導(dǎo)語：權(quán)力監(jiān)督平衡管理論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:“糾紛解決目的”是行政訴訟法從民事訴訟領(lǐng)域引入的立法目的價(jià)值,旨在于擴(kuò)張行政訴訟機(jī)制的糾紛解決功能,為行政訴訟的協(xié)調(diào)和解程序提供法理支持,但是,行政訴訟領(lǐng)域的糾紛解決具有其自身的特殊含義,而且與行政訴訟固有的“權(quán)力監(jiān)督”之間存在著內(nèi)在的緊張關(guān)系。通過調(diào)和“糾紛解決”和“權(quán)力監(jiān)督”的這種緊張關(guān)系,可以反省行政訴訟制度在滿足“糾紛解決目的”功能實(shí)現(xiàn)上的界限,設(shè)定行政訴訟協(xié)調(diào)和解制度的合法性邊界,從而更好地確保公民權(quán)利保護(hù)的實(shí)效性。

關(guān)鍵詞:糾紛解決目的;權(quán)力監(jiān)督目的;協(xié)調(diào)和解制度;行政訴訟法

目前在我國(guó)行政訴訟法的修改過程中,立法目的修改問題已經(jīng)成為學(xué)界的熱點(diǎn)。討論的焦點(diǎn)在于,行政審判方式的改革是否需要轉(zhuǎn)換行政訴訟的現(xiàn)有立法目的模式,在“權(quán)利保障”和“權(quán)力監(jiān)督”之外增加“糾紛解決”作為目標(biāo)。

從立法情況來看,大多數(shù)行訴法修改建議稿均將糾紛解決列為行訴法的立法目的之一,增加糾紛解決目的似乎已經(jīng)成為一項(xiàng)行訴法修改的必然選擇。(注:見:胡建淼:行政訴訟法修改研究——《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》法條建議及理由杭州:浙江大學(xué)出版社,2007:2;馬懷德:司法改革與行政訴訟制度的完善——《行政訴訟法》修改建議稿及理由說明書北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2004:85)無論是與德、日將權(quán)利救濟(jì)和權(quán)力監(jiān)督并列作為行訴法目的,抑或英、美將權(quán)利救濟(jì)作為行訴法目的的做法相比較(注:JohnH.Reese,BurstingtheChevronBubble:ClarifyingtheScopeofJudicialReviewinTroubledTimes,73FordhamL.Rev.1103,1192(2004);Allen,M.andTompson,B.(2002)CasesandMaterialsonConstitutionalandAdministrativelaw,p16,7thed.(Oxford:ClarendonPress).),把“糾紛解決目的”提升到行訴法基本目的高度,構(gòu)成了我國(guó)行訴法修改的一項(xiàng)顯著特色。

首先,行訴法上的“糾紛解決目的”本身是一項(xiàng)認(rèn)識(shí)模糊的命題。首先,學(xué)界大多沿襲民事訴訟法“糾紛解決目的”的學(xué)理來研究行訴法上的“糾紛解決目的”,行政訴訟法上的“糾紛解決目的”與民事訴訟法上的“糾紛解決目的”的區(qū)別并不明顯。

其次,行政訴訟制度在滿足“糾紛解決目的”功能實(shí)現(xiàn)上的界限問題并沒有得到關(guān)注。傳統(tǒng)的行政訴訟基本理念是圍繞著權(quán)利保護(hù)這一基本目標(biāo)而展開的,程序的具體設(shè)計(jì)是以對(duì)行政權(quán)力的合法性判斷的獲得為指向。在這種追求對(duì)行政行為合法性的形式性判斷的訴訟程序中,行政糾紛一次性解決的理想要求究竟能在多大程度上得到實(shí)現(xiàn)呢?行政訴訟在追求正確、慎重地做出裁判的過程中,給追求訴訟制度運(yùn)作的效率性和判決結(jié)果的實(shí)效性留下了多大的余地?實(shí)際上,對(duì)權(quán)力的合法性監(jiān)督與糾紛解決之間存在著內(nèi)在的緊張關(guān)系甚至沖突。如何認(rèn)識(shí)和調(diào)和這一對(duì)基本價(jià)值之間的沖突,就成為行訴法立法目的理論上難以解決而且重要的基本問題。

這兩種基本要求之間的沖突和調(diào)和,集中地反映在學(xué)說和實(shí)務(wù)對(duì)行政訴訟協(xié)調(diào)和解程序的適用范圍和適格條件的爭(zhēng)論上。就協(xié)調(diào)和解的對(duì)象范圍而言,協(xié)調(diào)和解所包括的對(duì)象范圍雖然可以超越訴訟標(biāo)的,但卻還存在著與法律規(guī)范、公共利益有關(guān)的約束條件。就當(dāng)事人的讓步對(duì)象而言,也存在著涉及到處理或者拋棄行政主體的“處分權(quán)”和公民“基本權(quán)”的客觀范圍的論爭(zhēng)。

本文試圖審視我國(guó)行政訴訟的改革如何透過對(duì)“糾紛解決”與“權(quán)力監(jiān)督”這兩項(xiàng)立法目的價(jià)值之間的調(diào)和與平衡,從而實(shí)現(xiàn)行政糾紛的多元解決機(jī)制的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。研究的重點(diǎn)主要放在行訴法“糾紛解決目的”的司法適用上,從糾紛解決的概念出發(fā),闡釋該原則在行政訴訟領(lǐng)域存在的特殊性和必要性,分析該原則與行訴法固有的“權(quán)力監(jiān)督目的”之間的潛在沖突,觀察“糾紛解決目的”在功能實(shí)現(xiàn)上的內(nèi)在制約因素。在此基礎(chǔ)上,進(jìn)一步研究在行政訴訟協(xié)調(diào)和解理論上所存在的適用范圍和適格條件的限制情況,討論如何通過反映“糾紛解決”和“權(quán)力監(jiān)督”的協(xié)調(diào)和解手段的并用,確保公民權(quán)利保護(hù)的實(shí)效性,并且提供行政訴訟協(xié)調(diào)和解制度的正當(dāng)性基礎(chǔ)和合法性邊界。本文關(guān)注的重點(diǎn)在于,一方面考慮行訴法的修改如何借由“糾紛解決目的”的增加,擴(kuò)張行政訴訟追求糾紛解決的制度功能;另一方面檢討對(duì)“糾紛解決目的”理解的正確性,反省行政訴訟制度在滿足“糾紛解決目的”功能實(shí)現(xiàn)上的不足,提出充實(shí)和發(fā)展行訴法上“糾紛解決目的”的方向。

一、行政訴訟法“糾紛解決目的”的基礎(chǔ)——糾紛解決的概念

作為訴訟或者審判要實(shí)現(xiàn)的終極價(jià)值,糾紛解決具有超越訴訟類型的普遍意義。訴訟或者審判是圍繞著糾紛解決,或者說解決爭(zhēng)議這一目標(biāo)而展開的。這樣的訴訟法原理在民事和行政領(lǐng)域具有相當(dāng)廣泛的共通性,行政訴訟的程序設(shè)計(jì)也是以指向解決具體的行政糾紛作為前提。但是,在訴訟中存在的是什么樣的“糾紛”,又怎樣去“解決”等問題上,行政訴訟與民事訴訟之間存在著很大的差異。

