導(dǎo)語：行政調(diào)解制度探究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容摘要：構(gòu)建和諧社會是一項系統(tǒng)工程，需要建立與完善諸多制度。從靈活、有效地化解社會矛盾與糾紛的角度考慮，行政調(diào)解制度是構(gòu)建和諧社會的重要一環(huán)。目前，對行政調(diào)解制度的忽視，給法治進程帶來諸多隱性的不和諧現(xiàn)象，如訴訟觀念的極端化、訴訟案件數(shù)量激增使法院不堪重負等等。因此，在新的社會形勢下，必須重視行政調(diào)解，不斷完善行政調(diào)解制度，充分發(fā)揮行政調(diào)解在化解社會矛盾、增進社會和諧方面的功能與作用。

關(guān)鍵詞：和諧社會行政調(diào)解法治

“構(gòu)建社會主義和諧社會”這一科學(xué)命題是在黨的十六屆四中全會中首次完整提出來的，它是全面建設(shè)小康社會的重要內(nèi)容。目前社會各界從不同的角度對“構(gòu)建和諧社會”這一時代主題進行著熱烈的討論。在推進依法行政、建設(shè)法治國家的背景下，構(gòu)建和諧社會也給我國調(diào)解制度的完善帶來了諸多啟迪。因矛盾無處不在，沖突在所難免，如何對已經(jīng)發(fā)生的糾紛進行妥善處理？如何化消極因素為積極因素？在構(gòu)建和諧社會的今天，需要我們進行認真地思考。行政調(diào)解作為調(diào)解的一種，是指由行政機關(guān)主持，以國家法律、法規(guī)及政策為依據(jù)，以自愿為原則，通過對爭議雙方的說服與勸導(dǎo)，促使雙方當(dāng)事人互讓互諒、平等協(xié)商、達成協(xié)議，以解決有關(guān)爭議的活動。它與和諧社會有著內(nèi)在的契合性。在我國現(xiàn)行法律、法規(guī)中，對行政調(diào)解有一些零散的規(guī)定，但從整體上看，行政調(diào)解制度還存在許多缺陷，難以適應(yīng)構(gòu)建和諧社會的需要，亟待加以重視和完善，以促使其功能與作用的充分發(fā)揮。

一、崇尚調(diào)解——和諧社會中化解矛盾的應(yīng)然理念

“和諧社會”是人們追求的理想狀態(tài)，有著深厚的文化底蘊。和諧理念一直伴隨著人類社會發(fā)展的始終。中國傳統(tǒng)文化中就存在以“仁”為本、立“德”為先及“天人和諧”、“人際和諧”、“情理和諧”的全方位的和諧精神。儒家對“仁”的強調(diào)，對“禮”的推崇以及“和為貴”的主張，都是為了協(xié)調(diào)、規(guī)范和平衡人際關(guān)系。孔子主張“禮之用，和為貴。先王之道，斯為美，小大由之。有所不行，知和而和，不以禮節(jié)之，亦不可行也。”[1]這是強調(diào)以禮為標(biāo)準的和諧，是一種“貴和須息爭，息爭以護和”的和諧論。道家與法家也強調(diào)和諧，有人說法家與道家殊途而同歸，最后都是要達到一個“大家共同生活于和平與和諧之中，而不必訴諸法律之外在約束”的境地。[2]在西方，同樣有崇尚和諧的理念，如古埃及人觀念中最關(guān)鍵的也是尋求和諧。指導(dǎo)古埃及人社會生活的手冊“教渝”[3]中，充分表達了和諧理念所蘊涵的謹慎、精明、謙虛等等?？傊?，追求和諧乃是人類共通的性格。

我國在依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的歷程中，提出了構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)，和諧社會與法治有著內(nèi)在的聯(lián)系，法治是和諧社會的內(nèi)在要求，我國所要建設(shè)的社會主義和諧社會，包含著“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”六大特征。而這六大特征，無一不與法治有著密切的聯(lián)系，需要有法治作為其堅實的基礎(chǔ)和強大的支柱。法治的精神與和諧社會的理念在很大程度上是吻合的。推進法治，要以建構(gòu)和諧的社會秩序為價值目標(biāo)，如果推進法治，未能增進社會的和諧，反而使整個社會的和諧度有所降低，那就表明法治發(fā)生了扭曲，而沒有得到提升。有學(xué)者提出：“和諧社會必須以法治為基礎(chǔ)，但法治社會本身并不等于已經(jīng)建成了和諧社會，和諧社會是法治社會的升華，是法治社會的更高發(fā)展階段?！盵4]和諧社會之“和諧”包括很多理念，如人本、安全、誠信、穩(wěn)定、正義等等，從政治、經(jīng)濟、文化等各種角度都會有不同的理解與闡釋。但從法治發(fā)展的角度來看，崇尚調(diào)解是和諧社會的題中應(yīng)有之義。

