內(nèi)容摘要：當(dāng)前我國行政糾紛解決制度存在諸多問題，面對(duì)日益嚴(yán)峻的糾紛形勢(shì)，當(dāng)務(wù)之急是完善各項(xiàng)行政糾紛解決制度，構(gòu)建行政糾紛解決制度體系，從而公正、高效的解決行政糾紛。在行政糾紛解決制度體系中，調(diào)解和基層負(fù)責(zé)行政糾紛解決的專門委員會(huì)制度位于第一層次，行政裁決、行政仲裁和行政復(fù)議等準(zhǔn)司法性的制度位于第二層次，行政訴訟位于第三層次，信訪制度作為補(bǔ)充。其中，法院作為公平正義的象征，應(yīng)當(dāng)成為行政糾紛解決制度體系中的最后一道防線。

關(guān)鍵詞：行政糾紛解決制度體系公正和諧社會(huì)

一、我國行政糾紛的現(xiàn)狀

當(dāng)下，我國正步入一個(gè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會(huì)主體利益日益多元化的時(shí)期。在政府繼續(xù)強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，行政機(jī)關(guān)與老百姓之間矛盾多發(fā)，糾紛頻出，尤其是近些年來“群體性行政爭(zhēng)議較為突出”，[②]嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定。

然而，現(xiàn)有的行政糾紛解決制度面對(duì)數(shù)量眾多、種類各異的行政糾紛時(shí)，卻遇到了如下一些問題：首先，大量行政糾紛不能得到及時(shí)有效的解決，老百姓的合法權(quán)益沒有獲得有力保障；其次，對(duì)所有行政糾紛的處理缺乏通盤考慮，各種行政糾紛解決制度缺少配合，相互之間脫節(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重，未能發(fā)揮制度群體的組合優(yōu)勢(shì)；再次，重復(fù)處理行政糾紛，一些糾紛經(jīng)過了重重程序卻長(zhǎng)期不能得到解決，沒有一種最終的糾紛解決機(jī)制為行政糾紛的處理劃上一個(gè)圓滿的句號(hào)；最后，所有行政糾紛解決制度都面臨權(quán)威性不足的困境，行政糾紛解決的結(jié)果很難得到當(dāng)事人的信服。

可見，我國當(dāng)前行政糾紛的形勢(shì)較為嚴(yán)峻，現(xiàn)有的糾紛解決制度沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。在建設(shè)法治政府、構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)下，認(rèn)真審視和思考行政糾紛和行政糾紛解決制度，顯得極為重要和迫切。

內(nèi)容摘要：當(dāng)前我國行政糾紛解決制度存在諸多問題，面對(duì)日益嚴(yán)峻的糾紛形勢(shì)，當(dāng)務(wù)之急是完善各項(xiàng)行政糾紛解決制度，構(gòu)建行政糾紛解決制度體系，從而公正、高效的解決行政糾紛。在行政糾紛解決制度體系中，調(diào)解和基層負(fù)責(zé)行政糾紛解決的專門委員會(huì)制度位于第一層次，行政裁決、行政仲裁和行政復(fù)議等準(zhǔn)司法性的制度位于第二層次，行政訴訟位于第三層次，信訪制度作為補(bǔ)充。其中，法院作為公平正義的象征，應(yīng)當(dāng)成為行政糾紛解決制度體系中的最后一道防線。

關(guān)鍵詞：行政糾紛解決制度體系公正和諧社會(huì)

一、我國行政糾紛的現(xiàn)狀

當(dāng)下，我國正步入一個(gè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會(huì)主體利益日益多元化的時(shí)期。在政府繼續(xù)強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，行政機(jī)關(guān)與老百姓之間矛盾多發(fā)，糾紛頻出，尤其是近些年來“群體性行政爭(zhēng)議較為突出”，[②]嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定。

然而，現(xiàn)有的行政糾紛解決制度面對(duì)數(shù)量眾多、種類各異的行政糾紛時(shí)，卻遇到了如下一些問題：首先，大量行政糾紛不能得到及時(shí)有效的解決，老百姓的合法權(quán)益沒有獲得有力保障；其次，對(duì)所有行政糾紛的處理缺乏通盤考慮，各種行政糾紛解決制度缺少配合，相互之間脫節(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重，未能發(fā)揮制度群體的組合優(yōu)勢(shì)；再次，重復(fù)處理行政糾紛，一些糾紛經(jīng)過了重重程序卻長(zhǎng)期不能得到解決，沒有一種最終的糾紛解決機(jī)制為行政糾紛的處理劃上一個(gè)圓滿的句號(hào)；最后，所有行政糾紛解決制度都面臨權(quán)威性不足的困境，行政糾紛解決的結(jié)果很難得到當(dāng)事人的信服。

可見，我國當(dāng)前行政糾紛的形勢(shì)較為嚴(yán)峻，現(xiàn)有的糾紛解決制度沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。在建設(shè)法治政府、構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)下，認(rèn)真審視和思考行政糾紛和行政糾紛解決制度，顯得極為重要和迫切。

本文作者：米曉波工作單位：廣西師范大學(xué)法學(xué)院

糾紛是人類社會(huì)普遍存在的現(xiàn)象，糾紛無所不在，行政糾紛就是其中的重要一種，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，行政糾紛與日劇增，而行政糾紛的解決機(jī)制特別是法律解決機(jī)制卻面臨“失靈”危險(xiǎn)。為了應(yīng)對(duì)越來越多的行政糾紛，有必要探討行政糾紛法律解決機(jī)制目前的困境及其解決，探索行政糾紛法律解決機(jī)制的完善。

