摘要：行政指導(dǎo)行為屬于行政行為之一，但由于該類(lèi)行為存在著自愿性、非強(qiáng)制性等特殊的法律屬性，學(xué)界對(duì)其是否存在可訴性、應(yīng)否納入行政訴訟的受案范圍尚存在爭(zhēng)論。最新行政訴訟法司法解釋明確否定列舉，排除行政指導(dǎo)行為屬于行政訴訟的受案范圍，對(duì)其訴訟救濟(jì)途徑一錘定音———不可訴。實(shí)際上就相對(duì)人合法權(quán)益保障的角度而言，對(duì)該類(lèi)行為不能一概而論，必須具體問(wèn)題具體分析，即涉及到相對(duì)人合法權(quán)益行政指導(dǎo)行為，存在訴訟救濟(jì)的必要性和可能性，應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟受案范圍。

關(guān)鍵詞：行政指導(dǎo)；訴訟救濟(jì)；權(quán)益保障；受案范圍

一、問(wèn)題緣起：基于法規(guī)范之權(quán)益保障缺陷

2000年3月10日起施行的行政訴訟法司法解釋?zhuān)诘?條第2款的內(nèi)容中，對(duì)人民法院行政訴訟案件的受案范圍作出了否定性列舉，明確規(guī)定不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為不存在可訴性（1）。但是2018年2月8日施行的新行政訴訟法司法解釋?zhuān)诜穸信e受案范圍的條款中，直接刪除了“不具有強(qiáng)制力的”的定語(yǔ)表述，明確規(guī)定行政指導(dǎo)行為不存在可訴性（2）。對(duì)排除行政指導(dǎo)行為屬于行政訴訟受案范圍的這一重要變化，司法解釋從整體上對(duì)行政指導(dǎo)行為是否具有法律上的強(qiáng)制力持否定態(tài)度，從而不認(rèn)為行政指導(dǎo)行為存在訴訟救濟(jì)途徑。這就直接導(dǎo)致了當(dāng)行政相對(duì)人合法權(quán)益因行政指導(dǎo)行為造成損害時(shí)，得不到訴訟救濟(jì)的這一權(quán)益保障的缺陷。法諺常言，沒(méi)有救濟(jì)就沒(méi)有權(quán)利。盡管行政指導(dǎo)行為不存在法律強(qiáng)制性，屬于行政事實(shí)行為，接受和服從取決于自愿性，但是這種行為基于行政主體職責(zé)的權(quán)力性和行政相對(duì)人的地位不平等性，沒(méi)有掙脫出行政行為的行政性這一本質(zhì)屬性，往往存在著事實(shí)上的強(qiáng)制力，進(jìn)而就行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)可能產(chǎn)生法律上的利害關(guān)系，侵犯合法權(quán)益。既然權(quán)利存在著侵犯的可能，那么就應(yīng)當(dāng)存在權(quán)利救濟(jì)的必要性，而權(quán)利救濟(jì)當(dāng)然包含訴訟途徑，這也是一個(gè)現(xiàn)代法治國(guó)家的內(nèi)在要求。同時(shí)，按行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定，判斷行政行為是否可以進(jìn)行訴訟救濟(jì)，以是否侵犯合法權(quán)益為標(biāo)準(zhǔn)。因此，部分行政行為不該排除訴訟救濟(jì)途徑，應(yīng)當(dāng)納入到行政訴訟的受案范圍。本文擬以權(quán)益保障為分析視角，嘗試從行政指導(dǎo)行為的理論和實(shí)踐出發(fā)，闡述行政指導(dǎo)行為被排除訴訟救濟(jì)的原因以及該類(lèi)行為存在訴訟救濟(jì)途徑的必要性和可能性的依據(jù)，然后對(duì)該類(lèi)行為是否存在訴訟救濟(jì)途徑進(jìn)行重新認(rèn)識(shí)，最后歸納屬于行政訴訟受案范圍的可以進(jìn)行訴訟救濟(jì)的行為。以期對(duì)保障行政相對(duì)人權(quán)益的訴訟救濟(jì)理論有些助益。