在社會關(guān)系領(lǐng)域，中國人固有的和諧觀念表現(xiàn)為“以和為貴”、“息訟”、“厭訴”等。通過學(xué)者們的社會實證調(diào)查，目前在廣大農(nóng)村，對于糾紛的解決，在“打官司、干部解決、私了”三個選擇項中，664人中各有297人（均占44.73%）選擇“干部解決”和“私了”，選擇“打官司”的僅占10.39%.[5]從社會最基層的資料顯示出，在依法治國闊步前行的進程中，中國人仍然不習(xí)慣于直接通過作為公正象征的法院來解決糾紛。對于“干部解決”、“私了”等方式的選擇反映了人們對調(diào)解這種方式的渴求與熱愛。從和諧的理念來看，調(diào)解優(yōu)于訴訟，其目的直奔“息訟”、“止?fàn)帯敝黝}。如果通過調(diào)解的方式就能夠使糾紛得到解決，則無需采用訴訟的方式，調(diào)解應(yīng)處于訴訟的前位，訴訟只是實現(xiàn)社會公平、保障社會正義的最后一道屏障?！疤烊撕弦弧?、“無訟”、“重義輕利”、“德主刑輔”等所有傳統(tǒng)文化都表明一個立場，即“理想的社會一定是人民無爭的社會；爭論乃是絕對無益之事”[6]但這畢竟是一種理想，事實上，在人類社會中，沒有矛盾是絕對不可能的，但是減少矛盾的發(fā)生則是可能的。任何秩序都是建立在矛盾被解決的基礎(chǔ)之上的。秩序不會一勞永逸，一個良好的秩序不是指沒有矛盾的秩序，而是一個有著良好的矛盾解決機制的秩序。和諧社會正是這樣的秩序狀態(tài)。作為目標(biāo)來構(gòu)建的和諧社會，并不是一種暫時的狀態(tài)，它是社會發(fā)展到一定程度后富有活力而有穩(wěn)定持久的社會模式。和諧社會之所以能夠長期持續(xù)地得以維持，是因為它具有一套解決社會矛盾的固有機制和長效機制。這種機制能夠使社會長期處于和諧狀態(tài)，即使發(fā)生了影響和諧的問題，它也能夠迅速地加以解決，使社會歸于和諧。訴訟盡管是解決社會矛盾的一種機制，但它只是解決糾紛的最后選擇，而不是最優(yōu)選擇。調(diào)查表明，導(dǎo)致公民一般不選擇訴訟的主要原因在于：其一，打官司首先要繳納一定的訴訟費，如果要請律師，還要交付一筆費用；其二，到司法機關(guān)去解決糾紛，所需的路費、誤工費等開支，加在一起數(shù)額也不小。其三，訴訟程序繁瑣，費時費力，剛性的判決有時并不利于徹底解決糾紛等。對于糾紛的解決，調(diào)解有著訴訟無法比擬的特殊優(yōu)勢，從法治的角度觀察，設(shè)立調(diào)解制度，在自愿、合法的前提下對有關(guān)糾紛進行調(diào)解，充分體現(xiàn)了“當(dāng)事人自治為主、國家干預(yù)為輔”的原則，這不僅有助于迅速解決糾紛，而且有助于促使雙方握手言和，符合“以和為貴”的傳統(tǒng)觀念。與對抗性很強的訴訟和冷酷的判決相比，調(diào)解更富人性化，更有人情味，“成則雙贏，不成也無輸方”，因此，頗受當(dāng)事人的青睞?？梢哉f，崇尚調(diào)解應(yīng)該是和諧社會中解決糾紛的應(yīng)有理念。具有靈活、高效、便捷、成本低廉等特點的調(diào)解制度，被譽為是根植于中國傳統(tǒng)法律文化沃土上的一只奇葩，素有“東方經(jīng)驗”之美稱。

