。一些農(nóng)民可能會受政策導向的影響和較高房屋價格的誘惑，或者受其他村民的攛掇，不經(jīng)成熟思考即出賣房屋。根據(jù)《土地管理法》第62條規(guī)定，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。這些因為一時沖動而出賣房屋的農(nóng)民，結(jié)果將無房可住，最終淪為城市貧民，成為社會的不穩(wěn)定因素。

3.我國有類似的歷史教訓。1998年修訂《土地管理法》時，曾在第41條允許城鎮(zhèn)非農(nóng)村戶口居民建住宅使用集體土地，結(jié)果導致了一些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以及房地產(chǎn)商利用該規(guī)定大肆炒賣宅基地，違法在農(nóng)村進行房地產(chǎn)開發(fā)，為此1998年再次修訂《土地管理法》時就將該條刪除了。

可見，開放農(nóng)村宅基地買賣市場，允許城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地會對我國農(nóng)村的集體土地所有制造成威脅，同時也會威脅農(nóng)民的根本生存權(quán)利。因而在現(xiàn)階段并不具有可行性。

(二)回收農(nóng)村閑置宅基地，進行土地整理和重新規(guī)劃?！锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定，農(nóng)村村民建住宅，應當符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。1995年國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第52條規(guī)定，空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復使用的宅基地，不確定土地使用權(quán)。已經(jīng)確定使用權(quán)的，由集體報經(jīng)縣級人民政府批準，注銷其土地登記，土地由集體收回。

據(jù)上述規(guī)定，有觀點認為應當回收農(nóng)村閑置宅基地，進行土地整理和重新規(guī)劃。一些地方已經(jīng)采取了類似的措施，如一些經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)對“空心村”進行了土地整理、重新規(guī)劃；溫州市等地區(qū)在農(nóng)民普遍富裕的情況下，或者由農(nóng)戶聯(lián)合自建公寓房，或者推行宅基地有償使用的政策，使有經(jīng)濟實力的農(nóng)戶花錢去購買宅基地。

但是，這種做法也有幾點弊端：

1.宅基地及其地上設(shè)施難以統(tǒng)一規(guī)劃利用。宅基地上一般均有房屋及其附屬設(shè)施的存在，并且閑置的房屋也并非空空如也，里面往往還堆放了很多物品，只是無人居住而已。如果對土地進行整理和重新規(guī)劃的話，必定要拆除地上房屋，這將導致對農(nóng)民所有權(quán)的侵犯和資源的浪費。另外，如何處理房屋內(nèi)堆放的大量物品也是個很難解決的問題。

2.與宅基地制度的目的和價值相違背。宅基地是無償提供給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員使用的具有福利性質(zhì)的農(nóng)村集體土地，而確定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的依據(jù)是戶籍。進城務工人員，即使購買了城市的住宅，戶籍大多并未遷出農(nóng)村，他們有權(quán)保有宅基地使用權(quán)。所以回收閑置宅基地再進行整理和規(guī)劃不符合法律的規(guī)定和宅基地基本制度的目的和價值。

3.可能導致利益沖突甚至危害社會穩(wěn)定?；厥臻e置宅基地會對農(nóng)民的利益造成一定的損害，他們便不愿承認自己宅基地和房屋的閑置狀況。如果強行回收，則會造成農(nóng)民的不滿和沖突，危害社會穩(wěn)定。因此，這項提議也缺乏可操作性。

4.缺乏法律指導，不具有普遍適用性。我國立法還未就此作出明確的規(guī)定，地方上缺乏統(tǒng)一的法律指導，易導致經(jīng)濟水平差異較大的農(nóng)戶之間宅基地面積分配不公，或借此進行權(quán)錢交易，滋生腐敗現(xiàn)象。再者，中國土地面積遼闊，各地農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展水平和社會發(fā)展水平差別太大，前述的方法并不適宜用于經(jīng)濟落后的農(nóng)村地區(qū)。

可見，回收農(nóng)村閑置宅基地，進行土地整理和重新規(guī)劃的方法可能在個別經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)會有很好的效果，但是無法推廣。雖然宅基地是無償提供給農(nóng)民使用的，但是宅基地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，宅基地上房屋作為農(nóng)民的財產(chǎn)，若由政府統(tǒng)一進行規(guī)劃利用，難免損害農(nóng)民的利益，也與宅基地的制度本身目的相矛盾。

四、解決方案：政府引導農(nóng)民出租其閑置宅基地及地上房屋

筆者認為，現(xiàn)階段解決農(nóng)村宅基地及地上房屋大量閑置的最好辦法是政府采取引導性措施，引導村民出租其閑置宅基地和房屋。從《土地管理法》第62條規(guī)定可以看出，法律并不禁止宅基地上房屋的租賃；農(nóng)民出于對自身利益的考慮，希望利用閑置房屋來收益，并且擺脫高額的維護費用，也一定愿意追隨政府的引導性措施，出租其閑置房屋；同時，這樣不進行強制性要求，尊重農(nóng)民自己的選擇，也符合民法學上“意思自治”的基本原則。之所以提出這種方案，主要基于以下方面考慮：

(一)我國的城市化進程繼續(xù)高速推進，而城市房價的不斷攀升使很多人望而卻步。絕大多數(shù)大學生一畢業(yè)便淪為蟻族，在城市中買不起房。而城市周邊的農(nóng)村如果有閑置房屋的話，會吸引一些無力在城市中買房的人們。因為農(nóng)村的租金畢竟比市內(nèi)低很多，而且隨著交通事業(yè)的發(fā)展，城市近郊的農(nóng)村地區(qū)的交通也十分方便。但是，農(nóng)民們往往有種封閉心理，在沒有很多可效仿的實例時，寧愿自己受損失，也不愿將房屋出租出去。此時，如果政府倡導，并進行一些引導性宣傳，一定能夠打消農(nóng)民的顧慮，激活農(nóng)村的房屋租賃市場。這樣一來，一方面能夠幫助城市中大量無力購房者擺脫暫時的困境，另一方面也可以增加農(nóng)民的收入。

(二)在農(nóng)村開辦養(yǎng)殖場、加工廠等家庭企業(yè)是農(nóng)民致富的一條經(jīng)典道路，但是場地和資金的不足是家庭企業(yè)發(fā)展的瓶頸。農(nóng)民可以通過租賃同村的閑置房屋來發(fā)展家庭企業(yè)，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，增收自身收入。農(nóng)民租賃房屋開辦家庭企業(yè)并不違反我國現(xiàn)行的法律制度：

1.這不違反宅基地使用權(quán)用途限定化的原則?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。法律對宅基地使用權(quán)的用途限定為不得進行“非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。因此，只要宅基地使用權(quán)在依法取得的宅基地上建設(shè)了住宅而非廠房等非住宅建

筑，就應當認為符合宅基地使用權(quán)的用途。至于使用權(quán)人在自己的住宅中從事家庭生產(chǎn)經(jīng)營活動，不屬于宅基地使用權(quán)的內(nèi)容，而是住宅所有權(quán)的內(nèi)容。因此法律上不應加以禁止。在實踐中，法律并不禁止人們將宅基地上的房屋用于從事小規(guī)模的、家庭式的、無污染不擾民的生產(chǎn)和經(jīng)營活動。

2.不與我國物權(quán)法中“一戶一宅”原則相矛盾?！锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。此處“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”的規(guī)定，是就申請而言的，即農(nóng)村村民一戶不得申請多處宅基地，但法律并不禁止農(nóng)民通過繼承等方式取得兩處以上的宅基地使用權(quán)。因此，將《土地管理法》第62條中“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”理解為“一戶只能申請一處宅基地”更符合立法者的本意，而且在實踐中也確實是這樣操作的。

3.農(nóng)村閑置的房屋可以用作公共設(shè)施場所，如用作醫(yī)院、老年活動中心、健身房等。在我國大力推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的階段，提高村民的精神文化素養(yǎng)是一個很重要的問題。現(xiàn)實中，農(nóng)村往往因為缺乏資金或者場所而將這些公共設(shè)施項目擱置。而如果由村委會出面租用本村閑置的房屋，并支付一定的租金，可以有效地解決場地方面的難題，也能降低建設(shè)公共設(shè)施的成本。這對于充分合理利用農(nóng)村的土地，加強農(nóng)村的精神文明建設(shè)非常有益。

4.農(nóng)村房屋的出租通過房屋所有人與承租人簽訂合同的方式進行，租金和租賃期限由雙方約定而成，充分尊重了“意思自治”的原則。采取這種方式，不僅增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，而且使得租賃雙方均有后退的余地，也增強了農(nóng)村房屋的流通性。

5.由政府進行引導和宣傳來激活農(nóng)村的房屋租賃市場，實際上是將交易成本中占據(jù)很大部分的信息成本轉(zhuǎn)移給了政府，減輕了農(nóng)民和承租人的負擔，也很好地督促政府通過各種途徑幫助農(nóng)民增收。

筆者認為，立足于我國“人多地少”的現(xiàn)狀以及宅基地使用權(quán)制度的根本目的，對閑置宅基地進行合理利用進而解決農(nóng)村宅基地大量閑置的問題十分必要。而我國目前立法在這方面卻不具有指導意義，因此政府指引村民出租房屋是現(xiàn)階段實現(xiàn)合理利用農(nóng)村閑置宅基地及地上房屋目標的較好方法。但是，這不是根本性措施。我們期待國家有關(guān)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的法律盡早出臺。

