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內容摘要：構建和諧社會是一項系統(tǒng)工程，需要建立與完善諸多制度。從靈活、有效地化解社會矛盾與糾紛的角度考慮，行政調解制度是構建和諧社會的重要一環(huán)。目前，對行政調解制度的忽視，給法治進程帶來諸多隱性的不和諧現(xiàn)象，如訴訟觀念的極端化、訴訟案件數(shù)量激增使法院不堪重負等等。因此，在新的社會形勢下，必須重視行政調解，不斷完善行政調解制度，充分發(fā)揮行政調解在化解社會矛盾、增進社會和諧方面的功能與作用。

關鍵詞：和諧社會行政調解法治

Abstract：theconstructingoftheharmonioussocietyisasystematicproject.Itdependsonmanyaspects.Administrativeintermediationplaysaveryimportantroleintheharmonioussociety,ifconsideringtheeffectiveandconvenientwayofdealingwiththesocialconflicting.Now,theneglectingoftheadministrativeintermediationgivestheruleoflawalotoflatentunharmonious,suchastheextremenessoftheideasinlitigation,theburdenofthecourtindealingwithsomanycases.Sointhenewcircumstance,wemustemphasizeandimprovetheadministrativeintermediation,andletitsfunctionplayanimportantpartinrelaxingthesocialconflictandimprovingthedegreeoftheharmonious.

keywords：harmonioussociety；administrativeintermediation；theruleoflaw

“構建社會主義和諧社會”這一科學命題是在黨的十六屆四中全會中首次完整提出來的，它是全面建設小康社會的重要內容。目前社會各界從不同的角度對“構建和諧社會”這一時代主題進行著熱烈的討論。在推進依法行政、建設法治國家的背景下，構建和諧社會也給我國調解制度的完善帶來了諸多啟迪。因矛盾無處不在，沖突在所難免，如何對已經發(fā)生的糾紛進行妥善處理？如何化消極因素為積極因素？在構建和諧社會的今天，需要我們進行認真地思考。行政調解作為調解的一種，是指由行政機關主持，以國家法律、法規(guī)及政策為依據(jù)，以自愿為原則，通過對爭議雙方的說服與勸導，促使雙方當事人互讓互諒、平等協(xié)商、達成協(xié)議，以解決有關爭議的活動。它與和諧社會有著內在的契合性。在我國現(xiàn)行法律、法規(guī)中，對行政調解有一些零散的規(guī)定，但從整體上看，行政調解制度還存在許多缺陷，難以適應構建和諧社會的需要，亟待加以重視和完善，以促使其功能與作用的充分發(fā)揮。

一、崇尚調解——和諧社會中化解矛盾的應然理念

“和諧社會”是人們追求的理想狀態(tài)，有著深厚的文化底蘊。和諧理念一直伴隨著人類社會發(fā)展的始終。中國傳統(tǒng)文化中就存在以“仁”為本、立“德”為先及“天人和諧”、“人際和諧”、“情理和諧”的全方位的和諧精神。儒家對“仁”的強調，對“禮”的推崇以及“和為貴”的主張，都是為了協(xié)調、規(guī)范和平衡人際關系?？鬃又鲝垺岸Y之用，和為貴。先王之道，斯為美，小大由之。有所不行，知和而和，不以禮節(jié)之，亦不可行也?！盵1]這是強調以禮為標準的和諧，是一種“貴和須息爭，息爭以護和”的和諧論。道家與法家也強調和諧，有人說法家與道家殊途而同歸，最后都是要達到一個“大家共同生活于和平與和諧之中，而不必訴諸法律之外在約束”的境地。[2]在西方，同樣有崇尚和諧的理念，如古埃及人觀念中最關鍵的也是尋求和諧。指導古埃及人社會生活的手冊“教渝”[3]中，充分表達了和諧理念所蘊涵的謹慎、精明、謙虛等等。總之，追求和諧乃是人類共通的性格。