二、調(diào)解機制的缺失——法治觀念的極端化及其與和諧理念的背離

從歷史和實證的角度分析，中國人對于糾紛的解決有明顯的“厭訴”傾向，更愿意通過“私了”的方式來化解糾紛。私了并不是一個法律概念。一般的法律詞典或法學(xué)教材并沒有“私了”一詞?！冬F(xiàn)代漢語詞典》對“私了”的解釋是“不經(jīng)過司法手續(xù)而私下了結(jié)”。（與“公了”相對）。[7]通常理解，私了是指公民、法人或其他經(jīng)濟組織在遇到矛盾沖突、利益糾紛時，雙方通過擺事實、講道理的方式解決矛盾，平等、自愿、公平、合理地私下解決問題。這種方式簡便、及時又不傷和氣，有著悠久的歷史傳統(tǒng)和深厚的群眾基礎(chǔ)。在古代中國，在大多數(shù)告到衙門來的案件中，縣令都會反復(fù)敦促原告和被告私了。但在當(dāng)今的處理糾紛方式中，私了并不被看重。我國目前的法律法規(guī)庫中甚至查不到“私了”一詞?！扒靶┠?，人們常用一些當(dāng)事人私下協(xié)商解決糾紛釀苦果的典型事例，來說明遇事不能”私了“，要嚴格按照法律規(guī)定辦事，即”公了“。這種宣傳的出發(fā)點無疑是好的，但多年的實踐證明，凡事都”公“了，既違背有關(guān)的法律精神，也不符合我國的國情?！盵8]調(diào)解包含有“私了”的因素，吸收了“私了”的長處。選擇調(diào)解的方式解決糾紛，有助于消除雙方當(dāng)事人之間的對立情緒，當(dāng)事人本著“和為貴”的理念，通過互諒互讓、平等協(xié)商，促成雙方握手言和，化干戈為玉帛，從而使糾紛得到徹底解決，這有利于維護社會的穩(wěn)定和增進社會關(guān)系的和諧。從某種意義上講，“厭訴”的心理并不與法治的精神相違背，“私了”并非與法治不相融，實行法治并不意味著凡事都要上法庭。但從實踐中法院受理案件的數(shù)量來看，幾乎一直處于上升的趨勢?！皬?986年以來的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，人民法院審理案件的數(shù)量一直飚升，從前訴訟時代到訴訟時代，不僅訴訟解決糾紛的數(shù)量在增長，訴訟與人民調(diào)解在糾紛解決體系中的結(jié)構(gòu)比例也發(fā)生了很大的變化。1990年，人民調(diào)解糾紛總量為740.92萬件，同年民事一審案件數(shù)量為291.6774萬件，而1998年，民事一審案件數(shù)量達到336萬件，訴訟案件的數(shù)量已經(jīng)相當(dāng)于調(diào)解案件的63.80%.強訴訟，弱調(diào)解的糾紛解決體系機構(gòu)特征已經(jīng)形成?！盵9]以北京市為例，1993年全市法院系統(tǒng)一年審判案件7萬件，到2004年已經(jīng)突破30萬件。一線法官的年均審判案件由31件增加到167件。而這11年來，全市法官只增加了99名。人員編制不足、辦公場所不夠和審判案件數(shù)量激增的矛盾凸顯，成為制約司法工作發(fā)展的瓶頸。出現(xiàn)這種狀況的不僅是北京市，全國各地法院都面臨著類似的“訴訟爆炸”的形勢。[10]從某種意義上講，這反映了法治機制運行不和諧的一面，不能與社會現(xiàn)實完全吻合。按照社會公眾的意愿，如果各種救濟渠道都是暢通的，如果調(diào)解制度較為完善，那么公民更愿意采取調(diào)解的方式來解決糾紛。很多糾紛之所以被訴求于法院這一最后救濟的途徑，是因為公眾處于維護自身利益的無奈，難于尋求成本更低廉、更為便捷的方式解決糾紛。