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關(guān)鍵詞：宅基地；宅基地使用權(quán)；典權(quán)

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）30-0142-03

一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)概述

宅基地使用權(quán)是我國特有的一種用益物權(quán)，是指農(nóng)村居民及少數(shù)城鎮(zhèn)居民為建造自有房屋對集體土地所享有的占有、使用的權(quán)利。宅基地使用權(quán)可以分為兩種：即農(nóng)村宅基地使用權(quán)和城鎮(zhèn)宅基地使用權(quán)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)利主體包括農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員和符合一定條件的城鎮(zhèn)居民。新修訂的《土地管理法》和《物權(quán)法》沒有確認城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民在農(nóng)村建房、對集體土地享有宅基地使用權(quán)。城鎮(zhèn)宅基地使用權(quán)的主體是解放以后因歷史的原因形成的城鎮(zhèn)私房所有者及經(jīng)批準在城鎮(zhèn)建房的城鎮(zhèn)居民。

宅基地使用權(quán)具有以下的法律特征：

第一，權(quán)利主體特定?！锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。這意味著土地管理法將宅基地的使用權(quán)人限定為農(nóng)村村民，即宅基地使用權(quán)是農(nóng)村居民因建造自有住宅對集體所有的土地占有、使用的權(quán)利。而《物權(quán)法》第152條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施?！痹撘?guī)定對宅基地使用權(quán)人的身份并未加以限定。但《物權(quán)法》第153條規(guī)定，“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定?！边@說明《物權(quán)法》將對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的規(guī)制留給了《土地管理法》和其他相關(guān)立法。

第二，權(quán)利客體僅限于集體土地。這一點《土地管理法》和《物權(quán)法》都有明確的規(guī)定。首先，宅基地使用權(quán)的客體僅限于集體所有的土地上，在國有的土地上不得設(shè)定宅基地使用權(quán)。其次，宅基地使用權(quán)的客體僅以土地為限，但在解釋時應不限于“地面”，宅基地使用權(quán)人在地面之上或者地下也得進行建設(shè)附屬設(shè)施并保有所有權(quán)。

第三，“一戶一宅”。集體經(jīng)濟組織的成員只能申請一處宅基地。《土地管理法》第62條明確規(guī)定一戶只能擁有一處宅基地。

第四，目的特定。宅基地使用權(quán)的土地使用用途，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定只能用作農(nóng)村村民住宅的建設(shè)?！段餀?quán)法》第152條也明確規(guī)定只得在該土地上建造住宅及其附屬設(shè)施。解釋上，這里的住宅是指農(nóng)村村民所建住房及與住房和居住生活有關(guān)的其他建筑物和設(shè)施，例如住房、車庫、廁所、沼氣池、牛棚等。

第五，權(quán)利的取得具有無償性。我國現(xiàn)行法律中，宅基地使用權(quán)的原始取得是無償?shù)?。按照現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為了保障其成員的正常生活，無償將土地作為一種福利向本集體成員提供失。

第六，權(quán)利無期限。我國現(xiàn)行法律沒有對宅基地使用權(quán)的期限進行限制性規(guī)定，宅基地使用權(quán)不因期限屆滿而消失。

二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式分析

宅基地是農(nóng)村居民的基本生活資料，我國相關(guān)法律限制宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，權(quán)利人不得就其宅基地使用權(quán)單獨轉(zhuǎn)讓、出租或者設(shè)定抵押。如：

《土地管理法》第62條規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準?！钡?2條第3款規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！?/p>

《物權(quán)法》第153條規(guī)定，“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定?！?/p>

《擔保法》第37條和《物權(quán)法》第184條規(guī)定，宅基地使用權(quán)不得抵押。

另外，國家土地管理局關(guān)于《確定土地所有權(quán)與使用權(quán)的若干規(guī)定》的第169條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)不得單獨轉(zhuǎn)讓。建造在該宅基地上的住房所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的，宅基地使用權(quán)同時轉(zhuǎn)讓?！眹鴦赵恨k公廳1999年頒布的《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證?！眹彝恋毓芾砭諿1990]國土函字第97號《關(guān)于以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的具體應用問題請示的答復》也明確規(guī)定：原宅基地使用者未經(jīng)依法批準通過他人出資翻建房屋，給出資者使用，并從中牟利或獲取房屋產(chǎn)權(quán)，是屬“以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”的違法行為之一。

從以上法律規(guī)定可以看出：第一，宅基地使用權(quán)人只能是農(nóng)村村民。那么，農(nóng)村村民的身份是根據(jù)什么標準確定的？是按照從業(yè)標準還是戶籍標準，或是按照實際常住標準？對這一問題，我國立法沒有正式的規(guī)定，個別部門規(guī)章有按從業(yè)標準的，如1989年1月16日國家工商行政管理局《私營企業(yè)暫行管理辦法》第3條規(guī)定：“農(nóng)村村民，指農(nóng)民個人，不含農(nóng)村中的非農(nóng)業(yè)居民?！币灿械胤椒ㄒ?guī)按戶籍標準的，如2007年7月1日起施行的《上海市農(nóng)村村民住房建設(shè)管理辦法》第3條規(guī)定：“農(nóng)村村民，是指具有本市常住戶口的本市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員?！彼?，要從立法上規(guī)范宅基地使用權(quán)制度，就有必要從立法上對農(nóng)村村民的身份進行科學合理的界定，統(tǒng)一農(nóng)村村民身份的界定標準。

第二，宅基地使用權(quán)不得單獨轉(zhuǎn)讓、抵押，但宅基地使用權(quán)可以隨房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押。實踐中，這種轉(zhuǎn)讓也存有限制：即受讓人只能是本集體經(jīng)濟組織成員，而且還必須是農(nóng)村村民，因為前文已述及宅基地使用權(quán)人僅限于農(nóng)村村民。如果要轉(zhuǎn)讓給本集體組織外人員，該人員必須首先在本集體組織中落戶并符合申請宅基地的條件。這種限制，違反了物權(quán)法平等保護原則，使農(nóng)村的不動產(chǎn)難以進入市場進行交易，在一定程度上限制農(nóng)民的融資手段，繼而阻礙農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展；另一方面，這種限制會讓農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓出現(xiàn)兩難境況而使得這種允許隨房轉(zhuǎn)讓的法律規(guī)定形同虛設(shè)：目前在大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動的情況下，許多農(nóng)民已經(jīng)進城打工，有的在城里已經(jīng)購置了房產(chǎn)，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，“空心村”和宅基地閑置情況十分突出，而農(nóng)村村民幾乎每戶都有自己的宅基地，所以，這些空置的宅基地在農(nóng)村本集體經(jīng)濟組織內(nèi)進行轉(zhuǎn)讓幾乎沒有市場可言，而對農(nóng)村房屋有需求的城鎮(zhèn)居民卻無法在農(nóng)村購房。在城里購置了房產(chǎn)的農(nóng)民無法轉(zhuǎn)讓閑置的空房，將會造成農(nóng)民房屋的長期空閑，不符合“物盡其用”的原則。

同樣道理，如果農(nóng)村村民通過抵押自己的房屋融資，在農(nóng)村村民無法償還借貸款物時，抵押權(quán)人的抵押權(quán)就有可能無法實現(xiàn)，因為該抵押的房屋無論是折價還是拍賣，繼受取得房屋所有權(quán)的人也必須是農(nóng)村村民，前文述及，大多數(shù)農(nóng)村村民對宅基地沒有購買需求。所以，這在實際上限定了農(nóng)民通過自己的房屋融資的可能。而同樣都是房屋，法律對城鎮(zhèn)居民的房屋所有權(quán)幾乎沒有限制，對農(nóng)民房屋所有權(quán)的這種限制，顯然是一種歧視。近年我國農(nóng)村進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實行農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，在這種情況下，農(nóng)民需要資金發(fā)展生產(chǎn)，但可以取得融資的只有房屋和宅基地。所以，對宅基地使用權(quán)制度的改革勢在必行。

對宅基地使用權(quán)，法律作出農(nóng)民可以無償使用不得轉(zhuǎn)讓的限制，主要基于以下考慮：一是為了使農(nóng)民“居者有其屋”，保證農(nóng)民不要成為流入城市的無業(yè)游民，造成兩極分化；宅基地和住房是農(nóng)民最后的生存基礎(chǔ)，盡管在市場經(jīng)濟形勢下，農(nóng)民的生產(chǎn)和生活方式發(fā)生了很大變化，但農(nóng)民對住房和宅基地依然有著極大的依賴性。農(nóng)民的生活在很大程度上離不開房屋和宅基地，房屋和宅基地抵押轉(zhuǎn)讓后，一旦生活和生產(chǎn)發(fā)生變化，農(nóng)民將無依無靠，淪為無居無業(yè)的失地農(nóng)民。二是因為宅基地使用權(quán)具有一定的福利性，按照現(xiàn)行《土地管理法》，宅基地使用權(quán)與農(nóng)村村民的身份相聯(lián)系。集體組織為了保障其成員正常生活，將宅基地使用權(quán)作為一種福利向集體成員無償提供。在目前房地一體的格局下，如果允許農(nóng)村村民將宅基地上的房屋轉(zhuǎn)讓給非本集體經(jīng)濟組織的成員，處分房屋的同時也處分了宅基地，損害了集體經(jīng)濟組織的權(quán)益。

