導(dǎo)語：水行政執(zhí)法行政指導(dǎo)界定和推廣一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

1行政指導(dǎo)概述

1．1行政指導(dǎo)的起源和發(fā)展。根據(jù)行政執(zhí)法行為是否帶有強制性，行政執(zhí)法方式可以分為強制性和非強制性的方式，也就是平常人們說的剛性方式和柔性方式，前者表現(xiàn)為行政檢查、行政處罰、行政強制等形態(tài)，權(quán)力特征明顯，顯示行政意思主治；后者表現(xiàn)為行政指導(dǎo)、行政合同等形態(tài)，權(quán)力色彩平淡，需要相對人與行政主體的合意。行政指導(dǎo)是一種非強制性的執(zhí)法方式。行政指導(dǎo)的興起源自于日本二戰(zhàn)后，由于經(jīng)濟受到二戰(zhàn)的重創(chuàng)，行政強制手段對于蕭條的日本經(jīng)濟及民眾收效甚微，故而誕生了行政指導(dǎo)。在國際社會，隨著行政模式由傳統(tǒng)的秩序行政、管理行政逐步走向給付行政、服務(wù)行政等現(xiàn)代行政的情況下，行政指導(dǎo)作為一種柔軟靈活的行政方式應(yīng)運而生并逐步發(fā)展起來，并且“日益廣泛運用于各國的經(jīng)濟與行政管理過程中”，例如日本、德國、美國和法國。但是，從總體來看，各國的行政指導(dǎo)立法迄今還比較零散、粗疏且發(fā)展不平衡，比較而言，日本是當今制定有關(guān)行政指導(dǎo)法律規(guī)范最多和比較完整的國家。1．2行政指導(dǎo)的概念和特征。行政指導(dǎo)是指行政機關(guān)在其職能、職責或管轄事務(wù)范圍內(nèi)，為適應(yīng)復(fù)雜多樣化的經(jīng)濟和社會管理的需要，適時靈活地采取符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的指導(dǎo)、勸告、建議等不具有國家強制力的方法，謀求相對人同意或協(xié)力，以有效地實現(xiàn)一定行政目的之行為。簡言之，行政指導(dǎo)就是行政機關(guān)為謀求當事人作出或不作出一定行為以實現(xiàn)一定行政目的而在其職責范圍內(nèi)實施的指導(dǎo)、勸告、建議等不具有國家強制力且不直接產(chǎn)生法律效果的行為。行政指導(dǎo)是改進和創(chuàng)新執(zhí)法方式的重要內(nèi)容之一，是構(gòu)建法治政府、服務(wù)型政府最具有代表性的柔性管理方式。行政指導(dǎo)具有非強制性、示范引導(dǎo)性、柔軟靈活性、方法多樣性、選擇多樣性等特征。同時，行政指導(dǎo)行為必須遵循以下基本原則：合法性、正當性、自愿性和必要性原則。根據(jù)行政指導(dǎo)對象是否特定，將其分為抽象型（普遍性）行政指導(dǎo)和具體型（個別性）行政指導(dǎo)。政府作為一個公共管理者，其行政指導(dǎo)不僅僅是一種微觀的、個別性調(diào)整手段，如示范、規(guī)勸、告誡、警示、提醒和約談等方式，同時也應(yīng)包括非拘束性（指導(dǎo)性）的行政規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、信息等宏觀性調(diào)整方式，還應(yīng)包括遵循法律位階原則，制定誘導(dǎo)性的法律規(guī)則等普遍性調(diào)整方式。當前，實行行政指導(dǎo)的國家大都認可其普遍性和個別性兩種形式，只是在實務(wù)中有的國家主要是針對特定相對人而做出具體行政指導(dǎo)，有的國家則并行兼用抽象的和具體的行政指導(dǎo)行為。1．3行政指導(dǎo)在我國行政管理中的運用狀況。21世紀初，行政指導(dǎo)在福建省泉州市等工商系統(tǒng)進行試點，后在總結(jié)經(jīng)驗做法的基礎(chǔ)上，在全國工商系統(tǒng)以及江蘇省蘇州市進行了推廣。目前國務(wù)院一些部委以及一些省市通過制定統(tǒng)一行政程序的地方立法或民族地方立法出臺過一些行政指導(dǎo)法律規(guī)范，用于調(diào)整行政指導(dǎo)行為，如國家工商行政管理總局于2013年3月1日起施行部門規(guī)章《工商行政管理機關(guān)行政指導(dǎo)工作規(guī)則》；2008年10月1日起施行的《湖南省行政程序規(guī)定》第五章第二節(jié)為“行政指導(dǎo)”；2010年北京市在規(guī)范性文件《北京市人民政府關(guān)于進一步加強和改善行政執(zhí)法工作的意見》中指出要全面推行行政指導(dǎo)，隨后，行政指導(dǎo)在北京各個行政執(zhí)法領(lǐng)域都有所實踐。北京市工商管理局、城管等部門還出臺了專門的規(guī)范性文件以及行政指導(dǎo)文書范本。截至目前，特別是在工商管理領(lǐng)域，以福建省泉州市、吉林省等地為代表的地方工商機關(guān)，在實施行政指導(dǎo)方面已經(jīng)取得了非常顯著的效果。這主要體現(xiàn)在改善與相對方的關(guān)系、幫助相對方發(fā)展、促進行政執(zhí)法和提高行政效率等方面。同時，在行政管理實務(wù)中，行政指導(dǎo)作為一類新型的行政管理方式，由于在理論和實踐中都還不太成熟，在行政指導(dǎo)的制度建設(shè)、程序規(guī)范以及監(jiān)督約束方面還需要進一步完善。

