一、土地征收程序的作用

實體法公正性的實現(xiàn)，必須以程序的公正為保障。沒有程序的公正，實體法的公正就不能實現(xiàn)?？茖W(xué)合理的土地征收程序可以限制土地征收權(quán)的濫用，防止行政權(quán)力的泛濫，通過預(yù)先設(shè)定行政機(jī)關(guān)的權(quán)限，規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行為，增加土地征收的透明度和公示性，避免暗箱操作和肆意妄為等現(xiàn)象的出現(xiàn)，以保證行政權(quán)力的公正合理行使；可以緩解征收者與被征收者間的矛盾，通過對土地征收施加嚴(yán)格的程序制約，對被征收者的利益進(jìn)行必要保護(hù)，使被征收者明白征收的決策、執(zhí)行依據(jù)和步驟等信息，增強(qiáng)征收者的權(quán)威性和公信力，有利于土地征收的順利進(jìn)行和征收目的的實現(xiàn)；可以節(jié)約成本，提高行政效率，通過規(guī)定征收者決策、執(zhí)行的依據(jù)和步驟等重要內(nèi)容，具有明顯的條件導(dǎo)向性，有利于減少不必要的論證、內(nèi)部決議等過程，保證結(jié)果的一致性和穩(wěn)定性，避免行政機(jī)關(guān)專斷和反復(fù)無常，同時也可以增加被征收者的可預(yù)見性，增強(qiáng)其對行政機(jī)關(guān)征收行為的信服度，避免產(chǎn)生糾紛，保證土地征收的順利進(jìn)行。

總之，科學(xué)合理的土地征收程序有利于平衡國家、集體和個人的利益，維護(hù)各方的合法權(quán)益，實現(xiàn)社會公平正義，并促進(jìn)土地征收的順利進(jìn)行，帶動經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。

二、我國土地征收程序的缺陷

如上所述，科學(xué)合理的土地征收程序起著巨大作用，但在我國，由于立法經(jīng)驗的不足和立法技術(shù)的落后，土地征收程序規(guī)定得粗糙，簡單，存在著明顯的缺陷與不足。

（一）我國關(guān)于土地征收程序的規(guī)定

[摘要]土地征收關(guān)系到國家、集體和個人的利益沖突與平衡，對社會影響深遠(yuǎn)，必須有科學(xué)合理的法定程序作保障。但當(dāng)前，我國土地征收程序尚存在很多缺陷，需要在事業(yè)的認(rèn)定、征收范圍的決定、征收補(bǔ)償以及征收的執(zhí)行與完成等階段加以改革、完善。

[關(guān)鍵詞]土地征收土地征收程序土地征收程序的缺陷土地征收程序的完善

土地在我國具有特殊的重要地位，既是重要生產(chǎn)資料和財產(chǎn)，也是人民安身立命之本，還是重要的環(huán)境資源要素。土地征收意味著對所有權(quán)的剝奪，牽涉的權(quán)益很多，權(quán)益之間的沖突也很大，需要按照嚴(yán)格的法定程序進(jìn)行。沒有科學(xué)合理的土地征收程序作保障，就會嚴(yán)重地影響土地征收活動和國家建設(shè)活動的順利進(jìn)行，也會加劇和激化政府與農(nóng)民之間的矛盾，更會影響農(nóng)村和整個社會的安定團(tuán)結(jié)。所以，建立科學(xué)完善的土地征收程序迫在眉睫。

一、土地征收程序的作用

實體法公正性的實現(xiàn)，必須以程序的公正為保障。沒有程序的公正，實體法的公正就不能實現(xiàn)。科學(xué)合理的土地征收程序可以限制土地征收權(quán)的濫用，防止行政權(quán)力的泛濫，通過預(yù)先設(shè)定行政機(jī)關(guān)的權(quán)限，規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行為，增加土地征收的透明度和公示性，避免暗箱操作和肆意妄為等現(xiàn)象的出現(xiàn)，以保證行政權(quán)力的公正合理行使；可以緩解征收者與被征收者間的矛盾，通過對土地征收施加嚴(yán)格的程序制約，對被征收者的利益進(jìn)行必要保護(hù)，使被征收者明白征收的決策、執(zhí)行依據(jù)和步驟等信息，增強(qiáng)征收者的權(quán)威性和公信力，有利于土地征收的順利進(jìn)行和征收目的的實現(xiàn)；可以節(jié)約成本，提高行政效率，通過規(guī)定征收者決策、執(zhí)行的依據(jù)和步驟等重要內(nèi)容，具有明顯的條件導(dǎo)向性，有利于減少不必要的論證、內(nèi)部決議等過程，保證結(jié)果的一致性和穩(wěn)定性，避免行政機(jī)關(guān)專斷和反復(fù)無常，同時也可以增加被征收者的可預(yù)見性，增強(qiáng)其對行政機(jī)關(guān)征收行為的信服度，避免產(chǎn)生糾紛，保證土地征收的順利進(jìn)行。

總之，科學(xué)合理的土地征收程序有利于平衡國家、集體和個人的利益，維護(hù)各方的合法權(quán)益，實現(xiàn)社會公平正義，并促進(jìn)土地征收的順利進(jìn)行，帶動經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。

[摘要]土地征收關(guān)系到國家、集體和個人的利益沖突與平衡，對社會影響深遠(yuǎn)，必須有科學(xué)合理的法定程序作保障。但當(dāng)前，我國土地征收程序尚存在很多缺陷，需要在事業(yè)的認(rèn)定、征收范圍的決定、征收補(bǔ)償以及征收的執(zhí)行與完成等階段加以改革、完善。

