導(dǎo)語(yǔ)：城市化下土地法律體系探索一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：郭曉剛工作單位：山西大同大學(xué)政法學(xué)院

0引言

“農(nóng)村土地”是指我國(guó)農(nóng)民集體所有并由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。［1］116在我國(guó)，農(nóng)村土地?zé)o論對(duì)于國(guó)家還是農(nóng)民都具有明顯不同的功能及效用。農(nóng)村土地征收是國(guó)家強(qiáng)制取得農(nóng)民集體土地所有權(quán)或?qū)r(nóng)民集體土地權(quán)利過(guò)度限制的一種行為和制度。農(nóng)村土地征收已成為用于滿足國(guó)家各種建設(shè)用地的主要方式。然而，在我國(guó)的農(nóng)村土地征收過(guò)程中，違法現(xiàn)象卻非常普遍，如何運(yùn)用法律手段規(guī)制農(nóng)村土地征收中的利益關(guān)系問(wèn)題，是我國(guó)面臨的迫切任務(wù)。

1現(xiàn)行農(nóng)村土地征收法律制度存在的問(wèn)題

我國(guó)城市化進(jìn)程不斷加快，推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，提高了農(nóng)民生活水平，也引發(fā)了諸多矛盾和問(wèn)題。在現(xiàn)有的土地制度框架下，農(nóng)村土地征收狀況不容樂(lè)觀，農(nóng)村土地征收中出現(xiàn)的諸多矛盾和問(wèn)題表明，現(xiàn)行農(nóng)村土地征收過(guò)程與結(jié)果已被異化，農(nóng)村土地征收正逐漸喪失其正當(dāng)性基礎(chǔ)．［2］238主要表現(xiàn)為:現(xiàn)行農(nóng)村土地制度安排致使農(nóng)民的土地權(quán)益受到損害，農(nóng)村土地征收補(bǔ)償法律制度有悖于失地農(nóng)民權(quán)益的保障。