二、排除訴訟救濟(jì)的理論檢

排除該類(lèi)行為屬于行政訴訟的受案范圍，主要原因在于認(rèn)為行政指導(dǎo)行為不存在訴訟救濟(jì)的必要性和可能性。探討行政指導(dǎo)行為存在訴訟救濟(jì)途徑，就必須首先對(duì)行政指導(dǎo)行為產(chǎn)生和演進(jìn)的成因進(jìn)行分析，檢視排除訴訟救濟(jì)的理論基礎(chǔ)。（一）排除訴訟救濟(jì)必要性的理論檢視。部分學(xué)者認(rèn)為，行政決定相較于行政指導(dǎo)行為，之所以存在訴訟救濟(jì)的必要性，就是因?yàn)樾姓Q定與行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)有實(shí)際利害關(guān)系，可能損害其權(quán)益。而從行政指導(dǎo)行為的產(chǎn)生和演進(jìn)上說(shuō)，該類(lèi)行為缺少訴訟救濟(jì)的必要性，即行政指導(dǎo)行為無(wú)損行政相對(duì)人的權(quán)益，對(duì)其權(quán)利義務(wù)無(wú)實(shí)際利害關(guān)系。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的建構(gòu)和發(fā)展，客觀上說(shuō)必然會(huì)影響行政主體行政管理活動(dòng)的方式和手段不斷變化，從而也就會(huì)促進(jìn)行政主體行政管理活動(dòng)理論逐步完善與更新，這也就是行政主體轉(zhuǎn)變職能的過(guò)程。在這個(gè)時(shí)候，作為行政管理活動(dòng)方式———行政指導(dǎo)，因其更為豐富、靈活、柔和以及有效，便應(yīng)運(yùn)而生。因此可以說(shuō)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的產(chǎn)生和發(fā)展，是行政指導(dǎo)行為出現(xiàn)和發(fā)揮其獨(dú)特功效的根本原因。莫于川教授也指出，行政指導(dǎo)自“二戰(zhàn)”以來(lái)首先在日本，20世紀(jì)后半期陸續(xù)在德國(guó)、法國(guó)、英國(guó)、美國(guó)以及其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家出現(xiàn)并逐步發(fā)展，發(fā)揮出特殊的功效，成為當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家一種重要的行政手段、行政方式和政府職能、職責(zé)［1］。我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，即社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，是在20世紀(jì)90年代左右開(kāi)始建立的，同時(shí)行政指導(dǎo)理論也逐步發(fā)展起來(lái)。行政指導(dǎo)行為逐漸被行政主體運(yùn)用在行政管理活動(dòng)之中，發(fā)揮著特別重要的作用，包括補(bǔ)充法律的缺陷和漏洞，協(xié)調(diào)不對(duì)稱(chēng)的信息交流，特別是在柔性執(zhí)法和軟法之治等新穎的行政管理理念出現(xiàn)之后，慢慢成為行政主體剛?cè)岵?jì)實(shí)施行政管理的典型代表方式。行政指導(dǎo)行為既存在著法律政策的依據(jù)，也存在著大量行政實(shí)踐方面的經(jīng)驗(yàn)，但是也有許多問(wèn)題存在，其中最重要的一個(gè)方面，就是行政主體在行政管理活動(dòng)中往往將行政指導(dǎo)行為質(zhì)變異化為不可違抗的行政決定和行政命令。這種行政主體實(shí)施名不副實(shí)的行政指導(dǎo)，在行政管理活動(dòng)中必然侵害行政相對(duì)人的權(quán)益。所以行政相對(duì)人合理、正當(dāng)、合法的權(quán)益需要確保獲得有效的訴訟救濟(jì)，即從權(quán)益保障的角度出發(fā)，通過(guò)必要且必須的司法干預(yù)是特別重要的途徑。這是出于維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制正常運(yùn)作、促進(jìn)市場(chǎng)主體有效參與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行這一根本目的之考慮。（二）排除訴訟救濟(jì)可能性的理論檢視。深究排除訴訟救濟(jì)的觀點(diǎn)，即無(wú)損行政相對(duì)人權(quán)益的行政指導(dǎo)行為，可以探尋出其不可訴的支撐是行政指導(dǎo)行為本身不存在訴訟救濟(jì)的可能性———沒(méi)有法律上的強(qiáng)制力。正因?yàn)檫@樣，才無(wú)損行政相對(duì)人的合法權(quán)益，沒(méi)有訴訟救濟(jì)的必要性。司法解釋排除行政指導(dǎo)行為存在訴訟救濟(jì)途徑，也可以進(jìn)行佐證。關(guān)于2000年施行的行政訴訟法司法解釋?zhuān)瑥淖置姹硎龅暮x對(duì)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行推敲，能得出一個(gè)重要的結(jié)論，即行政指導(dǎo)行為以是否具有“強(qiáng)制力”為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，包括“具有強(qiáng)制力”和“不具有強(qiáng)制力”這兩種基本類(lèi)型。同時(shí)亦可推出，行政指導(dǎo)行為存在訴訟救濟(jì)的可能性———具有強(qiáng)制力。正是因?yàn)闀?huì)存在這樣的解釋誤區(qū)，該司法解釋起草人之一甘文博士指出，增加“不具有強(qiáng)制力”的定語(yǔ)在行政指導(dǎo)行為之前，并非對(duì)該類(lèi)行為進(jìn)行的分類(lèi)，其目的主要是說(shuō)明不具有強(qiáng)制力是行政指導(dǎo)行為之性質(zhì)［2］25－26。所以，2018年施行的新行政訴訟法司法解釋直接明確規(guī)定行政指導(dǎo)行為不可訴。似乎可以得出這樣的道理：司法解釋排除行政指導(dǎo)行為訴訟救濟(jì)可能性的原因在于該類(lèi)行為不具有強(qiáng)制力，不采取強(qiáng)制性的方式進(jìn)行，相對(duì)靈活、也比較柔和，主要包括建議、勸告、鼓勵(lì)等，向行政相對(duì)人施加影響和作用。同時(shí)，它不要求行政相對(duì)人必須接受和服從，行政相對(duì)人違反行政指導(dǎo)行為也沒(méi)有法律上的強(qiáng)制后果，因此否認(rèn)該類(lèi)行為可能侵犯權(quán)益。而分析行政指導(dǎo)行為不具有強(qiáng)制力的原因，在于兩個(gè)方面：第一，行政指導(dǎo)行為是行政事實(shí)行為。從理論上說(shuō)，行政事實(shí)行為是特別復(fù)雜的行政法律現(xiàn)象，其理論框架脫胎于民法上的事實(shí)行為這一點(diǎn)是可以確認(rèn)的，但是行政事實(shí)行為也有著在行政法上區(qū)別于民法的獨(dú)有特性。行政指導(dǎo)行為在理論上的分類(lèi)就屬于行政事實(shí)行為，該類(lèi)行為是行政主體作出的不以意思表示為必備要件的行為、不具有特定的法效力。由于行政指導(dǎo)行為不以意思表示為要件、不產(chǎn)生特定的法律效果，對(duì)于行政相對(duì)人而言也沒(méi)有拘束力，所以部分學(xué)者認(rèn)為該類(lèi)行為不是行政行為。第二，行政指導(dǎo)行為具有自愿性。這是對(duì)于行政相對(duì)人而言的，就是說(shuō)行政主體作出行政指導(dǎo)行為后能否得到施行，對(duì)行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)沒(méi)有拘束力和執(zhí)行力，該類(lèi)行為接受或者服從與否取決于行政相對(duì)人的自愿性，同時(shí)行政主體必須尊重行政相對(duì)人的自愿。這種自愿性是針對(duì)該類(lèi)行為的非強(qiáng)制性而言，行政相對(duì)人有著自愿選擇的權(quán)利。因此，行政指導(dǎo)行為區(qū)別于行政決定。正是因?yàn)樾姓笇?dǎo)行為不具有強(qiáng)制力，所以一般情況下部分學(xué)者主張?jiān)擃?lèi)行為是不屬于行政復(fù)議或者行政訴訟的受案范圍的，從而排除了復(fù)議或者訴訟救濟(jì)的可能性。如果行政相對(duì)人因?yàn)榻邮芑蛘叻男姓笇?dǎo)行為而導(dǎo)致了某種損失，這就是所謂的風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。事實(shí)上，筆者認(rèn)為強(qiáng)制性不應(yīng)當(dāng)成為侵犯權(quán)益的前提條件，是否具有強(qiáng)制性和是否侵犯權(quán)益并沒(méi)有因果關(guān)系，并非僅有強(qiáng)制性的行為才可能侵犯權(quán)益；納入受案范圍的標(biāo)準(zhǔn)是行政行為侵犯了合法權(quán)益，該行為的前提是行政性而非強(qiáng)制性。不可否認(rèn)的是，行政指導(dǎo)行為確實(shí)存在著區(qū)別于行政決定的重要法律特性，但是僅以行政指導(dǎo)行為不具有強(qiáng)制力而排除該類(lèi)行為訴訟救濟(jì)的可能性，顯而易見(jiàn)，也是不夠充分的。理由有以下幾個(gè)方面：第一，非強(qiáng)制性是從法律效力上而言的，也就是說(shuō)該類(lèi)行為沒(méi)有法律上的強(qiáng)制性，并不是說(shuō)明其不存在事實(shí)上的強(qiáng)制力。我國(guó)法律未對(duì)行政指導(dǎo)的監(jiān)督做明確規(guī)定，這使得一些行政指導(dǎo)在具體實(shí)施過(guò)程中容易偏離原有的方向，并具有事實(shí)強(qiáng)制性［3］。實(shí)際上，行政主體實(shí)施行政行為時(shí)，背后往往伴隨著國(guó)家強(qiáng)制力的影子，這種事實(shí)上的強(qiáng)制性，至少肯定會(huì)使得行政相對(duì)人不得不接受或者服從該類(lèi)行為，這是對(duì)其從心理上產(chǎn)生潛在的威懾所引起的必然反應(yīng)。第二，盡管行政指導(dǎo)行為是行政事實(shí)行為，沒(méi)有法效力，但是行政事實(shí)行為也會(huì)與行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生利害關(guān)系、對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益產(chǎn)生影響。章劍生教授指出，行政事實(shí)行為盡管不屬于行政決定的范疇，不具備行政決定的構(gòu)成要件，但它仍然是行政機(jī)關(guān)借助行政職權(quán)或者與行政職權(quán)相關(guān)聯(lián)情形下實(shí)施的行政行為［4］345。由此我們可以得出行政事實(shí)行為同樣具有行政職權(quán)的屬性，既然行政指導(dǎo)行為屬于行政事實(shí)行為的一種，由于其職權(quán)屬性當(dāng)然或多或少會(huì)損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。第三，正是由于行政指導(dǎo)行為具有事實(shí)上的強(qiáng)制性，行政相對(duì)人不得不進(jìn)行慎重考慮，在是否接受或者服從行政指導(dǎo)行為之間，往往被迫作出符合行政主體希望的行為。這也表明，從一定程度上說(shuō)，在某些情況下行政相對(duì)人并非自愿地接受或者服從行政指導(dǎo)，這也就背離了行政指導(dǎo)行為因其豐富、靈活、柔和以及有效的特點(diǎn)進(jìn)行社會(huì)管理活動(dòng)的初衷。由此可見(jiàn)，行政指導(dǎo)行為完全可能損害行政相對(duì)人的權(quán)益，存在進(jìn)行訴訟救濟(jì)的必要性；同時(shí)，行政指導(dǎo)行為盡管存在著非法律上的強(qiáng)制性，屬于事實(shí)行為，是否服從取決于行政相對(duì)人自愿，但是該類(lèi)行為往往在現(xiàn)實(shí)生活中具備行政職權(quán)屬性，存在訴訟救濟(jì)的必要性。因此，從納入行政訴訟受案范圍的必要性和可能性?xún)蓚€(gè)方面來(lái)說(shuō)，實(shí)際上是存在可訴性的，不應(yīng)當(dāng)排除訴訟救濟(jì)的途徑。