[關(guān)鍵詞]土地征收土地征收程序土地征收程序的缺陷土地征收程序的完善

土地在我國具有特殊的重要地位，既是重要生產(chǎn)資料和財產(chǎn)，也是人民安身立命之本，還是重要的環(huán)境資源要素。土地征收意味著對所有權(quán)的剝奪，牽涉的權(quán)益很多，權(quán)益之間的沖突也很大，需要按照嚴(yán)格的法定程序進(jìn)行。沒有科學(xué)合理的土地征收程序作保障，就會嚴(yán)重地影響土地征收活動和國家建設(shè)活動的順利進(jìn)行，也會加劇和激化政府與農(nóng)民之間的矛盾，更會影響農(nóng)村和整個社會的安定團(tuán)結(jié)。1所以，建立科學(xué)完善的土地征收程序迫在眉睫。

一、土地征收程序的作用

實體法公正性的實現(xiàn)，必須以程序的公正為保障。沒有程序的公正，實體法的公正就不能實現(xiàn)?？茖W(xué)合理的土地征收程序可以限制土地征收權(quán)的濫用，防止行政權(quán)力的泛濫，通過預(yù)先設(shè)定行政機(jī)關(guān)的權(quán)限，規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行為，增加土地征收的透明度和公示性，避免暗箱操作和肆意妄為等現(xiàn)象的出現(xiàn)，以保證行政權(quán)力的公正合理行使；可以緩解征收者與被征收者間的矛盾，通過對土地征收施加嚴(yán)格的程序制約，對被征收者的利益進(jìn)行必要保護(hù)，使被征收者明白征收的決策、執(zhí)行依據(jù)和步驟等信息，增強(qiáng)征收者的權(quán)威性和公信力，有利于土地征收的順利進(jìn)行和征收目的的實現(xiàn)；可以節(jié)約成本，提高行政效率，通過規(guī)定征收者決策、執(zhí)行的依據(jù)和步驟等重要內(nèi)容，具有明顯的條件導(dǎo)向性，有利于減少不必要的論證、內(nèi)部決議等過程，保證結(jié)果的一致性和穩(wěn)定性，避免行政機(jī)關(guān)專斷和反復(fù)無常，同時也可以增加被征收者的可預(yù)見性，增強(qiáng)其對行政機(jī)關(guān)征收行為的信服度，避免產(chǎn)生糾紛，保證土地征收的順利進(jìn)行。

總之，科學(xué)合理的土地征收程序有利于平衡國家、集體和個人的利益，維護(hù)各方的合法權(quán)益，實現(xiàn)社會公平正義，并促進(jìn)土地征收的順利進(jìn)行，帶動經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。

土地征收是征地的一種重要形式，是指為了公共利益需要強(qiáng)制取得集體土地所有權(quán)，并給與相應(yīng)補(bǔ)償?shù)男袨椤Ｍ恋卣魇罩贫?，一方面它需要保證國家獲得必要的建設(shè)用地，重新分配土地資源，保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)順利進(jìn)行；另一方面它也是協(xié)調(diào)國家利益、集體利益、公民個人利益關(guān)系的重要手段，要保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害，維護(hù)社會秩序的穩(wěn)定。

一、土地征收制度的完善與農(nóng)民利益密切相關(guān)

改革開放以來，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，大量的農(nóng)村集體土地被征收以作為城市用地最主要的來源。在土地被大量征收的同時，許多農(nóng)民都面臨“種田無地，就業(yè)無崗，低保無份”的尷尬境遇，失地農(nóng)民今后的生活問題已經(jīng)成為一個突出的社會問題。據(jù)我們調(diào)查，征地補(bǔ)償?shù)睫r(nóng)民頭上的，一般平均的17%，最少的才有5%，本來給農(nóng)民補(bǔ)償?shù)臄?shù)量就不大，但是多數(shù)的補(bǔ)償款還落實不到老百姓頭上，而老百姓還不得不服從。如果老百姓不服從有些地方還動用了司法力量強(qiáng)迫老百姓服從，他們不允許老百姓上訪，對老百姓實行圍追堵截，結(jié)果矛盾越積越深，甚至在有些地方出現(xiàn)了嚴(yán)重的政治性的騷亂①。這些問題的根本原因在于現(xiàn)行土地征收制度的固有缺陷。因此，認(rèn)真研究我國現(xiàn)行土地征收制度，分析我國城市化進(jìn)程中的土地問題，對解決土地征收及補(bǔ)償糾紛，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展意義重大，2008年10月19日通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》也高度重視土地征收問題，強(qiáng)調(diào)要“改革征地制度”，這為農(nóng)民土地權(quán)益的實現(xiàn)與保護(hù)開辟了新的途徑，也為今后農(nóng)地征收制度的完善指明了前進(jìn)的方向。

二、我國土地征收制度在保護(hù)農(nóng)民權(quán)益方面的缺陷

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化的推進(jìn)，土地征收現(xiàn)象日漸增多，城市的規(guī)模擴(kuò)大了，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快了，但同時也產(chǎn)生了許多的問題：耕地減少，土地征收權(quán)濫用，征收補(bǔ)償不合理，違法征收等等，這些都嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民權(quán)益。主要有：

(一)土地征收“公共利益”界定模糊，為侵犯農(nóng)民權(quán)益開了口

摘要：不斷涌現(xiàn)出來的土地征收相關(guān)社會現(xiàn)實問題，有可能發(fā)展成為影響社會穩(wěn)定的不確定因素。本文通過對集體土地征收認(rèn)識和界定,發(fā)現(xiàn)并概括其中存在的問題,提出相應(yīng)的一些完善集體土地征收的立法建議。