1．1現(xiàn)行農(nóng)村土地征收制度致使農(nóng)民土地權(quán)益受損

(1)農(nóng)村土地集體所有制下農(nóng)民土地所有權(quán)主體的缺位。我國(guó)憲法、民法通則、土地管理法以及農(nóng)業(yè)法都對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬作了界定，并將農(nóng)村集體土地的所有權(quán)劃分為“村民集體所有”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有”及“村內(nèi)兩個(gè)以上的集體經(jīng)濟(jì)組織中的農(nóng)民集體所有”的三級(jí)制。然而，“農(nóng)民集體”并非法律“組織”，而是屬于若干居住在一定區(qū)域形成的農(nóng)民的集合，事實(shí)上是一個(gè)抽象的、不具有法律人格的集合群體。所以“農(nóng)民集體”組織作為農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，必然造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)的虛置。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，農(nóng)村土地所有權(quán)是不清晰的，農(nóng)民集體所有事實(shí)上就成了一種所有權(quán)主體缺位的所有制。農(nóng)村土地征收中農(nóng)民土地所有權(quán)主體缺位，嚴(yán)重地剝奪了農(nóng)民依法享有的土地權(quán)益。［3］210我國(guó)憲法規(guī)定了征收權(quán)國(guó)家所有和農(nóng)村土地集體所有的基本原則。在農(nóng)村土地征收中，實(shí)際上就排除了農(nóng)村土地承包人———農(nóng)民對(duì)國(guó)家征收農(nóng)村土地拒絕的權(quán)利和對(duì)征地補(bǔ)償進(jìn)行討價(jià)還價(jià)的權(quán)利。盡管《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》賦予承包人———農(nóng)民享有承包地的使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)利，但這些權(quán)利本身受制于國(guó)家征收權(quán)和農(nóng)村土地集體所有權(quán)，實(shí)際上是一種被“壓縮”的權(quán)利。實(shí)際上，農(nóng)民不具有農(nóng)村土地所有權(quán)主體應(yīng)有的地位，而且國(guó)家對(duì)集體所有農(nóng)村土地的征收，事實(shí)上是國(guó)家和集體土地所有者代表人之間的一種“交易”，從而使農(nóng)民依法享有的土地權(quán)益受損。(2)土地二元制度下農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)主體的缺位。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)既是農(nóng)村土地所有者享有的權(quán)利，同時(shí)也是農(nóng)村土地資源得到優(yōu)化配置的有效途徑。一般來(lái)說(shuō)，農(nóng)民集體土地流轉(zhuǎn)主要有土地用途流轉(zhuǎn)、使用權(quán)流轉(zhuǎn)以及所有權(quán)流轉(zhuǎn)三種方式。土地用途流轉(zhuǎn)是指農(nóng)民集體農(nóng)用地向集體非農(nóng)用地轉(zhuǎn)變，改變了土地的利用方式;土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)民集體或者個(gè)體農(nóng)戶將其使用的集體非農(nóng)建設(shè)用地通過(guò)出租轉(zhuǎn)讓、入股等方式讓與他人使用的行為;所有權(quán)流轉(zhuǎn)是指由于國(guó)家征收，農(nóng)村土地所有權(quán)由農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有的一種方式。以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方向?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，由農(nóng)民集體向外部流轉(zhuǎn)和農(nóng)民集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)。以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律效力為標(biāo)準(zhǔn)劃分，有通過(guò)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)生了農(nóng)村土地所有權(quán)的改變和不發(fā)生農(nóng)村土地所有權(quán)改變二種。我國(guó)目前實(shí)行土地二元體制，即農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，城市土地歸國(guó)家所有。城市土地的流轉(zhuǎn)屬于所有權(quán)不發(fā)生改變的使用權(quán)流轉(zhuǎn)形態(tài)，而農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)則存在土地所有權(quán)改變的情形。所以在土地二元制體制下，發(fā)生土地所有權(quán)改變的土地流轉(zhuǎn)情形只有一種，那就是通過(guò)國(guó)家對(duì)農(nóng)民集體土地的征收，導(dǎo)致農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有的土地，但這種流轉(zhuǎn)是不可逆向的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)權(quán)的重要性和地位不斷得到提升。在某種程度上說(shuō)，判斷權(quán)利人是否真正地?fù)碛修r(nóng)村土地所有權(quán)的最重要標(biāo)志，不是看“法律文本”上是如何界定的，而主要是看所有權(quán)人能否真正自由地、無(wú)條件地行使農(nóng)村土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)利。我國(guó)對(duì)土地資源管理的兩部法律《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》，進(jìn)一步強(qiáng)化了土地二元體制。這套法律體系存在的一個(gè)最大問(wèn)題就是不約束政府對(duì)土地農(nóng)轉(zhuǎn)非之后農(nóng)民權(quán)利的侵犯，導(dǎo)致政府土地利益最大化和農(nóng)民因此喪失土地權(quán)益的問(wèn)題。(3)國(guó)家土地公權(quán)力下農(nóng)民土地開(kāi)發(fā)權(quán)主體的缺位。土地開(kāi)發(fā)權(quán)是指對(duì)土地在利用上進(jìn)行再發(fā)展的權(quán)利，即在空間上向縱深方向發(fā)展、在使用時(shí)變更土地用途的權(quán)利。土地開(kāi)發(fā)權(quán)是一種從土地所有權(quán)中分離出來(lái)的具有排他性的物權(quán)，土地開(kāi)發(fā)權(quán)具有增值性和可轉(zhuǎn)移性。農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)權(quán)的內(nèi)涵包括三個(gè)層次:一是在保持“農(nóng)地農(nóng)用”性質(zhì)的條件下，農(nóng)民有權(quán)自由進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，從糧食生產(chǎn)轉(zhuǎn)向較高收益的經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn);二是變更為集體建設(shè)用地的權(quán)利，在集體所有權(quán)不變的條件下，其用途可作為農(nóng)村宅基地、農(nóng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)用地以及企業(yè)建設(shè)用地;三是變更為國(guó)家建設(shè)用地的權(quán)利，國(guó)家為公共利益需要或經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要，通過(guò)行政征用將集體土地變更為國(guó)家建設(shè)用地，其用途分為純公益性建設(shè)用地和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。學(xué)界對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)權(quán)歸屬的爭(zhēng)議較大，主要有三種觀點(diǎn):第一、農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬于國(guó)家，土地開(kāi)發(fā)者必須向國(guó)家購(gòu)買(mǎi)開(kāi)發(fā)權(quán)才能開(kāi)發(fā)農(nóng)村土地。農(nóng)村土地使用權(quán)可以在農(nóng)村土地用途內(nèi)自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶享有相對(duì)獨(dú)立、相對(duì)完整的收益權(quán)和處分權(quán)。第二、農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)權(quán)應(yīng)該屬于農(nóng)村土地所有者或者農(nóng)民，國(guó)家有權(quán)向農(nóng)村土地所有者購(gòu)買(mǎi)開(kāi)發(fā)權(quán)。而農(nóng)村土地使用權(quán)可以在國(guó)家購(gòu)買(mǎi)開(kāi)發(fā)權(quán)后以市場(chǎng)方式自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶享有獨(dú)立的收益權(quán)和處分權(quán)。第三、農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)也應(yīng)該屬于農(nóng)村土地所有者或農(nóng)民，而農(nóng)村土地使用權(quán)可以隨農(nóng)村土地開(kāi)發(fā)權(quán)一起自由交易，農(nóng)民享有完全的和排他性的收益權(quán)與處分權(quán)。