一、行政糾紛、行政糾紛法律解決機(jī)制及其困境

行政糾紛是社會(huì)糾紛的一種，當(dāng)相對(duì)其他糾紛又有其特殊性，其中最突出的就是行政糾紛當(dāng)事人雙方往往是不對(duì)稱的。理論界對(duì)行政糾紛的界定沒有原則的區(qū)別，即“行政糾紛是指在行政管理活動(dòng)過程中國家行政機(jī)關(guān)與行政管理相對(duì)人之間發(fā)生的有關(guān)行政法律關(guān)系的權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)執(zhí)?！彪S著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，行政糾紛日益增多，行政糾紛的解決日益重要。行政糾紛的解決機(jī)制一般分兩大類：一類是法律解決機(jī)制，其特點(diǎn)是依靠國家的司法、行政等資源為糾紛雙方提供公平公正的解決程序和解決規(guī)則，主要包括行政訴訟，行政復(fù)議，行政裁決和信訪制度。另一類是非法律解決機(jī)制，主要特點(diǎn)是依靠當(dāng)事人之間的私力救濟(jì)和社會(huì)第三方力量解決糾紛，它包括當(dāng)事人和解，協(xié)調(diào)，第三方調(diào)解等內(nèi)容。但由于行政糾紛當(dāng)事一方往往是公權(quán)力主體，因此非法律解決機(jī)制用得較少，但有越來越受重視的趨勢(shì)。從上可以看出，行政糾紛的最主要解決手段就是法律解決機(jī)制，但是我國文化傳統(tǒng)上具有道德傾向，再加上我國現(xiàn)有法律解決機(jī)制的不完善，行政糾紛法律解決機(jī)制并沒有像人們想象的那樣發(fā)揮有效的作用，并且隨著行政糾紛的日益增多和日益復(fù)雜，明顯表現(xiàn)出疲態(tài)，人們對(duì)它的態(tài)度也充滿了用之不便，棄之可惜的無奈。究其原因，之所以行政糾紛法律解決機(jī)制會(huì)出現(xiàn)當(dāng)前的困境，主要表現(xiàn)為內(nèi)外兩方面的原因：從外在環(huán)境來講，由于我國的傳統(tǒng)文化有著濃烈的道德傾向和強(qiáng)烈的“厭訴”的傳統(tǒng)法律心理，對(duì)于普通民眾來說，法律、訴訟都是不得已而為之的，假使還有一點(diǎn)點(diǎn)其他的可能，人們就不會(huì)選擇法律方式，更無論說是糾紛的對(duì)方是掌握著壓倒性制度資源的政府。從行政糾紛法律解決機(jī)制的本身來講，由于我國制度發(fā)展的滯后，法律解決從一開始就存在著先天不足，法律解決機(jī)制內(nèi)部銜接和協(xié)調(diào)不夠，缺乏統(tǒng)籌安排和整體設(shè)計(jì),使得這樣的糾紛解決機(jī)制已經(jīng)無法滿足現(xiàn)實(shí)需要，再加之法律解決機(jī)制受相關(guān)制度的限制，在很多方面都北限制了手腳，在以后的發(fā)展方面后天乏力，無法完整的發(fā)揮出法律解決機(jī)制的應(yīng)有作用。

二、行政糾紛法律解決機(jī)制的缺陷及其完善

由于行政糾紛解決機(jī)制先天和后天的劣勢(shì)，法律解決機(jī)制不論是從個(gè)別組成的機(jī)制還是從整體機(jī)制來講，都存在著一定的不足。一是行政訴訟受程序所累，不能發(fā)揮其全部作用。行政糾紛的解決需要效率性，高效快捷的解決是糾紛解決的應(yīng)有之意。誠如有的學(xué)者所言：“行政業(yè)務(wù)講求效率,行政爭(zhēng)議如由法院管理，因訴訟煩瑣緩慢，勢(shì)必將無法符合效率的要求”。很多時(shí)候，正義可能就在繁雜的司法程序中被耗盡，訴訟者最終得到的可能是失敗的正義。二是行政復(fù)議始終生活在政府的巨大陰影中，其公正性始終存在爭(zhēng)議。在我國，行政復(fù)議是“指行政相對(duì)人認(rèn)為行政主體的行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)查該具體行政行為申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)Ρ簧暾?qǐng)的具體行政行為進(jìn)行合法、適當(dāng)性審查，并做出行政復(fù)議決定的一種法律制度”。依據(jù)現(xiàn)行行政復(fù)議法的規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)通常是做出行政行為的行政機(jī)關(guān)本身或者是該機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)。由于行政機(jī)關(guān)之間存在隸屬關(guān)系，難免存在上下級(jí)之間互相包庇的現(xiàn)象，而這正是對(duì)行政復(fù)議公正性爭(zhēng)議的最大來源。三是我國信訪制度正面臨越來越多的問題。實(shí)踐證明，信訪制度僅僅限于政治制度，缺乏法律的有效規(guī)則，這種規(guī)范性的缺失也成為信訪制度最大的軟肋。鑒于此，現(xiàn)有行政糾紛法律解決機(jī)制急需完善，以應(yīng)對(duì)不斷增加和日益復(fù)雜的行政糾紛。首先，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍。如前所述，行政訴訟受案范圍有限是其有效解決各種糾紛的障礙之一，尤其在行政糾紛廣泛出現(xiàn)的社會(huì)轉(zhuǎn)型期中，這種阻礙正日顯突出。因此，修改現(xiàn)行的行政訴訟法以擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍十分必要。其次，應(yīng)當(dāng)保證行政復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。行政復(fù)議受案范圍比行政訴訟相對(duì)寬泛，但是其缺乏獨(dú)立性，因此有必要將現(xiàn)有的行政復(fù)議部門從原有的行政機(jī)關(guān)中分離出來，賦予其獨(dú)立的法律地位，同時(shí)保證“行政復(fù)議官”的專業(yè)性。在此可以借鑒英國的行政裁判所制度和美國的行政法官制度。再次，要肯定信訪制度，但要對(duì)其進(jìn)行法律的規(guī)范，使其成為一個(gè)糾紛解決的法律化的規(guī)范化的有效機(jī)制。