關(guān)鍵詞:土地征收;農(nóng)民利益;立法完善

土地是一種稀缺資源,伴隨著我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的不斷推進(jìn),對土地的需求量突飛猛進(jìn),而建設(shè)用地的稀缺性也相應(yīng)突出。國家通過征收農(nóng)村集體土地的方式緩解其中的矛盾,但由于土地征收制度的不完善導(dǎo)致征收過程中出現(xiàn)各種問題,反倒日益激化了社會矛盾。因而,充分認(rèn)識我國農(nóng)村集體土地征收制度存在的問題,并加以解決勢在必行。

一、集體土地征收概述

由于我國土地所有采取公有制,而社會形態(tài)又呈現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),所以我國土地所有也相應(yīng)的呈現(xiàn)二元化,根據(jù)憲法,分別為國家所有和農(nóng)村集體所有。同時,在我國,農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)不能直接進(jìn)入一、二級土地市場,所以土地征收是農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國家建設(shè)用地的重要途徑。我國土地征收制度包含幾個反映其本質(zhì)的要素,例如公共目的、法定程序、主體強(qiáng)制、給予補(bǔ)償?shù)?。因?可以初步認(rèn)定集體土地征收是國家為滿足公共利益需求,依據(jù)法律,按照法定程序,并給予集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)償,強(qiáng)制將集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜械男姓袨椤８鶕?jù)以上分析,可以概括出集體土地征收具備的特點有:目的公共性、程序法定性、主體唯一性、行為強(qiáng)制性、權(quán)屬轉(zhuǎn)移性、征地有償性.

二、集體土地征收制度存在的問題及分析

摘要:我國對于國有土地行政補(bǔ)償時序沒有具體的規(guī)定，實踐中運用及時補(bǔ)償原則解決實踐問題困難重重，難以切實保護(hù)公民的私權(quán)利。相互協(xié)商下的事先補(bǔ)償原則與立法、理論、實踐相契合，能夠有效的避免實踐爭議的發(fā)生，指引行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)高效的解決實踐問題，同時有利于保護(hù)處于弱勢地位的私人利益。因此，在進(jìn)行國有土地使用權(quán)征收時，應(yīng)當(dāng)保障被征收人的協(xié)商權(quán)，由被征收人與行政機(jī)關(guān)就行政補(bǔ)償時序進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商不一致時，宜對被征收人予以補(bǔ)償之后再收被征收人的國有土地使用權(quán)。

關(guān)鍵詞:國有土地使用權(quán);相互協(xié)商;及時補(bǔ)償;事先補(bǔ)償

一、問題與法律規(guī)范梳理

行政征收補(bǔ)償對公民的合法權(quán)益有重要影響，而整個補(bǔ)償程序中對被征收人實質(zhì)權(quán)利影響最大的就是補(bǔ)償時限問題，補(bǔ)償落實的早晚會影響到當(dāng)事人權(quán)利、司法資源等諸多方面，我國憲法第13條“有征收必有補(bǔ)償”的籠統(tǒng)規(guī)定并不能適應(yīng)復(fù)雜多變的實踐情況。下文將通過一起公報案例分析提前收回國有土地使用權(quán)行政補(bǔ)償時序存在的問題。在某某公司訴某某政府收回國有土地使用權(quán)決定案①中，行政機(jī)關(guān)在未給予被征收人補(bǔ)償?shù)那闆r下，要求被征收人自征收通告之日起15日內(nèi)辦理土地使用權(quán)注銷手續(xù)，逾期不交回將予以注銷。被征收人某公司對此不服提起訴訟，一審、二審法院認(rèn)為依法收回的國有土地，可直接辦理注銷登記，未支持行政相對人的主張。最高院認(rèn)為，征收補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)遵循及時補(bǔ)償原則，補(bǔ)償問題未依法定程序解決前，被征收人有權(quán)拒絕交出房屋和土地。行政機(jī)關(guān)在未給予行政相對人任何行政補(bǔ)償之前是否有權(quán)收回國有土地使用權(quán)?對于此問題，一、二審法院與最高院呈不同的觀點。有征收必有補(bǔ)償是毋庸置疑的，但是存在行政補(bǔ)償落實時間過晚而損害行政相對人的合法權(quán)益的問題，本案中就因行政機(jī)關(guān)未落實相應(yīng)的補(bǔ)償即要求注銷被征收人的國有土地使用權(quán)而損害了行政相對人的利益。因此，須明確國有土地使用權(quán)行政補(bǔ)償時序，為實踐問題提供合理有效的指引。我國規(guī)定了有關(guān)征收補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)范《行政許可法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等都是僅規(guī)定行政機(jī)關(guān)在因公共利益需要等情況下可以征收公民的土地、房屋等私有財產(chǎn)，且必須依法進(jìn)行補(bǔ)償，但是均未對補(bǔ)償程序進(jìn)行明確具體的規(guī)定，也未能從相關(guān)條款中發(fā)現(xiàn)明顯的關(guān)于征收補(bǔ)償時序的原則規(guī)定。11年公布的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡稱《征補(bǔ)條例》)的12條、25條、27條對國有土地上房屋的征收補(bǔ)償作了明確具體的規(guī)定，突破了上述法律規(guī)范的缺陷，明確規(guī)定了被征收人與行政機(jī)關(guān)可以就支付期限等進(jìn)行協(xié)商及征收應(yīng)當(dāng)先補(bǔ)償后拆遷，此規(guī)定給予國有土地上房屋征收明確的指引，能夠明確指導(dǎo)因落實補(bǔ)償引起的實踐問題。但是此項規(guī)定僅僅是規(guī)范國有土地上房屋征收與補(bǔ)償，而對于收回國有土地使用權(quán)等土地征收問題卻不能予以一概適用?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第25條規(guī)定“征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征收土地方案的實施?！钡瞧鋬H適用于征用農(nóng)用地的情形，卻不能適用于國有土地使用權(quán)征收。除此之外，《上海市土地使用權(quán)出讓辦法》31條規(guī)定了與此相一致的國有土地使用權(quán)征收程序，土地使用權(quán)的收回不因補(bǔ)償爭議而影響，當(dāng)然，其適用范圍必然有限。由上述分析可見，征收國有土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)對土地使用者進(jìn)行補(bǔ)償，但我國相關(guān)法律法規(guī)對收回國有土地使用權(quán)的規(guī)定過于原則，雖有《征補(bǔ)條例》與《土地管理法實施條例》規(guī)定了相對具體的國有土地房屋征收與農(nóng)用地征收時序，卻恰好使得國有土地使用權(quán)征收補(bǔ)償時序處于尷尬的“無法可依”境地。基于此窘迫情形，筆者從學(xué)理和實踐的雙重角度對國有土地使用權(quán)征收時序進(jìn)行分析，以期尋找適當(dāng)?shù)囊?guī)則指引實踐問題的解決。