(一)糾紛解決的基礎(chǔ)——“行政糾紛”概念

作為行政訴訟的糾紛解決基礎(chǔ)的是對(duì)“什么是糾紛”的理解。在行政訴訟中,行政訴訟的處理對(duì)象被稱為“行政糾紛”或“行政爭(zhēng)議”(注:例如我國(guó)2007年最高人民法院《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》明文指出,制定該司法解釋的目的是“為妥善化解行政爭(zhēng)議”。),包括行政主體與公民雙方圍繞著國(guó)家和個(gè)人之間權(quán)利和義務(wù)的具體分配存在分歧或者對(duì)法律關(guān)系的認(rèn)識(shí)不一致而形成的爭(zhēng)議。行政糾紛的顯著特征在于其公益性,這是因?yàn)?從糾紛當(dāng)事人來看,當(dāng)事人一方是追求實(shí)現(xiàn)公共利益的行政主體;從糾紛的起因來看,糾紛一般是由于追求公益的行政主體剝奪或者限制了公民的合法權(quán)益所導(dǎo)致;從糾紛的內(nèi)容來看,糾紛不僅牽涉到公民之間,而且牽涉到國(guó)家與公民之間的權(quán)利義務(wù)分配。

雖然行政糾紛的公益性容易得到普遍認(rèn)可,但是行政糾紛的具體內(nèi)涵卻需要進(jìn)一步細(xì)化。按照性質(zhì)的不同,可以把行政糾紛大致區(qū)分為如下兩類:

1當(dāng)事人對(duì)有關(guān)權(quán)利、行政行為效力或者法律關(guān)系的訴訟主張直接對(duì)立的情形。在整個(gè)行政訴訟過程中,當(dāng)事人一直處于相互爭(zhēng)執(zhí)和對(duì)立的地位直到最終以作為其糾紛的終局性判定來終結(jié)糾紛。

對(duì)這種糾紛的認(rèn)定是以當(dāng)事人的主觀意思為準(zhǔn),并不考慮當(dāng)事人主觀上確信的主張是否正確。也就是說,即使雙方當(dāng)事人是基于對(duì)法律或者事實(shí)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤而產(chǎn)生爭(zhēng)議,該糾紛在法律上仍然成立。

2當(dāng)事人對(duì)有關(guān)權(quán)利、行政行為效力或者法律關(guān)系的訴訟主張并不直接對(duì)立的情形。在這種行政糾紛中,當(dāng)事人主張之間的對(duì)立特征得到弱化,它還可分為以下兩類:

(1)當(dāng)事人之間法律關(guān)系不明確的情形。雙方在“什么是事實(shí)的真相”這一點(diǎn)上產(chǎn)生爭(zhēng)議,系爭(zhēng)案件的焦點(diǎn)在于對(duì)事實(shí)真實(shí)與法律真實(shí)的發(fā)現(xiàn),具體又包括以下兩種情況:

第一類是系爭(zhēng)行政行為所針對(duì)的主要事實(shí)存在不明確的情形。所謂主要事實(shí),即法律條文上規(guī)定的要件事實(shí),是導(dǎo)致行政法律關(guān)系產(chǎn)生、變更和消滅等法律結(jié)果的事實(shí)?！叭绻姓C(jī)關(guān)以及義務(wù)人都對(duì)決定行政決定做出內(nèi)容的主要事實(shí)無法通過舉證確定時(shí),主要事實(shí)就陷入存否認(rèn)定不明的情況。”

第二類是系爭(zhēng)行政行為所依據(jù)的法律事實(shí)存在不明確的情形。所謂法律事實(shí)不明確,具體包括如下兩種情況:首先是指與行政決定相關(guān)的行政法律規(guī)范的含義不明確的情況,例如對(duì)某項(xiàng)法律規(guī)范的法律效力應(yīng)當(dāng)做怎樣的解釋,在立法上并不確定,從而導(dǎo)致當(dāng)事人產(chǎn)生對(duì)系爭(zhēng)行政行為合法性的爭(zhēng)議。其次還包括適用于特定事實(shí)的法律評(píng)價(jià)不確定的情況,例如“某項(xiàng)行政裁量是否妥當(dāng),根據(jù)法律的判斷不能確定?！?/p>

值得注意的是,“不明確”的判斷標(biāo)準(zhǔn),除了依據(jù)當(dāng)事人的主觀認(rèn)識(shí)之外,還需要基于公正、中立的第三人立場(chǎng)而形成的客觀認(rèn)識(shí)。也就是說,對(duì)“不明確”的判斷要求某種程度上的客觀不明確性。(注:德國(guó)學(xué)說上稱為:“依據(jù)客觀的觀察者認(rèn)知下所存在的不明確”、“一般法律家角度下的觀察、評(píng)價(jià)下的不明確”、“依據(jù)與當(dāng)事人具有同一知識(shí)的客觀觀察者,其觀察所得的不明確”、“依契約締結(jié)的行政機(jī)關(guān)的通常期待,再對(duì)照專業(yè)知識(shí)所產(chǎn)生的不明確”。見陳建宇:論租稅法上和解契約臺(tái)北大學(xué)法律研究所碩士論文,2004:139。日本學(xué)說則多認(rèn)為關(guān)于明確性的存在與否,應(yīng)當(dāng)排除當(dāng)事人主觀意思,借由第三人立場(chǎng),立于客觀抽象的基準(zhǔn)來進(jìn)行判斷。并且認(rèn)為最終判斷的責(zé)任應(yīng)當(dāng)落實(shí)到具有專業(yè)知識(shí)的法官身上。見南博方行政訴訟的制度和理論有斐閣,1990:160;南博方:“行政訴訟中和解的法理(上)”環(huán)球法律評(píng)論,2001(1):99。)

(2)當(dāng)事人一方的權(quán)利或者行政職權(quán)的實(shí)現(xiàn)存在不安全、不確定的情形。在這種糾紛中,雙方的爭(zhēng)議以司法審判的實(shí)效性作為考慮的中心。如在行政給付之訴的場(chǎng)合,當(dāng)事人雙方對(duì)于原告實(shí)體上的請(qǐng)求權(quán)及其范圍并無爭(zhēng)議,但是存在著如果審判出現(xiàn)拖延情況,將會(huì)發(fā)生義務(wù)人無力清償?shù)奈ｋU(xiǎn),也就是說,訴訟程序的繼續(xù)意味著使原本勝訴的當(dāng)事人蒙受更多的程序利益損失,甚至喪失勝訴所期待的利益。這種權(quán)利實(shí)現(xiàn)上存在的不安全的情形就使訴訟程序本身的延續(xù)具備了糾紛的性質(zhì)。

(二)“糾紛解決目的”的構(gòu)成

從行政訴訟制度在面對(duì)行政糾紛時(shí)所承擔(dān)的功能和角色出發(fā),針對(duì)不同性質(zhì)的糾紛,“糾紛解決目的”在功能上和內(nèi)容上也隨之形成不同的形態(tài),而不僅僅是一個(gè)固定不變的靜止概念。根據(jù)行政訴訟制度與上述兩類不同的行政糾紛類型的連接和對(duì)應(yīng)關(guān)系,大致可以將“糾紛解決目的”內(nèi)容的歸納為三層含義。

第一層是“糾紛解決的妥善性”。這層含義的核心在于通過法官的權(quán)威宣判而實(shí)現(xiàn)對(duì)糾紛的妥善解決,即判決結(jié)果的實(shí)效性,體現(xiàn)了行政訴訟旨在“消除紛爭(zhēng)”和“創(chuàng)造法律和平”(注:“創(chuàng)造法律和平”,是指訴訟通過解決雙方的糾紛,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)雙方均接受的結(jié)果,恢復(fù)法律秩序上的和平狀態(tài)。見南博方:行政訴訟的制度和理論有斐閣,1990:133;翁岳生主編:行政訴訟法逐條釋義臺(tái)北:月旦出版公司,2002:34。)的目的。糾紛得到妥善和公正的解決,就意味著行政訴訟具有了正當(dāng)性?！凹m紛解決的妥善性”所針對(duì)的糾紛對(duì)象主要是當(dāng)事人訴訟主張直接對(duì)立的糾紛。在這些糾紛中,“糾紛解決的妥善性”以保護(hù)公民合法權(quán)利作為最上位的指導(dǎo)理念,并且以此進(jìn)一步推導(dǎo)出應(yīng)以公民的實(shí)體權(quán)利獲得救濟(jì)的實(shí)效性為中心,一方面尊重行政主體借由選擇裁量基準(zhǔn)來處分行政權(quán)力的自由裁量權(quán),另一方面強(qiáng)調(diào)制約形式合法但不合理的行政裁量的必要性,追求全面妥善解決當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議,以貫徹司法審判的實(shí)質(zhì)公平性、糾紛解決的實(shí)際有效性目的。