1．2農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度背離于失地農(nóng)民權(quán)益保障

(1)我國(guó)法律對(duì)于“公共利益”規(guī)定的模糊導(dǎo)致農(nóng)村土地征收權(quán)力的濫用。我國(guó)憲法以及土地管理法都沒(méi)有對(duì)“公共利益”作出明確界定?！锻恋毓芾矸ā返?8條規(guī)定:“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，使用土地的，必須依法申請(qǐng)國(guó)有土地;但是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！痹摋l又規(guī)定，“前款所稱(chēng)依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體的土地?！辈浑y發(fā)現(xiàn)，以上規(guī)定是與憲法的基本原則沖突的。1998年《土地管理法》實(shí)施后就有學(xué)者提出該條款由于既不合理而且也不合法，主張對(duì)其進(jìn)行修改。事實(shí)上，這些相互矛盾的規(guī)定把“公共利益”從公益事業(yè)、公共設(shè)施等狹義概念延伸到了所有經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，實(shí)際賦予了國(guó)家以“公共利益”為名征收任何土地來(lái)用于任何建設(shè)的權(quán)力。(2)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。眾所周知，農(nóng)村土地征收制度的核心問(wèn)題是農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。確定農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，就是要確定一個(gè)相對(duì)合理的農(nóng)村土地補(bǔ)償價(jià)格。而我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)則主要體現(xiàn)在《土地管理法》的第47條:“征收土地的，按照被征收土地的原有用途給予補(bǔ)償。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四到六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。依照本條第2款的規(guī)定，支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！边@種用確定性的產(chǎn)值倍數(shù)方式來(lái)給農(nóng)民擁有的土地承包使用權(quán)定價(jià)，是不符和經(jīng)濟(jì)學(xué)原理和市場(chǎng)規(guī)律的。在農(nóng)村土地征收過(guò)程中，法律規(guī)定了補(bǔ)償上限和大概的范圍，產(chǎn)值倍數(shù)是浮動(dòng)的，因此征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，實(shí)際上帶有很大的隨意性?，F(xiàn)實(shí)中“產(chǎn)值倍數(shù)法”實(shí)際上往往造成在征地的過(guò)程中政府侵占農(nóng)民的利益。而且從我國(guó)目前各地農(nóng)村土地征收過(guò)程中失地農(nóng)民的實(shí)際生活來(lái)看，現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有合理地反映農(nóng)村土地的區(qū)位差異和各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，同時(shí)，也不能真正反映土地對(duì)于農(nóng)民生存保障的價(jià)值。另外，農(nóng)村土地征收后，失地農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入將會(huì)降低，很可能降低失地農(nóng)民的生活水平，還有可能影響到失地農(nóng)民教育文化方面的開(kāi)支，而這些方面還沒(méi)有得到補(bǔ)償，實(shí)際上這是對(duì)失地農(nóng)民發(fā)展權(quán)的一種漠視。(3)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償程序不健全。農(nóng)村土地征收必須按照嚴(yán)格的法律程序來(lái)執(zhí)行。農(nóng)村土地征收的合法性以及公正效果的獲得，需要相關(guān)部門(mén)嚴(yán)格按照法律的程序履行其職能。而我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村土地征收的程序規(guī)定是:首先，在征地報(bào)批前，當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門(mén)要將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等，以書(shū)面形式告知被征地農(nóng)民，進(jìn)行擬征地預(yù)以公告。其次，對(duì)征收土地進(jìn)行現(xiàn)狀調(diào)查，調(diào)查結(jié)果要經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶共同確認(rèn)，履行確認(rèn)程序。再次，履行“農(nóng)轉(zhuǎn)用審批”和“土地征收審批”程序。同時(shí)，需要立項(xiàng)審批或環(huán)評(píng)審批的，還要履行立項(xiàng)或環(huán)評(píng)審批程序。第四，農(nóng)轉(zhuǎn)用、土地征收等征地手續(xù)被依法批準(zhǔn)后，要及時(shí)向征地范圍內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶征地公告，告知征地批準(zhǔn)的結(jié)果。同時(shí)公告征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方案等，并告知被征地農(nóng)民如對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案有異議的，有權(quán)要求聽(tīng)證和申請(qǐng)協(xié)調(diào)和裁決。第五，征地人要按照法定的期限支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)等補(bǔ)償費(fèi)用。盡管我國(guó)法律對(duì)農(nóng)村土地征收行政行為制定了一系列規(guī)范措施，但農(nóng)村土地征收補(bǔ)償程序還存在問(wèn)題。第一、被征地農(nóng)民缺乏表達(dá)自己意見(jiàn)的機(jī)會(huì)和渠道。農(nóng)村土地征收是直接觸及被征地農(nóng)民切身利益的行為，而農(nóng)村土地征收過(guò)程中的諸多審批程序沒(méi)有做到廣泛聽(tīng)取被征地農(nóng)民的意見(jiàn)和訴求，這樣就很難實(shí)現(xiàn)對(duì)被征地農(nóng)民合法權(quán)益的保護(hù)。第二、征地標(biāo)準(zhǔn)的制定完全由地方政府決定?！锻恋毓芾矸ā返?8條規(guī)定:“在征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽(tīng)取被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)?！庇纱?，法律將農(nóng)民的參與權(quán)放在了征地補(bǔ)償安置方案確定后，這種由運(yùn)動(dòng)員來(lái)當(dāng)裁判員的制度，在沒(méi)有有效監(jiān)督的情況下，不可能實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的公正、合理。第三、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議解決機(jī)制極不合理?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第25條規(guī)定:“對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施。”可見(jiàn)，我國(guó)農(nóng)村土地征收實(shí)行的是一種強(qiáng)制性征收，即便被征地農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議，也不能向人民法院起訴，也不能通過(guò)第三方協(xié)調(diào)解決，而只能提出申請(qǐng)由征地主管部門(mén)來(lái)解決，這樣的制度設(shè)計(jì)有悖依法行政的基本精神，甚至有些荒謬至極。第四、土地儲(chǔ)備制度嚴(yán)重違反憲法和法律。目前，我國(guó)各地實(shí)行的土地儲(chǔ)備制度使我國(guó)農(nóng)村土地面積急劇縮小，甚至很多良田在沒(méi)有任何項(xiàng)目的情況下被強(qiáng)行征用，變更為政府經(jīng)營(yíng)城市的儲(chǔ)備建設(shè)用地。雖然我國(guó)《憲法》、《土地管理法》都明確規(guī)定，征收土地必須以公共利益為目的，然而，各級(jí)政府的土地儲(chǔ)備行為是在“沒(méi)有任何用地目的”情況下強(qiáng)制進(jìn)行的，這是國(guó)家公權(quán)力對(duì)私人合法權(quán)利的嚴(yán)重侵害，是一種強(qiáng)權(quán)剝奪公民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的暴力行為。