內(nèi)容提要：

對(duì)行政指導(dǎo)問(wèn)題的研究必須基于對(duì)其概念的準(zhǔn)確界定基礎(chǔ)之上，而一個(gè)準(zhǔn)確的概念又必須以其所使用的語(yǔ)詞的含義的準(zhǔn)確性為前提。本文從國(guó)內(nèi)知名學(xué)者對(duì)行政指導(dǎo)所作的現(xiàn)有概念入手，通過(guò)對(duì)行政指導(dǎo)概念的十個(gè)構(gòu)成要素進(jìn)行科學(xué)剖析和進(jìn)一步論證，推導(dǎo)出更加完善的行政指導(dǎo)概念，并籍此概括出行政指導(dǎo)的法律特征，以期明確我們所正在使用的一些語(yǔ)詞的具體含義，并希望能夠以此開(kāi)辟一條通向行政指導(dǎo)的司法救濟(jì)的康莊大道。

關(guān)鍵詞：行政指導(dǎo)概念重述

引言

行政指導(dǎo)是近年來(lái)行政法學(xué)界研究的熱點(diǎn)內(nèi)容之一。令人遺憾的是，學(xué)者們對(duì)行政指導(dǎo)的概念卻至今尚未達(dá)成一定的共識(shí)，從而也就對(duì)我們繼續(xù)研究行政指導(dǎo)的司法救濟(jì)問(wèn)題產(chǎn)生了很大的阻礙作用。之所以會(huì)出現(xiàn)這種情況，主要是因?yàn)槲覀冊(cè)诮o行政指導(dǎo)下定義時(shí)所使用的語(yǔ)詞雖然表面上看來(lái)其意思是一致的，但實(shí)際上不同的學(xué)者所賦予他們的含義往往都是以自己特定的理論背景為依托的，因此往往都具有不同的內(nèi)涵，這就造成學(xué)者們?cè)谟懻撔姓笇?dǎo)問(wèn)題時(shí)缺乏對(duì)象的一致性，由此導(dǎo)致缺乏對(duì)話(huà)的共同基礎(chǔ)。如果任其持續(xù)下去，對(duì)行政指導(dǎo)問(wèn)題的研究就很難深入。本文將主要通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)現(xiàn)已存在的行政指導(dǎo)概念中所使用的語(yǔ)詞進(jìn)行分析，以期明確和統(tǒng)一它們的含義，為學(xué)界進(jìn)一步研究行政指導(dǎo)提供一個(gè)對(duì)話(huà)的平臺(tái)。

本文的目的意在重述而非重構(gòu)，因此必須從對(duì)現(xiàn)有概念的分析入手。

一、行政指導(dǎo)救濟(jì)責(zé)任的產(chǎn)生原因

廣義的行政指導(dǎo)救濟(jì)，是國(guó)家法律所確定的、用于在行政指導(dǎo)的全過(guò)程中保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的各項(xiàng)制度的總稱(chēng)，既包括在行政指導(dǎo)的決策、實(shí)施過(guò)程中為保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益所采取的各項(xiàng)預(yù)防性制度，也包括在行政指導(dǎo)實(shí)施完畢后，由于行政指導(dǎo)給相對(duì)人造成合法權(quán)益損害而采取的補(bǔ)救性制度。通常我們把前者稱(chēng)為事前救濟(jì)，后者稱(chēng)為事后救濟(jì)。狹義的行政指導(dǎo)救濟(jì)僅是指后者。[2]本文主要是探討對(duì)有關(guān)行政指導(dǎo)造成行政相對(duì)人合法利益受損的救濟(jì)問(wèn)題，即事后的責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題，因此，筆者在此論述的只是事后救濟(jì)?！坝泄赜幸颉?，行政指導(dǎo)救濟(jì)責(zé)任的產(chǎn)生緣于行政指導(dǎo)在制度層面和實(shí)踐層面中存在的問(wèn)題。

1、行政指導(dǎo)在制度層面和實(shí)踐層面上存在的若干問(wèn)題

行政指導(dǎo)的優(yōu)越性在于它是一種非權(quán)力行政手段，得到相對(duì)人的認(rèn)同便可形成行政機(jī)關(guān)所期望的行政秩序。因此，行政指導(dǎo)是現(xiàn)代國(guó)家發(fā)展經(jīng)濟(jì)、教育科學(xué)文化、保護(hù)環(huán)境等方面的有效行政手段。它本身的廣泛應(yīng)用可以進(jìn)一步推進(jìn)行政民主化，消除管理者與被管理者之間的抵觸，減少行政摩擦，確保行政得以順利進(jìn)行。[4]但在我國(guó)，行政指導(dǎo)在起步上比較晚，發(fā)展上也比較緩慢，在立法領(lǐng)域，相應(yīng)的法律規(guī)范匱乏；在實(shí)踐領(lǐng)域，沒(méi)有太多的成熟性經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。因此我國(guó)的行政指導(dǎo)不夠成熟和完善，存在著諸多問(wèn)題。

（1）行政指導(dǎo)立法相對(duì)滯后，沒(méi)有統(tǒng)一的行政指導(dǎo)方面的實(shí)體性立法。

在我國(guó)行政指導(dǎo)實(shí)踐中，有關(guān)行政指導(dǎo)的運(yùn)行并沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)范性依據(jù)，大多數(shù)有關(guān)行政指導(dǎo)的規(guī)范性依據(jù)散見(jiàn)于各單行法律、法規(guī)中。

摘要：《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》中規(guī)定“不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為”不在行政訴訟的受案范圍,從法治發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)的實(shí)踐來(lái)看,這里的不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為是行政指導(dǎo)的一種類(lèi)型,因而“具有強(qiáng)制力”的行政指導(dǎo)應(yīng)納入行政訴訟,同時(shí)這里的強(qiáng)制力要件也會(huì)成為某些類(lèi)型的行政賠償訴訟的要件。在賠償之訴的啟動(dòng)前提上,出于對(duì)行政指導(dǎo)造成的損害進(jìn)行補(bǔ)救主要是一個(gè)私益救濟(jì)而非公法評(píng)價(jià)問(wèn)題,行政指導(dǎo)賠償之訴不應(yīng)以確認(rèn)違法為前提。在賠償之訴的構(gòu)成要件上,應(yīng)當(dāng)根據(jù)幾種行政指導(dǎo)類(lèi)型構(gòu)成要件上的不同,進(jìn)行分類(lèi)處理。至于內(nèi)部行政指導(dǎo),雖然在是否納入行政訴訟上尚有待研究,但在賠償問(wèn)題上,由于其與損害間的因果關(guān)系是確定無(wú)疑的,所以納入到賠償之訴是理所當(dāng)然的。可以參照《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》、《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》和國(guó)外有關(guān)經(jīng)驗(yàn),追究作出內(nèi)部指導(dǎo)的上級(jí)機(jī)關(guān)的責(zé)任,以實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：行政指導(dǎo);賠償之訴;內(nèi)部行政指導(dǎo)