這種“糾紛解決的妥善性”的特點(diǎn),是并不將行政訴訟的糾紛處理僅僅限定在系爭(zhēng)行政行為這一狹窄的訴訟標(biāo)的范圍內(nèi),如果認(rèn)為有必要,還試圖把相關(guān)聯(lián)的法律關(guān)系和法律事實(shí),例如作為先決問題的其他法律關(guān)系都納入處理過程中,以尋求最佳的解決途徑。這種“糾紛解決的妥善性”配合行政審判范圍的擴(kuò)張,要求司法積極解決行政糾紛的相關(guān)理念設(shè)計(jì),以補(bǔ)救和改進(jìn)行政訴訟傳統(tǒng)的形式合法性審查的不足,進(jìn)而達(dá)到糾紛的徹底解決,而非一時(shí)的休戰(zhàn)或糾紛潛在化。

第二層是“糾紛解決的一次性”。其主要含義是在努力保持審判公正性的前提下,盡可能一次性地處理糾紛?！凹m紛解決的一次性”所針對(duì)的糾紛對(duì)象是當(dāng)事人之間法律關(guān)系不明確而導(dǎo)致的糾紛。依據(jù)“訴訟經(jīng)濟(jì)”(注:“訴訟經(jīng)濟(jì)原則”,是指在訴訟中,以最少的司法投入,獲取最大的訴訟效益的原則。見李建良:行政法三十六講自刊,1997:505-507。)原則的要求,有關(guān)當(dāng)事人之間的行政糾紛應(yīng)當(dāng)盡可能一次性解決,防止反復(fù)爭(zhēng)訟不休,致使法院、行政機(jī)關(guān)和當(dāng)事人都枉然耗費(fèi)時(shí)間、精力和費(fèi)用。

這種“糾紛解決的一次性”的特點(diǎn)在于承認(rèn)、尊重和貫徹當(dāng)事人也是行政訴訟程序主體而非法官審判活動(dòng)的支配客體的理念,將劃定行政訴訟程序的選擇權(quán)限部分地交由當(dāng)事人掌握。它可以配合行政訴訟糾紛解決機(jī)制形式的多層次化,要求提高行政訴訟程序解決糾紛的效率性等相關(guān)的司法理念,從而發(fā)揮補(bǔ)充、糾正行訴法現(xiàn)有的效率性考慮的缺失,進(jìn)而具有創(chuàng)設(shè)行政訴訟調(diào)解程序等制度的功能。

第三層是“糾紛解決的迅速性”。它是指即在努力保持公正性的前提下,盡可能迅速而成本低廉地處理和解決行政糾紛?！凹m紛解決的迅速性”所針對(duì)的糾紛對(duì)象是由當(dāng)事人一方的權(quán)利或者行政職權(quán)的實(shí)現(xiàn)存在不安全、不確定的情形而引起的糾紛。

依據(jù)“訴訟程序迅速”(注:“訴訟程序迅速原則”,是指“遲到的正義,就形同拒絕的正義”。見傅玲靜:“由行政之參與論于許可程序中迅速原則之實(shí)現(xiàn)——以德國(guó)聯(lián)邦行政程序法為中心”中原財(cái)經(jīng)法學(xué),2004(13)。)原則的要求,面對(duì)不斷增加的行政案件,司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)努力提高案件處理的效率,簡(jiǎn)化行政訴訟的程序。從當(dāng)事人角度而言,審判過程的高效和迅速也有利于降低訴訟成本,節(jié)約時(shí)間、精力和費(fèi)用,有利于平衡其實(shí)體利益與程序利益。

從以上對(duì)“糾紛解決目的”內(nèi)容的大致說明中可以看出,行政訴訟上的“糾紛解決目的”雖與民事訴訟上的“糾紛解決目的”在形式上相類似,但在實(shí)質(zhì)上存在差異。這種差異源于行政訴訟對(duì)“糾紛解決目的”的立法政策考慮完全不同于民事訴訟法。下面就來考察一下行政訴訟結(jié)構(gòu)究竟如何看待達(dá)到糾紛解決目的這一問題。

二、“糾紛解決目的”在行政訴訟結(jié)構(gòu)中的位置

行政訴訟立法目的是國(guó)家的行政訴訟立法政策和立法任務(wù)的一種具體化。(注:立法任務(wù)是國(guó)家任務(wù)的下位概念,判斷一項(xiàng)公共任務(wù)是否屬于立法任務(wù),主要基準(zhǔn)需要回歸到實(shí)定法規(guī)范。見陳愛娥:“國(guó)家角色變遷下之行政任務(wù)”月旦法學(xué)教室,2000(3):106;詹鎮(zhèn)榮:“國(guó)家任務(wù)”月旦法學(xué)教室,2000(3):34-36。)一般認(rèn)為,在行政訴訟目的模式的根本層次上,“權(quán)利保護(hù)”和“權(quán)力監(jiān)督”是直接決定整個(gè)行政訴訟程序性質(zhì)的兩大基本要素?，F(xiàn)行行訴法如果僅僅從條文上來看,就可以理解為體現(xiàn)了一種“權(quán)利保護(hù)—權(quán)力監(jiān)督”的立法精神。(注:見姜明安主編:行政法與行政訴訟法法律出版社,2002:316-318;楊建順:行政規(guī)制與權(quán)利保障中國(guó)人民大學(xué)出版社,2007:654-657。)

就與行政訴訟結(jié)構(gòu)的關(guān)系而言,“糾紛解決目的”是一種在界定上顯得相當(dāng)微妙的立法目的價(jià)值。這是因?yàn)椤凹m紛解決”在對(duì)行政爭(zhēng)議的處理上所采取的原則和程序結(jié)構(gòu)都區(qū)別于行政訴訟所固有的“權(quán)力監(jiān)督”,或者說是與“權(quán)力監(jiān)督”形成鮮明的對(duì)照。

“權(quán)力監(jiān)督”是指行政訴訟對(duì)行政法治秩序的維護(hù),具體表現(xiàn)為對(duì)行政行為的合法性監(jiān)督。在行訴法理上,對(duì)行政行為的合法性審查是不可動(dòng)搖的理論。在維持法治秩序方面,“解決糾紛目的”與“權(quán)力監(jiān)督目的”并無根本的差異,行政糾紛是對(duì)一定既成行政法律秩序的違反和破壞,解決糾紛也是為了維護(hù)行政法律秩序。從這個(gè)意義上說,“解決糾紛目的”與“權(quán)力監(jiān)督目的”存在著一定的內(nèi)在一致性。

但是,在一種形式性合法審查貫穿整個(gè)行政訴訟過程的訴訟模式中,強(qiáng)調(diào)司法機(jī)關(guān)對(duì)行政糾紛的解決,必然會(huì)干擾或者淡化傳統(tǒng)審查模式的內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)。

首先,“糾紛解決目的”在行訴法上的出現(xiàn),有可能降低向當(dāng)事人提供法律程序保障的程度,從而影響“權(quán)力監(jiān)督目的”的實(shí)現(xiàn)。