2水行政執(zhí)法實踐中行政指導(dǎo)的現(xiàn)狀及問題

2．1現(xiàn)狀。在我國，行政指導(dǎo)畢竟是一種非強制性的起步較晚的行政管理方式，所以在水務(wù)管理領(lǐng)域的理論和實踐方面都還不太成熟。目前，在水行政執(zhí)法中，尚無調(diào)整行政指導(dǎo)行為的專項文件，但是上述行政指導(dǎo)行為在水務(wù)工作實踐中已大量存在，既有針對不特定多數(shù)人的制定規(guī)范性文件的指導(dǎo)方式，也有針對特定相對人的提醒、建議、規(guī)勸、約談等方式，并且起到了良好的效果。例如，提醒排水戶按期辦理排水證，集中約談超標排水單位，規(guī)勸在禁止游泳水域游泳的人員。水行政執(zhí)法實踐中，行政指導(dǎo)主要適用于以下情形：（1）通過官方網(wǎng)站和服務(wù)窗口等平臺向全民宣告相關(guān)信息和咨訊供民眾知曉及參與，并提供便民服務(wù)。例如，在行政審批大廳發(fā)放《辦事指南？，既可節(jié)省行政相對人辦事時間，又可提髙行政機關(guān)辦事效率。（2）指導(dǎo)幫助行政相對人完善涉水事務(wù)行為，預(yù)防或者避免行政相對人違反行政管理法律、法規(guī)、規(guī)章行為發(fā)生。例如，在北京市水務(wù)局層面，根據(jù)《取水許可和水資源費征收管理條例》和《北京市排水許可管理辦法》，針對開辦餐館的單位制定相應(yīng)的行政規(guī)范性文件，對這類商戶的取水和排水行為予以事前指導(dǎo)。（3）法律法規(guī)雖賦予行政管理機關(guān)監(jiān)管職責，但未明確監(jiān)管措施和手段或處罰權(quán)在其他部門。例如，根據(jù)《北京市河湖保護管理條例》第三十二條，為了保護群眾人身安全，在雖未禁止游泳、滑冰等水上活動但存在危險的水域，水政監(jiān)察人員發(fā)放“致市民朋友的一封信”，宣傳相關(guān)法律法規(guī)，勸阻野泳、野釣、野冰等危及生命安全的涉水行為。（4）與實施行政處罰相結(jié)合使用。在執(zhí)法實踐中，在“處罰與教育相結(jié)合”原則的指導(dǎo)下，執(zhí)法人員處罰前、處罰中、處罰后一般都會對相對人做說服教育的工作。所以，行政處罰和行政指導(dǎo)一般存在這樣幾種情況：一是先指導(dǎo)，后不處罰；二是先指導(dǎo)，后處罰，之后再指導(dǎo)；三是先處罰，后進行指67導(dǎo)。例如，餐飲單位未安裝隔油設(shè)施，經(jīng)告誡并指導(dǎo)，行政相對人主動安裝了隔油設(shè)施，因而依法對其不予處罰。