我國在依法治國、建設社會主義法治國家的歷程中，提出了構建和諧社會的目標，和諧社會與法治有著內在的聯(lián)系，法治是和諧社會的內在要求，我國所要建設的社會主義和諧社會，包含著“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”六大特征。而這六大特征，無一不與法治有著密切的聯(lián)系，需要有法治作為其堅實的基礎和強大的支柱。法治的精神與和諧社會的理念在很大程度上是吻合的。推進法治，要以建構和諧的社會秩序為價值目標，如果推進法治，未能增進社會的和諧，反而使整個社會的和諧度有所降低，那就表明法治發(fā)生了扭曲，而沒有得到提升。有學者提出：“和諧社會必須以法治為基礎，但法治社會本身并不等于已經建成了和諧社會，和諧社會是法治社會的升華，是法治社會的更高發(fā)展階段?！盵4]和諧社會之“和諧”包括很多理念，如人本、安全、誠信、穩(wěn)定、正義等等，從政治、經濟、文化等各種角度都會有不同的理解與闡釋。但從法治發(fā)展的角度來看，崇尚調解是和諧社會的題中應有之義。

在社會關系領域，中國人固有的和諧觀念表現(xiàn)為“以和為貴”、“息訟”、“厭訴”等。通過學者們的社會實證調查，目前在廣大農村，對于糾紛的解決，在“打官司、干部解決、私了”三個選擇項中，664人中各有297人（均占44.73%）選擇“干部解決”和“私了”，選擇“打官司”的僅占10.39%.[5]從社會最基層的資料顯示出，在依法治國闊步前行的進程中，中國人仍然不習慣于直接通過作為公正象征的法院來解決糾紛。對于“干部解決”、“私了”等方式的選擇反映了人們對調解這種方式的渴求與熱愛。從和諧的理念來看，調解優(yōu)于訴訟，其目的直奔“息訟”、“止爭”之主題。如果通過調解的方式就能夠使糾紛得到解決，則無需采用訴訟的方式，調解應處于訴訟的前位，訴訟只是實現(xiàn)社會公平、保障社會正義的最后一道屏障?！疤烊撕弦弧?、“無訟”、“重義輕利”、“德主刑輔”等所有傳統(tǒng)文化都表明一個立場，即“理想的社會一定是人民無爭的社會；爭論乃是絕對無益之事”[6]但這畢竟是一種理想，事實上，在人類社會中，沒有矛盾是絕對不可能的，但是減少矛盾的發(fā)生則是可能的。任何秩序都是建立在矛盾被解決的基礎之上的。秩序不會一勞永逸，一個良好的秩序不是指沒有矛盾的秩序，而是一個有著良好的矛盾解決機制的秩序。和諧社會正是這樣的秩序狀態(tài)。作為目標來構建的和諧社會，并不是一種暫時的狀態(tài)，它是社會發(fā)展到一定程度后富有活力而有穩(wěn)定持久的社會模式。和諧社會之所以能夠長期持續(xù)地得以維持，是因為它具有一套解決社會矛盾的固有機制和長效機制。這種機制能夠使社會長期處于和諧狀態(tài)，即使發(fā)生了影響和諧的問題，它也能夠迅速地加以解決，使社會歸于和諧。訴訟盡管是解決社會矛盾的一種機制，但它只是解決糾紛的最后選擇，而不是最優(yōu)選擇。調查表明，導致公民一般不選擇訴訟的主要原因在于：其一，打官司首先要繳納一定的訴訟費，如果要請律師，還要交付一筆費用；其二，到司法機關去解決糾紛，所需的路費、誤工費等開支，加在一起數(shù)額也不小。其三，訴訟程序繁瑣，費時費力，剛性的判決有時并不利于徹底解決糾紛等。對于糾紛的解決，調解有著訴訟無法比擬的特殊優(yōu)勢，從法治的角度觀察，設立調解制度，在自愿、合法的前提下對有關糾紛進行調解，充分體現(xiàn)了“當事人自治為主、國家干預為輔”的原則，這不僅有助于迅速解決糾紛，而且有助于促使雙方握手言和，符合“以和為貴”的傳統(tǒng)觀念。與對抗性很強的訴訟和冷酷的判決相比，調解更富人性化，更有人情味，“成則雙贏，不成也無輸方”，因此，頗受當事人的青睞?？梢哉f，崇尚調解應該是和諧社會中解決糾紛的應有理念。具有靈活、高效、便捷、成本低廉等特點的調解制度，被譽為是根植于中國傳統(tǒng)法律文化沃土上的一只奇葩，素有“東方經驗”之美稱。