2城市化背景下農(nóng)村土地征收法律制度的完善

通過(guò)上述對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地征收中出現(xiàn)問(wèn)題的制度性根源分析，筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下三方面對(duì)城市化背景下農(nóng)村土地征收法律制度進(jìn)行完善。

2．1合理界定公共利益

我國(guó)實(shí)行的是土地公有制，即土地國(guó)有和集體所有。這種土地制度決定了我國(guó)的土地征收實(shí)際上是國(guó)家對(duì)集體土地的征收。眾所周知，征收是國(guó)家行使公權(quán)力，強(qiáng)制他人的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有的行為，因此，土地征收就是國(guó)家運(yùn)用征收權(quán)使集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有土地。集體土地是集體組織全體成員的共同財(cái)產(chǎn)，按理說(shuō)，只有集體組織成員才能享有集體土地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，但這種權(quán)利不是絕對(duì)的，而是受到一定的法律限制;國(guó)家如果基于公共利益的考慮，就可對(duì)集體土地實(shí)施征收。所以，能否對(duì)土地進(jìn)行征收的前提是土地征收是否基于公共利益需要，而且只有為了公共利益的需要，政府才能實(shí)施征收行為。合理界定公共利益是土地征收合法化的前提。［4］25由于公共利益本身的模糊性和彈性特性，以及政府受利益驅(qū)動(dòng)的影響，使得我國(guó)土地征收制度對(duì)公共利益的把握過(guò)于寬泛，甚至將所有土地需要都視為符合公共利益需要而準(zhǔn)予征收，導(dǎo)致土地征收的適用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了公共利益的范圍。我國(guó)的土地征收制度背離了設(shè)立該制度的初衷和原則，導(dǎo)致土地征收制度被濫用，大量的農(nóng)村土地被浪費(fèi)，嚴(yán)重威脅到我國(guó)的糧食安全，必須予以矯正。但在我國(guó)現(xiàn)行立法中，有關(guān)公共利益的表述卻十分簡(jiǎn)單且具有極大的不確定性。如我國(guó)《憲法》第10條第3款規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并予以補(bǔ)償。”我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”。所以，我國(guó)應(yīng)從實(shí)體上合理界定公共利益，以更好地保護(hù)公民權(quán)利和利益。