摘要:“糾紛解決目的”是行政訴訟法從民事訴訟領(lǐng)域引入的立法目的價(jià)值,旨在于擴(kuò)張行政訴訟機(jī)制的糾紛解決功能,為行政訴訟的協(xié)調(diào)和解程序提供法理支持,但是,行政訴訟領(lǐng)域的糾紛解決具有其自身的特殊含義,而且與行政訴訟固有的“權(quán)力監(jiān)督”之間存在著內(nèi)在的緊張關(guān)系。通過調(diào)和“糾紛解決”和“權(quán)力監(jiān)督”的這種緊張關(guān)系,可以反省行政訴訟制度在滿足“糾紛解決目的”功能實(shí)現(xiàn)上的界限,設(shè)定行政訴訟協(xié)調(diào)和解制度的合法性邊界,從而更好地確保公民權(quán)利保護(hù)的實(shí)效性。

關(guān)鍵詞:糾紛解決目的;權(quán)力監(jiān)督目的;協(xié)調(diào)和解制度;行政訴訟法

目前在我國行政訴訟法的修改過程中,立法目的修改問題已經(jīng)成為學(xué)界的熱點(diǎn)。討論的焦點(diǎn)在于,行政審判方式的改革是否需要轉(zhuǎn)換行政訴訟的現(xiàn)有立法目的模式,在“權(quán)利保障”和“權(quán)力監(jiān)督”之外增加“糾紛解決”作為目標(biāo)。

從立法情況來看,大多數(shù)行訴法修改建議稿均將糾紛解決列為行訴法的立法目的之一,增加糾紛解決目的似乎已經(jīng)成為一項(xiàng)行訴法修改的必然選擇。(注:見:胡建淼:行政訴訟法修改研究——《中華人民共和國行政訴訟法》法條建議及理由杭州:浙江大學(xué)出版社,2007:2;馬懷德:司法改革與行政訴訟制度的完善——《行政訴訟法》修改建議稿及理由說明書北京:中國政法大學(xué)出版社,2004:85)無論是與德、日將權(quán)利救濟(jì)和權(quán)力監(jiān)督并列作為行訴法目的,抑或英、美將權(quán)利救濟(jì)作為行訴法目的的做法相比較(注:JohnH.Reese,BurstingtheChevronBubble:ClarifyingtheScopeofJudicialReviewinTroubledTimes,73FordhamL.Rev.1103,1192(2004);Allen,M.andTompson,B.(2002)CasesandMaterialsonConstitutionalandAdministrativelaw,p16,7thed.(Oxford:ClarendonPress).),把“糾紛解決目的”提升到行訴法基本目的高度,構(gòu)成了我國行訴法修改的一項(xiàng)顯著特色。

首先,行訴法上的“糾紛解決目的”本身是一項(xiàng)認(rèn)識(shí)模糊的命題。首先,學(xué)界大多沿襲民事訴訟法“糾紛解決目的”的學(xué)理來研究行訴法上的“糾紛解決目的”,行政訴訟法上的“糾紛解決目的”與民事訴訟法上的“糾紛解決目的”的區(qū)別并不明顯。

其次,行政訴訟制度在滿足“糾紛解決目的”功能實(shí)現(xiàn)上的界限問題并沒有得到關(guān)注。傳統(tǒng)的行政訴訟基本理念是圍繞著權(quán)利保護(hù)這一基本目標(biāo)而展開的,程序的具體設(shè)計(jì)是以對(duì)行政權(quán)力的合法性判斷的獲得為指向。在這種追求對(duì)行政行為合法性的形式性判斷的訴訟程序中,行政糾紛一次性解決的理想要求究竟能在多大程度上得到實(shí)現(xiàn)呢?行政訴訟在追求正確、慎重地做出裁判的過程中,給追求訴訟制度運(yùn)作的效率性和判決結(jié)果的實(shí)效性留下了多大的余地?實(shí)際上,對(duì)權(quán)力的合法性監(jiān)督與糾紛解決之間存在著內(nèi)在的緊張關(guān)系甚至沖突。如何認(rèn)識(shí)和調(diào)和這一對(duì)基本價(jià)值之間的沖突,就成為行訴法立法目的理論上難以解決而且重要的基本問題。

環(huán)境行政調(diào)解指環(huán)境行政機(jī)關(guān)在當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上，根據(jù)專業(yè)知識(shí)和相關(guān)法律，沒有刻板的程序，就環(huán)境糾紛的賠償責(zé)任和金額進(jìn)行調(diào)解的過程。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，生態(tài)破壞和環(huán)境污染問題日益嚴(yán)重，環(huán)境糾紛日益增多，雖然從司法理論的角度出發(fā)，使用訴訟解決環(huán)境糾紛是最正當(dāng)?shù)倪x擇，但我國司法資源嚴(yán)重不足，且環(huán)境訴訟舉證困難、周期長(zhǎng)。環(huán)境行政調(diào)解是一種非訴處理環(huán)境糾紛的模式，有著更為獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，可以便捷、合理地解決環(huán)境糾紛。目前，我國的環(huán)境行政調(diào)解客觀上存在制度缺陷，這不利于其發(fā)揮作用。我國鄰國日本人口眾多，曾因工業(yè)快速發(fā)展成為公害大國，針對(duì)大量環(huán)境糾紛，日本建立了相對(duì)完備和成熟的公害糾紛處理機(jī)制。英美法學(xué)推崇訴訟解決糾紛，但是我國的公眾厭訴社會(huì)心理和現(xiàn)階段的環(huán)境糾紛狀況與當(dāng)年的日本存在更多相似之處。筆者將中日環(huán)境行政調(diào)解制度進(jìn)行比較研究，試圖從日本環(huán)境糾紛處理機(jī)制中探索對(duì)中國的借鑒之道。