二、理論分析與實證觀察

(一)理論分析。從國外立法來看，在對相對人損害進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臅r限上，事先補(bǔ)償?shù)脑瓌t幾乎為各國憲法所確認(rèn)。在法國，只有在行政機(jī)關(guān)與相對人雙方就補(bǔ)償協(xié)商一致或者不能協(xié)商一致而由法院裁決后，才能夠在落實補(bǔ)償?shù)那疤嵯聦π姓鄬θ说耐恋剡M(jìn)行實際征收。其他如德國、日本等地區(qū)，都是規(guī)定只有在補(bǔ)償金確定之后才能夠?qū)嶋H征收行政相對人的土地。我國行政補(bǔ)償相關(guān)立法相對薄弱，我國憲法和相關(guān)立法并未規(guī)定行政補(bǔ)償程序性基本原則，學(xué)界對行政征收補(bǔ)償時序的專門研究也相對匱乏，但仍可從各學(xué)者對于行政征收程序的論述中分析一二。概括而言，學(xué)者們在談到行政征收補(bǔ)償時，多數(shù)都主張保障被征收人的權(quán)益，限制行政機(jī)關(guān)的征收權(quán)，保障行政相對人在征收過程中的參與權(quán)，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)與被征收人的協(xié)商。在此基礎(chǔ)上，針對征收補(bǔ)償?shù)臅r序，主要有事先補(bǔ)償和及時補(bǔ)償兩種觀點。筆者據(jù)此梳理出以下三種情形:情形之一，未明確提出征收補(bǔ)償?shù)南群箜樞?，但主張保障被征收人在征收過程中的參與權(quán)，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)與被征收人的平等協(xié)商。王太高學(xué)者認(rèn)為“當(dāng)前土地征收程序強(qiáng)制性過濃，應(yīng)當(dāng)改變政府主導(dǎo)型的補(bǔ)償制度。”②其雖未具體指出土地征收補(bǔ)償?shù)捻樞?，但其更加傾向于遏制行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，保障行政相對人在行政征收程序中的話語權(quán)。章劍生學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)集體土地征收的聽證程序，保護(hù)被征收人維護(hù)自己財產(chǎn)權(quán)的權(quán)益。③情形之二，主張事先補(bǔ)償原則，且認(rèn)為應(yīng)當(dāng)保障被征收人在征收過程中的參與權(quán)。薛剛凌學(xué)者認(rèn)為“未將補(bǔ)償作為征收的前置程序極易損害被征收人的權(quán)益”，主張應(yīng)當(dāng)先補(bǔ)償后征收，且強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)與被征收人的協(xié)商，認(rèn)為被征收人的參與不足。④李增剛學(xué)者認(rèn)為在補(bǔ)償問題未解決之前不可進(jìn)行土地征收，主張保障被征收方的參與權(quán)。⑤王克穩(wěn)學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)將補(bǔ)償爭議交由法院進(jìn)行裁決，并在此基礎(chǔ)上提出防止補(bǔ)償爭議延緩公益征收效率的解決方法———引進(jìn)加速程序。⑥表現(xiàn)其更加傾向于先補(bǔ)償后征收，且其主張“應(yīng)當(dāng)以征收機(jī)關(guān)和被征收人為主體重構(gòu)征收程序”，強(qiáng)調(diào)被征收人在征收程序中的參與權(quán)。⑦情形之三，主張及時補(bǔ)償原則，且應(yīng)當(dāng)促進(jìn)行政機(jī)關(guān)與被征收人的平等協(xié)商。蒲曉媛學(xué)者認(rèn)為平等協(xié)商有利于實現(xiàn)公私利益平衡，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時充分的給予行政相對人補(bǔ)償。⑧域外的做法原則未必完全適用于本土的現(xiàn)有機(jī)制，面對淺嘗輒止的學(xué)者觀點和立法的“窘迫境地”，司法實踐又是如何回應(yīng)的呢?在前文公報案例中，最高院引用了“及時補(bǔ)償原則”，但是及時補(bǔ)償原則能否準(zhǔn)確指引審判機(jī)關(guān)解決實踐問題、保障被征收人的合法權(quán)益呢?筆者將在下文結(jié)合案例進(jìn)行具體分析。(二)實證觀察。雖然學(xué)者們多次強(qiáng)調(diào)被征收人的參與權(quán)、協(xié)商權(quán)，但并未將之具體的與國有土地使用權(quán)征補(bǔ)順序相聯(lián)系，而對此的理論研究無非就是事先補(bǔ)償與及時補(bǔ)償，而實踐中相關(guān)爭議的解決是否也是圍繞這兩種方式展開?哪一種方式能夠更加良好的解決實踐爭議呢?為此，筆者通過在北大法寶案例數(shù)據(jù)庫收集到5份有代表性的案例為樣本，對實踐中針對具體爭議審判機(jī)關(guān)的觀點進(jìn)行簡約分類與分析。1．相互協(xié)商。審判機(jī)關(guān)認(rèn)為征收補(bǔ)償?shù)臅r序可以由當(dāng)事人協(xié)商確定，具體表現(xiàn)為在行政機(jī)關(guān)與被征收人已簽訂了行政協(xié)議且協(xié)議內(nèi)容包含了對征收補(bǔ)償時序的約定時，審判機(jī)關(guān)按照行政協(xié)議表達(dá)的意愿進(jìn)行裁判。案例1“趙某某等與某某縣人民政府收回國有土地使用權(quán)通告糾紛上訴案”與案例2“高某某等訴某某人民政府等收回國有土地使用權(quán)糾紛案”均是此種情形。案例1中法院認(rèn)為“上訴人與拆遷人已簽訂并履行了房屋拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，因此，被上訴人行為沒有侵害上訴人合法權(quán)益。”