在推進法治與構(gòu)建和諧社會這一互動共進的社會實踐中，我們要重視法治，但要防止走向法治的極端化，混淆目的與手段的關(guān)系。訴訟不是萬能的，剛性的判決有時并不利于糾紛的徹底解決，還可能形成雙方當(dāng)事人之間的尖銳對立。最高人民法院院長肖揚于2004年12月16日在全國高級法院院長會議上講道：“如果不講法律效果和社會效果的統(tǒng)一而一判了之，贏的未必高興，輸?shù)脑箽鉀_天，當(dāng)事人申訴不止，矛盾糾紛仍舊處于沒有解決的狀態(tài)，甚至可能進一步激化?！庇袑W(xué)者認為，我國法治水平低下的一個重要原因就是“厭訴”觀念的存在。中國文化中“厭訴”觀念的存在已成為法治進程的障礙幾乎成了通說。對此，我們應(yīng)進行反思，訴訟確實對于法治至關(guān)重要，但是過分強調(diào)便是極端化的表現(xiàn)。近些年來，由于過多地強調(diào)了訴訟的作用與判決的功能，而忽視了對于法治建設(shè)同樣具有奠基性功用的調(diào)解制度的構(gòu)建與完善。由此導(dǎo)致了調(diào)解案件的數(shù)量急劇下滑，相對于明顯處于強勢地位的訴訟制度而言，調(diào)解制度堪稱糾紛解決體系中頗受冷落的“弱勢制度”。“訴訟爆炸”的確可能在一定程度上影響審判的質(zhì)量、效率乃至公正，訴訟案件數(shù)量激增不僅使基層法院超負荷工作而不堪重負，而且容易在客觀上滋生久審不決、久拖不執(zhí)、積案數(shù)量居高不下等綜合證，進而影響法院的司法信用和審判的公信力。

總之，我們要法治，但不要法治極端主義，我們在強調(diào)法治的同時，也要防止陷入法治形式主義的泥團。法治極端主義與形式主義會使調(diào)解的生存空間萎縮?？此聘鞣N糾紛都能通過法院的訴訟救濟途徑得到解決。但從成本與收益來看，訴訟卻不是人們愿意首選的救濟方式。農(nóng)村社會實證調(diào)查的情況表明，人們更愿意選擇成本低廉，靈活、便捷、高效的調(diào)解方式解決糾紛。訴訟只是解決爭議的一種手段，不能片面地將“訴訟”與法治聯(lián)系起來，認為訴訟越多，法治就越發(fā)達，這是對法治的一種誤解。在利益多元化的社會，協(xié)調(diào)各種關(guān)系，建構(gòu)多元的、便捷的化解社會矛盾和糾紛的機制是現(xiàn)實而理性的選擇，在堅持司法最終原則的基礎(chǔ)上，暢通各種救濟的渠道，及時有效地解決各種糾紛，是和諧社會的內(nèi)在需求，也是推進法治的明智之舉。最高人民法院院長肖揚指出：要充分調(diào)動各方面的積極因素，探索和推動各種訴訟替代解決方式，進一步健全社會矛盾糾紛的多元處理機制。

三、和諧社會中行政調(diào)解的功用

調(diào)解是和諧社會中不可或缺的一道音符，行政調(diào)解是整個調(diào)解中的一個重要組成部分，其在我國社會轉(zhuǎn)型時期煥發(fā)出新的生機與活力，發(fā)揮著不可低估的作用。

1.行政調(diào)解有利于糾紛快捷地得到解決，降低解決糾紛的社會成本?，F(xiàn)實生活中，當(dāng)人們出現(xiàn)糾紛時，首選的途徑并非法院訴訟的方式。經(jīng)過學(xué)者們的實證考察，“從問卷和訪談中可以看出，當(dāng)前農(nóng)民在解決糾紛上倚重干部?！苯y(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)農(nóng)村農(nóng)民和本村人發(fā)生經(jīng)濟糾紛時，首先想到找鄉(xiāng)村干部的占89.46%；想到法庭、法律事務(wù)所的占5.72%；想到親朋好友的占4.07%.[11]這反映了政府在農(nóng)民等法律主體之中的威信。政府介入糾紛的解決方式與其他解決糾紛的方式相比，有如下特點：（1）解決糾紛的主持者是國家行政機關(guān)，具有極大的權(quán)威性，易于使糾紛各方信服；（2）糾紛的解決過程既有嚴肅性又有自律性，行政調(diào)解要遵循一定的程序，但不同于嚴格意義上的訴訟程序，這樣做既體現(xiàn)了行政機關(guān)處理糾紛的公正性的必然要求，又體現(xiàn)了當(dāng)事人相對平和的互諒互讓精神；（3）糾紛的解決既有國家的強制力作為后盾，又充分體現(xiàn)了“和為貴”的傳統(tǒng)觀念和現(xiàn)代意義的自治原則。因此，在社會轉(zhuǎn)型時期，面對多樣化和復(fù)雜化的社會糾紛，需要發(fā)揮行政調(diào)解機制的作用，降低解決糾紛的社會成本。