一、環(huán)境行政調(diào)解的歷史發(fā)展比較

（一）日本環(huán)境行政調(diào)解的立法發(fā)展。日本最初制定關(guān)于解決環(huán)境糾紛的法律是1960年的《有關(guān)公害健康被害救濟(jì)的特別措施法》，隨后1970年公布了《公害糾紛處理法》（分別于1972年、1974年和1996年部分修訂），1972年頒布了《公害調(diào)解委員會(huì)設(shè)置法》，1993年制定了《日本環(huán)境基本法》。日本相當(dāng)重視環(huán)境行政調(diào)解，對(duì)其進(jìn)行了系統(tǒng)具體的立法?！豆m紛處理法》建立了環(huán)境行政處理法律制度，明確規(guī)定環(huán)境糾紛的四種行政處理方式：斡旋、調(diào)解、仲裁和裁定?！豆φ{(diào)整委員會(huì)設(shè)置法》明確規(guī)定了環(huán)境行政處理的受案范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置和處理程序等。這兩部法律的規(guī)定使環(huán)境行政調(diào)解制度可操作性強(qiáng)，嚴(yán)格合理的程序保證了行政調(diào)解的公正性，有效緩解了環(huán)境糾紛的司法壓力。而《日本環(huán)境基本法》在31條肯定了環(huán)境行政處理，提高了環(huán)境行政調(diào)解的法律效力和法律層級(jí)。（二）中國環(huán)境行政調(diào)解的立法發(fā)展。在我國，1982年的《海洋環(huán)境保護(hù)法》中第一次明確規(guī)定了環(huán)境糾紛能夠請(qǐng)求行政處理（第42條），隨后制定的《水污染防治法》（第41條）、《大氣污染防治法》（第36條）、《環(huán)境噪聲污染防治條例》（第43條）等法律法規(guī)都有相似的規(guī)定。1989年的《環(huán)境保護(hù)法》第41條，肯定環(huán)境糾紛可以經(jīng)當(dāng)事人向環(huán)境主管部門申請(qǐng)就糾紛賠償進(jìn)行行政處理。同時(shí)，地方政府將環(huán)境行政處理作為環(huán)保部門的法定職責(zé)，且制定了相關(guān)地方法規(guī)規(guī)章。但近年來，我國環(huán)境立法的趨勢(shì)是發(fā)展和強(qiáng)化環(huán)境公益訴訟，弱化環(huán)境行政調(diào)解。2015年，我國出臺(tái)《環(huán)境保護(hù)法》，增加了環(huán)境公益訴訟條款（第58條），并且將原有的41條刪除了，有關(guān)環(huán)境民事糾紛的條款只有64條，其規(guī)定環(huán)境糾紛中的侵權(quán)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)參照《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定承擔(dān)。而《侵權(quán)責(zé)任法》中第八章并未規(guī)定環(huán)境行政調(diào)解。目前明確規(guī)定可以進(jìn)行環(huán)境行政調(diào)解的法律法規(guī)有：2017年修訂的《中華人民共和國水污染防治法》第97條，2009年通過的《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第57條，2004年修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第84條，2016年修訂的《中華人民共和國水法》第57條。（三）小結(jié)。對(duì)比中日兩國環(huán)境行政調(diào)解的歷史發(fā)展，我們可以得知日本有專門的《公害糾紛處理辦法》詳細(xì)而清晰地規(guī)定了環(huán)境行政調(diào)解。但在我國，關(guān)于環(huán)境行政調(diào)解的規(guī)定散落在各個(gè)單行法中，沒有專門的環(huán)境糾紛行政處理的立法，并且有推崇訴訟、弱化行政調(diào)解的趨勢(shì)。誠然，國家近年來需要推動(dòng)和完善環(huán)境糾紛訴訟制度，但將環(huán)境行政調(diào)解制度不斷弱化，筆者認(rèn)為不妥。環(huán)境糾紛具有復(fù)雜性、突發(fā)性等特點(diǎn)，相較于訴訟，環(huán)境行政調(diào)解更能快速妥善地解決環(huán)境糾紛。并且目前我國推行多元化解決糾紛機(jī)制，建立與完善行政調(diào)解制度是必要的。