⑨案例2中法院認(rèn)為“涉土地使用權(quán)人為本案第三人，第三人與行政機(jī)關(guān)《國有土地使用權(quán)收購合同》的方式明確了補(bǔ)償?shù)念~度和支付期限，這種以協(xié)議解決補(bǔ)償問題的方式符合法律規(guī)定?！雹庑姓f(xié)議是在作出征收決定后，在行政相對人與行政機(jī)關(guān)的合意下簽訂的，其能夠代表協(xié)議雙方的真實意愿。通過當(dāng)事人約定征收補(bǔ)償程序的方式進(jìn)行征收補(bǔ)償既能夠保障行政協(xié)議的執(zhí)行，提高行政征收補(bǔ)償效率，又能夠維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，在存在行政協(xié)議的基礎(chǔ)上，征收補(bǔ)償時序應(yīng)當(dāng)按照行政機(jī)關(guān)與被征收人約定的方式進(jìn)行。2．事先補(bǔ)償。法院認(rèn)為在行政機(jī)關(guān)作出征收決定后，在未對行政相對人進(jìn)行補(bǔ)償前，不得實際損害行政相對人的相關(guān)權(quán)利。案例3“某某政府與某某公司收回國有土地使用權(quán)上訴案”和案例4“某某公司訴某某國土資源局收回土地使用權(quán)案”即為此種情形，案例3中法院認(rèn)為“只有完成對土地及地上物的補(bǔ)償后，收回土地行為才完結(jié)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定行政行為違法。”○11案例4中法院認(rèn)為“回土地使用權(quán)而未給予補(bǔ)償，使土地使用權(quán)人在失去權(quán)利之時無法得到法律規(guī)定的適當(dāng)補(bǔ)償，違反了憲法保障的財產(chǎn)權(quán)?！薄?2國有土地使用權(quán)的提前收回是政府行使其公權(quán)力的一種表現(xiàn)，在公權(quán)力與私權(quán)利的博弈之間，毫無疑問公民所有的私權(quán)利是處于弱勢地位的○13。而關(guān)于征收補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)立法的意圖也是為了保護(hù)行政相對人的私人利益不被隨意剝奪，事先補(bǔ)償能夠防止行政機(jī)關(guān)在征收行政相對人的土地使用權(quán)之后不適當(dāng)補(bǔ)償或者延遲補(bǔ)償，從而避免使行政相對人陷入無期限的請求給予補(bǔ)償、索賠境地，有利于保護(hù)行政相對人的私人權(quán)利，提高執(zhí)法效率。3．及時補(bǔ)償。審判機(jī)關(guān)認(rèn)為補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)及時落實，不能遲遲不予補(bǔ)償。案例5“某某有限公司與某某土地管理局收回國有土地使用權(quán)決定上訴案”即是此種情形，案例5中法院認(rèn)為“根據(jù)《上海市土地使用權(quán)出讓辦法》第31條，補(bǔ)償問題可以在土地使用權(quán)收回決定作出后通過協(xié)商等方式解決，被上訴人收回土地使用權(quán)決定并未忽略上訴人的補(bǔ)償權(quán)利?！薄?4但是《上海市土地使用權(quán)出讓辦法》的規(guī)定及案例5的運用并非意味著運用及時補(bǔ)償原則能夠良好的解決實踐問題。首先，《上海市土地使用權(quán)出讓辦法》31條的規(guī)定本就不甚明確，其規(guī)定受讓人對補(bǔ)償金額有異議時，土地使用權(quán)扔應(yīng)當(dāng)按期收回。此條款的規(guī)定并不意味著在土地使用權(quán)收回前不予進(jìn)行補(bǔ)償，當(dāng)受讓人對補(bǔ)償金額沒有異議時，補(bǔ)償可能在土地使用權(quán)收回之前已經(jīng)落實。這點也顯示出了及時補(bǔ)償原則本身定義太過模糊的弊端，目前我國及時補(bǔ)償原則的厘定并沒有非常明確，“及時”本身就是一個相當(dāng)模糊的詞匯，補(bǔ)償有可能在征收后落實，也有可能在征收前落實，那么，在征收土地使用權(quán)后到實際補(bǔ)償落實的一段時間是否要進(jìn)行額外補(bǔ)償?結(jié)合案例5，從被征收人起訴到上訴到判決的時間內(nèi)，被征收人顯然是未得到補(bǔ)償?shù)?。從國有土地使用?quán)實際收回到給予行政相對人補(bǔ)償?shù)耐涎訒r間必然會損害行政相對人的合法利益，即使該段時間予以計算在補(bǔ)償費用之內(nèi)，又會因補(bǔ)償對象的個體差異和征收到補(bǔ)償之間的時間差異而產(chǎn)生不同的補(bǔ)償費用，勢必會影響行政效率。受讓人通過劃撥或者出讓等方式取得的國有土地使用權(quán)本就有期限限制，如果該段時間對于行政相對人的影響不計算在補(bǔ)償費用之內(nèi)必然會損害行政相對人的合法利益，這必然與立法保護(hù)處于弱勢的公民的私權(quán)利的初衷相違背。其次，當(dāng)補(bǔ)償在征收行為之后的多久沒有落實時才可謂“不及時”?結(jié)合案例5，法院在判決時認(rèn)為行政機(jī)關(guān)并未忽略被征收人的補(bǔ)償權(quán)利，顯然法院認(rèn)為在判決時點被征收人未得到補(bǔ)償不屬于“不及時”，那么在經(jīng)過較長一段時間行政機(jī)關(guān)仍未進(jìn)行補(bǔ)償時，被征收人是否還有權(quán)就補(bǔ)償事宜再次上訴尚不能確定，且即使被征收人再次就補(bǔ)償事宜進(jìn)行訴訟也必然是對私人利益和司法資源的浪費，必然與行政效率原則、司法效率原則相違背，更非對公民私權(quán)利的保護(hù)。由此可見，地方法院對及時補(bǔ)償原則的理解和運用非常有限，“及時補(bǔ)償原則”并不能準(zhǔn)確指引復(fù)雜多變的實踐問題。