2.行政調(diào)解有利于維護當(dāng)事人之間關(guān)系的穩(wěn)定，增進社會和諧。盡管現(xiàn)在訴訟制度已經(jīng)越來越完善，但現(xiàn)實中訴訟往往是爭議雙方矛盾不可調(diào)和的體現(xiàn)，而訴訟程序的推進以及可能出現(xiàn)的強制執(zhí)行，將可能導(dǎo)致雙方矛盾的尖銳化和關(guān)系的徹底破裂。在調(diào)解中，沒有原告和被告，只有申請人和被申請人，且雙方是在調(diào)解機構(gòu)的主持下協(xié)商解決糾紛，所以，被申請的一方既不會感到丟面子，也不會感到屈辱和憤怒。[12]在中國絕大多數(shù)的農(nóng)村地區(qū)，人們往往生活在費孝通先生筆下的熟人社會之中。當(dāng)某人選擇訴訟作為解決糾紛方式時，隨之而來的，可能是街頭巷尾的斥責(zé)和抨擊所構(gòu)成的對他的巨大輿論壓力，甚至是絕大部分人對他的或明或暗的敵視?？梢姡烊松鐣羞x擇訴訟就可能陷入兩難絕境：一方面，熟人關(guān)系一旦失去，幾乎無挽回的可能，這使選擇訴訟的當(dāng)事人無法在原來的熟人圈子里更好地生活；而另一方面，新的熟人關(guān)系又很難有建立的可能，這種結(jié)局不是人們希望看到的。因此，在熟人社會中提起訴訟所付出的代價對于一般人來說是難以承受的。[13]而完善的調(diào)解制度有利于擺脫這種困境。

3.行政調(diào)解與訴訟相比具有成本低廉的優(yōu)點，更容易為公民所接受。法院的訴訟途徑固然可以解決糾紛，維護正義，但這往往要公民付出較高的成本。盡管各國關(guān)于訴訟收費制度各不相同，但是收取一定的訴訟費用則幾乎是共通的規(guī)則。由于律師費、訴訟費過于高昂，致使普通百姓一般難以也不愿接受這種解決糾紛的方式。而行政調(diào)解作為政府服務(wù)職能的一種體現(xiàn)，不收取費用，因此，當(dāng)事人在選擇行政調(diào)解途徑時的總體花費與訴訟相比要低廉得多。從成本與收益上考慮，當(dāng)事人自然更愿意選擇成本低廉的行政調(diào)解方式解決糾紛。

4.行政調(diào)解具有開放性，有利于糾紛的徹底解決，有利于減輕法院的負擔(dān)。訴訟一般只對原告的訴訟請求作出判決，而不能解決訴訟請求以外的事項，因此，其具有一定的封閉性。由于行政調(diào)解實行自愿原則，在調(diào)解過程中可以一并解決與爭議有關(guān)的各種問題，從而在整體上具有開放性?！八^通過訴訟達到的判決使糾紛得到解決，指的是以既判力為基礎(chǔ)的強制性解決。這里所說的‘解決''''并不一定意味著糾紛在社會和心理的意義上也得到了真正解決。由于敗訴的當(dāng)事者不滿判決是一般現(xiàn)象，表面上像是解決了的糾紛又有可能在其他方面表現(xiàn)出來”。[14]調(diào)解是當(dāng)事人在平等、自愿的基礎(chǔ)上互諒互讓解決糾紛，具有糾紛解決徹底性的優(yōu)點。這可以從實踐中得到印證，“據(jù)調(diào)查，鄒城市太平鎮(zhèn)2002年共排查出各類糾紛413起,其中村委會調(diào)處317起，成功率98%；管區(qū)司法站調(diào)處29起，成功率98.5%；鎮(zhèn)司法調(diào)解中心調(diào)處重大疑難糾紛67起，調(diào)處率98%，只有兩起糾紛由當(dāng)事人訴至法院?？辞f鎮(zhèn)2002年共調(diào)處各類矛盾糾紛107起，其中重大糾紛9起，三級聯(lián)動（鎮(zhèn)、管區(qū)、村的聯(lián)合行動調(diào)處53起，避免了3起民轉(zhuǎn)刑案件的發(fā)生?；旧献龅搅恕∈虏怀龃?，大事不出鎮(zhèn)''''.”[15]這表明調(diào)解對于緩解社會（特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層）各種矛盾具有極為重要的作用。這種被譽為“東方經(jīng)驗”的方式，得到眾多國家的學(xué)習(xí)與借鑒。美國最高法院前任首法官WarrenBarger對中國的調(diào)解機制大加贊許，并且倡議西方國家在這方面應(yīng)向中國學(xué)習(xí)。