二、環(huán)境行政調(diào)解的機(jī)構(gòu)設(shè)置比較

（一）日本環(huán)境行政調(diào)解的機(jī)構(gòu)設(shè)置。日本針對(duì)環(huán)境糾紛的行政處理，設(shè)立了專門性機(jī)構(gòu)：全國設(shè)立了公害調(diào)整委員會(huì)、都道府縣設(shè)立了公害審查會(huì)。公害調(diào)整委員會(huì)和公害審查會(huì)獨(dú)立性極強(qiáng)，前者是總理府外獨(dú)立的，由總理任命，且法律保障委員長(zhǎng)和委員的身份，沒有法定事由不得任意罷免；后者由9~15人組成，基于議會(huì)的同意任免。并且這兩個(gè)公害糾紛處理機(jī)構(gòu)分工明確，其管轄范圍不同：前者處理重大事件、廣闊區(qū)域的事件和跨縣事件，后者受理的案件大多涉及噪音和大氣等污染。同時(shí)，兩者并不存在行政隸屬關(guān)系。同時(shí)，日本還設(shè)置了公害意見調(diào)解員在都道府縣和市府町村的公害課，他們的職責(zé)是：首先，作為對(duì)公害糾紛的投訴和咨詢窗口；其二，進(jìn)行中介和指導(dǎo)，并把反饋的信息及時(shí)準(zhǔn)確地報(bào)告相關(guān)部門。每年公害調(diào)解員接收到的案件數(shù)超過6萬件，但上交到兩個(gè)公害糾紛處理機(jī)關(guān)的案件只有50件上下?？梢姽σ庖娬{(diào)解員作用極大，能夠在環(huán)境糾紛初期進(jìn)行科學(xué)準(zhǔn)確的處理，避免糾紛和環(huán)境污染的惡化，也使日本的公害糾紛行政處理達(dá)到很好的效果。（二）我國環(huán)境行政調(diào)解的機(jī)構(gòu)設(shè)置。相較于日本，我國環(huán)境行政調(diào)解只規(guī)定了交由環(huán)境主管部門處理，其可以是環(huán)境保護(hù)行政主管部門，也可是其他有關(guān)行政主管部門，沒有專門的機(jī)構(gòu)設(shè)置，也沒有人員配置。這可能因?yàn)榄h(huán)境主管部門具有專業(yè)性，熟悉本地區(qū)的環(huán)境狀況，并且可及時(shí)補(bǔ)救環(huán)境糾紛造成的后果，但由于沒有專門的環(huán)境行政調(diào)解機(jī)構(gòu)，并且環(huán)境主管部門與政府存在行政隸屬關(guān)系，其資金和人員編制等事項(xiàng)都由政府掌管，這意味著難以保障行政調(diào)解的獨(dú)立性和中立性。而我國類似于日本公害意見調(diào)解員的是環(huán)境信訪部門。人民群眾遇到環(huán)境糾紛、環(huán)境問題都會(huì)反映到信訪部門，信訪部門可以進(jìn)行調(diào)解和指導(dǎo)，并及時(shí)報(bào)告信息。且我國針對(duì)環(huán)境信訪設(shè)立了專門的部門，根據(jù)2006年的《環(huán)境信訪辦法》，縣級(jí)環(huán)境部門必須設(shè)立或指定環(huán)境信訪工作機(jī)構(gòu)，各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)配備與環(huán)境信訪工作相適應(yīng)的工作人員，保證工作經(jīng)費(fèi)和必要的工作設(shè)備及設(shè)施。（三）小結(jié)。從中日環(huán)境行政調(diào)解制度的機(jī)構(gòu)設(shè)置比較中，我們發(fā)現(xiàn)日本有專門的環(huán)境行政調(diào)解機(jī)構(gòu)，并且中央和地方設(shè)置了不同的環(huán)境行政調(diào)解機(jī)構(gòu)，分工明確；但中國沒有專門的環(huán)境行政調(diào)解機(jī)構(gòu)，且負(fù)責(zé)環(huán)境行政調(diào)解的環(huán)境主管部門與政府存在行政隸屬關(guān)系。筆者認(rèn)為，如果在中國設(shè)置專門的環(huán)境行政調(diào)解機(jī)構(gòu)，需要大量的人力物力，且需要組織建設(shè)，并不太現(xiàn)實(shí)。建議調(diào)整和恢復(fù)到環(huán)境信訪和環(huán)境行政調(diào)解原本的定位，可將信訪部門改革成為環(huán)境糾紛行政處理部門，保持原有的機(jī)構(gòu)設(shè)置，但人員和設(shè)置一分為二，一部分行使原有的信訪部門功能，類似于日本的公害意見調(diào)解員，作為環(huán)境糾紛的投訴窗口，解決一部分環(huán)境糾紛，并對(duì)環(huán)境糾紛分流；另一部分人員組成環(huán)境糾紛行政調(diào)解的專門機(jī)構(gòu)，用于解決分流后需要環(huán)境行政調(diào)解的案件。這樣不需要耗費(fèi)大量的人力物力，同時(shí)原有的環(huán)境信訪部門人員擁有解決環(huán)境糾紛的經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識(shí)，可保證環(huán)境糾紛解決的公正性和合理性。并且可以適當(dāng)?shù)貙⑷藛T擴(kuò)充，甚至可以將案件的事實(shí)調(diào)查部分委托第三方中立機(jī)構(gòu)，形成服務(wù)行政、合作行政。

三、環(huán)境行政調(diào)解的性質(zhì)和效力比較

內(nèi)容摘要：構(gòu)建和諧社會(huì)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要建立與完善諸多制度。從靈活、有效地化解社會(huì)矛盾與糾紛的角度考慮，行政調(diào)解制度是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要一環(huán)。目前，對(duì)行政調(diào)解制度的忽視，給法治進(jìn)程帶來諸多隱性的不和諧現(xiàn)象，如訴訟觀念的極端化、訴訟案件數(shù)量激增使法院不堪重負(fù)等等。因此，在新的社會(huì)形勢(shì)下，必須重視行政調(diào)解，不斷完善行政調(diào)解制度，充分發(fā)揮行政調(diào)解在化解社會(huì)矛盾、增進(jìn)社會(huì)和諧方面的功能與作用。

關(guān)鍵詞：和諧社會(huì)行政調(diào)解法治

Abstract：theconstructingoftheharmonioussocietyisasystematicproject.Itdependsonmanyaspects.Administrativeintermediationplaysaveryimportantroleintheharmonioussociety,ifconsideringtheeffectiveandconvenientwayofdealingwiththesocialconflicting.Now,theneglectingoftheadministrativeintermediationgivestheruleoflawalotoflatentunharmonious,suchastheextremenessoftheideasinlitigation,theburdenofthecourtindealingwithsomanycases.Sointhenewcircumstance,wemustemphasizeandimprovetheadministrativeintermediation,andletitsfunctionplayanimportantpartinrelaxingthesocialconflictandimprovingthedegreeoftheharmonious.