本文作者：郭曉剛工作單位：山西大同大學(xué)政法學(xué)院

0引言

“農(nóng)村土地”是指我國農(nóng)民集體所有并由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。［1］116在我國，農(nóng)村土地?zé)o論對于國家還是農(nóng)民都具有明顯不同的功能及效用。農(nóng)村土地征收是國家強(qiáng)制取得農(nóng)民集體土地所有權(quán)或?qū)r(nóng)民集體土地權(quán)利過度限制的一種行為和制度。農(nóng)村土地征收已成為用于滿足國家各種建設(shè)用地的主要方式。然而，在我國的農(nóng)村土地征收過程中，違法現(xiàn)象卻非常普遍，如何運用法律手段規(guī)制農(nóng)村土地征收中的利益關(guān)系問題，是我國面臨的迫切任務(wù)。

1現(xiàn)行農(nóng)村土地征收法律制度存在的問題

我國城市化進(jìn)程不斷加快，推動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，提高了農(nóng)民生活水平，也引發(fā)了諸多矛盾和問題。在現(xiàn)有的土地制度框架下，農(nóng)村土地征收狀況不容樂觀，農(nóng)村土地征收中出現(xiàn)的諸多矛盾和問題表明，現(xiàn)行農(nóng)村土地征收過程與結(jié)果已被異化，農(nóng)村土地征收正逐漸喪失其正當(dāng)性基礎(chǔ)．［2］238主要表現(xiàn)為:現(xiàn)行農(nóng)村土地制度安排致使農(nóng)民的土地權(quán)益受到損害，農(nóng)村土地征收補(bǔ)償法律制度有悖于失地農(nóng)民權(quán)益的保障。

1．1現(xiàn)行農(nóng)村土地征收制度致使農(nóng)民土地權(quán)益受損

一、中國農(nóng)村土地征收糾紛的基本特點

土地征收是有權(quán)行政主體基于公共利益以法定程序征收公民、法人或其他組織的土地并承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的法律制度。2007年10月1日開始實施的《物權(quán)法》第42條明確規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費、安置補(bǔ)助費、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益?！苯陙?，過度征收、違法征收甚至野蠻暴力征收農(nóng)民土地的現(xiàn)象屢見不鮮，農(nóng)村土地征收糾紛已經(jīng)成為農(nóng)民維權(quán)活動的核心內(nèi)容。在城市化進(jìn)程中，城郊集體土地成為土地征收糾紛的重災(zāi)區(qū)，并繼而向農(nóng)村推進(jìn)。違法征地、暴力征地使得征地糾紛成為目前社會糾紛中極其突出的熱點問題。農(nóng)村土地糾紛已取代稅費爭議而成為影響農(nóng)村和諧的主要因素。

二、農(nóng)村土地征收糾紛產(chǎn)生的根源

中國農(nóng)村土地征收之所以糾紛不斷，主要根源在于：（1）地方財政制度弊病促使“征地忙”。2001年后，隨著稅費改革推行，農(nóng)民負(fù)擔(dān)開始逐步減輕，并使稅費矛盾趨向緩和。長期依靠稅費收入的地方財政被迫進(jìn)行結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)嫁，土地成為地方財政收入的重要來源。（2）部分地方政府追求政績，盲目招商引資。（3）集體所有權(quán)主體虛位，農(nóng)民維權(quán)能力薄弱。（4）征地程序設(shè)置不合理，透明性和公正性不足，農(nóng)民在征地程序中的平等協(xié)商權(quán)、知情權(quán)沒有得到保護(hù)。（5）征收補(bǔ)償安置制度不合理，拖欠情況嚴(yán)重。（6）征地裁決機(jī)制不健全，糾紛解決機(jī)制不暢通，行政復(fù)議、行政訴訟、信訪等救濟(jì)途徑?jīng)]有發(fā)揮作用。