5.行政調(diào)解有利于政府職能的轉(zhuǎn)變，塑造服務(wù)型政府理念，增強公民的權(quán)利意識。在精神層面上，行政調(diào)解體現(xiàn)了服務(wù)政府的理念，政府有責(zé)任為社會公眾提供服務(wù)，幫助當(dāng)事人在資源有限的情況下用便捷、成本低廉的方式解決糾紛。這與我國目前正在推行的建設(shè)法治政府與服務(wù)政府的目標(biāo)相吻合。同時，行政調(diào)解也有利于打破行政機關(guān)以行政命令等手段解決糾紛的服從式管理模式，其弱化了“管理”，強化了協(xié)調(diào)，體現(xiàn)出來的是政府的服務(wù)精神。這有利于促進公眾對政府的認同，增強政府的親和力，提升政府的威信。從公民的角度看，行政調(diào)解有利公民法律意識的提高。在行政調(diào)解的過程中，當(dāng)事人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)做自己的主人，自主、自愿地處分其權(quán)利，不必聽命于行政機關(guān)，公民在政府面前這種充分的意識自治的展示，無疑有助于增強其權(quán)利意識，促使其養(yǎng)成熱愛法治、崇尚法治的理念。

四、行政調(diào)解制度的完善

從我國目前的情況來看，設(shè)定行政調(diào)解的法律規(guī)范主要集中在公安行政、醫(yī)療衛(wèi)生行政、勞動行政、自然資源行政、環(huán)境保護行政、公共交通行政、商業(yè)行政、計量行政、郵政行政以及民政行政等領(lǐng)域。但是各種法律規(guī)范對行政調(diào)解的規(guī)定都很分散，不統(tǒng)一、不具體，操作性不強，導(dǎo)致在實踐中行政調(diào)解應(yīng)有的功能沒有發(fā)揮出來。為適應(yīng)構(gòu)建和諧社會的需要，必須積極完善行政調(diào)解制度。為此，筆者提出以下幾點設(shè)想：

1.在規(guī)范層面為行政調(diào)解制度設(shè)定統(tǒng)一的法律依據(jù)。目前我國行政調(diào)解制度并沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，對于行政調(diào)解的相關(guān)內(nèi)容只是零散地規(guī)定在一些法律文件之中。這便導(dǎo)致我國的行政調(diào)解制度在法律規(guī)范上缺乏統(tǒng)一性。在遵循制定法傳統(tǒng)的我國，要有效發(fā)揮行政調(diào)解的作用，必須完善立法，增強行政調(diào)解在法律規(guī)范上的統(tǒng)一性。2002年，我國就有許祖雄等33名人大代表向全國人大提出了關(guān)于制定“行政調(diào)解法”的議案。制定“行政調(diào)解法”，對行政調(diào)解的原則、范圍、方式、程序、效力與法律責(zé)任等規(guī)定下來，這有利于緩解法院和各級政府信訪部門的工作壓力，可以彌補國家行政法制建設(shè)中的立法空缺，保障行政調(diào)解工作有效運行。

2.確立行政調(diào)解的原則。行政調(diào)解應(yīng)該遵循以下原則：（1）合法原則。行政調(diào)解必須遵循法律、法規(guī)的規(guī)定，要受到法的理念與精神的支配，公平、公正地化解糾紛，有效地保護各方當(dāng)事人的合法權(quán)益。（2）自愿原則。其內(nèi)容包括：一是當(dāng)事人申請調(diào)解自愿；二是當(dāng)事人是否達成協(xié)議以及達成何種協(xié)議自愿；三是行政機關(guān)在行政調(diào)解程序中不能介入任何強權(quán)的因素，必須完全尊重當(dāng)事人的意識自治，為當(dāng)事人自愿達成調(diào)解提供最大限度的便利。（3）效益原則。設(shè)立行政調(diào)解的一個重要目的就是其解決糾紛具有高效益的優(yōu)點。因此，在行政調(diào)解中，必須避免調(diào)而不解等“和稀泥”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