一般而言，無論是城鎮(zhèn)居民還是農(nóng)村村民，大多都是在急需資金而又無其他融資渠道時才會變賣房屋或抵押房屋融資，或者是房屋長期閑置而房主自己沒有居住需要也不愿出租。在因為融資出賣房屋或抵押房屋后，城鎮(zhèn)居民出現(xiàn)無居無業(yè)情況時，往往可以靠低保生活，但農(nóng)村村民卻沒有低保制度的保障。筆者認為，國家應盡快建立健全農(nóng)村的社會保障制度，不能因為農(nóng)村社會保障制度的缺失而又通過立法限制農(nóng)民對自有房屋的處分權(quán)，這種限制，是不平等的，也是一種歧視，不利于保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)可否設(shè)定典權(quán)的分析

允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)隨房屋轉(zhuǎn)讓而轉(zhuǎn)讓，需要制修訂一系列的法律，也需要一定的時間，在立法部門沒有將相關(guān)法律納入制修訂進程之前，本人認為，可以通過司法解釋的方式，允許農(nóng)村村民通過對自有房屋設(shè)定典權(quán)，不限定典權(quán)人身份的方式融資，①對農(nóng)村村民的私房設(shè)定典權(quán)，即為宅基地使用權(quán)設(shè)定典權(quán)。這一方面可以滿足城鎮(zhèn)居民對農(nóng)村住房的需求，另一方面讓農(nóng)民在融通到資金的同時又保有房屋的所有權(quán)，在典期屆滿后，農(nóng)民可根據(jù)自身的需要，決定是否需要回贖或找貼房屋。

典權(quán)，是指支付典價，占有他人不動產(chǎn)而為使用收益的權(quán)利[1]。這里的不動產(chǎn)，僅指建筑物及其所占用基地的基地使用權(quán)[1]。其中，支付典價者為典權(quán)人，而以自己的不動產(chǎn)供典權(quán)人占有、使用、收益者為出典人，作為典權(quán)標的物的不動產(chǎn)為典物。

典權(quán)在我國具有悠久的歷史，是中國傳統(tǒng)思維和習慣在法律上的反映。如學者言：“典權(quán)系物權(quán)編所定物權(quán)中，唯一純出于固有法制者，其所以興起之緣由，乃因眾人認為變賣祖產(chǎn)尤其是不動產(chǎn)，籌款周轉(zhuǎn)以應付急需，乃是敗家之舉，足使祖宗蒙羞，故絕不輕易從事，然又不能不有解決之計，于是有折衷辦法之出現(xiàn)，即將財產(chǎn)出典于人，以獲得相當于賣價之金額，在日后可以原價將之贖回，如此不僅有足夠之金錢，以應通融之需，復不落得變賣祖產(chǎn)之譏。而典權(quán)人則得以支付低于賣價之典價后，即取得典物之使用收益權(quán)，且日后尚有因此取得典物所有權(quán)之可能，是以出典人與典權(quán)人兩全其美，實為最適宜之安排。”[2]

因為對宅基地使用權(quán)人的身份限定，農(nóng)民出典房屋同樣受到諸多限制。筆者認為，允許農(nóng)村村民通過對自有房屋及宅基地使用權(quán)設(shè)定典權(quán)，而不限定典權(quán)人身份的方式融資，主要理由如下：

首先，從上文對典權(quán)的簡短分析看出，典權(quán)的設(shè)定主要是為滿足融資的需要，而農(nóng)村村民對自有房屋設(shè)定典權(quán)，也多是基于融資需要，出典房屋可使其獲得經(jīng)營活動急需的流動資金，以解一時之需；同時也滿足了典權(quán)人對他人不動產(chǎn)的占有、使用并獲取收益的需要，而且，在出典人不回贖的情況下，典權(quán)人有可能取得典物的所有權(quán)。而不限定典權(quán)人的身份，一方面可以讓農(nóng)村村民通過出典房屋很快融通到所需資金，另一方面，即使出典人不是為了融資需要而出典房屋，也可避免該房屋長期閑置，這對于物盡其用有積極的意義。

其次，限制宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓主要是擔心農(nóng)民將房屋和宅基地抵押轉(zhuǎn)讓后，一旦生活和生產(chǎn)發(fā)生變化，農(nóng)民將無依無靠，淪為無居無業(yè)的失地農(nóng)民。因為《土地管理法》第62條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。但農(nóng)村村民將自有房屋設(shè)定典權(quán)后，仍對房屋保有所有權(quán)，在將來可以通過回贖的方法重新占有和使用自己的房屋，在將來不會淪為無居無業(yè)的失地農(nóng)民。同時也避免了損害到本集體經(jīng)濟組織的對宅基地的所有權(quán)及其相關(guān)利益。

再次，有利于避免不必要的訴訟糾紛。實踐中農(nóng)村私有房屋買賣糾紛案件比較多，①這類糾紛被界定為是名義上買賣房屋，實際上是買賣宅基地使用權(quán)，因為我國法律禁止宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，所以，農(nóng)村私房買賣當事人如果都為農(nóng)村村民，則買賣合同被認定為有效；而糾紛的訴訟雙方當事人如果出賣人為農(nóng)村村民，買受人為城市居民的，則買賣合同被認定為無效。②被認定為無效的這些買賣合同，交易發(fā)生的時間多在前兩年以上，有的甚至在10年以上；出賣人交付了房屋，買受人入住并給付了房款，但多未辦理房屋登記變更或宅基地使用權(quán)變更登記手續(xù)；大多數(shù)訴訟是緣于土地增值以及土地征用、房屋拆遷等因素，房屋現(xiàn)值或拆遷補償價格遠遠高于原房屋買賣價格，出賣人受利益驅(qū)動而；很多買受人對房屋進行過裝修、翻建、改建等添附行為。房屋買賣合同被認定為無效，買受人的利益損失往往比較大，如北京宋莊畫家李玉蘭與宋莊某村民買賣宅基地使用權(quán)糾紛一案。同時也縱容了出賣人不依誠信履約。如果法律允許農(nóng)村私有住房出典而不限定典權(quán)人的身份，則會避免這些不必要的糾紛。房屋出典后，如果土地增值以及土地征用、房屋拆遷等使得房屋現(xiàn)值或拆遷補償較高，都不會影響到典權(quán)關(guān)系的雙方當事人為此而提訟。如果出典人在典期屆滿后不愿回贖房屋，可依照當時的市價找貼房屋給典權(quán)人。

這里還有個問題需要說明一下。農(nóng)村私有房屋設(shè)定典權(quán)后，典權(quán)人有留買權(quán)，即出典人轉(zhuǎn)讓典物時，典權(quán)人在同等條件下有優(yōu)先購買權(quán)；還有典物取得權(quán)，即典期屆滿，出典人不回贖的，典權(quán)人取得典物的所有權(quán)。這樣，典權(quán)人最終也取得農(nóng)村村民房屋的所有權(quán)，同時也取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)。有人會認為這也是名義上賣房實際是買賣宅基地使用權(quán)，應該無效。筆者認為，首先，典權(quán)設(shè)定后，典期一般都較長，大都在10年到30年之間，出典人對自有房屋是否有居住需要，在典期屆滿時是否有必要將房屋贖回，有足夠的考慮時間。出典人轉(zhuǎn)讓典物或在典期屆滿不回贖典物的，都說明出典人對自有房屋沒有居住的需要。法律限制農(nóng)村私房自由轉(zhuǎn)讓的第一個原因，即擔心農(nóng)村村民轉(zhuǎn)讓房屋后淪為無居無業(yè)的失地農(nóng)民便不存在，而且農(nóng)村村民的私房屬于農(nóng)村村民的私產(chǎn)，他們有權(quán)處理，法律不應過分干涉。其次，無論是留買還是絕賣，出典人和典權(quán)人處分的都是農(nóng)村私有房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)，而不是宅基地所有權(quán)，即并沒有侵犯到集體的宅基地所有權(quán)。典權(quán)人作為典物的使用人，長期在農(nóng)村居住生活，只是沒有農(nóng)村戶口，是否可以將其看作是農(nóng)村村民？而對于農(nóng)村村民的認定標準，法律并沒有統(tǒng)一的規(guī)定。

綜上，筆者認為，法律應該允許農(nóng)村村民對自有房屋設(shè)定典權(quán)而不限制典權(quán)人的身份，適當放寬對農(nóng)村村民私房及宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，以保障農(nóng)村村民的合法權(quán)益。

參考文獻：

篇5

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；管理問題；解決措施

Abstract: along with the industrialization, the urbanization construction pace, the development of the social economy get fast. National agricultural policy to the big adjustments, along with the ascension of the collective land benefit, the rural land problem is also constantly increasing, serious impact on the construction of the new socialist countryside pace, impedes rural economy of smooth, rapid growth. This paper mainly discusses the rural land management in the existing problems and puts forward some measures for reference.