為了妥善解決當(dāng)事人之間的行政糾紛,“糾紛解決目的”偏重糾紛解決手段的效率性、實(shí)效性或者更講求效益。為了追求糾紛的妥善解決,往往要求解決糾紛的法律程序不拘泥于法定形式,這就導(dǎo)致在有些情況下在邏輯上允許當(dāng)事人合意,通過雙方妥協(xié)讓步,一方或者雙方做出對(duì)自己實(shí)體權(quán)利義務(wù)的處分來進(jìn)行“調(diào)解”,從而解決行政爭(zhēng)議。在程序的設(shè)計(jì)上,糾紛解決傾向于在很大程度上擺脫來自法律規(guī)定的程序保障要求的形式拘束性,以最大限度地追求糾紛在實(shí)質(zhì)意義上獲得妥善解決的必要條件。這樣看來,“糾紛解決目的”在行訴法上的出現(xiàn),有可能影響“權(quán)力監(jiān)督目的”的實(shí)現(xiàn)。

其次,“糾紛解決目的”主張為了真正解決糾紛而積極支持法官的裁量或創(chuàng)制法的活動(dòng),這有可能與傳統(tǒng)的嚴(yán)格形式性合法審查相沖突。

對(duì)于這個(gè)問題,可以通過對(duì)我國(guó)訴訟實(shí)踐面臨的一個(gè)具體問題來觀察,即在某些缺乏實(shí)體法依據(jù)的情況下,法院如何做出行政裁判的難題。要理解這一難題,必須考慮近年來在行政審判領(lǐng)域發(fā)生的巨大變化。這種變化主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是法院所處理的行政案件糾紛在整體數(shù)量上逐年上升;二是行政案件中涉及土地征收、房屋拆遷、規(guī)劃許可方面的訴訟等新型行政案件大幅度增加,呈現(xiàn)涉及范圍越來越廣、訴訟標(biāo)的越來越復(fù)雜的趨勢(shì)。

但是,由于法律規(guī)范往往不能迅速適應(yīng)社會(huì)的變化和發(fā)展,在現(xiàn)實(shí)生活中已經(jīng)或者正在得到承認(rèn)的行政當(dāng)事人的權(quán)利和利益卻往往無法在行政訴訟中也得到反映和實(shí)現(xiàn),一些新型糾紛無法根據(jù)既有的法律規(guī)范及時(shí)得到解決。在這種社會(huì)背景下,司法機(jī)關(guān)面臨著法律適用依據(jù)存在空白和必須及時(shí)、公正審理案件之間難以協(xié)調(diào)的沖突。為了適應(yīng)這種新情況,本著解決糾紛的目的,司法機(jī)關(guān)不得不越過相關(guān)的行訴法律,逐漸確立某些新的具體解決辦法。(注:以行政訴訟原告資格的擴(kuò)張為例。見王清軍環(huán)境行政訴訟原告資格的再認(rèn)識(shí)當(dāng)代法學(xué),2002(5):123;路國(guó)連論行政公益訴訟——由南京紫金山觀景臺(tái)一案引發(fā)的法律思考”當(dāng)代法學(xué),2002(11):94-98)在這種情況下,司法機(jī)關(guān)傾向于為了實(shí)現(xiàn)糾紛解決的目的,支持和鼓勵(lì)法官在個(gè)案中靈活適用法律。首先是盡可能妥當(dāng)解決糾紛,然后再通過法律解釋使具體的解決方法與現(xiàn)行法律體系的邏輯完整性相符合,實(shí)現(xiàn)其正當(dāng)化的目的。但是,由于行政訴訟程序的目的是用判斷、宣告行政行為違法與否的方式來保護(hù)公民權(quán)利,必須以依法審判和法律安定性作為根本原理,因此要求提供慎重的法律程序保障。這種法官在個(gè)案中自行裁量和創(chuàng)造適用法律的方式,無疑難以確保行政訴訟程序在過程上和結(jié)果上的正當(dāng)性。

由于以“糾紛解決目的”為中心展開的訴訟結(jié)構(gòu)會(huì)與行政訴訟所固有的“權(quán)力監(jiān)督目的”相沖突,進(jìn)而存在著可能限制、妨礙乃至違背行政訴訟的“權(quán)利保護(hù)——權(quán)力監(jiān)督”目的結(jié)構(gòu)的可能,所以,“糾紛解決目的”是行政訴訟立法目的這一理念,一直沒有被立法與實(shí)務(wù)界所接受。實(shí)際上,我國(guó)現(xiàn)行行訴法并沒有將“糾紛解決目的”列為立法目的。

三、行政訴訟糾紛解決功能的擴(kuò)張需求與“糾紛解決目的”

從上文的敘述可以發(fā)現(xiàn),以“糾紛解決目的”為中心展開的訴訟結(jié)構(gòu)會(huì)與行政訴訟所固有的“權(quán)力監(jiān)督目的”相矛盾,在程序的設(shè)計(jì)和制度的運(yùn)用上也會(huì)遇到相當(dāng)復(fù)雜的問題。因此“糾紛解決目的”在行訴法中并未有明確的體現(xiàn)。

然而,在行政審判實(shí)踐中的種種做法,卻似乎意味著實(shí)踐中存在著這樣一種觀點(diǎn):法院不斷強(qiáng)調(diào)“化解行政爭(zhēng)議”也是行政審判的基本原則之一,甚至認(rèn)為“解決爭(zhēng)議是行政審判的主要目標(biāo)”。有的地方法院還明確將化解行政爭(zhēng)議作為行政審判首要職能的規(guī)范性要求。盡管我國(guó)行政審判方式改革在實(shí)踐中還沒有完全成形,但已經(jīng)可以從法院的具體嘗試中看到體現(xiàn)“糾紛解決目的”的審判結(jié)構(gòu)的萌芽或者雛形,蘊(yùn)涵著將“糾紛解決目的”向行訴法基本立法目的發(fā)展的可能性。實(shí)質(zhì)上包含著“糾紛解決目的”內(nèi)涵的訴訟糾紛解決機(jī)制,開始在法院行政審判方式改革的嘗試中顯出輪廓。

在行政審判方式改革中體現(xiàn)“糾紛解決目的”的審判結(jié)構(gòu)的萌芽或者雛形的制度,最典型的就是“調(diào)解”或者“協(xié)調(diào)和解”制度。所謂行政訴訟上的調(diào)解,是指法院應(yīng)當(dāng)事人雙方的申請(qǐng),在起訴前、訴訟中或者執(zhí)行中提出具體調(diào)解方案,由當(dāng)事人進(jìn)行合意協(xié)商來解決糾紛的制度。雖然我國(guó)法律明文排除了行政訴訟上的調(diào)解,但是審判實(shí)務(wù)卻與法律規(guī)定存在著相當(dāng)?shù)木嚯x。近年來,通過實(shí)務(wù)上的嘗試和立法上的修改,實(shí)際上包含著行政訴訟上的調(diào)解結(jié)構(gòu)的審判程序——“協(xié)調(diào)和解”制度已經(jīng)出現(xiàn)。(注:例如“行政案件協(xié)調(diào)和解工作是人民法院在審理行政案件過程中,以合法性審查為基礎(chǔ),以維護(hù)公平正義,促進(jìn)社會(huì)和諧,化解行政爭(zhēng)議為目標(biāo),組織各方當(dāng)事人及其他相關(guān)部門和個(gè)人進(jìn)行協(xié)商,推動(dòng)當(dāng)事人在法律規(guī)定的處分權(quán)限范圍內(nèi)達(dá)成和解,依法穩(wěn)妥解決行政爭(zhēng)議的重要審判機(jī)制?！币妳琴闪?等解讀上海市高級(jí)人民法院關(guān)于加強(qiáng)行政案件協(xié)調(diào)和解工作的若干意見//最高人民法院最新執(zhí)行與司法程序法律文件解讀北京:人民法院出版社,2007:111-120)