3.明確行政調(diào)解的范圍。行政調(diào)解的范圍應(yīng)該具有廣泛性，包括與人身、財產(chǎn)有關(guān)的民事糾紛、部分行政糾紛（如內(nèi)部行政糾紛、行政賠償與補償糾紛、非強制性行政行為引起的糾紛、行政自由裁量行為引起的糾紛），以及一些小型的刑事糾紛等，以盡可能地使多種糾紛能通過調(diào)解的方式有效地得到解決。從美國的經(jīng)驗來看，其調(diào)解發(fā)展非常迅速，適用范圍也在逐步擴大。近年來，調(diào)解解決爭議范圍進一步擴大，對于有關(guān)消費者權(quán)益保護，租佃關(guān)系的民事爭議和小型的刑事案件等諸多糾紛均納入到調(diào)解的范圍之中。[16]當(dāng)然，行政調(diào)解也不是萬能的，行政調(diào)解的范圍也不是無限的，對于法律有專門規(guī)定的某些刑事爭議和行政爭議等，則不應(yīng)納入行政調(diào)解的范圍，而應(yīng)當(dāng)按照專門的法律程序解決。

4.設(shè)置專門的行政調(diào)解機構(gòu)。雖然人們在遇到糾紛時，眾多情形下會優(yōu)先考慮請求行政機關(guān)的解決。但由于糾紛類別的不同，人們所訴求的行政機關(guān)也千差萬別，有的糾紛主體可能訴求于工商行政部門，有的糾紛主體可能訴求于土地行政部門等等。構(gòu)建一種制度必須要具有社會基礎(chǔ)，而不能脫離現(xiàn)有的制度現(xiàn)實。因此，筆者主張在行政系統(tǒng)設(shè)置專門的行政調(diào)解機構(gòu)，配備專門的行政調(diào)解人員。行政調(diào)解機構(gòu)的工作人員必須具有專門的法律知識或較為豐富的社會經(jīng)驗，這樣有利于提高行政調(diào)解運作的效率，推進行政調(diào)解向?qū)ｉT化、職業(yè)化的方向發(fā)展。此外，在行政調(diào)解的機構(gòu)設(shè)置和案件管轄上，應(yīng)堅持以基層為主的原則，以體現(xiàn)出便民的要求。

5.規(guī)范行政調(diào)解的運作程序。調(diào)解具有靈活性的特點，但靈活性并不代表就不需要程序。如果沒有程序的適當(dāng)規(guī)制，缺乏最低限度要求的正當(dāng)程序的保障，當(dāng)事人也難于達到完全自由的合意的理想狀態(tài)，就不可能有公正與合法的調(diào)解結(jié)果，并可能出現(xiàn)有學(xué)者所說的“合意的貧困化”現(xiàn)象。[17]對于行政調(diào)解程序的規(guī)定，一般認為主要包括以下幾方面：一是當(dāng)事人的申請；二是受理；三是當(dāng)面協(xié)商；四是達成協(xié)議；五是制作調(diào)解協(xié)議書。筆者認為，除了上述程序外，還應(yīng)引入行政告知程序和聽證程序。所謂行政告知，是指當(dāng)糾紛當(dāng)事人向行政機關(guān)訴請行政調(diào)解時，該行政機關(guān)必須向糾紛主體說明行政調(diào)解必須注意的事項和正確途徑，不得置之不理和隨意拒絕。通過行政告知，使相對人明確行政調(diào)解的有關(guān)要求，幫助當(dāng)事人正確地行使自己的權(quán)利，從而有效地保護當(dāng)事人的權(quán)益。聽證程序是指行政機關(guān)在制作調(diào)解協(xié)議之前，聽取雙方當(dāng)事人的陳述、申辯和質(zhì)證，據(jù)此對當(dāng)事人進行說服、勸告以引導(dǎo)其達成調(diào)解協(xié)議的一種程序。聽證程序的目的在于弄清事實、發(fā)現(xiàn)真相，給予當(dāng)事人就爭議的事實表明意見的機會。另外，當(dāng)事人還有權(quán)利聘請人參與調(diào)解。