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第一條:公民、法人或者其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服,依法提起訴訟的,屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！?四)不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為;……這一條規(guī)定似乎是攔在法院面前的一道屏障,阻斷了對(duì)行政指導(dǎo)行為的司法審查和賠償請(qǐng)求。然而,無(wú)論在實(shí)務(wù)界還是法學(xué)界,對(duì)這一條解釋的爭(zhēng)執(zhí)從來(lái)就沒(méi)有停止過(guò),不少人認(rèn)為雖然“不具有強(qiáng)制力”的行政指導(dǎo)行為不在行政訴訟的受案范圍內(nèi),但是“具有強(qiáng)制力”的行政指導(dǎo)行為是不能排除在受案范圍內(nèi)的。也有人認(rèn)為既然是行政指導(dǎo),那么就當(dāng)然存在不具有強(qiáng)制力的特征,司法解釋中的“不具有強(qiáng)制力”是一個(gè)描述性修飾詞,而非限定性修飾詞。行政法中發(fā)展出“行政指導(dǎo)”的概念就是為了與那些具有強(qiáng)制力的行政行為加以區(qū)分,只有突出這一點(diǎn),才能降低行政機(jī)關(guān)的法律風(fēng)險(xiǎn),讓它有更大的自由裁量空間,同時(shí)這也賦予了相對(duì)人自治性,使得行政法律關(guān)系的雙方能夠相互合作,共同應(yīng)對(duì)快速發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。行政指導(dǎo)的出現(xiàn)某種程度上意味著現(xiàn)代行政正在不少領(lǐng)域內(nèi)由消極行政向積極行政轉(zhuǎn)變。然而,任何一種“善治”的美好設(shè)想如果不輔以對(duì)“惡”的防范,我們就難以獲得一份不偏離正軌的保險(xiǎn)。行政指導(dǎo)也是如此。在這個(gè)問(wèn)題上,理性的德國(guó)人倒是相當(dāng)清醒,他們將與行政法律行為相對(duì)應(yīng)的行政事實(shí)行為中分解出強(qiáng)制性事實(shí)行為和非強(qiáng)制性事實(shí)行為。行政指導(dǎo)在他們的語(yǔ)境中被稱(chēng)作“非正式行政行為”,歸入事實(shí)行為門(mén)下,但無(wú)論這種非正式行政行為是否具有強(qiáng)制性,都與行政法律行為一道統(tǒng)稱(chēng)為權(quán)力行為,與民事行為相對(duì),在司法審查時(shí)受到行政法和行政訴訟法的控制。德國(guó)人所堅(jiān)信的理念是,有權(quán)力的地方就要防止腐敗。談到這里,似乎我們尚未切入本文的正題——行政指導(dǎo)的賠償問(wèn)題,但其實(shí)行政指導(dǎo)是否可以納入行政訴訟的受案范圍卻是在我們研究賠償所不可回避的問(wèn)題。因?yàn)?直到目前為止,我們對(duì)行政行為侵權(quán)請(qǐng)求國(guó)家賠償?shù)那疤崛匀皇谴_認(rèn)違法(行政法上違法),行政指導(dǎo)行為是法律行為還是事實(shí)行為在我國(guó)仍存在爭(zhēng)執(zhí),如果行政指導(dǎo)是法律行為,那么是否意味仍然必須首先滿(mǎn)足行政訴訟受案范圍的要求嗎?如果行政指導(dǎo)不是法律行為而是事實(shí)行為,雖然可以直接提起賠償之訴,但是因?yàn)樗鼪](méi)有強(qiáng)制力,是否意味著無(wú)法建立起行為和結(jié)果的因果關(guān)系呢?下面,本文將由此出發(fā),逐步分析對(duì)行政指導(dǎo)提起賠償之訴所面臨的問(wèn)題。

1對(duì)行政指導(dǎo)提起賠償之訴是否以提起行政訴訟確認(rèn)違法為前提

如上所述,按照現(xiàn)行《國(guó)家賠償法》,對(duì)行政法律行為和行政事實(shí)行為提起國(guó)家賠償是采取不同路徑的,前者必須首先確認(rèn)違法,而后者則不然。于是,問(wèn)題指向了識(shí)別行政指導(dǎo)是行政行為還是行政事實(shí)行為。這種做法無(wú)疑會(huì)將問(wèn)題復(fù)雜化,因?yàn)闇?zhǔn)確地區(qū)分兩者是一個(gè)非常困難的問(wèn)題,我們不禁要問(wèn):這樣的區(qū)分有充分的必要嗎?或者,在提起賠償之訴前,對(duì)任何一種行政行為的確認(rèn)違法有必要嗎?

我們比較了西方國(guó)家的賠償制度,可以看出,例如日德美三國(guó),盡管在制度上有很多差異,但在賠償方面都有一個(gè)特點(diǎn),即將行政行為的合法性審查與國(guó)家賠償分開(kāi)處理,這顯然區(qū)別于我們國(guó)家將行為的違法性確認(rèn)作為申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)谋匾疤?。西方?guó)家的制度設(shè)計(jì)實(shí)際上是區(qū)分了兩者的價(jià)值取向,因?yàn)樾姓袨楹戏ㄐ詫彶槭菫榱吮ＷC行為的公益取向,而國(guó)家賠償則強(qiáng)調(diào)對(duì)公民個(gè)體利益的保護(hù),前者立足于公,后者立足于私。這樣做法的帶來(lái)的結(jié)果是當(dāng)某個(gè)行政行為在公法上沒(méi)有或不能被確認(rèn)違法時(shí),受害的公民仍可能因?yàn)槠溥`反私法獲得救濟(jì)。在這方面,有一個(gè)例子可以提供充分印證,[1]在日本鳥(niǎo)取縣確認(rèn)指教賠償一案中,開(kāi)發(fā)商在得到環(huán)保部門(mén)某負(fù)責(zé)人的確認(rèn)指教后,違法侵占國(guó)家森林公園的土地,最后受到該縣知事不予許可和恢復(fù)原狀的命令。該縣先違法指導(dǎo)后合法處分,雖然可以視為一個(gè)行為過(guò)程,但要根據(jù)當(dāng)事人請(qǐng)求分步審查,對(duì)于違法指導(dǎo)進(jìn)行公法上的復(fù)審確認(rèn)違法已無(wú)意義,因?yàn)樾袨橐呀?jīng)轉(zhuǎn)化,但從其對(duì)當(dāng)事人利益造成損失來(lái)看,在私法上確認(rèn)違法還是有意義的,最后,法院認(rèn)為:一方面,出于公益考慮,不能同意開(kāi)發(fā)公司侵占國(guó)家森林公園;另一方面,出于當(dāng)事人利益保護(hù)的考慮,又要讓作出違法助成性指導(dǎo)的政府承擔(dān)開(kāi)發(fā)公司的信賴(lài)?yán)鎿p失?？梢哉f(shuō)是公私并行不悖。與日本相比,德國(guó)是做得相當(dāng)徹底而有前瞻性的,他們直接把國(guó)家賠償放在民法典里,與行政法規(guī)范作了分離。

論文關(guān)鍵詞：行政指導(dǎo)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；村民自治；新農(nóng)村建設(shè)