為什么以強(qiáng)化“糾紛解決目的”為中心的行政審判方式改革在今天會(huì)形成如此強(qiáng)勁的潮流呢?這是因?yàn)?近年來社會(huì)條件的變化對(duì)行政審判程序提出了新的要求。

首先是加強(qiáng)行政訴訟對(duì)行政糾紛解決結(jié)果的實(shí)效性的要求。隨著我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期社會(huì)矛盾的激增,大量牽涉到政府職權(quán)與公民權(quán)利之間矛盾爭(zhēng)議的行政糾紛,越來越多地以行政案件的形式進(jìn)入法院。公民對(duì)審理結(jié)果的實(shí)質(zhì)公平性、糾紛解決的實(shí)際有效性產(chǎn)生了更為迫切的要求。但是,行政審判的審查核心一般只是針對(duì)行政違法行為,發(fā)生撤銷原行政違法行為,或者課以行政機(jī)關(guān)負(fù)有重做行政行為的義務(wù)。這樣,經(jīng)過行政訴訟后的行政權(quán)利義務(wù)紛爭(zhēng)仍然沒有得到妥善而全面地解決。

這方面最典型的案例當(dāng)屬被稱為“10年訴訟7份判決”的金某“規(guī)劃行政訴訟案”。原告為了維護(hù)自己的相鄰權(quán),訴請(qǐng)政府履行拆除鄰居的違章建房的行政職責(zé)。這一簡(jiǎn)單的維權(quán)訴訟卻由于法院缺乏對(duì)行政糾紛進(jìn)行一次性解決的意識(shí),導(dǎo)致訴訟前后進(jìn)行了7次判決,歷時(shí)10年之久,耗費(fèi)了當(dāng)事人的大量時(shí)間、精力。法院對(duì)由于審批單位與規(guī)劃管理部門不一致這一行政體制原因而引起的復(fù)雜情況,不是努力地創(chuàng)造靈活多樣的糾紛解決形式,考慮一并實(shí)際解決其余有關(guān)聯(lián)的行政糾紛,而只是針對(duì)被訴的審批行為或者行政不作為進(jìn)行單一審查。結(jié)果產(chǎn)生“案結(jié)事不了”、“官了民不了”的結(jié)果,當(dāng)事人不得不一次又一次提起新的訴訟。

由此可見,行政訴訟由于過分依賴形式性審查,產(chǎn)生了審查的形式性阻礙判決效果的實(shí)效性的缺陷。有學(xué)者形象地將該現(xiàn)象稱為行政訴訟的“半拉子工程”。對(duì)于當(dāng)事人而言,這種“半拉子工程”意味著“新一輪的行政爭(zhēng)議,甚至出現(xiàn)循環(huán)訴訟的現(xiàn)象”。

其次是基于提高行政訴訟程序解決糾紛的效率性的需要。面對(duì)日益增多的行政訴訟案件,法院不得不在提高司法效率的方面做出努力,通過調(diào)解程序來達(dá)到更為符合實(shí)際情況的糾紛解決效果,以及實(shí)現(xiàn)對(duì)某些行政訴訟案件的簡(jiǎn)易化處理,節(jié)約有限的司法資源,從而取得比單純地嚴(yán)格適用法律的方式更為高效的糾紛處理結(jié)果。就公民而言,把處理行政糾紛的訴訟成本記入自己的經(jīng)濟(jì)成本,根據(jù)計(jì)算來采取更有效益的訴訟行動(dòng),也成為社會(huì)公眾廣泛接受的行為樣式。

例如在“四川半島大酒店有限公司、香港廣穎集團(tuán)有限公司訴某縣政府”一案中,投資人由于不服主管行政部門撤銷土地使用證照的具體行政行為而起訴。雙方當(dāng)事人對(duì)行政行為的違法性實(shí)體審查結(jié)果并無意見分歧,但是繼續(xù)判決會(huì)導(dǎo)致訴訟程序的拖延,從而使行政相對(duì)人承擔(dān)程序利益上的較大損失,甚至超過訴訟中實(shí)現(xiàn)的實(shí)體權(quán)利的收益。在這種權(quán)利實(shí)現(xiàn)的不安全情況下,原告為了避免程序繁雜、耗費(fèi)巨大且易于出現(xiàn)難以預(yù)知的因素的情況,轉(zhuǎn)而選擇較為經(jīng)濟(jì)的調(diào)解方式,通過做出實(shí)體與程序權(quán)利的輕微讓步,與行政主體盡早達(dá)成調(diào)解,從而盡快解決糾紛。

行政訴訟上的“糾紛解決目的”的確立,以及諸如“協(xié)調(diào)和解”制度等審判結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生,就是一種對(duì)來自于社會(huì)的這些內(nèi)在要求以及人們意識(shí)變化的一種回應(yīng)。隨著社會(huì)條件的變化,“糾紛解決目的”及其審判措施作為行政訴訟有效實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì),解決社會(huì)矛盾的重要環(huán)節(jié),今后完全可能在更多的場(chǎng)合得到更加廣泛的運(yùn)用,并且在程序和法理上更加穩(wěn)定和完善。在堅(jiān)持審查行政行為合法性的前提下,法院還應(yīng)當(dāng)從妥善化解實(shí)體爭(zhēng)議的角度出發(fā),尋求處理行政糾紛的最合理手段,創(chuàng)造多樣化的訴訟解決手段,從而為公民提供有效的權(quán)利救濟(jì)方法,協(xié)調(diào)和平衡公共利益與公民權(quán)益的關(guān)系,維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

四、行政訴訟法“糾紛解決目的”的適用與定位

一方面,行政訴訟糾紛解決功能的擴(kuò)張需求呼喚“糾紛解決目的”的確立,另一方面,由于“糾紛解決”與“權(quán)力監(jiān)督”存在著相互抵觸和沖突的情況,導(dǎo)致“糾紛解決目的”與現(xiàn)有的行政審判程序機(jī)制相互分離,互不銜接。(注:對(duì)這種互不銜接現(xiàn)象的描述,參見羊琴論行政訴訟糾紛解決目的之確立——以行政訴訟裁判形式為研究對(duì)象//行政執(zhí)法與行政審判(總第10集),北京:法律出版社,2004)

如果行訴立法不能在法理基礎(chǔ)上對(duì)這種情況做出合理回應(yīng),將會(huì)使行政訴訟目的模式對(duì)審判實(shí)踐的指導(dǎo)性和權(quán)威性大大動(dòng)搖。因此,如何謀求立法目的之間的協(xié)調(diào)并存,使之形成一個(gè)有條不紊、相互和諧的體系,符合“立法的體系性正義”要求,并且成為法律規(guī)范的價(jià)值判斷依據(jù),就成為一項(xiàng)重要的課題。應(yīng)當(dāng)借助利益衡量的方式,調(diào)整不同立法目的價(jià)值之間的最佳比例,并且在此基礎(chǔ)上確立一個(gè)法律價(jià)值的先后適用順序。

從我國(guó)的現(xiàn)狀來看,行政訴訟結(jié)構(gòu)的一個(gè)特點(diǎn)在于“糾紛解決目的”及其相關(guān)審判程序與以“權(quán)利保護(hù)——權(quán)力監(jiān)督”目的結(jié)構(gòu)為中心的審判結(jié)構(gòu)是相互分離的,或者有時(shí)處于一種補(bǔ)充和輔助的地位。解決的方法是:一方面,確定行訴法的權(quán)利保護(hù)目的和權(quán)力監(jiān)督目的的首要地位,使行政訴訟程序能夠較少地受到來自價(jià)值取向不同的“糾紛解決目的”的干擾,從而有效地保持權(quán)力監(jiān)督。另一方面,對(duì)一些受形式性約束的行政糾紛,運(yùn)用根據(jù)“糾紛解決目的”的程序設(shè)計(jì),以獲得更妥善的解決。