6.規(guī)定調(diào)解時限，明確行政調(diào)解機構(gòu)及其工作人員的法律責(zé)任。規(guī)定調(diào)解的時限，有助于保障調(diào)解的效率，結(jié)合我國的實際情況，可以將調(diào)解的期限規(guī)定為兩個月為宜。逾期不能達成調(diào)解的，行政調(diào)解機構(gòu)可以終結(jié)調(diào)解，這樣有利于督促當(dāng)事人合理地利用行政調(diào)解這種救濟方式，有利于消除久調(diào)不解而浪費資源的現(xiàn)象發(fā)生。責(zé)任是規(guī)范實施的保障，缺少了責(zé)任，程序、制度都不再牢靠。因此，應(yīng)規(guī)定行政調(diào)解機構(gòu)及其工作人員在行政調(diào)解中應(yīng)該履行的義務(wù)及違背義務(wù)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，并建立相應(yīng)的追究責(zé)任的機制，以保障責(zé)任追究到位，促使行政調(diào)解機構(gòu)及其工作人員真正服務(wù)于民，促進行政調(diào)解活動在人們所期盼的和諧社會的軌道上健康、有序地運行。

注釋：

[1]論語·學(xué)而[M].

[2]轉(zhuǎn)引自梁治平。尋求自然秩序中的和諧[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1997.192.

[3]參見顏海英。守望和諧——古埃及文明探秘[M].昆明：云南人民出版社，1999.29.

[4]何勤華。從法治社會到和諧社會[J].法學(xué)，2005，（5）。

[5]鄭永流,劉茂林等。農(nóng)民法律意識與農(nóng)村法律發(fā)展[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2004.19.

[6]梁治平。尋求自然秩序中的和諧[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1997.217.

[7]中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室?，F(xiàn)代漢語詞典[M].北京：商務(wù)印書館，2002.1192.

[8]熊健珩，唐鳳陽。漫談“私了”[J].中國工商報，2001年8月30日。

[9]韓波。人民調(diào)解：后訴訟時代的回歸[J].法學(xué)，2002，（12）。

[10]法院“減負”呼喚糾紛解決多元化[J].載新華網(wǎng)2005年4月25日。

[11]鄭永流，劉茂林等。農(nóng)民法律意識與農(nóng)村法律發(fā)展[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2004.209.

[12]李浩。調(diào)解的比較優(yōu)勢與法院調(diào)解制度的改革[J].南京師大學(xué)報（社會科學(xué)版），2002，（4）。

[13]莫智源。探析調(diào)解在“陌生人社會”名實結(jié)合的必然性[J].政治與法律，2003，（3）。

[14]（日）谷口安平。程序正義與訴訟[M].王亞新、劉榮軍譯，北京：中國政法大學(xué)出版社，1996.48.

[15]劉士國等。農(nóng)村人民調(diào)解制度的現(xiàn)狀與完善———山東省鄒城市村鎮(zhèn)人民調(diào)解制度調(diào)查報告[J].山東大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2003，（6）。

[16]沈松，郭明磊。論美國替代性爭議解決方式中的調(diào)解[J].武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2004，（6）。

[17]（日）棚瀨孝雄。對“合意的貧困化”的分析[M].王亞新。北京；中國政法大學(xué)出版社，1994.69～73.

TheDiscussingoftheAdministrativeIntermediationintheHarmoniousSociety

Abstract：theconstructingoftheharmonioussocietyisasystematicproject.Itdependsonmanyaspects.Administrativeintermediationplaysaveryimportantroleintheharmonioussociety,ifconsideringtheeffectiveandconvenientwayofdealingwiththesocialconflicting.Now,theneglectingoftheadministrativeintermediationgivestheruleoflawalotoflatentunharmonious,suchastheextremenessoftheideasinlitigation,theburdenofthecourtindealingwithsomanycases.Sointhenewcircumstance,wemustemphasizeandimprovetheadministrativeintermediation,andletitsfunctionplayanimportantpartinrelaxingthesocialconflictandimprovingthedegreeoftheharmonious.

keywords：harmonioussociety；administrativeintermediation；theruleoflaw