Key words: the rural land; Management problem; measures

中圖分類號：G812.42文獻標識碼：A 文章編號：

土地是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的生活保障，是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料。近年來，我國農(nóng)村政策的不斷變革，使土地效益得到了大幅的提升，這使農(nóng)村中的土地問題日益增多并凸現(xiàn)出來。土地和農(nóng)民的利益緊密相連，解決好農(nóng)村的土地管理問題關(guān)系到新農(nóng)村建設(shè)的步伐。因此要認真的審視土地管理中存在的問題，努力的找出解決的辦法，以促進農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。

1農(nóng)村土地管理中存在的問題

改革開放以后，我國農(nóng)村土地采取，各項法律法規(guī)也隨之不斷完善，得到了廣大農(nóng)民的擁護，促進了農(nóng)村的發(fā)展。但是，也有一些地方無視法律的存在，存在著有法不依，違背農(nóng)民群眾的意愿，侵害農(nóng)民的合法權(quán)益的現(xiàn)象，這嚴重影響了農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展?？偟恼f來，農(nóng)村的土地管理中存在以下幾點不足：

1.1農(nóng)村村民宅基地違法層出不窮

目前，農(nóng)村宅基地主要存在著以下三類違法現(xiàn)象：一是未經(jīng)批準擅自占地和采取欺騙手段騙取批準宅基地；當前，有不少建房戶采取隱瞞已有房屋、虛報家庭人口、變更戶籍等欺騙手段騙取批準宅基地。二是非法轉(zhuǎn)讓宅基地，利用集體資產(chǎn)進行隱形交易；《中華人民共和國土地管理法》第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”?！吨腥A人民共和國土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，一律不予批準”。在土地件案中有很多是反映部分村民通過不正當?shù)氖侄稳〉昧藘商幧踔炼嗵幷?，然后將宅基地倒手轉(zhuǎn)讓，從中非法獲取暴利。這種現(xiàn)象尤其在城鄉(xiāng)結(jié)合部和城鎮(zhèn)郊區(qū)比較突出，無形中建立了土地隱形交易市場，既影響了宅基地管理，也給社會造成了許多社會不安定因素。三是超面積占地、擅自改變農(nóng)村宅基地用途現(xiàn)象時有發(fā)生；《湖南省實施＜中華人民共和國土地管理法＞辦法》第32條規(guī)定：“每一戶用地面積使用耕地不超過130m2，使用荒山荒地不超過210m2，使用其他土地不超過180m2”,而在實際操作中，每戶都大大超出了批準面積。依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》76，77條規(guī)定，對違法建筑的處理是限期拆除建筑物和其他設(shè)施、恢復土地原狀或沒收新建的建筑物和其他設(shè)施，而法律賦予土地管理部門的執(zhí)法權(quán)力就是單一的制止權(quán)，按照法定程序處罰、申請法院執(zhí)行，還得需要很長的時間，期間違法建筑已成規(guī)模，這時候再去執(zhí)行，群眾抵觸情緒極端強烈，它必定牽扯著農(nóng)民的經(jīng)濟利益。沒收或拆除很不現(xiàn)實，這是當前土地管理中非常棘手的問題，違法占地處理難的問題。因此，對違法占地行為，必須采取合理有效的行政、經(jīng)濟和法律手段綜合處理。

1.2節(jié)約集約用地意識薄弱

隨著我國工業(yè)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快，這使土地關(guān)系呈現(xiàn)緊張的狀況，同時在土地利用方面，資源浪費和資源短缺現(xiàn)象并存。主要體現(xiàn)在三個方面：一是當前的非農(nóng)建設(shè)大量的占用耕地，導致農(nóng)村的土地面積的減少，影響到農(nóng)民的利益。據(jù)調(diào)查，每年的非農(nóng)建設(shè)所減少的耕地面積在整年所有減少的耕地面積中占據(jù)的比例至少為30%，尤其在城鎮(zhèn)周邊或者主要交通干道附近的優(yōu)質(zhì)耕地，這些損失是難以用開發(fā)出的荒地來彌補的。二是截至2010年12月31日，中國耕地面積為18.26億畝，比1997年的19.49億畝減少1.23億畝，保護耕地的壓力不斷增大。中國人均耕地面積由10多年前的1.58畝減少到1.38畝，僅為世界平均水平的40%。當前，一些地方在房地產(chǎn)開發(fā)、城區(qū)改造和各類園區(qū)建設(shè)中，仍然存在著占用耕地、城郊菜地甚至基本農(nóng)田的現(xiàn)象。雖然各地有序開展農(nóng)村土地整治，對土地實現(xiàn)了“占補平衡”的管理，補充了新增耕地，但是新增耕地的質(zhì)量也不過關(guān)，這必然會影響到農(nóng)民的收入。三是當前城鎮(zhèn)建設(shè)的步伐加快，有些地方為了追求建設(shè)的速度，忽視了建設(shè)的合理安排與規(guī)劃。在建設(shè)中沒有對用地進行合理的規(guī)劃，造成土地閑置現(xiàn)象較多，另外農(nóng)村的居民點不集中，呈現(xiàn)分散狀態(tài)，一戶多宅、空心村以及超標用地現(xiàn)象也造成了土地資源的嚴重浪費。

1.3土地承包經(jīng)營操作不規(guī)范

農(nóng)村稅費改革以后，農(nóng)村集體經(jīng)濟收入大大地減少，導致集體經(jīng)濟較為薄弱，入不敷出。一些地方的經(jīng)濟來源除了較少機動地承包費以外，幾乎沒有其他收入，甚至出現(xiàn)了新債務。因此，為了提高集體經(jīng)濟的收入，一些地方的基層干部隨意的變更《土地承包合同》、收回或者調(diào)整農(nóng)民的承包土地，使農(nóng)戶的權(quán)益受到很大的損害。還有一些地方的基層領(lǐng)導為了在城鎮(zhèn)建設(shè)中獲得個人的利益，不經(jīng)承包戶的許可強制流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地，出賣集體土地，或者是通過高價對外出租獲取經(jīng)濟效益，其中挪用農(nóng)民的土地補償費和安置補助費的現(xiàn)象最為突出，造成農(nóng)民的不滿，甚至出現(xiàn)群體上訪事件。

2解決農(nóng)村土地管理中的對策分析

2.1嚴把宅基地審批關(guān)，要規(guī)范宅基地審批程序

新建宅基地由村民個人申請，經(jīng)村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并張榜公布，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所負責宅基地的審查申報工作，縣國土資源局統(tǒng)一審核，對符合條件的進行審批，登記確權(quán)，頒發(fā)證書。在審查的過程中，要嚴格執(zhí)行農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，每戶宅基地的面積不得超標。農(nóng)村村民一戶有兩處宅基地的，必須由村民組或村委會將多余的宅基地依法收回，統(tǒng)一安排使用。對經(jīng)村民大會或村民代表會議討論通過，且事實上已形成超標準的建房用地，原則上要尊重農(nóng)民意愿，不得強行拆除。對于房地產(chǎn)繼承等原因形成的多處住宅，村民可以出賣多余的住宅，也可以維持原狀，但不得翻建，房屋損壞后多余的宅基地應當依法收回。

對于新建的房屋，要做到建房用地審批結(jié)果公開及審查到場、定點到場、開工放線到場及竣工驗收到場，接受群眾監(jiān)督。

2.2嚴格遵守農(nóng)村土地承包經(jīng)營管理制度，維護農(nóng)民的合法權(quán)益

由于農(nóng)村普法的大力宣傳，廣大農(nóng)民對我國的土地政策和法律法規(guī)有了充分了解，懂得了自身的權(quán)利和義務，懂得如何維護自身的合法權(quán)益。基層干部就更應當提高法律意識，因此應當組織基層干部認真學習土地管理的相關(guān)法律法規(guī)，提升他們的法律意識，做到依法執(zhí)政，確保相關(guān)政策、路線以及方針的落實到位。在土地承包期間，村干部不得干預或強制農(nóng)民進行土地的流轉(zhuǎn)，不能損害農(nóng)民承包土地期間的自主決定權(quán)。農(nóng)民有權(quán)決定土地的流轉(zhuǎn)期限以及流轉(zhuǎn)方式，關(guān)于土地的補償款和標準都應當由雙方自行商討決定，堅決抵制通過不法途徑進行土地流轉(zhuǎn)和違反合同的行為。在堅持穩(wěn)定和健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的前提下，遵循有償、自愿和依法的原則，努力探索土地流轉(zhuǎn)的新機制。

2.3做到保護耕地和經(jīng)濟發(fā)展并重，嚴格土地的補償標準

嚴格按照依法批準的征地方案組織征地，征地拆遷安置補償依法按規(guī)定足額補償?shù)轿?，切實做到先安置后拆遷，依法維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益，在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程中，不僅要看到經(jīng)濟發(fā)展的重要性，還應當堅持發(fā)展的可持續(xù)性，保證耕地的合理利用，防止浪費土地。努力實現(xiàn)經(jīng)濟、社會的全面發(fā)展。以嚴格增量、管住總量、盤活存量、集約高效為準則，開源節(jié)流，對舊城老村實施大力改造，盤活閑置基地，努力提高土地利用率。在農(nóng)村的征地問題中，普遍存在的問題就是土地的補償費低，且土地增值分配不科學的現(xiàn)象嚴重，這也是導致大量耕地被占用的主要原因。因此為了農(nóng)村的持續(xù)發(fā)展，應當嚴格征地補償標準，嚴格區(qū)分公益用地與經(jīng)營用地征地補償，結(jié)合當?shù)氐耐恋厥袌鰞r格，使老百姓得到應有的補償。全面考慮本地農(nóng)民的生活狀況，并按照最低生活標準賦予土地應有的市場價值。