雖然中國憲法、土地管理法和物權(quán)法等都規(guī)定，國家征收土地是出于公共利益的需要。但是，在土地管理法中又規(guī)定，建設(shè)用地只能為國有土地，因此任何集體土地要進(jìn)行開發(fā)建設(shè)必須先轉(zhuǎn)化為國有土地。這實際上意味著供應(yīng)土地可以出于任何目的，也使政府征收土地的目的難以被有效限定在公共利益之上。在實踐中，地方政府絕大多數(shù)土地征收都屬于商業(yè)開發(fā)，而非公共利益。土地的增值被政府和開發(fā)商所分享，這刺激了政府儲備大量土地備而不用，大量征地引發(fā)大量糾紛也就不足為奇。

三、完善土地征收糾紛解決機(jī)制的建議

本人所擔(dān)當(dāng)議題為「日本土地征收及損失補(bǔ)償制度」，因「日本土地征收之公共性及其裁判統(tǒng)制」為市橋克哉教授所處理之議題，故本文只就日本土地征收制度進(jìn)行簡單介紹，即以日本土地征收相關(guān)損失補(bǔ)償制度為中心，就日本損失補(bǔ)償制度之有關(guān)問題或課題，進(jìn)行報告。

一、日本憲法29條3項「正當(dāng)補(bǔ)償」之內(nèi)容

日本憲法29條3項規(guī)定，「私有財產(chǎn)，在有正當(dāng)補(bǔ)償之下，可供公共所使用。」根據(jù)此一憲法條文，作為有關(guān)以公共為目的所為土地征收之一般法的土地收用法在1995年被制定；該法就損失補(bǔ)償設(shè)有相關(guān)規(guī)定。因公共目的有興辦事業(yè)之必要，并基于該必要性而擬征收土地之場合，成為征收對象之土地或建筑物上所存在的所有權(quán)或租借權(quán)等，將因公共利益而從己身所有土地上被剝奪。原本，在利益為社會全體所共享之場合，本即應(yīng)當(dāng)由社會全體平等負(fù)擔(dān)之；但實際上，某特定人因特定事業(yè)而需用土地之場合，卻不得不讓土地所有人負(fù)擔(dān)該需用土地，而將之充作公共事業(yè)之用。此雖然是現(xiàn)實（實際）情況，但是本來應(yīng)由社會全體分擔(dān)的負(fù)擔(dān)，卻由該土地被征收者個人所承擔(dān)者，乃是不平等之負(fù)擔(dān)；因此為將此不平等負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)由社會全體負(fù)擔(dān)而被承認(rèn)的制度，即為損失補(bǔ)償制度。因此，日本憲法29條3項所規(guī)定的「正當(dāng)補(bǔ)償」，若舉土地征收的案例來說，在對照私有財產(chǎn)權(quán)的旨趣及平等原則之同時，因土地征收乃是個別且屬偶發(fā)地剝奪土地所有權(quán)之故，對其補(bǔ)償必須是完全補(bǔ)償；而如此一想法正是議論學(xué)說或判例之出發(fā)奌.