2．2完善土地征收法律制度體系

目前，我國(guó)土地征收法律制度已形成了以《憲法》為基礎(chǔ)，以《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律及一系列配套的規(guī)范性文件為支撐系統(tǒng)的土地征收法律制度體系［5］53。但就現(xiàn)行的相關(guān)立法來(lái)看，由于受其制定法律的背景的限制，以及對(duì)土地征收制度相關(guān)理論的認(rèn)識(shí)不夠，再加上對(duì)土地征收制度本身的探討不深入，使得我國(guó)土地征收制度仍存在一些不足之處。首先，對(duì)于土地征收制度建立的理論基礎(chǔ)，學(xué)界缺乏系統(tǒng)的梳理，未形成一套完整、系統(tǒng)的理論，使得土地征收制度的設(shè)計(jì)存在瑕疵。其次，對(duì)決定土地征收合法性的公共利益的認(rèn)定上，缺乏公共利益的一般認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，也缺乏對(duì)公共利益的認(rèn)定程序的規(guī)定，導(dǎo)致相關(guān)權(quán)利人的知情權(quán)和參與權(quán)被忽視，使得土地征收的合法性基礎(chǔ)不能獲得充分的保障。再次，在土地征收的補(bǔ)償上，我國(guó)沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的原用途補(bǔ)償原則，導(dǎo)致土地征收補(bǔ)償不能反應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，也在客觀上損害了失地農(nóng)民的利益。最后，在土地征收補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)和范圍上，我國(guó)土地征收制度的現(xiàn)有規(guī)定也無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)在的客觀情況，往往因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、補(bǔ)償范圍太窄，導(dǎo)致失地農(nóng)民無(wú)法獲得合理的補(bǔ)償。這些問(wèn)題需要我們制定一套完善的土地征收法律制度。

2．3健全土地征收程序

土地征收程序涉及到國(guó)家、集體和個(gè)人利益的平衡，影響深遠(yuǎn)。［6］52如果處理不當(dāng)，很有可能會(huì)傷及各方的利益，阻礙土地征收工作的實(shí)施，導(dǎo)致征收目的不能順利實(shí)現(xiàn)，甚至可能引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，所以，必須以科學(xué)、公正的土地征收程序作為保障。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)土地征收過(guò)程所存在的問(wèn)題并結(jié)合我國(guó)土地管理制度的實(shí)際狀況，應(yīng)構(gòu)建一個(gè)科學(xué)、公正的土地征收程序，用以促進(jìn)土地征收的公平與公正。為此，必須確保農(nóng)民在土地征收中享有的各種權(quán)利:第一、知情權(quán)。土地征收前，政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)該將擬征收土地的位置、用途、安置途徑、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等通過(guò)書(shū)面方式通知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民。有關(guān)部門(mén)應(yīng)對(duì)擬征土地及地上附著物的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果應(yīng)與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民和地上附著物產(chǎn)權(quán)人共同確認(rèn)。必要時(shí)可由有關(guān)部門(mén)與農(nóng)民共同聘請(qǐng)土地評(píng)估中介機(jī)構(gòu)對(duì)被征收的土地進(jìn)行評(píng)估。第二、參與權(quán)。將擬訂征地方案、方案公告、審查報(bào)批、制定征地補(bǔ)償、安置方案、公告征地補(bǔ)償方案并組織實(shí)施、清理土地等征收過(guò)程并入法制的軌道，同時(shí)，賦予被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對(duì)擬征土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑申請(qǐng)聽(tīng)證的權(quán)利。第三、司法最終裁決權(quán)。法律應(yīng)該明確規(guī)定農(nóng)民無(wú)法就補(bǔ)償事宜達(dá)成協(xié)議時(shí)有權(quán)提出異議并可申請(qǐng)仲裁，對(duì)仲裁不服的，任何一方都可向法院提出申請(qǐng)，最終由法院作出最終裁決。