2.4 加強執(zhí)法監(jiān)督，嚴肅處查違法占地的行為

不斷建立和完善執(zhí)法巡查制度，加大對違法占用土地損害農(nóng)民利益的行為查處力度，堅決維護農(nóng)民的合法權(quán)益，保障社會的穩(wěn)定。雖然近年來國家頒布了一系列農(nóng)民的土地優(yōu)惠政策，但是由于農(nóng)業(yè)的經(jīng)營效益不高，我國經(jīng)濟發(fā)展速度不斷加快，物價持續(xù)上漲，農(nóng)民的土地創(chuàng)造出的凈利潤降低，僅僅依靠土地的收入難以維持生計。農(nóng)村的醫(yī)療、養(yǎng)老保險以及最低生活保障制度尚不完善，且覆蓋面較窄，失去土地的農(nóng)民根本無法維持正常的生活。因此國家應當加快建設(shè)并完善農(nóng)村的社會保障制度，保證其真正的落實，尤其對于失去土地的農(nóng)民，應當優(yōu)先的考慮，保證其基本的生活。失去土地的農(nóng)民大多數(shù)沒有技術(shù)、文化素質(zhì)不高，沒有一定的資金來源和經(jīng)營之道，在就業(yè)方面存在著很大的困難。地方政府可以設(shè)立專門的就業(yè)保障機構(gòu)，對失去土地的農(nóng)民進行職業(yè)培訓，在一定的程度上促進其就業(yè)，使其生活得到保障，同時也要提高農(nóng)民的文化素質(zhì)，有利于新農(nóng)村的精神文明建設(shè)。

3 結(jié)語

我國的人口中農(nóng)民占有最大的比重，農(nóng)民的權(quán)益直接關(guān)系著國家的穩(wěn)定和發(fā)展，土地作為農(nóng)民賴以發(fā)展和生存的基礎(chǔ)，直接影響著農(nóng)民的根本利益。因此，在城鎮(zhèn)化建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展中，應當強化土地管理制度，嚴格的依法辦事，維護農(nóng)民的利益。作為基層的干部，應當不斷地增強法律意識、用科學發(fā)展觀的理念武裝自己的頭腦，轉(zhuǎn)變思想，切實的落實國家的相關(guān)土地政策，維護農(nóng)民的合法權(quán)益，促進社會主義新農(nóng)村的建設(shè)，實現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻

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（一）基礎(chǔ)工作情況

經(jīng)調(diào)研，我街道轄5個行政村，3個村有宅基地，總戶數(shù)1435戶，總?cè)丝?457人，宅基地總面積835畝，宅基地總宗數(shù)1519宗，其中閑置宅基地769宗、面積316畝，頒發(fā)集體土地使用權(quán)證593宗，頒發(fā)不動產(chǎn)權(quán)證644宗。未建立宅基地基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫和管理信息系統(tǒng)。

（二）建立健全體制機制情況

在黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導下，應建立“部省指導、市縣主導、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主責、村級主體”的宅基地管理機制。我街現(xiàn)從事宅基地管理工作兼職人員一名。無其他建制。

（三）審批管理情況

未制定出臺本地農(nóng)村宅基地審批管理辦法（或?qū)徟鞒蹋?，無農(nóng)村宅基地主管部門，未建立窗口對外受理，未建立多部門內(nèi)部聯(lián)動聯(lián)審聯(lián)辦制度，建立了宅基地申請審查到場、批準后丈量批放到場、住宅建成后核查到場等“三到場”要求，但未發(fā)生過宅基地審查審批項目，村集體經(jīng)濟組織未設(shè)立村級宅基地協(xié)管員。

（四）閑置宅基地及農(nóng)房盤活利用情況

經(jīng)排查，承德街道無關(guān)于閑置宅基地和閑置住宅盤活利用典型案例。

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關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；宅基地流轉(zhuǎn)；流轉(zhuǎn)模式.

中圖分類號：V55文獻標識碼： A

Abstract: through the horizontal comparative analysis, concluded: China's rural land circulation management system defects, backward village planning, basic regulation lack and so on. After the empirical research to the rural land circulation in China, sums up the mode of rural land circulation in our country mainly include the village collective economic organizations internal transfer, external free transfer, farmers, local governments, leading a transfer several types, such as on the basis of this puts forward countermeasures and Suggestions to promote rural land circulation.

Key words: rural homestead; Land circulation; Flow pattern.

中圖分類號：F301.1 文獻標識碼：A

近年來中國城市化和工業(yè)化進程不斷加快，農(nóng)村人口不斷減少，引起了一系列重大的社會經(jīng)濟變遷，其中最重要的變遷之一是農(nóng)村人口與土地關(guān)系的變化以及農(nóng)村正在進行根本性的結(jié)構(gòu)變革。尋找建立新型農(nóng)村宅基地制度的創(chuàng)新性辦法和途徑，對于合理開發(fā)利用土地資源，切實保護耕地，建設(shè)社會主義新農(nóng)村具有十分重要的意義。農(nóng)村宅基地是本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部符合規(guī)定的成員，按照法律法規(guī)規(guī)定標準享受使用，用于建造自己居住房屋的農(nóng)村土地，是農(nóng)民從村集體經(jīng)濟組織分配取得的財產(chǎn)。不同地區(qū)、不同地段的宅基地價值具有很大的不同，在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村宅基地主要用于滿足農(nóng)戶的居住需要；而在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)或城市郊區(qū)，宅基地除了滿足農(nóng)戶其自身居住需要外，絕大多數(shù)農(nóng)戶將其用于商業(yè)用途或房屋租賃，具有極高的經(jīng)濟價值，已經(jīng)成為農(nóng)戶家庭收入來源的一個重要組成部分。城市郊區(qū)、城中村是城市化推進與改造的主要地區(qū)，也是農(nóng)民房屋拆遷的主要發(fā)生地。在實踐中往往存在農(nóng)戶宅基地權(quán)利受損或個別農(nóng)戶抵制拆遷、漫天要價的情況。因此，如何在城市化進程中提升城市功能和改善城市整體福利的同時，引導農(nóng)戶有序流轉(zhuǎn)農(nóng)村宅基地，保障其合法權(quán)益，使其分享城市發(fā)展和土地增值帶來的收益，平衡地方政府利益、公共利益、村集體利益與農(nóng)民宅基地權(quán)益就顯得極為重要。

一、我國農(nóng)村宅基地管理中存在的問題

農(nóng)村宅基地管理面廣量大，情況復雜，涉及廣大農(nóng)民的切身利益，長期以來一直是農(nóng)村基層工作的熱點、難點問題之一，也是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的一個重要環(huán)節(jié)。近年來，中央及地方政府都在積極探索加強農(nóng)村宅基地管理的政策措施，農(nóng)村宅基地管理逐步走向規(guī)范，秩序得到明顯好轉(zhuǎn)。2004年修正的《土地管理法》及此前公布的《土地管理法實施條例》體現(xiàn)了各地的農(nóng)村宅基地管理探索實踐，與此相對應，全國絕大多數(shù)省份如河北、山東、浙江等都制訂了加強農(nóng)村宅基地管理的實施辦法與細則。但是，目前我國在農(nóng)村宅基地用地與管理上，仍然存在非法占地、非法轉(zhuǎn)讓、超面積占地、一戶多宅、擅自改變宅基地用途、管理粗放等現(xiàn)象。

二、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的模式

（一）、村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓模式

村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓模式是存續(xù)時間最長，發(fā)生地域最廣的一種宅基地流轉(zhuǎn)方式，是發(fā)生在村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，一般是鄰居或者親戚進行見證，簽訂書面合同或者僅憑口頭協(xié)議。按照“地隨房走”的原則，轉(zhuǎn)讓或者出售房屋后，房屋隨附的土地使用權(quán)也一同流轉(zhuǎn)。

（二）、村集體經(jīng)濟組織外部轉(zhuǎn)讓模式

村集體經(jīng)濟組織外部轉(zhuǎn)讓模式在農(nóng)村也較常見，農(nóng)民將自己多余的房屋或者自己不需要使用的房屋賣給村集體經(jīng)濟組織外部的農(nóng)戶或者城鎮(zhèn)居民，其動力在于其可以獲得比賣給本村村民更多的收益。但是此種宅基地流轉(zhuǎn)模式得不到法律的保護，現(xiàn)行法律明確規(guī)定農(nóng)村房屋買賣，發(fā)生宅基地流轉(zhuǎn)只能在村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行，否則認定為無效交易，不受法律保護。

（三）、農(nóng)戶主導自由租賃模式

農(nóng)戶主導自由租賃模式是指農(nóng)戶將自己的余房自由租賃給求租者而不加以任何限制，出租房屋的農(nóng)戶直接與求租者就租期、租金達成書面或者口頭協(xié)議。這種模式在各地普遍存在，但是租賃比例各地存在很大差別。經(jīng)濟活躍地區(qū)或者城市郊區(qū)、城中村，自由租賃比較頻繁，農(nóng)戶出租房屋的比例普遍較高，不發(fā)達地區(qū)或者偏遠地區(qū)農(nóng)戶出租房屋的比例較低。這種模式的求租者主要是城市中低收