二、土地征收法之程序及征收補(bǔ)償?shù)戎畠?nèi)容

簡單就土地征收法所規(guī)定的程序流程作一介紹，之后再對征收補(bǔ)償?shù)冗M(jìn)行說明。1．土地征收法之程序（1）土地征收之當(dāng)事人土地征收程序之當(dāng)事人有「為公共利益興辦事業(yè)」之事業(yè)主〈起業(yè)者、土收3條〉以及土地所有人或關(guān)系人。所謂關(guān)系人，是指土地所有人以外之權(quán)利人〈土收8條〉。（2）土地征收程序—事業(yè)認(rèn)定及征收裁決—土地收用法所規(guī)定之征收程序的流程可以加以圖示化，如圖1所示；而征收程序，可大致區(qū)分為①關(guān)于事業(yè)認(rèn)定階段以及②關(guān)于征收裁決階段。所謂事業(yè)認(rèn)定，是在確認(rèn)具體的起業(yè)者或事業(yè)計劃，并判斷是否該當(dāng)土地征收要件之后，對于起業(yè)者賦與征收土地權(quán)利之行政行為。而所謂征收裁決，是由征收委員會站在第三人的立場，確定起業(yè)者的權(quán)利內(nèi)容，在調(diào)整起業(yè)者和被征收人間的紛爭同時，并確定權(quán)利關(guān)系，以尋求實現(xiàn)征收權(quán)之行政行為。事業(yè)認(rèn)定是由國土交通大臣或都道府縣知事所作成〈土收17條〉，而②階段之征收裁決則是由設(shè)置在都道府縣下的征收委員會為之。又、關(guān)于事業(yè)認(rèn)定或征收裁決，因一旦作出認(rèn)定或裁決后，則該被征收土地之利用或權(quán)利將單方地（權(quán)力的）被限制并同時被消滅；因此上述兩者均被理解為行政行為，而成為抗告訴訟的對象。此外，關(guān)于后面將再討論的土地收用法上所定補(bǔ)償金額之計算時奌，現(xiàn)存有「事業(yè)認(rèn)定公告時」以及「征收裁決時」此兩對立見解。（3）裁決裁決程序是透過起業(yè)者之申請而開始的，基本上于征收委員會作出裁決后程序終了。裁決可區(qū)分為駁回裁決〈土收47條〉以及征收裁決；而征收裁決是由權(quán)利取得裁決和交付裁決所構(gòu)成〈土收47條之2〉。是以權(quán)利取得裁決來決定被征收土地之區(qū)域、權(quán)利取得或消滅的時間奌以及有關(guān)對權(quán)利之損失補(bǔ)償?shù)仁乱隧?；而除移轉(zhuǎn)費用等應(yīng)依據(jù)權(quán)利取得裁決決定之事項外，對于損失之補(bǔ)償或土地之移轉(zhuǎn)時間等是由交付裁決來決定〈土收49條〉。2．損失補(bǔ)償（征收補(bǔ)償?shù)龋┲瓌t（特別是金錢補(bǔ)償原則）及補(bǔ)償之內(nèi)容等（1）金錢補(bǔ)償原則日本土地收用法是以金錢補(bǔ)償為原則〈土收70條〉。但是在有關(guān)提供換地、作成住宅用地、替代進(jìn)行建筑工程等情形下，例外地承認(rèn)現(xiàn)物補(bǔ)償〈土收82條-86條〉。唯，此情形終究是例外。（2）損失補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容〈種類〉①對于土地等之補(bǔ)償土地征收之補(bǔ)償之核心，在于對被征收土地其本身作出補(bǔ)償。因?qū)儆趯?quán)利本體的補(bǔ)償，所以又被稱之為權(quán)利補(bǔ)償。又此一補(bǔ)償必須是「完全補(bǔ)償」。②通損補(bǔ)償〈亦稱為通常所生之補(bǔ)償、附隨性損失之補(bǔ)償〉土地收用法對于因征收所生的通常損失亦予以補(bǔ)償。具體來說，例如對象移轉(zhuǎn)費用之補(bǔ)償、營業(yè)上的損失補(bǔ)償、離作費用之補(bǔ)償?shù)取赐潦?7條、88條〉。雖然對于這些費用之補(bǔ)償是否包括在「完全補(bǔ)償」里，尚有疑問；但是已包括其中的見解則已逐漸確定下來。③溝渠圍丬之補(bǔ)償損失補(bǔ)償被認(rèn)為是以因征收而直接受到土地被剝奪等不利益者為對象。因為間接性不利益并不被認(rèn)為是權(quán)利遭受侵害，只不過是事實上的侵害而已。但是，作為此一想法的例外，在日本土地收用法上承認(rèn)「溝渠圍丬之補(bǔ)償」〈土收93條〉。例如，某人的土地被征收的詰果，有必要新蓋溝渠或圍丬的場合，則承認(rèn)對其補(bǔ)償。因為對于被征收人以外的第三人亦承認(rèn)對其補(bǔ)償，因此也可以將之歸類為對第三人補(bǔ)償?shù)囊环N。又，依據(jù)土地收用法所受的第三人補(bǔ)償只限于「溝渠圍丬之補(bǔ)償」而已；但是依據(jù)政府的內(nèi)部基準(zhǔn)「因供公共用地所生損失補(bǔ)償基準(zhǔn)要綱」〈以下稱「損失補(bǔ)償基準(zhǔn)要綱」〉，則對于少數(shù)殘存補(bǔ)償或離職者補(bǔ)償?shù)龋嘤兴?guī)定。以上為損失補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，但是對于補(bǔ)償?shù)挠嬎惴椒?、補(bǔ)償范圍有無擴(kuò)大到上述補(bǔ)償之外等，尚有問題或課題存在；以下將針對此些問題的所在說明于后。

三、損失（征收）補(bǔ)償相關(guān)問題（課題）

［摘要］土地征收是指為了公共利益的需要，由國家將集體土地強(qiáng)制性征歸國有并按法定程序給予被征地集體或個人一定補(bǔ)償?shù)男袨?。對于我國集體土地征收的性質(zhì)，目前學(xué)術(shù)界尚無一致的意見，對農(nóng)村集體土地屬“農(nóng)民集體”的理解也存在諸多分歧，使土地征收在現(xiàn)實中產(chǎn)生許多矛盾，進(jìn)而影響到征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、范圍和分配。在我國目前的法律體系下，國家對農(nóng)村集體土地征收的性質(zhì)主要體現(xiàn)在主體缺位、國家主導(dǎo)、強(qiáng)制性、公益性、程序性和有償性等方面。

［關(guān)鍵詞］農(nóng)村；農(nóng)民；集體土地；征收；性質(zhì)

一、“征收”和“征用”集體土地的含義

我國對農(nóng)村集體土地的征收從形式上看經(jīng)歷了兩個階段，即從單一的“征用”階段到“征收”與“征用”并用階段。在以往的法律法規(guī)中，一般均將“征地”統(tǒng)稱為“征用”。2004年3月14日第十屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》，將《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”此后修改的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地法》）和新頒布的《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）均同時使用了“征收”和“征用”兩個概念。

“征收”是指為了公共利益的需要，國家將集體土地強(qiáng)制性征歸國有；“征用”是指為了公共利益需要而強(qiáng)制性地使用集體的土地。征收主要是所有權(quán)的改變，征收后的土地即為國家所有；征用只是使用權(quán)的改變，是在特殊或緊急情況下，國家對集體土地的一種強(qiáng)制性的臨時使用，并不改變土地所有權(quán)性質(zhì)。對于我國目前的土地征用是屬于“征收”還是屬于“征用”，在理論和實務(wù)中的看法并不一致。有人認(rèn)為“征收”和“征用”是不同的，且我國目前的法律法規(guī)均是針對土地征收而提出的，尚未就“土地征用”立法，此問題在我國法律上仍是空白點［1］；但也有人認(rèn)為目前在我國“征收”和“征用”實質(zhì)上是相同的，因為國家是土地的所有者，無論土地征收還是土地征用都是針對土地的使用權(quán)而進(jìn)行的，所以目前不論是土地征收還是征用都是指因為國家需要而使土地使用權(quán)發(fā)生變更的情況，即屬于土地征收的概念［2］。筆者認(rèn)為，在現(xiàn)行的法律體制下，鑒于農(nóng)村集體土地的性質(zhì)，“征收”和“征用”從本質(zhì)上其實是一致的，只是在補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)上有所不同。

二、我國農(nóng)村集體土地的性質(zhì)