這是因?yàn)?行政訴訟上新增加的“糾紛解決目的”既然只是在上述變化了的社會(huì)糾紛條件下對(duì)正當(dāng)性和效率性的追求,那么,也只是在這些糾紛條件的范圍內(nèi)或者解決這類糾紛的限度內(nèi)才能有效地發(fā)揮其作用。其表現(xiàn)為原有的“權(quán)利保護(hù)——權(quán)力監(jiān)督”目的模式及其審理結(jié)構(gòu)仍然著占據(jù)主要地位,新的“糾紛解決目的”及其審理結(jié)構(gòu)尚且需要反復(fù)摸索和嘗試,不宜占據(jù)行政訴訟結(jié)構(gòu)的主要地位。

圍繞著協(xié)調(diào)立法目的沖突的問題,適用行訴法“糾紛解決目的”時(shí)需要考慮將行政審判程序劃分為一般行政審判結(jié)構(gòu)與特殊的糾紛解決結(jié)構(gòu)。對(duì)前者而言,主要適用的是“權(quán)利保護(hù)——權(quán)力監(jiān)督”目的,“糾紛解決目的”僅發(fā)揮對(duì)“權(quán)利保護(hù)——權(quán)力監(jiān)督”目的結(jié)構(gòu)的補(bǔ)充作用。而對(duì)后者而言,主要適用的是“糾紛解決目的”,但也要同時(shí)保持“糾紛解決”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與“權(quán)力監(jiān)督目的”之間的銜接關(guān)系。以下分述之:

(一)一般行政審判結(jié)構(gòu)中“糾紛解決目的”的適用

在一般行政審判結(jié)構(gòu)的領(lǐng)域,“糾紛解決目的”是一種對(duì)“權(quán)利保護(hù)——權(quán)力監(jiān)督”目的結(jié)構(gòu)的補(bǔ)充要素。如果仔細(xì)分析的話,可以發(fā)現(xiàn)“糾紛解決目的”與現(xiàn)行行訴法上的“保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件目的”具有很大的相似之處。行政訴訟法第1條規(guī)定的“保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件”是從司法審判權(quán)的角度提出的一項(xiàng)命題。它包括兩個(gè)方面的內(nèi)容:一是保障司法判決的公正性,即行政審判的過程和結(jié)果在整體上為當(dāng)事人以及社會(huì)上一般人所接受、信任。糾紛或者沖突得到妥善和公正的解決意味著行政訴訟具有了正當(dāng)性。二是在努力保持公正性時(shí),盡可能提高司法審判的效率性,即在努力保持公正性的前提下,盡可能迅速而成本低廉地處理和解決行政糾紛。

從解決與處理糾紛的方式來看,“糾紛解決”目的與“保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件目的”都涉及到如何在盡量提高訴訟效率性的同時(shí)又能夠確保公正性的問題,從而產(chǎn)生對(duì)行政訴訟程序進(jìn)行調(diào)整和簡(jiǎn)化的需要。這種“訴訟經(jīng)濟(jì)”的要求,可以理解為行政訴訟制度背景的變化使得行政訴訟在簡(jiǎn)化程序、提高效率、降低訴訟成本、克服訴訟遲延方面產(chǎn)生了強(qiáng)烈的需求,從而導(dǎo)致在立法上需要重新對(duì)程序的正當(dāng)性保障和程序的簡(jiǎn)便和高效這兩個(gè)方面的要求之間的關(guān)系作出調(diào)整。

不過,雖然作為保證行政訴訟正當(dāng)性的核心內(nèi)容的“獲得公正而全面的糾紛解決結(jié)果”是“糾紛解決目的”和“保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件目的”兩者所共同期望達(dá)到的理想目標(biāo),但是二者的側(cè)重點(diǎn)不同?！凹m紛解決目的”的重點(diǎn)放在保證糾紛解決結(jié)果的妥善和公正性上,而“保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件目的”的重點(diǎn)則放在保證行政訴訟判決本身形成的客觀性上。前者強(qiáng)調(diào)的是判決實(shí)現(xiàn)的實(shí)體正義的方面,更重視判決的結(jié)果,后者則強(qiáng)調(diào)的是形成判決的程序正義的方面,更重視達(dá)到判決結(jié)果的司法過程本身。強(qiáng)調(diào)為司法機(jī)關(guān)正確、及時(shí)審理行政案件提供全面完整的保證,并不一定直接意味著實(shí)體正義的實(shí)現(xiàn)有了充分的可能。在許多情況下,緩和嚴(yán)格的形式性合法審查的制約,恰恰是為了方便實(shí)體上的妥當(dāng)性的追求。在這種意義上,“糾紛解決目的”是一種在程序正義的制約之下,最大限度地追求實(shí)體正義的價(jià)值。而“保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件”原則的內(nèi)容盡管也包含著實(shí)體正義實(shí)現(xiàn)可能性的增大,但是第一位的目的卻是程序正義的充分實(shí)現(xiàn)。

由此可見,行政訴訟的“糾紛解決目的”發(fā)揮的作用很大程度上類似于現(xiàn)行行訴法上“保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件”的目的。與后者相類似,行訴法也應(yīng)當(dāng)保持“糾紛解決目的”在適用上對(duì)“權(quán)利保護(hù)目的”和“權(quán)力監(jiān)督目的”補(bǔ)充和銜接關(guān)系。

(二)行政訴訟的協(xié)調(diào)和解領(lǐng)域中“糾紛解決目的”的適用

“糾紛解決目的”主要適用的場(chǎng)合是在“行政訴訟的協(xié)調(diào)和解”以及其他多元訴訟糾紛解決機(jī)制的領(lǐng)域。如果說“糾紛解決目的”是從制定者和適用者的角度對(duì)行政訴訟制度所提出的主觀期待或者要求的話,那么這項(xiàng)立法目的的提出就給行政審理結(jié)構(gòu)提出了下述要求,即新的訴訟糾紛解決機(jī)制的實(shí)施應(yīng)當(dāng)圍繞著實(shí)現(xiàn)“糾紛解決目的”這一目標(biāo),努力發(fā)揮其功能。(注:法律的功能不同于立法目的,是指法律程序的實(shí)施對(duì)立法目的實(shí)現(xiàn)所發(fā)揮的客觀效果。某項(xiàng)法律程序的法律功能優(yōu)劣取決于該項(xiàng)法律程序的實(shí)施,對(duì)立法目的實(shí)現(xiàn)所發(fā)揮的作用大小。參見黃茂榮Z法學(xué)方法與現(xiàn)代民法北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2001:46,注12。)

實(shí)際上,“糾紛解決目的”給行政訴訟形成或者運(yùn)用新的訴訟糾紛解決機(jī)制帶來的影響,表現(xiàn)為法官有必要發(fā)揮主導(dǎo)作用,或者更多更深地介入行政主體與行政相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在這里,法官主導(dǎo)作用與行政訴訟進(jìn)行合法性監(jiān)督與權(quán)利保護(hù)的傳統(tǒng)原理之間產(chǎn)生的矛盾或者緊張關(guān)系如何得到緩解,對(duì)于這類訴訟糾紛解決機(jī)制的功能發(fā)揮來說是一個(gè)重要問題。下面就以行政訴訟的調(diào)解程序?yàn)槔?探討究竟怎樣的內(nèi)容是使糾紛解決的目標(biāo)與立法目的協(xié)調(diào)二者得以并立的制度性選擇。