二、調解機制的缺失——法治觀念的極端化及其與和諧理念的背離

從歷史和實證的角度分析，中國人對于糾紛的解決有明顯的“厭訴”傾向，更愿意通過“私了”的方式來化解糾紛。私了并不是一個法律概念。一般的法律詞典或法學教材并沒有“私了”一詞?！冬F(xiàn)代漢語詞典》對“私了”的解釋是“不經過司法手續(xù)而私下了結”。（與“公了”相對）。[7]通常理解，私了是指公民、法人或其他經濟組織在遇到矛盾沖突、利益糾紛時，雙方通過擺事實、講道理的方式解決矛盾，平等、自愿、公平、合理地私下解決問題。這種方式簡便、及時又不傷和氣，有著悠久的歷史傳統(tǒng)和深厚的群眾基礎。在古代中國，在大多數(shù)告到衙門來的案件中，縣令都會反復敦促原告和被告私了。但在當今的處理糾紛方式中，私了并不被看重。我國目前的法律法規(guī)庫中甚至查不到“私了”一詞?！扒靶┠?，人們常用一些當事人私下協(xié)商解決糾紛釀苦果的典型事例，來說明遇事不能”私了“，要嚴格按照法律規(guī)定辦事，即”公了“。這種宣傳的出發(fā)點無疑是好的，但多年的實踐證明，凡事都”公“了，既違背有關的法律精神，也不符合我國的國情。”[8]調解包含有“私了”的因素，吸收了“私了”的長處。選擇調解的方式解決糾紛，有助于消除雙方當事人之間的對立情緒，當事人本著“和為貴”的理念，通過互諒互讓、平等協(xié)商，促成雙方握手言和，化干戈為玉帛，從而使糾紛得到徹底解決，這有利于維護社會的穩(wěn)定和增進社會關系的和諧。從某種意義上講，“厭訴”的心理并不與法治的精神相違背，“私了”并非與法治不相融，實行法治并不意味著凡事都要上法庭。但從實踐中法院受理案件的數(shù)量來看，幾乎一直處于上升的趨勢?！皬?986年以來的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，人民法院審理案件的數(shù)量一直飚升，從前訴訟時代到訴訟時代，不僅訴訟解決糾紛的數(shù)量在增長，訴訟與人民調解在糾紛解決體系中的結構比例也發(fā)生了很大的變化。1990年，人民調解糾紛總量為740.92萬件，同年民事一審案件數(shù)量為291.6774萬件，而1998年，民事一審案件數(shù)量達到336萬件，訴訟案件的數(shù)量已經相當于調解案件的63.80%.強訴訟，弱調解的糾紛解決體系機構特征已經形成?！盵9]以北京市為例，1993年全市法院系統(tǒng)一年審判案件7萬件，到2004年已經突破30萬件。一線法官的年均審判案件由31件增加到167件。而這11年來，全市法官只增加了99名。人員編制不足、辦公場所不夠和審判案件數(shù)量激增的矛盾凸顯，成為制約司法工作發(fā)展的瓶頸。出現(xiàn)這種狀況的不僅是北京市，全國各地法院都面臨著類似的“訴訟爆炸”的形勢。[10]從某種意義上講，這反映了法治機制運行不和諧的一面，不能與社會現(xiàn)實完全吻合。按照社會公眾的意愿，如果各種救濟渠道都是暢通的，如果調解制度較為完善，那么公民更愿意采取調解的方式來解決糾紛。很多糾紛之所以被訴求于法院這一最后救濟的途徑，是因為公眾處于維護自身利益的無奈，難于尋求成本更低廉、更為便捷的方式解決糾紛。