keywords：harmonioussociety；administrativeintermediation；theruleoflaw

“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”這一科學(xué)命題是在黨的十六屆四中全會(huì)中首次完整提出來的，它是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要內(nèi)容。目前社會(huì)各界從不同的角度對(duì)“構(gòu)建和諧社會(huì)”這一時(shí)代主題進(jìn)行著熱烈的討論。在推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治國家的背景下，構(gòu)建和諧社會(huì)也給我國調(diào)解制度的完善帶來了諸多啟迪。因矛盾無處不在，沖突在所難免，如何對(duì)已經(jīng)發(fā)生的糾紛進(jìn)行妥善處理？如何化消極因素為積極因素？在構(gòu)建和諧社會(huì)的今天，需要我們進(jìn)行認(rèn)真地思考。行政調(diào)解作為調(diào)解的一種，是指由行政機(jī)關(guān)主持，以國家法律、法規(guī)及政策為依據(jù)，以自愿為原則，通過對(duì)爭(zhēng)議雙方的說服與勸導(dǎo)，促使雙方當(dāng)事人互讓互諒、平等協(xié)商、達(dá)成協(xié)議，以解決有關(guān)爭(zhēng)議的活動(dòng)。它與和諧社會(huì)有著內(nèi)在的契合性。在我國現(xiàn)行法律、法規(guī)中，對(duì)行政調(diào)解有一些零散的規(guī)定，但從整體上看，行政調(diào)解制度還存在許多缺陷，難以適應(yīng)構(gòu)建和諧社會(huì)的需要，亟待加以重視和完善，以促使其功能與作用的充分發(fā)揮。

一、崇尚調(diào)解——和諧社會(huì)中化解矛盾的應(yīng)然理念

摘要:經(jīng)濟(jì)繁榮不僅能為社會(huì)進(jìn)步奠定物質(zhì)基礎(chǔ)，同時(shí)還會(huì)產(chǎn)生愈來愈多的經(jīng)濟(jì)糾紛。通常情況下，經(jīng)濟(jì)糾紛的解決方法有四種，即協(xié)商解決、仲裁解決、行政解決和司法解決。公正且有效的經(jīng)濟(jì)糾紛解決方法還應(yīng)是司法解決。本文首先介紹經(jīng)濟(jì)糾紛概念，對(duì)經(jīng)濟(jì)糾紛司法解決必然性進(jìn)行闡述，并根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)糾紛的特點(diǎn)探討糾紛法解決機(jī)制的建立。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)法；經(jīng)濟(jì)法糾紛；司法解決機(jī)制

一、經(jīng)濟(jì)法糾紛

在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中，國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)法律糾紛是經(jīng)濟(jì)法糾紛，這些糾紛是政府職能部門運(yùn)行國家賦予的權(quán)力來調(diào)節(jié)的。經(jīng)濟(jì)法糾紛主要包括經(jīng)濟(jì)權(quán)利、義務(wù)之間的爭(zhēng)議，這些糾紛如果沒有得到妥善的解決，就會(huì)擾亂經(jīng)濟(jì)秩序，因此需要經(jīng)濟(jì)法來解決各類經(jīng)濟(jì)糾紛，保證經(jīng)濟(jì)秩序運(yùn)行。值得一提的是，要辨析一下經(jīng)濟(jì)糾紛與經(jīng)濟(jì)法糾紛。所謂經(jīng)濟(jì)糾紛，是指利益主體在權(quán)利和義務(wù)方面的矛盾導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)法主體之間的糾紛。其范圍涉及平等主體間的糾紛、被管理人的法人、組織及機(jī)關(guān)單位間的糾紛。而經(jīng)濟(jì)法糾紛指的是發(fā)生在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)過程中的經(jīng)濟(jì)權(quán)利和義務(wù)間的爭(zhēng)議。在辨析經(jīng)濟(jì)法糾紛與經(jīng)濟(jì)糾紛的區(qū)別時(shí)，一定要明確經(jīng)濟(jì)法糾紛不是由商品交換或是民事糾紛引起的，是糾紛雙方經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會(huì)地位不對(duì)等的情況下產(chǎn)生的糾紛，它與民事糾紛有著本質(zhì)區(qū)別，當(dāng)然也與一般國家行政管理活動(dòng)中產(chǎn)生的行政糾紛不同。此外，如果經(jīng)濟(jì)法糾紛尚未構(gòu)成犯罪，是不能以刑事案件來解決的。

二、經(jīng)濟(jì)法糾紛司法解決必要性

宏觀調(diào)控是國家對(duì)經(jīng)濟(jì)總體運(yùn)行做有利于社會(huì)發(fā)展的調(diào)控手段，在實(shí)際操作中，政府作為國家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的主體，在行使國家賦予的權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行、市場(chǎng)資源配置以及再分配中兼顧效率與公平，在避免貧富兩極分化方面發(fā)揮著不可替代的作用。任何一個(gè)國家對(duì)資源的管理都是很認(rèn)真的，因?yàn)樗哂邢∪毙?、有限性等特征，有些資源還是非再生資源，可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)核心理念就是不能以犧牲后代的利益滿足本代人無節(jié)制的欲望。國家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的主要目的就是優(yōu)化資源配置，提高資源利用率，實(shí)現(xiàn)資源有效配置與再分配的公平性，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)在讓一部分人得益的同時(shí)，一定不能損害其他人群的利益，如若有另一群體的利益受到損害，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致利益主體間的各類紛爭(zhēng)。此外，國家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)也不能被濫用，這勢(shì)必影響國家利益、公共利益。眾所周知，利益紛爭(zhēng)是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)法糾紛的根源。經(jīng)濟(jì)法糾紛一旦出現(xiàn)，一定要及時(shí)處理并妥善解決，否則將直接影響經(jīng)濟(jì)法的遵守和實(shí)施，也會(huì)使“市場(chǎng)”這只無形的手無法實(shí)現(xiàn)資源配置，不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，因此優(yōu)化經(jīng)濟(jì)法糾紛解決機(jī)制相當(dāng)必然。一般來說，解決糾紛的方法有四種：協(xié)商、仲裁、行政和司法，而司法方法糾紛在前三種方法無法解決的情況下采取的比較公正而有效的方法。但也必須明確，經(jīng)濟(jì)法糾紛的主體如果是國家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的機(jī)關(guān)或是組織，就不適用仲裁方法來解決經(jīng)濟(jì)法糾紛，這是由于仲裁機(jī)構(gòu)本來就是社會(huì)組織，它無權(quán)對(duì)行使國家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)權(quán)的機(jī)關(guān)或組織行使仲裁權(quán)，因此這類經(jīng)濟(jì)法糾紛解決不適用仲裁。