入群體，居住對象主要為城市農(nóng)民工。在經(jīng)濟利益驅(qū)使下，此種模式容易導致多占、搶占宅基地，搭建違章建筑獲取更多的租金收入，進而造成布局無序、建筑混亂、治安條件差、居住環(huán)境差、居住安全難以得到充分保障等。

（四）、地方政府主導轉(zhuǎn)讓模式

為了緩解建設(shè)用地的矛盾，提高農(nóng)村宅基地的使用效益，增加地方政府收入，同時為了提升區(qū)域形象，一些地方政府對宅基地流轉(zhuǎn)進行了有益探索，采取舊村改造、宅基地換住房、兩分兩換等方式，有地方政策出臺規(guī)定，引導宅基地有序流轉(zhuǎn)，形成一些頗具地域特色的流轉(zhuǎn)模式。

三、促進農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的政策建議

農(nóng)村宅基地管理體制改革的方向是在堅持農(nóng)村宅基地所有權(quán)與使用權(quán)分離，農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)不變的情況下，充分發(fā)揮市場作用，實行農(nóng)村宅基地的有償和有限流轉(zhuǎn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推動城市化進程，保障農(nóng)戶權(quán)益，提高土地資源利用效率，推動農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展。

（一）、健全農(nóng)村宅基地法律保障體系建設(shè)

健全完善《土地管理法》和《物權(quán)法》關(guān)于農(nóng)村宅基地管理及權(quán)益的規(guī)定，進一步提高該法的地位和作用，使其成為我國土地法律體系的核心和基礎(chǔ)。進一步制訂與完善同《土地管理法》相配套的各種單行法律、法規(guī)、實施細則等。如關(guān)于土地管理部門權(quán)責的規(guī)定，關(guān)于土地利用規(guī)劃，土地登記、使用、估計、保護等方面的規(guī)定等，制訂《農(nóng)村宅基地管理辦法》及《土地登記條例》等，減少土地管理、開發(fā)利用過程的人為干擾因素，有法可依，有效遏制土地開發(fā)違法案件高發(fā)的態(tài)勢。

（二）、建立農(nóng)村宅基地有限流轉(zhuǎn)制度

在不違背《土地管理法》、《繼承法》、《物權(quán)法》等現(xiàn)有法律法規(guī)的制度框架內(nèi)，

探索建立農(nóng)村宅基地有限流轉(zhuǎn)制度，調(diào)整農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)設(shè)置，建立健康有序的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場。據(jù)2010年《中國統(tǒng)計年鑒》城鄉(xiāng)新建住宅面積和居民住房情況表顯示，城市和農(nóng)村人均住房面積都呈逐年增長態(tài)勢，且隨著經(jīng)濟的發(fā)展，生活條件的改善，增長幅度提高的趨勢非常明顯，2009年城鎮(zhèn)和農(nóng)村新建住宅面積分別為8.21億平方米和10.21億平方米，隨著城市化進程的加快，城市土地供需矛盾日益突出。與此同時，大量農(nóng)民進城成為市民將導致農(nóng)村空置住宅不斷增加。因此，推動農(nóng)村宅基地的有限流轉(zhuǎn)，有利于增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，

促進城市化進程，允許農(nóng)村宅基地采取買賣、租賃、抵押等方式進行流轉(zhuǎn)。

（三）、實行無償與有償并存的農(nóng)村宅基地使用制度

實行無償與有償并存的農(nóng)村宅基地使用制度，就是要根據(jù)國家法律法規(guī)及地方政府的頒布的農(nóng)村宅基地管理辦法對農(nóng)戶宅基地的使用標準執(zhí)行兩種制度：一是無償?shù)霓r(nóng)村宅基地使用制度，對于初次取得農(nóng)村宅基地或是在法律法規(guī)限定范圍內(nèi)

的農(nóng)村宅基地實行無償使用制度；鼓勵滿足農(nóng)戶的合理需求，提高宅基地的利用效率，減少土地資源浪費；二是實行有償使用的農(nóng)村宅基地制度，對于一戶多宅及超標占用宅基地農(nóng)戶，對其超出法律法規(guī)規(guī)定標準的宅基地部分實行有償使用。農(nóng)村宅基地無償取得，農(nóng)民取得宅基地使用權(quán)的成本為零，對多占、濫占缺乏經(jīng)濟約束，農(nóng)民在申請宅基地和建房時存在少批多占、人為分戶的現(xiàn)象隨處可見，導致農(nóng)村宅基地浪費現(xiàn)象嚴重。實行農(nóng)村宅基地收費有利于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的建立，加快農(nóng)村土地資源的市場化進程，推動農(nóng)村土地使用制度改革，引導農(nóng)戶建房逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中。

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篇8

一、現(xiàn)狀與問題

經(jīng)過二十余年土地管理法律法規(guī)的貫徹實施，農(nóng)村宅基地管理基本走上了法制化、規(guī)范化的軌道，對于保障農(nóng)民居住權(quán)利、加強耕地保護等方面發(fā)揮了重要作用。隨著經(jīng)濟社會的不斷向前發(fā)展，農(nóng)村宅基地本身性質(zhì)以及面臨的環(huán)境發(fā)生了很大變化，農(nóng)村宅基地管理也不斷顯現(xiàn)一些問題，有的問題還表現(xiàn)得比較突出。加快對宅基地管理的改革創(chuàng)新成為當前社會各界關(guān)注與熱議的重點，當前有些地區(qū)探索實施的一些改革模式也招致評論與爭議。歸納起來，當前宅基地管理存在的問題主要有：

1.建房布局散、亂，用地貪大求全。目前，農(nóng)村建房缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，盡管在推進新農(nóng)村建設(shè)過程中有些地方制訂了村莊建設(shè)規(guī)劃，但規(guī)劃的控管作用并不明顯，加上農(nóng)村村民居住歷史就較為分散，受各種因素影響，農(nóng)民建房選址比較困難，現(xiàn)實當中往往出現(xiàn)公路修到哪、自己的責任田在哪，房屋就蓋到哪里的隨意現(xiàn)象，造成“滿眼新屋卻不見新村”。

2.違法占地現(xiàn)象多，查處屢陷困局。由于受各種觀念影響和條件限制以及現(xiàn)實需求與土地法規(guī)政策約束之間的矛盾，農(nóng)民想建、能建的地方難批，能批的地方又建不了或不想建，只能鋌而走險；有的相互攀比，一戶多基，少批多占；有的私自轉(zhuǎn)讓宅基地和買賣房屋；還有的就是能批、能建的地方，農(nóng)民不等批準“先斬后奏”。這些都導致農(nóng)村違法建房案件易發(fā)多發(fā)。

3.流轉(zhuǎn)遭遇瓶頸，改革勢在必行。隨著近年來經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，農(nóng)村人口逐步向城鎮(zhèn)集中，一些在農(nóng)村擁有宅基地的人，希望能將因各種原因長期空置的房屋給予變現(xiàn)處置。另外在某些情況下，如城市郊區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部以及經(jīng)濟較發(fā)達的農(nóng)村，城鎮(zhèn)人口和貧困地區(qū)的農(nóng)民希望跨地區(qū)、跨城鄉(xiāng)購買宅基地，這些年出現(xiàn)的“小產(chǎn)權(quán)”房就是鮮例。按照現(xiàn)行的土地管理法律法規(guī)，這些都是明令禁止的，但由于利益等方面的驅(qū)使，這些年農(nóng)村宅基地私自轉(zhuǎn)讓和房屋買賣時有發(fā)生，自發(fā)形成農(nóng)村宅基地非法流轉(zhuǎn)的隱形市場。加快集體土地管理改革創(chuàng)新，促進集體建設(shè)用地有序流轉(zhuǎn)已迫在眉睫。

二、原因剖析

困擾當前農(nóng)村宅基地管理的原因是多方面的，既有法律政策方面的原因，也有機制體制方面的原因。

1.現(xiàn)行法規(guī)政策欠完善，操作性不強。至今，我國還沒有一部專門調(diào)整農(nóng)村房屋和土地方面的法律法規(guī)，農(nóng)村宅基地的管理只限于土地法律法規(guī)的個別條文和相關(guān)政策性文件，數(shù)量少，效力層次低。如對農(nóng)民非法占用土地修建房屋必須予以拆除的規(guī)定，在字面上看是極為嚴肅的，但從多年的執(zhí)法實踐來看，在以人為本的執(zhí)法環(huán)境中，此規(guī)定執(zhí)行難度很大，可操作性不強且難以執(zhí)行到位，導致村民違法占地建房得不到有效制止。

2.規(guī)劃管理滯后，農(nóng)村陋習影響深遠。長期以來，在規(guī)劃管理上普遍存在重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村的思想，對農(nóng)村規(guī)劃投入很少，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊沒有規(guī)劃，導致農(nóng)村住宅建設(shè)無章可循，雜亂無序?？傮w上來看，農(nóng)村宅基地只在土地利用總體規(guī)劃上確定一個數(shù)字規(guī)劃，與實際差距較大，沒有落實到具體村莊和地塊的點面上，村莊規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃普遍缺乏。