在推進法治與構建和諧社會這一互動共進的社會實踐中，我們要重視法治，但要防止走向法治的極端化，混淆目的與手段的關系。訴訟不是萬能的，剛性的判決有時并不利于糾紛的徹底解決，還可能形成雙方當事人之間的尖銳對立。最高人民法院院長肖揚于2004年12月16日在全國高級法院院長會議上講道：“如果不講法律效果和社會效果的統(tǒng)一而一判了之，贏的未必高興，輸?shù)脑箽鉀_天，當事人申訴不止，矛盾糾紛仍舊處于沒有解決的狀態(tài)，甚至可能進一步激化。”有學者認為，我國法治水平低下的一個重要原因就是“厭訴”觀念的存在。中國文化中“厭訴”觀念的存在已成為法治進程的障礙幾乎成了通說。對此，我們應進行反思，訴訟確實對于法治至關重要，但是過分強調便是極端化的表現(xiàn)。近些年來，由于過多地強調了訴訟的作用與判決的功能，而忽視了對于法治建設同樣具有奠基性功用的調解制度的構建與完善。由此導致了調解案件的數(shù)量急劇下滑，相對于明顯處于強勢地位的訴訟制度而言，調解制度堪稱糾紛解決體系中頗受冷落的“弱勢制度”?！霸V訟爆炸”的確可能在一定程度上影響審判的質量、效率乃至公正，訴訟案件數(shù)量激增不僅使基層法院超負荷工作而不堪重負，而且容易在客觀上滋生久審不決、久拖不執(zhí)、積案數(shù)量居高不下等綜合證，進而影響法院的司法信用和審判的公信力。

總之，我們要法治，但不要法治極端主義，我們在強調法治的同時，也要防止陷入法治形式主義的泥團。法治極端主義與形式主義會使調解的生存空間萎縮?？此聘鞣N糾紛都能通過法院的訴訟救濟途徑得到解決。但從成本與收益來看，訴訟卻不是人們愿意首選的救濟方式。農村社會實證調查的情況表明，人們更愿意選擇成本低廉，靈活、便捷、高效的調解方式解決糾紛。訴訟只是解決爭議的一種手段，不能片面地將“訴訟”與法治聯(lián)系起來，認為訴訟越多，法治就越發(fā)達，這是對法治的一種誤解。在利益多元化的社會，協(xié)調各種關系，建構多元的、便捷的化解社會矛盾和糾紛的機制是現(xiàn)實而理性的選擇，在堅持司法最終原則的基礎上，暢通各種救濟的渠道，及時有效地解決各種糾紛，是和諧社會的內在需求，也是推進法治的明智之舉。最高人民法院院長肖揚指出：要充分調動各方面的積極因素，探索和推動各種訴訟替代解決方式，進一步健全社會矛盾糾紛的多元處理機制。

三、和諧社會中行政調解的功用

調解是和諧社會中不可或缺的一道音符，行政調解是整個調解中的一個重要組成部分，其在我國社會轉型時期煥發(fā)出新的生機與活力，發(fā)揮著不可低估的作用。

1.行政調解有利于糾紛快捷地得到解決，降低解決糾紛的社會成本?，F(xiàn)實生活中，當人們出現(xiàn)糾紛時，首選的途徑并非法院訴訟的方式。經過學者們的實證考察，“從問卷和訪談中可以看出，當前農民在解決糾紛上倚重干部。”統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，當農村農民和本村人發(fā)生經濟糾紛時，首先想到找鄉(xiāng)村干部的占89.46%；想到法庭、法律事務所的占5.72%；想到親朋好友的占4.07%.[11]這反映了政府在農民等法律主體之中的威信。政府介入糾紛的解決方式與其他解決糾紛的方式相比，有如下特點：（1）解決糾紛的主持者是國家行政機關，具有極大的權威性，易于使糾紛各方信服；（2）糾紛的解決過程既有嚴肅性又有自律性，行政調解要遵循一定的程序，但不同于嚴格意義上的訴訟程序，這樣做既體現(xiàn)了行政機關處理糾紛的公正性的必然要求，又體現(xiàn)了當事人相對平和的互諒互讓精神；（3）糾紛的解決既有國家的強制力作為后盾，又充分體現(xiàn)了“和為貴”的傳統(tǒng)觀念和現(xiàn)代意義的自治原則。因此，在社會轉型時期，面對多樣化和復雜化的社會糾紛，需要發(fā)揮行政調解機制的作用，降低解決糾紛的社會成本。