論文摘要：行政指導(dǎo)是政府依靠自身的信息和合法性?xún)?yōu)勢(shì)，對(duì)公民提供指導(dǎo)，獲得公民協(xié)力，以完成行政任務(wù)的一種手段。這種手段對(duì)于當(dāng)前我國(guó)處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治的關(guān)系、構(gòu)建適當(dāng)?shù)幕鶎诱?、推進(jìn)農(nóng)民的市場(chǎng)化進(jìn)程具有重要的意義，今后有重點(diǎn)推進(jìn)的必要。

當(dāng)代行政法意義上的行政指導(dǎo)，出現(xiàn)于二戰(zhàn)之后的日本，據(jù)信是由于受到美軍占領(lǐng)當(dāng)局的工作方式的啟發(fā)而產(chǎn)生出來(lái)的，由于它符合了國(guó)家不干預(yù)到強(qiáng)干預(yù)再到軟干預(yù)的歷史潮流，因此日益受到各國(guó)的重視。

行政指導(dǎo)的定義目前在學(xué)術(shù)界尚未取得一致，但是達(dá)成了某些共識(shí)，例如：行政指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)職責(zé)范圍之內(nèi)的事情；行政指導(dǎo)是為了實(shí)現(xiàn)一定的行政目的；行政指導(dǎo)不具有國(guó)家強(qiáng)制力，是一種比較柔和的行政行為；行政指導(dǎo)在程序上具有某些靈活性；行政指導(dǎo)的績(jī)效取決于相對(duì)人同意和協(xié)力的程度：等等。

筆者認(rèn)為，即使在已有的理論共識(shí)的基礎(chǔ)上，行政指導(dǎo)也應(yīng)當(dāng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要工作方式，今后有進(jìn)一步加強(qiáng)的必要和可能。茲列舉如下三個(gè)理由。

一、協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治的關(guān)系

2012年，我局城市管理工作將繼續(xù)以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，緊緊圍繞縣委、縣政府的總體工作部署，以“效能城管、和諧城管”建設(shè)為目標(biāo)，按照“科學(xué)、精細(xì)、長(zhǎng)效”的管理標(biāo)準(zhǔn)，圍繞創(chuàng)新執(zhí)法理念、提升執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)民生需求為抓手，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，以規(guī)范促服務(wù)，在服務(wù)中求發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市管理常態(tài)化、城區(qū)品位有提升、城管工作有成效。

一、加強(qiáng)隊(duì)伍素質(zhì)建設(shè)，打造一流城管隊(duì)伍

按照半軍事化管理標(biāo)準(zhǔn)管理城管隊(duì)伍，開(kāi)展經(jīng)常性的思想政治教育和業(yè)務(wù)知識(shí)學(xué)習(xí)，不斷提高執(zhí)法人員的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)和執(zhí)法才能，健全學(xué)習(xí)管理制度并嚴(yán)格執(zhí)行。規(guī)范言行舉止，努力打造威武之師、文明之師。嚴(yán)格督查，對(duì)不作為、亂作為、效能低下、損害城管執(zhí)法形象的人員堅(jiān)決予以處理。優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，探究“一員多能、一崗多職”的人才，大力調(diào)動(dòng)執(zhí)法隊(duì)員和協(xié)管員的工作積極性。加大隊(duì)伍廉政教育，增強(qiáng)全局人員的廉潔自律意識(shí)和反腐倡廉意識(shí)，努力形成“以廉為榮”良好風(fēng)尚。

二、推進(jìn)規(guī)范化建設(shè)，健全法律保障體系

一要嚴(yán)格執(zhí)法程序和行政案件審查程序。對(duì)行政處罰案件按照《行政處罰法》的要求，嚴(yán)格程序。并按照《市城市管理行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則及標(biāo)準(zhǔn)》，嚴(yán)格規(guī)范自由裁量權(quán)的行使，提高執(zhí)法隊(duì)伍依法行政能力和水平，維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。二要進(jìn)一步健全與公安、法院等溝通協(xié)作機(jī)制。努力解決行政處罰執(zhí)行難的問(wèn)題。三要嚴(yán)格執(zhí)行行政執(zhí)法人員證件管理制度。完善行政執(zhí)法人員資格審查，做好資格培訓(xùn)和認(rèn)證工作，確保執(zhí)法人員100%持證上崗。

三、健全科學(xué)民主決策機(jī)制，落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制

努力提升開(kāi)放形象、優(yōu)化政務(wù)環(huán)境、建設(shè)人民滿(mǎn)意政府，全力推動(dòng)全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)保持又好又快的發(fā)展態(tài)勢(shì)。按照市政府總體部署，縣政府決定在全縣政府系統(tǒng)開(kāi)展以促進(jìn)解放思想、促進(jìn)依法行政、促進(jìn)提高效能為主要內(nèi)容的行政工作“三促進(jìn)”活動(dòng)?，F(xiàn)就有關(guān)事項(xiàng)提出如下意見(jiàn)：

一、行政工作“三促進(jìn)”活動(dòng)的主要目標(biāo)

縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)加快發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)保障。全縣政府系統(tǒng)要圍繞發(fā)展大局，良好的政務(wù)環(huán)境。加強(qiáng)學(xué)習(xí)促進(jìn)干部思想進(jìn)一步解放，依法行政促進(jìn)行政為進(jìn)一步規(guī)范，健全制度促進(jìn)行政效能進(jìn)一步提高，推動(dòng)全縣各級(jí)行政機(jī)關(guān)工作人員思想觀念明顯轉(zhuǎn)變、執(zhí)行能力明顯增強(qiáng)、行政效能明顯提高、社會(huì)管理水平明顯提升，全縣上下創(chuàng)造一個(gè)開(kāi)放、規(guī)范、高效的政務(wù)環(huán)境，推動(dòng)全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)繼續(xù)在科學(xué)發(fā)展、加快發(fā)展、和諧發(fā)展的軌道上穩(wěn)步前進(jìn)。

二、迅速掀起新一輪解放思想的熱潮

推動(dòng)我前進(jìn)的動(dòng)力。全縣政府系統(tǒng)要認(rèn)真總結(jié)學(xué)習(xí)改革開(kāi)放30年和先進(jìn)縣（市、區(qū)）經(jīng)驗(yàn)，解放思想是正確行動(dòng)的先導(dǎo)。深刻審視所處環(huán)境變化，深刻分析優(yōu)勢(shì)與不足，深刻反思思想精神狀態(tài)，把思想從不適應(yīng)、不利于科學(xué)發(fā)展的認(rèn)識(shí)中解放出來(lái)，以新一輪思想大解放推動(dòng)新一輪大發(fā)展。當(dāng)前，要以深入查找、剖析和解決全縣政府系統(tǒng)各級(jí)干部思想領(lǐng)域存在突出問(wèn)題為重點(diǎn)，切實(shí)做到六破六立”即：破除小勝即喜的自滿(mǎn)思想，確立慢進(jìn)則退的憂(yōu)患意識(shí)；破除封閉自守的狹隘思想，確立合作共贏的開(kāi)放理念；破除無(wú)所作為的畏難思想，確立奮勇?tīng)?zhēng)先的進(jìn)取意識(shí)；破除部門(mén)利益至上的本位思想，確立放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的大局觀念；破除敷衍應(yīng)付的消極思想，確立雷厲風(fēng)行的實(shí)干精神；堅(jiān)決破除“見(jiàn)物不見(jiàn)人”片面思想，確立以人為本的發(fā)展宗旨。同時(shí)，要把解放思想與實(shí)際工作有效結(jié)合，著力突破思想觀念、體制機(jī)制和土地、資金、技術(shù)、人才等因素制約，有效推進(jìn)農(nóng)民增收、舊城改造、項(xiàng)目建設(shè)、節(jié)能減排、民生改善等重點(diǎn)工作，切實(shí)改變?nèi)h經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量不大、質(zhì)量不高的現(xiàn)狀，真正達(dá)到指導(dǎo)實(shí)踐、推動(dòng)工作的目的