3.執(zhí)法過于疲軟，監(jiān)管存在缺位越位。雖然近些年來，國家對土地管理的重視程度一度上升，監(jiān)管政策也相繼出臺雪但在土地執(zhí)法上，還一直處于“軟肋”狀態(tài)，主要表現(xiàn)在土地強制執(zhí)行力弱。國土資源管理部門只能向違法主體下發(fā)《責令停止違法行為通知書》，作為一種約束性行政行為，法律法規(guī)未賦予土地執(zhí)法監(jiān)察人員一些必要的強制執(zhí)行方面的權(quán)力。土地問責過松過軟。

三、工作建議

加強新形勢下的農(nóng)村宅基地管理，必須對當前宅基地本身的性質(zhì)、功能以及環(huán)境有一個正確的認識，從而把握好改革的方向。要從完善法律法規(guī)、機制體制人手，勇于創(chuàng)新，大膽探索新形勢下的宅基地管理方式。

1.健全宅基地管理法律法規(guī)。要借《土地管理法》修改之機，加快農(nóng)村宅基地立法工作，國家可出臺《農(nóng)村宅基地管理辦法》、《農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)，同時要配套建立完善的違法處理、管理收費、失職問責等方面的政策文件，綜合運用法律、經(jīng)濟、行政的措施，使農(nóng)村宅基地的使用和管理全面納入法制化軌道。另外，對現(xiàn)有關(guān)于宅基地管理方面的法規(guī)政策要進行修改完善，特別要注重其可操作性，增強法規(guī)政策的執(zhí)行力。

篇9

2.案由：不服土地行政確權(quán)案。

3.訴訟雙方原告：孫強，女，1956年4月1日出生，漢族，農(nóng)民，住汝州市小屯鎮(zhèn)季寨村。

委托人：孫澈，男，汝州市司法局第一法律服務處法律工作者。

委托人：樊炳乾，男，汝州市司法局離休律師。

被告：汝州市人民政府。

法定代表人：丁少青，市長。

委托人：葉曉鵬，男，汝州市土地管理局工作人員。

委托人：鄧光遠，男，汝州市土地管理局工作人員。

4.審級：一審。

5.審判機關(guān)和審判組織審判機關(guān)：河南省汝州市人民法院。

合議庭組成人員：審判長：付寶玉；審判員：李現(xiàn)民、劉延斌。

6.審結(jié)時間：2000年6月5日。

（二）訴辯主張1.被訴具體行政行為：汝州市人民政府1999年12月23日做出的汝政土決字（1999）第019號“關(guān)于撤銷孫現(xiàn)聽集體土地建設(shè)用地使用證處理決定”（下稱“處理決定”）的第一條。該條確認申請人主張爭議土地的使用權(quán)，理由不足，不予支持。

原告訴稱：我父孫立、母親周富榮只生育我一人，1979年我與小屯鎮(zhèn)楊寨西村楊占平登記結(jié)婚。我母親早年去世，父親1980年去世，有遺產(chǎn)房屋五間由我繼承并居住，‘1991年我的戶口遷到小屯鎮(zhèn)楊寨西村后，被告將我繼承的房屋坐落的土地使用權(quán)確權(quán)給孫現(xiàn)聽使用，后經(jīng)我向被告申請由被告做出的“處理決定”第二條撤銷了孫現(xiàn)聽的土地使用證。但同時被告在“處理決定”第一條中認定我申請頒發(fā)土地使用權(quán)證理由不足，不予辦理。被告侵犯了我繼承房產(chǎn)的所有權(quán)，所以我向法院起訴，要求撤銷被告做出的“處理決定”第一條，保護我的合法權(quán)益。

3.被告辯稱：原告孫強1991年前戶口在小屯鎮(zhèn)季寨村6組，并在其父遺宅中居住生活，1991年后隨丈夫楊占平將全家戶口遷到楊寨西村后，又以丈夫的名義在該村申請宅基地一處，經(jīng)汝州市人民政府確權(quán)發(fā)證。原告對其繼承的其父孫立房屋遺產(chǎn)要求確定土地使用權(quán)是沒有法律依據(jù)的?！锻恋毓芾矸ā返诹l規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”。汝州市人民政府做出的“處理決定”第一條，事實清楚，證據(jù)確鑿，合理合法，適用法律正確，應予維持。

（三）事實和證據(jù)汝州市人民法院經(jīng)審理查明：原告孫強“主張”的土地使用權(quán)，1951年確權(quán)給原告之父孫立名下。1980年原告孫強與小屯鎮(zhèn)楊寨西村村民楊占平登記結(jié)婚，后將戶口遷到楊寨西村，因原告父親年邁身邊無子女照顧，1980年孫強同丈夫及全家人戶口從楊寨西村遷到原季寨村同其父孫立一起居住生活，贍養(yǎng)老人。1988年孫立去世后，留下瓦房五間由原告孫強繼承居住，1991年原告同丈夫楊占平及全家人戶口又從季寨遷到楊寨西村，并以丈夫的名義在該村申請宅基地一處，經(jīng)汝州市人民政府確權(quán)發(fā)證后，被告汝州市人民政府以原告家在小屯鎮(zhèn)楊寨西村已新打宅基地一處，且在小屯鎮(zhèn)季寨村繼承的房屋無人居住，全家人戶口已遷出為由，將該院土地使用權(quán)確權(quán)給孫現(xiàn)聽使用。原告以被告的具體行政行為侵犯了自己的合法權(quán)益為由，向汝州市人民政府提出申請，要求撤銷孫現(xiàn)聽的土地使用證，并主張對該土地的使用權(quán)。汝州市人民政府做出了汝政土決字（1999）第019號“處理決定”，其第二條撤銷了孫現(xiàn)聽的小屯集建（1992）字第9—7—334號集體土地建設(shè)用地使用證，同時第一條認定原告主張爭議土地的使用權(quán)，理由不足，不予支持。原告認為被告做出的“處理決定”第一條侵犯了自己繼承房屋依法享有的土地使用權(quán)，向法院起訴，要求撤銷汝州市人民政府“處理決定”第一條。

（四）判案理由汝州市人民法院認為：原告孫強1984年同丈夫楊占乎及全家人戶口從楊寨西村遷到季寨村同其父孫立一起居住生活贍養(yǎng)老人，原告父親去世后，取得房屋繼承權(quán)，應受法律保護，房屋是土地上的附著物，房產(chǎn)所有人應對土地享有使用權(quán)，原告要求撤銷汝州市人民政府做出的“處理決定”第一條，理由成立，應予支持。被告汝州市人民政府以原告孫強的丈夫在小屯鎮(zhèn)楊寨西村已新打宅基地一處，并根據(jù)《土地管理法》第六十二條“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”的規(guī)定，對原告孫強申請其所繼承房屋的土地使用權(quán)認定為理由不足，不予支持，這是不當?shù)摹７课菀栏接谕恋囟嬖?，被告汝州市人民政府做出的“處理決定”第一條，不符合有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，事實不清，證據(jù)不足，應予撤銷。（五）定案結(jié)論河南省汝州市人民法院根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第二日的規(guī)定，判決如下：

撤銷汝州市人民政府1999年12月23日做出的汝政土決字（1999）第019號“關(guān)于撤銷孫現(xiàn)聽集體土地建設(shè)用地使用證處理決定”第一條。

本案訴訟費200元，由被告負擔；勘驗費100元，由原、被告各負擔一半。

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論文關(guān)鍵詞 農(nóng)村房屋買賣合同 宅基地 集體經(jīng)濟組織 法律效力

一、農(nóng)村房屋買賣合同糾紛的現(xiàn)狀

隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的交流進一步加深，相對優(yōu)厚的勞動報酬和相對完善的社會保障吸引了越來越多的農(nóng)民進城務工，進入城市的農(nóng)民迫切需要處置其原有的農(nóng)村房屋；而外來人員遷入本地謀生，需要購買相對便宜的農(nóng)村房屋居??；另外，城鎮(zhèn)居民也出于各種原因打算在農(nóng)村買房，農(nóng)村房屋買賣興旺起來。

由于我國農(nóng)村土地的集體所有屬性，農(nóng)民建造農(nóng)村住房所需土地（即宅基地）需要經(jīng)過所在村許可，而轉(zhuǎn)讓宅基地需要經(jīng)過政府主管部門行政審批，且宅基地上的房屋交易關(guān)系至今沒有位階較高的規(guī)范性法律文件予以調(diào)整，農(nóng)村房屋買賣合同糾紛沒有直接的法律引導。近年來，法院受理的農(nóng)村房屋買賣糾紛案件增幅較大。如何處理此類糾紛已經(jīng)成為法院司法實踐中亟待解決的問題。

二、農(nóng)村房屋買賣合同的法律效力分析

（一）農(nóng)村房屋買賣合同的效力

1.認為農(nóng)村房屋買賣合同無效

理由是：

（1）《中華人民共和國土地管理法》第62條規(guī)定：每一戶農(nóng)村村民只能擁有一塊宅基地，并且這塊宅基地的面積不能超過所在直轄市、省或自治區(qū)規(guī)定的標準。

