導(dǎo)語：農(nóng)村集體土地征收性質(zhì)試析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

［摘要］土地征收是指為了公共利益的需要，由國家將集體土地強(qiáng)制性征歸國有并按法定程序給予被征地集體或個(gè)人一定補(bǔ)償?shù)男袨?。?duì)于我國集體土地征收的性質(zhì)，目前學(xué)術(shù)界尚無一致的意見，對(duì)農(nóng)村集體土地屬“農(nóng)民集體”的理解也存在諸多分歧，使土地征收在現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)生許多矛盾，進(jìn)而影響到征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、范圍和分配。在我國目前的法律體系下，國家對(duì)農(nóng)村集體土地征收的性質(zhì)主要體現(xiàn)在主體缺位、國家主導(dǎo)、強(qiáng)制性、公益性、程序性和有償性等方面。

［關(guān)鍵詞］農(nóng)村；農(nóng)民；集體土地；征收；性質(zhì)

一、“征收”和“征用”集體土地的含義

我國對(duì)農(nóng)村集體土地的征收從形式上看經(jīng)歷了兩個(gè)階段，即從單一的“征用”階段到“征收”與“征用”并用階段。在以往的法律法規(guī)中，一般均將“征地”統(tǒng)稱為“征用”。2004年3月14日第十屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過的《中華人民共和國憲法修正案》，將《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”此后修改的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地法》）和新頒布的《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）均同時(shí)使用了“征收”和“征用”兩個(gè)概念。

“征收”是指為了公共利益的需要，國家將集體土地強(qiáng)制性征歸國有；“征用”是指為了公共利益需要而強(qiáng)制性地使用集體的土地。征收主要是所有權(quán)的改變，征收后的土地即為國家所有；征用只是使用權(quán)的改變，是在特殊或緊急情況下，國家對(duì)集體土地的一種強(qiáng)制性的臨時(shí)使用，并不改變土地所有權(quán)性質(zhì)。對(duì)于我國目前的土地征用是屬于“征收”還是屬于“征用”，在理論和實(shí)務(wù)中的看法并不一致。有人認(rèn)為“征收”和“征用”是不同的，且我國目前的法律法規(guī)均是針對(duì)土地征收而提出的，尚未就“土地征用”立法，此問題在我國法律上仍是空白點(diǎn)［1］；但也有人認(rèn)為目前在我國“征收”和“征用”實(shí)質(zhì)上是相同的，因?yàn)閲沂峭恋氐乃姓?，無論土地征收還是土地征用都是針對(duì)土地的使用權(quán)而進(jìn)行的，所以目前不論是土地征收還是征用都是指因?yàn)閲倚枰雇恋厥褂脵?quán)發(fā)生變更的情況，即屬于土地征收的概念［2］。筆者認(rèn)為，在現(xiàn)行的法律體制下，鑒于農(nóng)村集體土地的性質(zhì)，“征收”和“征用”從本質(zhì)上其實(shí)是一致的，只是在補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)上有所不同。

二、我國農(nóng)村集體土地的性質(zhì)

土地的所有制性質(zhì)決定著土地征收的性質(zhì)。

我國的土地所有制分為國家所有制和農(nóng)村集體所有制兩種形式，其中，農(nóng)村土地被定義為“農(nóng)民集體”所有，但“集體”的含義模糊不清，集體所有的范圍也存在較大的爭議［3］。長期以來，理論界對(duì)集體土地的性質(zhì)一直存在著不同的認(rèn)識(shí)，對(duì)集體土地性質(zhì)的研究也一直沒有停止過。我國資深經(jīng)濟(jì)學(xué)家周誠教授對(duì)我國農(nóng)村集體土地性質(zhì)的認(rèn)識(shí)就經(jīng)歷了“共同共有制”（在此觀點(diǎn)下，失地農(nóng)民只能獲得安置補(bǔ)助費(fèi)）、“按份共有制”（在此觀點(diǎn)下，每個(gè)農(nóng)民平等地?fù)碛幸环莩邪夭⑵降鹊孬@得補(bǔ)償）、“等額享有制”［4］（在此觀點(diǎn)下，失地農(nóng)民所獲得的整個(gè)土地補(bǔ)償費(fèi)的份額，便自然而然地占絕大部分，而集體經(jīng)濟(jì)所獲得的，便只能是極少部分）這樣一個(gè)過程；還有人認(rèn)為農(nóng)村集體土地是“政府想什么時(shí)候拿地就什么時(shí)候拿地的‘二公有’制度”，農(nóng)村集體土地的處置和收益權(quán)力，有關(guān)土地的發(fā)展權(quán)實(shí)際掌握在政府手中［5］。對(duì)農(nóng)村集體土地性質(zhì)的認(rèn)識(shí)不同，農(nóng)民對(duì)集體土地的權(quán)利也就不同，對(duì)征地補(bǔ)償?shù)姆峙浞秶?、分配方法和農(nóng)民個(gè)人獲得的補(bǔ)償額也就有很大的不同。