內(nèi)容摘要：構(gòu)建和諧社會(huì)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要建立與完善諸多制度。從靈活、有效地化解社會(huì)矛盾與糾紛的角度考慮，行政調(diào)解制度是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要一環(huán)。目前，對(duì)行政調(diào)解制度的忽視，給法治進(jìn)程帶來諸多隱性的不和諧現(xiàn)象，如訴訟觀念的極端化、訴訟案件數(shù)量激增使法院不堪重負(fù)等等。因此，在新的社會(huì)形勢(shì)下，必須重視行政調(diào)解，不斷完善行政調(diào)解制度，充分發(fā)揮行政調(diào)解在化解社會(huì)矛盾、增進(jìn)社會(huì)和諧方面的功能與作用。

關(guān)鍵詞：和諧社會(huì)行政調(diào)解法治

Abstract：theconstructingoftheharmonioussocietyisasystematicproject.Itdependsonmanyaspects.Administrativeintermediationplaysaveryimportantroleintheharmonioussociety,ifconsideringtheeffectiveandconvenientwayofdealingwiththesocialconflicting.Now,theneglectingoftheadministrativeintermediationgivestheruleoflawalotoflatentunharmonious,suchastheextremenessoftheideasinlitigation,theburdenofthecourtindealingwithsomanycases.Sointhenewcircumstance,wemustemphasizeandimprovetheadministrativeintermediation,andletitsfunctionplayanimportantpartinrelaxingthesocialconflictandimprovingthedegreeoftheharmonious.

keywords：harmonioussociety；administrativeintermediation；theruleoflaw

“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”這一科學(xué)命題是在黨的十六屆四中全會(huì)中首次完整提出來的，它是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要內(nèi)容。目前社會(huì)各界從不同的角度對(duì)“構(gòu)建和諧社會(huì)”這一時(shí)代主題進(jìn)行著熱烈的討論。在推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治國家的背景下，構(gòu)建和諧社會(huì)也給我國調(diào)解制度的完善帶來了諸多啟迪。因矛盾無處不在，沖突在所難免，如何對(duì)已經(jīng)發(fā)生的糾紛進(jìn)行妥善處理？如何化消極因素為積極因素？在構(gòu)建和諧社會(huì)的今天，需要我們進(jìn)行認(rèn)真地思考。行政調(diào)解作為調(diào)解的一種，是指由行政機(jī)關(guān)主持，以國家法律、法規(guī)及政策為依據(jù)，以自愿為原則，通過對(duì)爭(zhēng)議雙方的說服與勸導(dǎo)，促使雙方當(dāng)事人互讓互諒、平等協(xié)商、達(dá)成協(xié)議，以解決有關(guān)爭(zhēng)議的活動(dòng)。它與和諧社會(huì)有著內(nèi)在的契合性。在我國現(xiàn)行法律、法規(guī)中，對(duì)行政調(diào)解有一些零散的規(guī)定，但從整體上看，行政調(diào)解制度還存在許多缺陷，難以適應(yīng)構(gòu)建和諧社會(huì)的需要，亟待加以重視和完善，以促使其功能與作用的充分發(fā)揮。

一、崇尚調(diào)解——和諧社會(huì)中化解矛盾的應(yīng)然理念

內(nèi)容摘要：構(gòu)建和諧社會(huì)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要建立與完善諸多制度。從靈活、有效地化解社會(huì)矛盾與糾紛的角度考慮，行政調(diào)解制度是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要一環(huán)。目前，對(duì)行政調(diào)解制度的忽視，給法治進(jìn)程帶來諸多隱性的不和諧現(xiàn)象，如訴訟觀念的極端化、訴訟案件數(shù)量激增使法院不堪重負(fù)等等。因此，在新的社會(huì)形勢(shì)下，必須重視行政調(diào)解，不斷完善行政調(diào)解制度，充分發(fā)揮行政調(diào)解在化解社會(huì)矛盾、增進(jìn)社會(huì)和諧方面的功能與作用。

關(guān)鍵詞：和諧社會(huì)行政調(diào)解法治

“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”這一科學(xué)命題是在黨的十六屆四中全會(huì)中首次完整提出來的，它是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要內(nèi)容。目前社會(huì)各界從不同的角度對(duì)“構(gòu)建和諧社會(huì)”這一時(shí)代主題進(jìn)行著熱烈的討論。在推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治國家的背景下，構(gòu)建和諧社會(huì)也給我國調(diào)解制度的完善帶來了諸多啟迪。因矛盾無處不在，沖突在所難免，如何對(duì)已經(jīng)發(fā)生的糾紛進(jìn)行妥善處理？如何化消極因素為積極因素？在構(gòu)建和諧社會(huì)的今天，需要我們進(jìn)行認(rèn)真地思考。行政調(diào)解作為調(diào)解的一種，是指由行政機(jī)關(guān)主持，以國家法律、法規(guī)及政策為依據(jù)，以自愿為原則，通過對(duì)爭(zhēng)議雙方的說服與勸導(dǎo)，促使雙方當(dāng)事人互讓互諒、平等協(xié)商、達(dá)成協(xié)議，以解決有關(guān)爭(zhēng)議的活動(dòng)。它與和諧社會(huì)有著內(nèi)在的契合性。在我國現(xiàn)行法律、法規(guī)中，對(duì)行政調(diào)解有一些零散的規(guī)定，但從整體上看，行政調(diào)解制度還存在許多缺陷，難以適應(yīng)構(gòu)建和諧社會(huì)的需要，亟待加以重視和完善，以促使其功能與作用的充分發(fā)揮。