三、進(jìn)一步提高依法行政水平

1行政指導(dǎo)概述

1．1行政指導(dǎo)的起源和發(fā)展。根據(jù)行政執(zhí)法行為是否帶有強(qiáng)制性，行政執(zhí)法方式可以分為強(qiáng)制性和非強(qiáng)制性的方式，也就是平常人們說(shuō)的剛性方式和柔性方式，前者表現(xiàn)為行政檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制等形態(tài)，權(quán)力特征明顯，顯示行政意思主治；后者表現(xiàn)為行政指導(dǎo)、行政合同等形態(tài)，權(quán)力色彩平淡，需要相對(duì)人與行政主體的合意。行政指導(dǎo)是一種非強(qiáng)制性的執(zhí)法方式。行政指導(dǎo)的興起源自于日本二戰(zhàn)后，由于經(jīng)濟(jì)受到二戰(zhàn)的重創(chuàng)，行政強(qiáng)制手段對(duì)于蕭條的日本經(jīng)濟(jì)及民眾收效甚微，故而誕生了行政指導(dǎo)。在國(guó)際社會(huì)，隨著行政模式由傳統(tǒng)的秩序行政、管理行政逐步走向給付行政、服務(wù)行政等現(xiàn)代行政的情況下，行政指導(dǎo)作為一種柔軟靈活的行政方式應(yīng)運(yùn)而生并逐步發(fā)展起來(lái)，并且“日益廣泛運(yùn)用于各國(guó)的經(jīng)濟(jì)與行政管理過(guò)程中”，例如日本、德國(guó)、美國(guó)和法國(guó)。但是，從總體來(lái)看，各國(guó)的行政指導(dǎo)立法迄今還比較零散、粗疏且發(fā)展不平衡，比較而言，日本是當(dāng)今制定有關(guān)行政指導(dǎo)法律規(guī)范最多和比較完整的國(guó)家。1．2行政指導(dǎo)的概念和特征。行政指導(dǎo)是指行政機(jī)關(guān)在其職能、職責(zé)或管轄事務(wù)范圍內(nèi)，為適應(yīng)復(fù)雜多樣化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理的需要，適時(shí)靈活地采取符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的指導(dǎo)、勸告、建議等不具有國(guó)家強(qiáng)制力的方法，謀求相對(duì)人同意或協(xié)力，以有效地實(shí)現(xiàn)一定行政目的之行為。簡(jiǎn)言之，行政指導(dǎo)就是行政機(jī)關(guān)為謀求當(dāng)事人作出或不作出一定行為以實(shí)現(xiàn)一定行政目的而在其職責(zé)范圍內(nèi)實(shí)施的指導(dǎo)、勸告、建議等不具有國(guó)家強(qiáng)制力且不直接產(chǎn)生法律效果的行為。行政指導(dǎo)是改進(jìn)和創(chuàng)新執(zhí)法方式的重要內(nèi)容之一，是構(gòu)建法治政府、服務(wù)型政府最具有代表性的柔性管理方式。行政指導(dǎo)具有非強(qiáng)制性、示范引導(dǎo)性、柔軟靈活性、方法多樣性、選擇多樣性等特征。同時(shí)，行政指導(dǎo)行為必須遵循以下基本原則：合法性、正當(dāng)性、自愿性和必要性原則。根據(jù)行政指導(dǎo)對(duì)象是否特定，將其分為抽象型（普遍性）行政指導(dǎo)和具體型（個(gè)別性）行政指導(dǎo)。政府作為一個(gè)公共管理者，其行政指導(dǎo)不僅僅是一種微觀的、個(gè)別性調(diào)整手段，如示范、規(guī)勸、告誡、警示、提醒和約談等方式，同時(shí)也應(yīng)包括非拘束性（指導(dǎo)性）的行政規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、信息等宏觀性調(diào)整方式，還應(yīng)包括遵循法律位階原則，制定誘導(dǎo)性的法律規(guī)則等普遍性調(diào)整方式。當(dāng)前，實(shí)行行政指導(dǎo)的國(guó)家大都認(rèn)可其普遍性和個(gè)別性?xún)煞N形式，只是在實(shí)務(wù)中有的國(guó)家主要是針對(duì)特定相對(duì)人而做出具體行政指導(dǎo)，有的國(guó)家則并行兼用抽象的和具體的行政指導(dǎo)行為。1．3行政指導(dǎo)在我國(guó)行政管理中的運(yùn)用狀況。21世紀(jì)初，行政指導(dǎo)在福建省泉州市等工商系統(tǒng)進(jìn)行試點(diǎn)，后在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，在全國(guó)工商系統(tǒng)以及江蘇省蘇州市進(jìn)行了推廣。目前國(guó)務(wù)院一些部委以及一些省市通過(guò)制定統(tǒng)一行政程序的地方立法或民族地方立法出臺(tái)過(guò)一些行政指導(dǎo)法律規(guī)范，用于調(diào)整行政指導(dǎo)行為，如國(guó)家工商行政管理總局于2013年3月1日起施行部門(mén)規(guī)章《工商行政管理機(jī)關(guān)行政指導(dǎo)工作規(guī)則》；2008年10月1日起施行的《湖南省行政程序規(guī)定》第五章第二節(jié)為“行政指導(dǎo)”；2010年北京市在規(guī)范性文件《北京市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改善行政執(zhí)法工作的意見(jiàn)》中指出要全面推行行政指導(dǎo)，隨后，行政指導(dǎo)在北京各個(gè)行政執(zhí)法領(lǐng)域都有所實(shí)踐。北京市工商管理局、城管等部門(mén)還出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)的規(guī)范性文件以及行政指導(dǎo)文書(shū)范本。截至目前，特別是在工商管理領(lǐng)域，以福建省泉州市、吉林省等地為代表的地方工商機(jī)關(guān)，在實(shí)施行政指導(dǎo)方面已經(jīng)取得了非常顯著的效果。這主要體現(xiàn)在改善與相對(duì)方的關(guān)系、幫助相對(duì)方發(fā)展、促進(jìn)行政執(zhí)法和提高行政效率等方面。同時(shí)，在行政管理實(shí)務(wù)中，行政指導(dǎo)作為一類(lèi)新型的行政管理方式，由于在理論和實(shí)踐中都還不太成熟，在行政指導(dǎo)的制度建設(shè)、程序規(guī)范以及監(jiān)督約束方面還需要進(jìn)一步完善。