2.行政調解有利于維護當事人之間關系的穩(wěn)定，增進社會和諧。盡管現(xiàn)在訴訟制度已經越來越完善，但現(xiàn)實中訴訟往往是爭議雙方矛盾不可調和的體現(xiàn)，而訴訟程序的推進以及可能出現(xiàn)的強制執(zhí)行，將可能導致雙方矛盾的尖銳化和關系的徹底破裂。在調解中，沒有原告和被告，只有申請人和被申請人，且雙方是在調解機構的主持下協(xié)商解決糾紛，所以，被申請的一方既不會感到丟面子，也不會感到屈辱和憤怒。[12]在中國絕大多數(shù)的農村地區(qū)，人們往往生活在費孝通先生筆下的熟人社會之中。當某人選擇訴訟作為解決糾紛方式時，隨之而來的，可能是街頭巷尾的斥責和抨擊所構成的對他的巨大輿論壓力，甚至是絕大部分人對他的或明或暗的敵視?？梢姡烊松鐣羞x擇訴訟就可能陷入兩難絕境：一方面，熟人關系一旦失去，幾乎無挽回的可能，這使選擇訴訟的當事人無法在原來的熟人圈子里更好地生活；而另一方面，新的熟人關系又很難有建立的可能，這種結局不是人們希望看到的。因此，在熟人社會中提起訴訟所付出的代價對于一般人來說是難以承受的。[13]而完善的調解制度有利于擺脫這種困境。

3.行政調解與訴訟相比具有成本低廉的優(yōu)點，更容易為公民所接受。法院的訴訟途徑固然可以解決糾紛，維護正義，但這往往要公民付出較高的成本。盡管各國關于訴訟收費制度各不相同，但是收取一定的訴訟費用則幾乎是共通的規(guī)則。由于律師費、訴訟費過于高昂，致使普通百姓一般難以也不愿接受這種解決糾紛的方式。而行政調解作為政府服務職能的一種體現(xiàn)，不收取費用，因此，當事人在選擇行政調解途徑時的總體花費與訴訟相比要低廉得多。從成本與收益上考慮，當事人自然更愿意選擇成本低廉的行政調解方式解決糾紛。

4.行政調解具有開放性，有利于糾紛的徹底解決，有利于減輕法院的負擔。訴訟一般只對原告的訴訟請求作出判決，而不能解決訴訟請求以外的事項，因此，其具有一定的封閉性。由于行政調解實行自愿原則，在調解過程中可以一并解決與爭議有關的各種問題，從而在整體上具有開放性。“所謂通過訴訟達到的判決使糾紛得到解決，指的是以既判力為基礎的強制性解決。這里所說的‘解決''''并不一定意味著糾紛在社會和心理的意義上也得到了真正解決。由于敗訴的當事者不滿判決是一般現(xiàn)象，表面上像是解決了的糾紛又有可能在其他方面表現(xiàn)出來”。[14]調解是當事人在平等、自愿的基礎上互諒互讓解決糾紛，具有糾紛解決徹底性的優(yōu)點。這可以從實踐中得到印證，“據(jù)調查，鄒城市太平鎮(zhèn)2002年共排查出各類糾紛413起,其中村委會調處317起，成功率98%；管區(qū)司法站調處29起，成功率98.5%；鎮(zhèn)司法調解中心調處重大疑難糾紛67起，調處率98%，只有兩起糾紛由當事人訴至法院?？辞f鎮(zhèn)2002年共調處各類矛盾糾紛107起，其中重大糾紛9起，三級聯(lián)動（鎮(zhèn)、管區(qū)、村的聯(lián)合行動調處53起，避免了3起民轉刑案件的發(fā)生?；旧献龅搅恕∈虏怀龃?，大事不出鎮(zhèn)''''.”[15]這表明調解對于緩解社會（特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層）各種矛盾具有極為重要的作用。這種被譽為“東方經驗”的方式，得到眾多國家的學習與借鑒。美國最高法院前任首法官WarrenBarger對中國的調解機制大加贊許，并且倡議西方國家在這方面應向中國學習。