一、崇尚調(diào)解——和諧社會(huì)中化解矛盾的應(yīng)然理念

“和諧社會(huì)”是人們追求的理想狀態(tài)，有著深厚的文化底蘊(yùn)。和諧理念一直伴隨著人類社會(huì)發(fā)展的始終。中國傳統(tǒng)文化中就存在以“仁”為本、立“德”為先及“天人和諧”、“人際和諧”、“情理和諧”的全方位的和諧精神。儒家對(duì)“仁”的強(qiáng)調(diào)，對(duì)“禮”的推崇以及“和為貴”的主張，都是為了協(xié)調(diào)、規(guī)范和平衡人際關(guān)系。孔子主張“禮之用，和為貴。先王之道，斯為美，小大由之。有所不行，知和而和，不以禮節(jié)之，亦不可行也?！盵1]這是強(qiáng)調(diào)以禮為標(biāo)準(zhǔn)的和諧，是一種“貴和須息爭(zhēng)，息爭(zhēng)以護(hù)和”的和諧論。道家與法家也強(qiáng)調(diào)和諧，有人說法家與道家殊途而同歸，最后都是要達(dá)到一個(gè)“大家共同生活于和平與和諧之中，而不必訴諸法律之外在約束”的境地。[2]在西方，同樣有崇尚和諧的理念，如古埃及人觀念中最關(guān)鍵的也是尋求和諧。指導(dǎo)古埃及人社會(huì)生活的手冊(cè)“教渝”[3]中，充分表達(dá)了和諧理念所蘊(yùn)涵的謹(jǐn)慎、精明、謙虛等等?？傊非蠛椭C乃是人類共通的性格。

我國在依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的歷程中，提出了構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)，和諧社會(huì)與法治有著內(nèi)在的聯(lián)系，法治是和諧社會(huì)的內(nèi)在要求，我國所要建設(shè)的社會(huì)主義和諧社會(huì)，包含著“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”六大特征。而這六大特征，無一不與法治有著密切的聯(lián)系，需要有法治作為其堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和強(qiáng)大的支柱。法治的精神與和諧社會(huì)的理念在很大程度上是吻合的。推進(jìn)法治，要以建構(gòu)和諧的社會(huì)秩序?yàn)閮r(jià)值目標(biāo)，如果推進(jìn)法治，未能增進(jìn)社會(huì)的和諧，反而使整個(gè)社會(huì)的和諧度有所降低，那就表明法治發(fā)生了扭曲，而沒有得到提升。有學(xué)者提出：“和諧社會(huì)必須以法治為基礎(chǔ)，但法治社會(huì)本身并不等于已經(jīng)建成了和諧社會(huì)，和諧社會(huì)是法治社會(huì)的升華，是法治社會(huì)的更高發(fā)展階段?！盵4]和諧社會(huì)之“和諧”包括很多理念，如人本、安全、誠信、穩(wěn)定、正義等等，從政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各種角度都會(huì)有不同的理解與闡釋。但從法治發(fā)展的角度來看，崇尚調(diào)解是和諧社會(huì)的題中應(yīng)有之義。

我國環(huán)境污染糾紛的處理方法

本文所指環(huán)境污染糾紛是平等的民事主體之間關(guān)于環(huán)境污染的賠償責(zé)任和賠償金額而產(chǎn)生的糾紛。

（一）我國目前解決環(huán)境污染糾紛的方法

協(xié)商。這是由糾紛雙方針對(duì)已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境污染，自行協(xié)商，通過達(dá)成和解協(xié)議，解決糾紛。因?yàn)樵S多污染者不愿主動(dòng)承擔(dān)環(huán)境污染的責(zé)任，實(shí)踐中糾紛雙方很難達(dá)成和解協(xié)議。

調(diào)解。根據(jù)調(diào)解人的不同，分為民間調(diào)解和行政調(diào)解。行政調(diào)解是由環(huán)境行政機(jī)關(guān)主持，對(duì)環(huán)境污染糾紛雙方進(jìn)行調(diào)解，以促成糾紛雙方在自愿的原則下達(dá)成協(xié)議，解決糾紛的活動(dòng)。與之相對(duì)應(yīng)，是民間調(diào)解。我國目前主要由人民調(diào)解委員會(huì)作為民間調(diào)解人，也可由較權(quán)威的民間調(diào)解人居間調(diào)解，促成糾紛解決。當(dāng)事人未達(dá)成協(xié)議或達(dá)成協(xié)議后又反悔的，任何一方都可以請(qǐng)求環(huán)境行政部門處理，也可以向法院起訴。

行政處理。環(huán)境污染糾紛的行政處理是指環(huán)境行政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)成員（民事主體）之間發(fā)生的由于環(huán)境污染產(chǎn)生的糾紛進(jìn)行處理的制度。“因環(huán)境污染引起的賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛屬于民事糾紛，當(dāng)事人不服的可以向人民法院提起民事訴訟，不能以作出處理決定的環(huán)境保護(hù)行政主管部門為被告提起行政訴訟”。因而，我國環(huán)境污染糾紛的行政處理，性質(zhì)上屬于行政調(diào)解，其處理決定不具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力。