2水行政執(zhí)法實(shí)踐中行政指導(dǎo)的現(xiàn)狀及問(wèn)題

2．1現(xiàn)狀。在我國(guó)，行政指導(dǎo)畢竟是一種非強(qiáng)制性的起步較晚的行政管理方式，所以在水務(wù)管理領(lǐng)域的理論和實(shí)踐方面都還不太成熟。目前，在水行政執(zhí)法中，尚無(wú)調(diào)整行政指導(dǎo)行為的專(zhuān)項(xiàng)文件，但是上述行政指導(dǎo)行為在水務(wù)工作實(shí)踐中已大量存在，既有針對(duì)不特定多數(shù)人的制定規(guī)范性文件的指導(dǎo)方式，也有針對(duì)特定相對(duì)人的提醒、建議、規(guī)勸、約談等方式，并且起到了良好的效果。例如，提醒排水戶(hù)按期辦理排水證，集中約談超標(biāo)排水單位，規(guī)勸在禁止游泳水域游泳的人員。水行政執(zhí)法實(shí)踐中，行政指導(dǎo)主要適用于以下情形：（1）通過(guò)官方網(wǎng)站和服務(wù)窗口等平臺(tái)向全民宣告相關(guān)信息和咨訊供民眾知曉及參與，并提供便民服務(wù)。例如，在行政審批大廳發(fā)放《辦事指南？，既可節(jié)省行政相對(duì)人辦事時(shí)間，又可提髙行政機(jī)關(guān)辦事效率。（2）指導(dǎo)幫助行政相對(duì)人完善涉水事務(wù)行為，預(yù)防或者避免行政相對(duì)人違反行政管理法律、法規(guī)、規(guī)章行為發(fā)生。例如，在北京市水務(wù)局層面，根據(jù)《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》和《北京市排水許可管理辦法》，針對(duì)開(kāi)辦餐館的單位制定相應(yīng)的行政規(guī)范性文件，對(duì)這類(lèi)商戶(hù)的取水和排水行為予以事前指導(dǎo)。（3）法律法規(guī)雖賦予行政管理機(jī)關(guān)監(jiān)管職責(zé)，但未明確監(jiān)管措施和手段或處罰權(quán)在其他部門(mén)。例如，根據(jù)《北京市河湖保護(hù)管理?xiàng)l例》第三十二條，為了保護(hù)群眾人身安全，在雖未禁止游泳、滑冰等水上活動(dòng)但存在危險(xiǎn)的水域，水政監(jiān)察人員發(fā)放“致市民朋友的一封信”，宣傳相關(guān)法律法規(guī)，勸阻野泳、野釣、野冰等危及生命安全的涉水行為。（4）與實(shí)施行政處罰相結(jié)合使用。在執(zhí)法實(shí)踐中，在“處罰與教育相結(jié)合”原則的指導(dǎo)下，執(zhí)法人員處罰前、處罰中、處罰后一般都會(huì)對(duì)相對(duì)人做說(shuō)服教育的工作。所以，行政處罰和行政指導(dǎo)一般存在這樣幾種情況：一是先指導(dǎo)，后不處罰；二是先指導(dǎo)，后處罰，之后再指導(dǎo)；三是先處罰，后進(jìn)行指67導(dǎo)。例如，餐飲單位未安裝隔油設(shè)施，經(jīng)告誡并指導(dǎo)，行政相對(duì)人主動(dòng)安裝了隔油設(shè)施，因而依法對(duì)其不予處罰。又如，對(duì)于在河道管理范圍內(nèi)棄置、堆放阻礙行洪物體的無(wú)家可歸、撿拾廢品人員在進(jìn)行了說(shuō)服教育、規(guī)勸引導(dǎo)之后行政相對(duì)人糾正了違法行為，依法不予處罰，而且事后執(zhí)法人員引導(dǎo)行政相對(duì)人到社會(huì)救助站尋求幫助。再如，在對(duì)私自接入公共排水管網(wǎng)排放污水的餐飲戶(hù)進(jìn)行處罰之后，執(zhí)法人員多次協(xié)調(diào)市排水集團(tuán)上門(mén)解決該餐飲戶(hù)排水難問(wèn)題，最終將其排水管線(xiàn)接入了市政污水管線(xiàn)。上述行政指導(dǎo)行為在水務(wù)管理中已普遍存在，并且效果良好，只是由于沒(méi)有對(duì)于行政指導(dǎo)這一執(zhí)法方式予以明確界定，這類(lèi)行為被作為一般的監(jiān)管行為來(lái)看待，或者在行政處罰案件中實(shí)施了，但是在執(zhí)法文書(shū)中沒(méi)有被體現(xiàn)出來(lái)。2．2存在的問(wèn)題。2．2．1對(duì)行政指導(dǎo)的內(nèi)涵和外延理解不統(tǒng)一。在水務(wù)工作實(shí)踐中，對(duì)行政指導(dǎo)的理解和運(yùn)用主要有兩種：第一種是廣義的用法，認(rèn)為在執(zhí)法中的一切指導(dǎo)、幫助行為都屬于行政指導(dǎo)，包括在行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制案件過(guò)程中前、中、后的指導(dǎo)行為。第二種是狹義的用法，只將其限定在與行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可案件之外的、以指導(dǎo)形式結(jié)案的行政行為。作為執(zhí)法方式之一的行政指導(dǎo)應(yīng)取其廣義還是狹義，還沒(méi)有統(tǒng)一和明確。同時(shí)，對(duì)于行政指導(dǎo)具體包括哪些方式也沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。這將不利于水行政執(zhí)法中行政指導(dǎo)的開(kāi)展和推進(jìn)。2．2．2缺乏行政指導(dǎo)考核激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于水務(wù)執(zhí)法實(shí)踐中已經(jīng)存在的大量的行政指導(dǎo)行為，包括市水務(wù)局層面的普遍性行政指導(dǎo)以及各被授權(quán)單位的具體行政指導(dǎo)行為，雖然做了大量的工作，起到了良好的效果，但是由于沒(méi)有納入依法行政考評(píng)體系，有礙于激發(fā)行政管理單位開(kāi)展行政指導(dǎo)的積極性以及其作用的充分發(fā)揮。2．2．3缺乏相關(guān)規(guī)范性文件及文書(shū)規(guī)范。雖然行政指導(dǎo)這一新的執(zhí)法方式在實(shí)踐中已廣泛應(yīng)用，但是目前我國(guó)尚無(wú)調(diào)整行政指導(dǎo)行為的專(zhuān)項(xiàng)法律法規(guī)，僅有少數(shù)部委及一些地方政府推出的規(guī)范性文件。北京市、水利部還沒(méi)有出臺(tái)行政指導(dǎo)方面的政策文件，直接影響到這一執(zhí)法方式的實(shí)踐和推廣。所以需要出臺(tái)一些效力等級(jí)較高的法律文件作為實(shí)施行政指導(dǎo)工作的法律依據(jù)，使其規(guī)范化、制度化。