又如，對于在河道管理范圍內(nèi)棄置、堆放阻礙行洪物體的無家可歸、撿拾廢品人員在進行了說服教育、規(guī)勸引導(dǎo)之后行政相對人糾正了違法行為，依法不予處罰，而且事后執(zhí)法人員引導(dǎo)行政相對人到社會救助站尋求幫助。再如，在對私自接入公共排水管網(wǎng)排放污水的餐飲戶進行處罰之后，執(zhí)法人員多次協(xié)調(diào)市排水集團上門解決該餐飲戶排水難問題，最終將其排水管線接入了市政污水管線。上述行政指導(dǎo)行為在水務(wù)管理中已普遍存在，并且效果良好，只是由于沒有對于行政指導(dǎo)這一執(zhí)法方式予以明確界定，這類行為被作為一般的監(jiān)管行為來看待，或者在行政處罰案件中實施了，但是在執(zhí)法文書中沒有被體現(xiàn)出來。2．2存在的問題。2．2．1對行政指導(dǎo)的內(nèi)涵和外延理解不統(tǒng)一。在水務(wù)工作實踐中，對行政指導(dǎo)的理解和運用主要有兩種：第一種是廣義的用法，認為在執(zhí)法中的一切指導(dǎo)、幫助行為都屬于行政指導(dǎo)，包括在行政處罰、行政許可、行政強制案件過程中前、中、后的指導(dǎo)行為。第二種是狹義的用法，只將其限定在與行政處罰、行政強制、行政許可案件之外的、以指導(dǎo)形式結(jié)案的行政行為。作為執(zhí)法方式之一的行政指導(dǎo)應(yīng)取其廣義還是狹義，還沒有統(tǒng)一和明確。同時，對于行政指導(dǎo)具體包括哪些方式也沒有統(tǒng)一的認識。這將不利于水行政執(zhí)法中行政指導(dǎo)的開展和推進。2．2．2缺乏行政指導(dǎo)考核激勵機制。對于水務(wù)執(zhí)法實踐中已經(jīng)存在的大量的行政指導(dǎo)行為，包括市水務(wù)局層面的普遍性行政指導(dǎo)以及各被授權(quán)單位的具體行政指導(dǎo)行為，雖然做了大量的工作，起到了良好的效果，但是由于沒有納入依法行政考評體系，有礙于激發(fā)行政管理單位開展行政指導(dǎo)的積極性以及其作用的充分發(fā)揮。2．2．3缺乏相關(guān)規(guī)范性文件及文書規(guī)范。雖然行政指導(dǎo)這一新的執(zhí)法方式在實踐中已廣泛應(yīng)用，但是目前我國尚無調(diào)整行政指導(dǎo)行為的專項法律法規(guī)，僅有少數(shù)部委及一些地方政府推出的規(guī)范性文件。北京市、水利部還沒有出臺行政指導(dǎo)方面的政策文件，直接影響到這一執(zhí)法方式的實踐和推廣。所以需要出臺一些效力等級較高的法律文件作為實施行政指導(dǎo)工作的法律依據(jù)，使其規(guī)范化、制度化。