（2）《中華人民共和國土地管理法》第63條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不能轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。如果允許買賣農(nóng)村房屋，就將房屋項下的宅基地使用權(quán)也一并出賣了，這是不符合第63條的規(guī)定的。

（3）《中華人民共和國土地管理法》第12條規(guī)定：改變土地權(quán)屬和用途的，應當辦理土地登記手續(xù)?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第6條規(guī)定：轉(zhuǎn)讓地上的建筑物致使其土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，要向土地所在地的土地行政管理部門申請土地變更登記，由原來的土地登記機關(guān)進行土地所有權(quán)、使用權(quán)的變更登記。如果房屋沒有辦理過戶登記，則房屋買賣合同無效。

（4）《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地通知》第2條規(guī)定：農(nóng)民不能向城市居民出賣農(nóng)村房屋，城市居民也不能占用農(nóng)民集體土地來建造房屋，有關(guān)部門不能為其發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。

2.認為農(nóng)村房屋買賣合同有效

理由是：

（1）《憲法》規(guī)定：中華人民共和國公民在法律面前一律平等。農(nóng)村村民、城市居民、本村人、外地人，都是我國公民，都享有法律賦予的平等的權(quán)利，都必須履行法律規(guī)定的平等的義務，承擔平等的法律責任。法律不會因為買賣雙方當事人是農(nóng)村村民、城市居民、本村人、外地人而區(qū)分對待。

（2）《關(guān)于對社員宅基地問題做一些補充規(guī)定的通知》第2項規(guī)定：社員有買賣房屋的權(quán)利。在房屋出賣后，其宅基地使用權(quán)就轉(zhuǎn)移給了買受人，但宅基地的所有權(quán)仍然歸集體所有。這一規(guī)定，明確了農(nóng)民有權(quán)利買賣農(nóng)村房屋，并且在房屋買賣完成之后，宅基地使用權(quán)隨之一并轉(zhuǎn)移。

（3）最高人民法院[1992]民他字第8號批復認為按約定交付房款并且管理房屋的農(nóng)村房屋買賣合同有效。

（二）農(nóng)村房屋買賣合同效力的法律分析

1.農(nóng)村村民買賣農(nóng)村房屋的法律效力

（1）同一集體經(jīng)濟組織成員之間的農(nóng)村房屋買賣合同的法律效力。同一集體經(jīng)濟組織成員之間受交易主體的身份和土地權(quán)利的影響較少，同一集體經(jīng)濟組織成員之間的農(nóng)村房屋買賣合同是有效的。理由是：第一，憲法和其他法律規(guī)定人們對自己所有的房屋享有所有權(quán)，有權(quán)自行處分、轉(zhuǎn)讓?！段餀?quán)法》第30條、第64條規(guī)定：農(nóng)村村民對自己合法建造的房屋享有所有權(quán)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。買賣就是一種處分的形式。第二，法律沒有禁止農(nóng)村房屋買賣，并且在多部法律、法規(guī)中都規(guī)定了農(nóng)村村民可以買賣自己所有的房屋。《土地管理法》第62條就規(guī)定了農(nóng)村村民可以出賣自己的房屋，但是再申請宅基地的不被批準。

（2）不同集體經(jīng)濟組織成員之間的農(nóng)村房屋買賣合同的法律效力。不同集體經(jīng)濟組織之間的農(nóng)村房屋買賣合同的效力的認定，還沒形成定論，有的認為有效，有的認為無效。認為無效的原因是宅基地是屬于農(nóng)民集體所有的，宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有的特權(quán)，不能轉(zhuǎn)讓。處分了農(nóng)村房屋的同時就會也處分了農(nóng)村宅基地，這會損害農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的利益。買受人不是房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，無權(quán)享受該村的宅基地使用權(quán)，所以房屋買賣合同無效。這種觀點并不完全正確。理由是：第一，憲法、法律和國家政策沒有禁止農(nóng)民異地購買農(nóng)村房屋。國家政策只是禁止將農(nóng)村房屋出賣給城市居民，但是并沒有規(guī)定不能出賣給不同集體經(jīng)濟組織的村民。第二，我國法律并沒有禁止農(nóng)民在購買房屋的同時取得宅基地使用權(quán)。土地和其上的房屋是兩個獨立的客體，即使受讓人在購買農(nóng)村房屋時無法取得宅基地使用權(quán)，也不會影響農(nóng)村房屋買賣合同的效力。第三，不同集體經(jīng)濟組織成員之間買賣農(nóng)村房屋，有利于農(nóng)村的社會經(jīng)濟發(fā)展。綜上，不同集體經(jīng)濟組織成員之間的農(nóng)村房屋買賣合同是有效的。

2.城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋的法律效力

（1）城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋的一般法律效力。我國法律、法規(guī)對于農(nóng)村房屋能否轉(zhuǎn)讓給城市居民處于不明確狀態(tài)。但在我國，黨和國家的政策處于重要地位。國家政策明確禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋，因此，在法無明文規(guī)定的情況下，城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋的行為不符合國家政策。同時，因為農(nóng)村房屋買賣涉及到農(nóng)村集體土地的所有權(quán)和使用權(quán)，而農(nóng)村集體土地權(quán)利具有身份性，限于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員。法律禁止集體所有的土地使用轉(zhuǎn)讓，城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋從而導致宅基地使用權(quán)被轉(zhuǎn)讓，這種現(xiàn)象應受到嚴格限制。綜上，城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋合同在原則上是無效的。

（2）城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋合同有效的特殊情形。城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村房屋合同原則無效，但不排除在特殊情形下認定此類買賣合同有效。

第一，買受人是城鎮(zhèn)居民身份，但其父母、配偶或子女是所購房屋所在地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，并且是家庭成員共同出資購買、共同居住的，該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也同意該房屋買賣合同的，農(nóng)村房屋買賣合同有效。

第二，出賣人將宅基地上的房屋出賣給城鎮(zhèn)居民之前，該房屋的宅基地已經(jīng)因為征收而變?yōu)閲型恋?，原是農(nóng)民身份的出賣人隨之變?yōu)槌擎?zhèn)居民，宅基地的性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生了變化，農(nóng)村房屋買賣合同有效。

第三，城鎮(zhèn)居民在購買了農(nóng)村房屋之后，已經(jīng)將戶口遷入房屋所在地，并且申請加入當?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟組織、成為農(nóng)民的，農(nóng)村房屋買賣合同有效。

第四，城鎮(zhèn)居民在購買了農(nóng)村房屋之后，如果所購買房屋已經(jīng)經(jīng)過有關(guān)機關(guān)批準，獲得當?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟組織的同意，辦理了房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)變動手續(xù)，并且取得了合法權(quán)屬證書的，農(nóng)村房屋買賣合同有效。

三、完善農(nóng)村宅基地、房屋交易制度及認定農(nóng)村房屋買賣合同效力的措施

（一）加強有關(guān)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法，促進農(nóng)村房屋買賣的交易穩(wěn)定

應加強農(nóng)村宅基地的立法體系建設(shè)，盡快出臺關(guān)于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)等問題的位階較高的規(guī)范性法律文件，形成較規(guī)范的農(nóng)村宅基地使用權(quán)管理制度，從而保障農(nóng)村房屋買賣的交易安全，保障善意第三人的利益，穩(wěn)定農(nóng)村房屋買賣市場。

（二）讓農(nóng)村宅基地使用權(quán)進入交易市場，公開、公平、公正交易

建立新的流轉(zhuǎn)模式，在農(nóng)村宅基地集體所有的基礎(chǔ)上，取消原有的限制流轉(zhuǎn)的規(guī)定，對建造合法、手續(xù)齊全的農(nóng)村宅基地及其上的房屋，頒發(fā)權(quán)屬證書，讓農(nóng)村宅基地及其上的房屋合法地進入交易市場。促進公開、公平、公正的市場行為，形成統(tǒng)一的農(nóng)村房屋交易市場。

（三）建立農(nóng)村宅基地的有償使用制度和有期限使用制度。建立一定范圍內(nèi)的宅基地有償使用制度

宅基地具有一定的福利性質(zhì)，本集體經(jīng)濟組織成員可以無償使用，但是如果進入交易市場，就要變成有償轉(zhuǎn)讓。要在立法中明文規(guī)定轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地使用權(quán)應繳納的使用費或補償金，并且根據(jù)宅基地的位置、流轉(zhuǎn)對象等不同因素，確定所應繳納的使用費或補償金的數(shù)額。 建立宅基地的有期限使用制度可以收回那些期滿不再需要的宅基地使用權(quán)，以避免浪費土地。

（四）關(guān)于認定農(nóng)村宅基地進入交易市場公開流轉(zhuǎn)后的農(nóng)村房屋買賣合同的效力

應當從法律法規(guī)、國家政策、該房屋項下的土地使用權(quán)性質(zhì)、出賣人的現(xiàn)有居住條件、房屋交付的實際情況、房屋的增值情況等方面進行認真仔細的研究。此外還應充分考慮認定此類農(nóng)村房屋買賣合同無效會對雙方當事人產(chǎn)生怎樣的利益影響，尤其是出賣人因土地的增值或拆遷而獲得的利益，買受人因房屋的貶值而受到的損失，來認定此類農(nóng)村房屋買賣合同的效力。