3界定和推廣水行政執(zhí)法中行政指導(dǎo)的措施建議

3．1明確水行政執(zhí)法中行政指導(dǎo)的涵義，制定實(shí)施規(guī)則。當(dāng)前人們通常在兩種情境中使用“行政指導(dǎo)”一詞。一種是廣義的行政指導(dǎo)，包括在實(shí)施其他強(qiáng)制措施前、中、后過(guò)程中的一切指導(dǎo)行為。另一種是狹義的行政指導(dǎo)，與行政處罰、行政強(qiáng)制等同為執(zhí)法方式的一種，作為一種執(zhí)法方式在執(zhí)法實(shí)踐中予以推廣運(yùn)用。借鑒其他部門(mén)的做法以及結(jié)合水務(wù)系統(tǒng)的實(shí)際情況，建議將行政指導(dǎo)限定為在與行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可案件之外的、以行政指導(dǎo)方式結(jié)案的行政行為。在行政處罰等強(qiáng)制性措施前、中、后過(guò)程中實(shí)施的行政指導(dǎo)，不單獨(dú)拿出來(lái)作為行政指導(dǎo)看待，但是應(yīng)體現(xiàn)在行政處罰等案件的法律文書(shū)中，也是對(duì)“處罰與指導(dǎo)相結(jié)合”原則的肯定和激勵(lì)。而且，借鑒理論研究和其他部門(mén)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，可以在水務(wù)系統(tǒng)選取部分單位進(jìn)行試點(diǎn)，逐步探索出適合運(yùn)用水務(wù)行政指導(dǎo)的執(zhí)法事項(xiàng)并予以明確，進(jìn)而制定出相應(yīng)的水務(wù)系統(tǒng)行政指導(dǎo)工作規(guī)則和文書(shū)范本，使水行政執(zhí)法中行政指導(dǎo)在內(nèi)容和程序上都有章可循，做到依法行政。3．2上級(jí)部門(mén)為行政指導(dǎo)提供政策支持和資金保障。如果北京市政府或者水利部能夠及時(shí)給予法律和政策上的支持，將給予行政指導(dǎo)在水務(wù)系統(tǒng)的開(kāi)展以大力推進(jìn)。另外，開(kāi)展行政指導(dǎo)，如果沒(méi)有充足的資金投入，將難以保證得到積極開(kāi)展，所以各級(jí)政府部門(mén)應(yīng)該加大資金投入，排除開(kāi)展過(guò)程中的物質(zhì)干擾。3．3修訂依法行政考核標(biāo)準(zhǔn)，將行政指導(dǎo)納入其中。根據(jù)不同層級(jí)水政監(jiān)察工作適用的行政指導(dǎo)不同的情況，例如在較高層級(jí)的水政監(jiān)察機(jī)關(guān)抽象性行政指導(dǎo)的考核比例應(yīng)大于基層水政監(jiān)察機(jī)關(guān)的比例，應(yīng)針對(duì)不同層級(jí)水政監(jiān)察工作分別制定匹配的考核評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，使對(duì)水政監(jiān)察工作的考核更加科學(xué)，一方面有利于形成行政指導(dǎo)的激勵(lì)機(jī)制，另一方面也有利于形成對(duì)行政指導(dǎo)行為的有效監(jiān)督。3．4積極開(kāi)展調(diào)查研究和宣傳培訓(xùn)。在開(kāi)展行政指導(dǎo)的同時(shí)，應(yīng)經(jīng)常開(kāi)展實(shí)踐調(diào)查和問(wèn)題研究，及時(shí)對(duì)行政指導(dǎo)工作進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范。而且，在水務(wù)行政指導(dǎo)推行的初期，應(yīng)有計(jì)劃、有針對(duì)性地組織學(xué)習(xí)培訓(xùn)，增強(qiáng)水務(wù)干部對(duì)行政指導(dǎo)的認(rèn)知，進(jìn)而依法適時(shí)地運(yùn)用行政指導(dǎo)，提高行政效能，達(dá)到法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。水務(wù)系統(tǒng)在推行行政指導(dǎo)的同時(shí)，應(yīng)認(rèn)識(shí)到行政指導(dǎo)行為作為一種非強(qiáng)制的柔性管理方式，是在督促行政機(jī)關(guān)依法行政、減少違法行為的目的之下，與剛性管理手段相輔相成、各有功用、配套使用的柔性管理手段。柔性手段不是和剛性手段截然對(duì)立的，不是有了柔性手段就不用剛性手段，而是要在堅(jiān)持管理與服務(wù)并重、處置與疏導(dǎo)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一的原則下，逐步形成以人為本、剛?cè)岵?jì)的行政管理和行政執(zhí)法模式，提升管理和服務(wù)效能，引導(dǎo)當(dāng)事人自覺(jué)遵守法律法規(guī)，及時(shí)化解矛盾紛爭(zhēng)，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

為做好機(jī)關(guān)效能建設(shè)的各項(xiàng)宣傳工作，推進(jìn)機(jī)關(guān)效能建設(shè)工作深入開(kāi)展，現(xiàn)特制定單位效能建設(shè)宣傳工作實(shí)施方案。

一、指導(dǎo)思想和任務(wù)

以縣委七屆七次全會(huì)、縣創(chuàng)建一流發(fā)展環(huán)境大會(huì)和全縣機(jī)關(guān)效能建設(shè)動(dòng)員大會(huì)精神為指導(dǎo)，緊扣進(jìn)軍“全省十強(qiáng)縣”目標(biāo)，圍繞大發(fā)展、大建設(shè)、大環(huán)境任務(wù)，落實(shí)“三個(gè)服務(wù)”理念，增強(qiáng)“兩情”，改進(jìn)“兩風(fēng)”，綜合運(yùn)用宣傳手段，努力形成單位全體同志人人皆知、自覺(jué)投身、各窗口單位大力支持的濃厚氛圍，強(qiáng)力推進(jìn)機(jī)關(guān)效能革命，打造一流政務(wù)服務(wù)環(huán)境。

二、宣傳重點(diǎn)

宣傳的主要內(nèi)容包括四個(gè)方面：大力宣傳機(jī)關(guān)效能建設(shè)的重大意義、總體要求、工作目標(biāo)和進(jìn)展情況、取得的實(shí)際成效；大力宣傳“四條禁令”、“三項(xiàng)制度”執(zhí)行良好的典型和社會(huì)監(jiān)督的成效；大力宣傳窗口創(chuàng)新審批新流程，簡(jiǎn)化審批程序，特事特辦的新舉措、新機(jī)制和新成效；大力宣傳全縣政務(wù)環(huán)境建設(shè)的新思路、新機(jī)制、新舉措和新成效。

三、宣傳安排

第一條為規(guī)范行政指導(dǎo)行為實(shí)施，促進(jìn)依法行政，維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，提高行政管理效能，根據(jù)國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、蘇州市《法治蘇州建設(shè)綱要》、《蘇州市建設(shè)法治政府行動(dòng)計(jì)劃》和《關(guān)于全面推行市容市政管理行政指導(dǎo)工作的意見(jiàn)》的要求，結(jié)合市容市政管理實(shí)際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱(chēng)行政指導(dǎo)，是指市容市政管理機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中，基于國(guó)家法律法規(guī)的規(guī)定、原則及立法精神和政策規(guī)定，立足市容市政管理職能，針對(duì)不同情況，適時(shí)靈活地采取指導(dǎo)、提示、勸阻、建議等非強(qiáng)制性方式，謀求行政管理相對(duì)人的同意或協(xié)助，引導(dǎo)其做出或不做出某種行為，以有效實(shí)現(xiàn)一定行政目的的行為。

第三條市容市政管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法實(shí)施行政指導(dǎo)，不得超越其法定權(quán)限和管轄范圍。

第四條市容市政管理機(jī)關(guān)實(shí)施行政指導(dǎo)，采取的方案、方式應(yīng)與行政指導(dǎo)的目的具有必要的和合理的聯(lián)系，行政指導(dǎo)行為應(yīng)基于正當(dāng)、合理的考慮，內(nèi)容應(yīng)當(dāng)適度，合乎情理，并且具備可行性和有效性。

第五條市容市政管理機(jī)關(guān)實(shí)施的行政指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)公正、規(guī)范，同一事項(xiàng)的行政指導(dǎo)不因相對(duì)人的身份、經(jīng)濟(jì)狀況、社會(huì)地位的不同而給予不同的指導(dǎo)。實(shí)施的行政指導(dǎo)事項(xiàng)、形式等內(nèi)容應(yīng)當(dāng)對(duì)行政管理相對(duì)人公開(kāi)，切實(shí)保障公民、法人和其他組織的知情權(quán)。

第六條市容市政管理機(jī)關(guān)實(shí)施行政指導(dǎo)要以人為本，充分尊重相對(duì)人的意愿，通過(guò)說(shuō)理，使行政管理相對(duì)人認(rèn)同和自愿接受，達(dá)到預(yù)期的管理目的。相對(duì)人拒絕接受行政指導(dǎo)的，市容市政管理機(jī)關(guān)不得對(duì)其采取或變相采取強(qiáng)制措施以及其他不利于相對(duì)人的行政處理行為。