在行政訴訟的調(diào)解程序中,對(duì)于一部分當(dāng)事人之間法律關(guān)系不明確或者權(quán)利實(shí)現(xiàn)不安全的行政糾紛,通過調(diào)解技術(shù)可以獲得更加妥善的解決效果,但這絕非意味著只要達(dá)到糾紛的妥善解決目的,就可以隨意違背“權(quán)力監(jiān)督目的”的要求。調(diào)解程序的制度設(shè)計(jì)仍然需要衡量糾紛解決的目標(biāo)與“權(quán)力監(jiān)督目的”之間的關(guān)系。

1以“權(quán)力監(jiān)督目的”控制調(diào)解對(duì)象的擴(kuò)張

一般而言,如果法官認(rèn)為案件在行政訴訟的“訴訟標(biāo)的”(注:行政訴訟的訴訟標(biāo)的,是指行政訴訟制度所要糾正的對(duì)象,即原告根據(jù)一定事實(shí)請(qǐng)求法院做出判決的主張。它提供了區(qū)別、劃分行政訴訟所解決對(duì)象基本單位的標(biāo)準(zhǔn),影響著訴的變更與合并、既判力客觀范圍的劃定等問題。行政訴訟的訴訟標(biāo)的因撤銷訴訟、形成訴訟等訴訟類型的不同而有所差異。以撤銷訴訟為例,德國(guó)通說“行政處分違法并損害原告權(quán)利說”認(rèn)為,撤銷訴訟的訴訟標(biāo)的是原告“行政處分違法并損害原告權(quán)利”的權(quán)利主張。日本通說“行政處分之違法性說”認(rèn)為,撤銷訴訟的訴訟標(biāo)的是行政行為的違法性本身。參見陳清秀行政訴訟之訴訟標(biāo)的律師雜志,1999(9):12;葉百修,吳綺云行政撤銷訴訟之研究司法院印行,1990:113;雄川一郎行政爭(zhēng)訟法有斐閣,1964:59)所涉及的爭(zhēng)議事實(shí)的范圍內(nèi)可以達(dá)到糾紛的妥善解決,那么選擇在訴訟標(biāo)的范圍之內(nèi)進(jìn)行調(diào)解可能更為恰當(dāng)。但是,法官要是發(fā)現(xiàn)僅僅處理行政訴訟的“訴訟標(biāo)的”不能實(shí)現(xiàn)糾紛的真正解決,而一并處理“訴訟標(biāo)的”之外的法律關(guān)系事實(shí)至關(guān)緊要的話,他就有可能把訴訟標(biāo)的和訴訟標(biāo)的之外的法律關(guān)系事實(shí)一并作為調(diào)解對(duì)象。法官的調(diào)解程序運(yùn)作可以超越“訴訟標(biāo)的”框架范圍,在“訴訟標(biāo)的”之外,即使與“訴訟標(biāo)的”無關(guān)的事項(xiàng)也可以納入調(diào)解。

從實(shí)務(wù)人員的角度來看,這個(gè)理論在解決實(shí)際問題上似乎顯得更合理,更有魅力。這是因?yàn)?首先,這種觀點(diǎn)實(shí)質(zhì)上是主張盡量在一個(gè)調(diào)解程序中將特定的糾紛事實(shí)作為一個(gè)整體加以解決,從而有利于對(duì)糾紛的一次性及時(shí)解決?；诋?dāng)事人自我決定自行負(fù)責(zé)的原理,只要不致違反實(shí)體法規(guī)范和公共利益,當(dāng)事人在內(nèi)容上和形式上都可以自由靈活地處理權(quán)利義務(wù)關(guān)系。行政訴訟調(diào)解通過當(dāng)事人合意的方式,追求妥善解決糾紛目的的回旋余地很大。其次,考慮到對(duì)“關(guān)聯(lián)性”的判斷劃分出客觀明確的標(biāo)準(zhǔn)也不是件易事,如果將與“訴訟標(biāo)的”具有“關(guān)聯(lián)性”作為行政訴訟調(diào)解的對(duì)象認(rèn)定要件,那么,往往會(huì)造成法院在判斷行政訴訟調(diào)解的要件上產(chǎn)生操作上的困難。

在這樣的背景下,德國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣的行政訴訟運(yùn)作都普遍承認(rèn)了“訴訟標(biāo)的”以外的法律關(guān)系都可以成為調(diào)解對(duì)象,而行政訴訟調(diào)解包含有“訴訟標(biāo)的”外與“訴訟標(biāo)的”無關(guān)的法律關(guān)系,如某一行政爭(zhēng)議問題的先決事項(xiàng)也不是不可想象的82。

但是,盡管行政訴訟調(diào)解被賦予了包括可以對(duì)“訴訟標(biāo)的”外的法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的法律效力,但是其內(nèi)容必須合乎實(shí)體法規(guī)范和無損于公共利益的要求。這是一個(gè)必然的約束條件。例如,在對(duì)附加限制條件的醫(yī)師營(yíng)業(yè)證照許可存在爭(zhēng)議的場(chǎng)合,行政主體不能對(duì)作為許可先決問題的要件,即是否發(fā)給醫(yī)師營(yíng)業(yè)證照必須以申請(qǐng)人具備醫(yī)師資格為前提這一資格要件向相對(duì)人做出讓步而達(dá)成調(diào)解,否則將違反有關(guān)法律規(guī)定。

2以“權(quán)力監(jiān)督目的”控制調(diào)解當(dāng)事人讓步的界限

在當(dāng)事人以相互讓步,達(dá)成調(diào)解合意的方式來處理行政糾紛時(shí),當(dāng)事人的一部分實(shí)體和程序權(quán)利事項(xiàng)往往在性質(zhì)上難以成為讓步的對(duì)象。(注:行政訴訟調(diào)解上的“讓步”,是指當(dāng)事人雙方相互放棄其行政程序上可能獲得的任何有利結(jié)果,從而使他方受益。讓步的對(duì)象不一定局限于實(shí)體權(quán)利和地位,也包括程序權(quán)利和地位,但都必須與調(diào)解對(duì)象具有關(guān)聯(lián)性。見張文郁行政訴訟程序中關(guān)于撤銷訴訟和解之研究臺(tái)灣“行政院”科學(xué)委員會(huì)專題研究計(jì)劃成果報(bào)告,2001:607)

首先,行政主體做出讓步的范圍較多地受到來自于實(shí)體法規(guī)范規(guī)定的處分權(quán)的影響,行政主體在達(dá)成調(diào)解合意時(shí)的回旋余地受到制約。所謂行政主體的“處分權(quán)”,是指行政主體對(duì)行政訴訟調(diào)解的內(nèi)容或者條件,依法具有在事實(shí)上和在法律上予以變更、廢棄或者不作為,但不抵觸強(qiáng)行性法律或者行政法律原則的權(quán)利。換言之,調(diào)解是否成立,取決于行政主體對(duì)履行調(diào)解的事項(xiàng)是否具有管轄權(quán)。如果某項(xiàng)行政權(quán)力依據(jù)強(qiáng)行性法律規(guī)定或者職權(quán)自身的性質(zhì),屬于不適宜通過合意予以處分的情況,那么行政主體就不具有對(duì)該項(xiàng)行政權(quán)力的處分權(quán),不得通過對(duì)該職權(quán)做出讓步而達(dá)成調(diào)解。