5.行政調解有利于政府職能的轉變，塑造服務型政府理念，增強公民的權利意識。在精神層面上，行政調解體現(xiàn)了服務政府的理念，政府有責任為社會公眾提供服務，幫助當事人在資源有限的情況下用便捷、成本低廉的方式解決糾紛。這與我國目前正在推行的建設法治政府與服務政府的目標相吻合。同時，行政調解也有利于打破行政機關以行政命令等手段解決糾紛的服從式管理模式，其弱化了“管理”，強化了協(xié)調，體現(xiàn)出來的是政府的服務精神。這有利于促進公眾對政府的認同，增強政府的親和力，提升政府的威信。從公民的角度看，行政調解有利公民法律意識的提高。在行政調解的過程中，當事人在法律規(guī)定的范圍內做自己的主人，自主、自愿地處分其權利，不必聽命于行政機關，公民在政府面前這種充分的意識自治的展示，無疑有助于增強其權利意識，促使其養(yǎng)成熱愛法治、崇尚法治的理念。

四、行政調解制度的完善

從我國目前的情況來看，設定行政調解的法律規(guī)范主要集中在公安行政、醫(yī)療衛(wèi)生行政、勞動行政、自然資源行政、環(huán)境保護行政、公共交通行政、商業(yè)行政、計量行政、郵政行政以及民政行政等領域。但是各種法律規(guī)范對行政調解的規(guī)定都很分散，不統(tǒng)一、不具體，操作性不強，導致在實踐中行政調解應有的功能沒有發(fā)揮出來。為適應構建和諧社會的需要，必須積極完善行政調解制度。為此，筆者提出以下幾點設想：

1.在規(guī)范層面為行政調解制度設定統(tǒng)一的法律依據(jù)。目前我國行政調解制度并沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，對于行政調解的相關內容只是零散地規(guī)定在一些法律文件之中。這便導致我國的行政調解制度在法律規(guī)范上缺乏統(tǒng)一性。在遵循制定法傳統(tǒng)的我國，要有效發(fā)揮行政調解的作用，必須完善立法，增強行政調解在法律規(guī)范上的統(tǒng)一性。2002年，我國就有許祖雄等33名人大代表向全國人大提出了關于制定“行政調解法”的議案。制定“行政調解法”，對行政調解的原則、范圍、方式、程序、效力與法律責任等規(guī)定下來，這有利于緩解法院和各級政府信訪部門的工作壓力，可以彌補國家行政法制建設中的立法空缺，保障行政調解工作有效運行。

2.確立行政調解的原則。行政調解應該遵循以下原則：（1）合法原則。行政調解必須遵循法律、法規(guī)的規(guī)定，要受到法的理念與精神的支配，公平、公正地化解糾紛，有效地保護各方當事人的合法權益。（2）自愿原則。其內容包括：一是當事人申請調解自愿；二是當事人是否達成協(xié)議以及達成何種協(xié)議自愿；三是行政機關在行政調解程序中不能介入任何強權的因素，必須完全尊重當事人的意識自治，為當事人自愿達成調解提供最大限度的便利。（3）效益原則。設立行政調解的一個重要目的就是其解決糾紛具有高效益的優(yōu)點。因此，在行政調解中，必須避免調而不解等“和稀泥”現(xiàn)象的產生。

3.明確行政調解的范圍。行政調解的范圍應該具有廣泛性，包括與人身、財產有關的民事糾紛、部分行政糾紛（如內部行政糾紛、行政賠償與補償糾紛、非強制性行政行為引起的糾紛、行政自由裁量行為引起的糾紛），以及一些小型的刑事糾紛等，以盡可能地使多種糾紛能通過調解的方式有效地得到解決。從美國的經驗來看，其調解發(fā)展非常迅速，適用范圍也在逐步擴大。近年來，調解解決爭議范圍進一步擴大，對于有關消費者權益保護，租佃關系的民事爭議和小型的刑事案件等諸多糾紛均納入到調解的范圍之中。[16]當然，行政調解也不是萬能的，行政調解的范圍也不是無限的，對于法律有專門規(guī)定的某些刑事爭議和行政爭議等，則不應納入行政調解的范圍，而應當按照專門的法律程序解決。