3界定和推廣水行政執(zhí)法中行政指導(dǎo)的措施建議

3．1明確水行政執(zhí)法中行政指導(dǎo)的涵義，制定實施規(guī)則。當前人們通常在兩種情境中使用“行政指導(dǎo)”一詞。一種是廣義的行政指導(dǎo)，包括在實施其他強制措施前、中、后過程中的一切指導(dǎo)行為。另一種是狹義的行政指導(dǎo)，與行政處罰、行政強制等同為執(zhí)法方式的一種，作為一種執(zhí)法方式在執(zhí)法實踐中予以推廣運用。借鑒其他部門的做法以及結(jié)合水務(wù)系統(tǒng)的實際情況，建議將行政指導(dǎo)限定為在與行政處罰、行政強制、行政許可案件之外的、以行政指導(dǎo)方式結(jié)案的行政行為。在行政處罰等強制性措施前、中、后過程中實施的行政指導(dǎo)，不單獨拿出來作為行政指導(dǎo)看待，但是應(yīng)體現(xiàn)在行政處罰等案件的法律文書中，也是對“處罰與指導(dǎo)相結(jié)合”原則的肯定和激勵。而且，借鑒理論研究和其他部門實踐的基礎(chǔ)上，可以在水務(wù)系統(tǒng)選取部分單位進行試點，逐步探索出適合運用水務(wù)行政指導(dǎo)的執(zhí)法事項并予以明確，進而制定出相應(yīng)的水務(wù)系統(tǒng)行政指導(dǎo)工作規(guī)則和文書范本，使水行政執(zhí)法中行政指導(dǎo)在內(nèi)容和程序上都有章可循，做到依法行政。3．2上級部門為行政指導(dǎo)提供政策支持和資金保障。如果北京市政府或者水利部能夠及時給予法律和政策上的支持，將給予行政指導(dǎo)在水務(wù)系統(tǒng)的開展以大力推進。另外，開展行政指導(dǎo)，如果沒有充足的資金投入，將難以保證得到積極開展，所以各級政府部門應(yīng)該加大資金投入，排除開展過程中的物質(zhì)干擾。3．3修訂依法行政考核標準，將行政指導(dǎo)納入其中。根據(jù)不同層級水政監(jiān)察工作適用的行政指導(dǎo)不同的情況，例如在較高層級的水政監(jiān)察機關(guān)抽象性行政指導(dǎo)的考核比例應(yīng)大于基層水政監(jiān)察機關(guān)的比例，應(yīng)針對不同層級水政監(jiān)察工作分別制定匹配的考核評定標準，使對水政監(jiān)察工作的考核更加科學(xué)，一方面有利于形成行政指導(dǎo)的激勵機制，另一方面也有利于形成對行政指導(dǎo)行為的有效監(jiān)督。3．4積極開展調(diào)查研究和宣傳培訓(xùn)。在開展行政指導(dǎo)的同時，應(yīng)經(jīng)常開展實踐調(diào)查和問題研究，及時對行政指導(dǎo)工作進行調(diào)整和規(guī)范。而且，在水務(wù)行政指導(dǎo)推行的初期，應(yīng)有計劃、有針對性地組織學(xué)習培訓(xùn)，增強水務(wù)干部對行政指導(dǎo)的認知，進而依法適時地運用行政指導(dǎo)，提高行政效能，達到法律效果和社會效果的統(tǒng)一。水務(wù)系統(tǒng)在推行行政指導(dǎo)的同時，應(yīng)認識到行政指導(dǎo)行為作為一種非強制的柔性管理方式，是在督促行政機關(guān)依法行政、減少違法行為的目的之下，與剛性管理手段相輔相成、各有功用、配套使用的柔性管理手段。柔性手段不是和剛性手段截然對立的，不是有了柔性手段就不用剛性手段，而是要在堅持管理與服務(wù)并重、處置與疏導(dǎo)結(jié)合，實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一的原則下，逐步形成以人為本、剛?cè)岵男姓芾砗托姓?zhí)法模式，提升管理和服務(wù)效能，引導(dǎo)當事人自覺遵守法律法規(guī)，及時化解矛盾紛爭，促進社會和諧穩(wěn)定。

作者:王萍 單位:北京市水務(wù)局黨校