其次,對(duì)于行政相對(duì)人而言,為了達(dá)成調(diào)解合意,相對(duì)人在一定條件下可以通過行政契約的方式同意國(guó)家對(duì)其權(quán)益的限制或者剝奪、放棄自身權(quán)利,或者自愿承擔(dān)法定要求之外的額外負(fù)擔(dān)義務(wù)。那么相對(duì)人拋棄其法律權(quán)利的范圍究竟有多大?(注:主觀權(quán)利的拋棄,是指具有處分權(quán)的權(quán)利人,基于形式自由,自己須受領(lǐng)的意思表示,單獨(dú)或者以契約的方式,自愿表示放棄主觀權(quán)利、特定的法律地位或者主觀權(quán)利的行使。這種拋棄表示也能夠附加停止條件或者解除條件,在特殊情況下可以撤回。見高烊輝基本權(quán)之拋棄自由及其界限臺(tái)北:輔仁大學(xué)法律學(xué)研究所碩士論文,1995:5)法院在審查公民的處分權(quán)時(shí),需要對(duì)拋棄的權(quán)利界限做出考察,以避免調(diào)解對(duì)公民權(quán)利的違法損害。一般而言,調(diào)解中的讓步所涉及到的私人權(quán)利義務(wù)必須屬于行政相對(duì)人能夠有效拋棄的范圍。如果調(diào)解對(duì)象涉及到公民的基本權(quán)利時(shí),如何能夠在盡可能達(dá)到妥善解決糾紛的同時(shí),又防止給行政訴訟對(duì)基本權(quán)利提供充分程序保障的立法目的帶來消極影響則成為一個(gè)重要問題。

關(guān)于基本權(quán)利是否可以拋棄的問題,德國(guó)采取的是對(duì)基本權(quán)加以區(qū)別和類型化對(duì)待的方式,即在承認(rèn)原則上允許拋棄基本權(quán)的基礎(chǔ)上,劃定拋棄權(quán)利的范圍和效力等方面的界限。具體而言包括以下幾項(xiàng)內(nèi)容:

第一是對(duì)法律保留原則的適用例外。基本權(quán)利主體做出拋棄的承諾意思表示,是否足以取代法律而成為旨在限制或者剝奪個(gè)人權(quán)益的行政決定的授權(quán)基礎(chǔ)呢?在德國(guó),通說傾向于肯定這項(xiàng)拋棄的意思表示可以取代法律。這是因?yàn)?公民的基本權(quán)利拋棄權(quán)可從憲法上的一般行為自由權(quán)推導(dǎo)出來,既然基本權(quán)主體的處分權(quán)已經(jīng)得到憲法的授權(quán)和承認(rèn),在基本權(quán)利主體做出拋棄的承諾意思表示時(shí)就不再需要法律個(gè)別予以授權(quán),換言之,公民的基本權(quán)利拋棄權(quán)只需要不違反法律優(yōu)先原則即可成立,而法律保留原則就不再成為一條界限。

第二是對(duì)基本權(quán)利核心內(nèi)容的保障。公民基本權(quán)利范圍的縮減不得涉及到人性尊嚴(yán)等基本權(quán)利的本質(zhì)核心內(nèi)容?；緳?quán)利的核心內(nèi)容不得受到剝奪,例如人性尊嚴(yán)作為憲法價(jià)值秩序中的根本原則,具有最高的法律價(jià)值,屬于個(gè)人本質(zhì)上不可放棄、不可拋棄的因素。因此,公民對(duì)基本權(quán)利的核心實(shí)質(zhì)內(nèi)容缺乏基本權(quán)利的處分權(quán)能力,即使做出自愿拋棄的意思表示行為也屬于無效行為。

第三是對(duì)比例原則的適用。行政主體經(jīng)由公民對(duì)基本權(quán)利的拋棄所獲得的行政行為空間的擴(kuò)展,與公民基本權(quán)利范圍的縮減,不得逾越合理必要的程度。在基本權(quán)范圍內(nèi)做出處分的場(chǎng)合,個(gè)人拋棄基本權(quán)所獲得的利益,與旨在保護(hù)基本權(quán)的公共利益之間的沖突,應(yīng)當(dāng)在“比例原則”的考量下予以衡量。

因此,盡管行政訴訟的調(diào)解制度是貫徹當(dāng)事人“處分權(quán)主義”的結(jié)果(注:處分權(quán)主義,是指訴訟當(dāng)事人對(duì)訴訟標(biāo)的享有舍棄或者認(rèn)諾的處分權(quán)利。見陳清秀行政訴訟法臺(tái)北:瀚廬出版社,2002:440),但是,行政訴訟調(diào)解上的讓步很難僅僅依靠當(dāng)事人的主觀意志來確定。對(duì)讓步對(duì)象的選擇必須在判斷當(dāng)事人確實(shí)具有該項(xiàng)客觀權(quán)利或利益,且讓步可以為當(dāng)事人謀求到較為有利的結(jié)果的情況下才能做出。

五、行政訴訟法修改的平衡點(diǎn)——代結(jié)語

以上是對(duì)我國(guó)行訴法擬新增的“糾紛解決目的”的概略分析。行訴法的修改明顯地偏重于追求行政訴訟制度運(yùn)作的效率性和確保判決的實(shí)效性,希望透過行政訴訟,實(shí)現(xiàn)最高效地解決行政爭(zhēng)議,維護(hù)法治秩序的理想,從而維護(hù)公民的權(quán)益。為了達(dá)到這種通過行政訴訟解決糾紛的理想,在立法層面,將行訴法的立法目的擴(kuò)張到“糾紛解決目的”,試圖擴(kuò)展行政訴訟程序解決糾紛的功能,并進(jìn)而為在審判制度上,提高訴訟以外的其他糾紛解決機(jī)制,諸如協(xié)調(diào)和解程序等在審理程序中的地位奠定理論基礎(chǔ)。

然而,“糾紛解決目的”同時(shí)也與行政訴訟中的“權(quán)利保護(hù)——權(quán)力監(jiān)督”目的結(jié)構(gòu)形成了內(nèi)在的價(jià)值沖突和扭曲,并且影響到行訴法的理論和實(shí)踐。在行政訴訟整體法律秩序中,新增的“糾紛解決”價(jià)值與傳統(tǒng)的“權(quán)力監(jiān)督”價(jià)值有可能產(chǎn)生同一位階的立法目的競(jìng)合,甚至導(dǎo)致在法律適用上相互沖突的情況。

因此,如何深化對(duì)行訴法上的“糾紛解決目的”思考行政訴訟制度在滿足“糾紛解決目的”功能實(shí)現(xiàn)上的對(duì)策;以及如何在行政訴訟目的論上,充實(shí)和完善作為協(xié)調(diào)和解等多元糾紛解決程序的法理基礎(chǔ)的“糾紛解決目的”,構(gòu)思可能更能有效地適應(yīng)中國(guó)行政訴訟實(shí)踐的理論方案,還有待于我們的進(jìn)一步努力。

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Abstract:

“Disputesolution”isalegislativevaluetransformedfromcivillitigationintothelawsapplyingtoactionsagainstadministrativeagencies’decisions,whichaimsatincreasingtheabilitytosolvedisputesthroughactionsagainstadministration.However,actionsfromexecutivedecisionshavetheirownuniquenaturethatmayintensifytherelationshipwith“supervisionofpower,”anotherfeatureinherentintheactionsfromadministrativedecisions.Bywayofeasingthetensionbetween“disputesolution”and“powersupervision,”wecanseehowfarthelawscangoinperformingthefunctionof“disputesolution”andcandemarcatethelegitimacyofthecompromiseintheactionsfromadministrativedecisionssoastofurtherensuretheprotectionofcivilrights.

KeyWords:purposeofdisputesolution;purposeofsupervisionofpowers;harmoniouscompromiseregime;lawapplyingtoactionsfromadministrativedecisions