4.設置專門的行政調解機構。雖然人們在遇到糾紛時，眾多情形下會優(yōu)先考慮請求行政機關的解決。但由于糾紛類別的不同，人們所訴求的行政機關也千差萬別，有的糾紛主體可能訴求于工商行政部門，有的糾紛主體可能訴求于土地行政部門等等。構建一種制度必須要具有社會基礎，而不能脫離現(xiàn)有的制度現(xiàn)實。因此，筆者主張在行政系統(tǒng)設置專門的行政調解機構，配備專門的行政調解人員。行政調解機構的工作人員必須具有專門的法律知識或較為豐富的社會經驗，這樣有利于提高行政調解運作的效率，推進行政調解向專門化、職業(yè)化的方向發(fā)展。此外，在行政調解的機構設置和案件管轄上，應堅持以基層為主的原則，以體現(xiàn)出便民的要求。

5.規(guī)范行政調解的運作程序。調解具有靈活性的特點，但靈活性并不代表就不需要程序。如果沒有程序的適當規(guī)制，缺乏最低限度要求的正當程序的保障，當事人也難于達到完全自由的合意的理想狀態(tài)，就不可能有公正與合法的調解結果，并可能出現(xiàn)有學者所說的“合意的貧困化”現(xiàn)象。[17]對于行政調解程序的規(guī)定，一般認為主要包括以下幾方面：一是當事人的申請；二是受理；三是當面協(xié)商；四是達成協(xié)議；五是制作調解協(xié)議書。筆者認為，除了上述程序外，還應引入行政告知程序和聽證程序。所謂行政告知，是指當糾紛當事人向行政機關訴請行政調解時，該行政機關必須向糾紛主體說明行政調解必須注意的事項和正確途徑，不得置之不理和隨意拒絕。通過行政告知，使相對人明確行政調解的有關要求，幫助當事人正確地行使自己的權利，從而有效地保護當事人的權益。聽證程序是指行政機關在制作調解協(xié)議之前，聽取雙方當事人的陳述、申辯和質證，據(jù)此對當事人進行說服、勸告以引導其達成調解協(xié)議的一種程序。聽證程序的目的在于弄清事實、發(fā)現(xiàn)真相，給予當事人就爭議的事實表明意見的機會。另外，當事人還有權利聘請人參與調解。

6.規(guī)定調解時限，明確行政調解機構及其工作人員的法律責任。規(guī)定調解的時限，有助于保障調解的效率，結合我國的實際情況，可以將調解的期限規(guī)定為兩個月為宜。逾期不能達成調解的，行政調解機構可以終結調解，這樣有利于督促當事人合理地利用行政調解這種救濟方式，有利于消除久調不解而浪費資源的現(xiàn)象發(fā)生。責任是規(guī)范實施的保障，缺少了責任，程序、制度都不再牢靠。因此，應規(guī)定行政調解機構及其工作人員在行政調解中應該履行的義務及違背義務應該承擔的責任，并建立相應的追究責任的機制，以保障責任追究到位，促使行政調解機構及其工作人員真正服務于民，促進行政調解活動在人們所期盼的和諧社會的軌道上健康、有序地運行。

注釋：

[1]論語·學而[M].

[2]轉引自梁治平。尋求自然秩序中的和諧[M].北京：中國政法大學出版社，1997.192.

[3]參見顏海英。守望和諧——古埃及文明探秘[M].昆明：云南人民出版社，1999.29.

[4]何勤華。從法治社會到和諧社會[J].法學，2005，（5）。

[5]鄭永流,劉茂林等。農民法律意識與農村法律發(fā)展[M].北京：中國政法大學出版社，2004.19.

[6]梁治平。尋求自然秩序中的和諧[M].北京：中國政法大學出版社，1997.217.

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