其實(shí)，對(duì)農(nóng)村集體土地性質(zhì)爭論的焦點(diǎn)可歸結(jié)為“集體”（或者是村民個(gè)人）對(duì)“土地”是否擁有最終的權(quán)利。土地征收之所以發(fā)生，應(yīng)當(dāng)是由于存在不同的獨(dú)立物權(quán)所致，物權(quán)獨(dú)立是物權(quán)平等保護(hù)的基礎(chǔ)。只有獨(dú)立存在的主體或權(quán)利之間，才能確定和實(shí)現(xiàn)彼此之間的平等保護(hù)。一切依附關(guān)系，因依附一方要受制于被依附方的需要和意志，不可能也不需要平等。土地的征收應(yīng)以物權(quán)即土地所有權(quán)的獨(dú)立為前提。但從我國的現(xiàn)行法律法規(guī)看，國家并沒有賦予“集體”對(duì)土地的獨(dú)立物權(quán)，而是將其作為特殊物權(quán)來處理的，如《物權(quán)法》就將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定為“用益物權(quán)”，即在賦予農(nóng)民長期又有保障的土地使用權(quán)的同時(shí)，又將其視為一種特殊的物權(quán)［6］，這事實(shí)上是對(duì)“集體”土地權(quán)利的一種限制和約束，農(nóng)村集體并不能對(duì)土地行使完全的土地處分權(quán)［3］。因此，筆者認(rèn)為“農(nóng)民集體”對(duì)土地的所有權(quán)是受限制、受約束的，也是不充分也是不完整的，在現(xiàn)行的法律框架下，集體土地是一種特殊的公有制形式。國家對(duì)集體土地權(quán)利的行使，既非完整意義上的“公權(quán)”也非“私權(quán)”，是以“準(zhǔn)公權(quán)”或“集體公權(quán)”的性質(zhì)來對(duì)待的，筆者本文對(duì)集體土地征收的研究也以這種性質(zhì)為前提。但這并不等于筆者就贊成將集體土地作為“集體公權(quán)”來看待。事實(shí)上，集體土地征收中的諸多問題恰恰是這種原因造成的，這一性質(zhì)也決定了土地補(bǔ)償與其他許多物權(quán)的補(bǔ)償性質(zhì)的根本不同。

三、對(duì)農(nóng)村集體土地征收的性質(zhì)

對(duì)農(nóng)村集體土地征收的性質(zhì)決定著征收補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)與分配方式。在現(xiàn)代法治國家，土地征收屬于一種附有嚴(yán)格法定條件的行為。如美國憲法第5條修正案規(guī)定，準(zhǔn)許聯(lián)邦政府占有私人財(cái)產(chǎn)，但必須具備三個(gè)條件：即為公共利益而征收、予以公正的補(bǔ)償和經(jīng)過正當(dāng)法律手續(xù)［7］。這事實(shí)上是確定了對(duì)土地征收的性質(zhì)。但在我國對(duì)土地征收性質(zhì)的定位，目前學(xué)術(shù)界并無一致的見解［8］，在現(xiàn)實(shí)中造成了很大的混亂，是產(chǎn)生諸多補(bǔ)償問題的根源?；谀壳暗姆ㄖ企w系，筆者認(rèn)為對(duì)農(nóng)村集體土地的征收主要具有以下性質(zhì)：

（一）主體缺位

在對(duì)農(nóng)村土地的征收中，主要涉及國家、集體和個(gè)人三方利益，在這三者之中，集體土地的主體是誰？誰對(duì)土地?fù)碛凶罱K的處置權(quán)？理論上，憲法和有關(guān)法律似乎已經(jīng)做了明確的規(guī)定，農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體，農(nóng)村土地的主體是“集體”，但實(shí)際上理論和實(shí)際是脫節(jié)的?，F(xiàn)實(shí)中不僅存在著土地所有權(quán)主體不到位、權(quán)利義務(wù)不明晰的問題［9］，而且問題很復(fù)雜［10］。目前從總體上講，對(duì)農(nóng)村集體土地的主體資格主要有三種不同的認(rèn)識(shí)：國家主體說［11］，村集體主體說［9］，村民個(gè)人主體說［12］。

國家主體說是從其現(xiàn)實(shí)性和實(shí)質(zhì)性上而言的。根據(jù)“實(shí)質(zhì)高于形式”的原則，農(nóng)村集體土地名義上雖然屬農(nóng)村集體所有，但農(nóng)民并沒有處置權(quán)，實(shí)質(zhì)上仍是國家在決定農(nóng)村集體土地的命運(yùn)。國家對(duì)“農(nóng)民集體”超越法律強(qiáng)制行使土地所有權(quán)，使本來在法律上已虛擬化了的“農(nóng)民集體”只能是有限的土地所有權(quán)人，農(nóng)民的集體土地所有權(quán)事實(shí)上被懸掛，或者說被虛化，國家才是農(nóng)村土地的終極所有者。國家是否擁有集體土地的所有權(quán)，目前爭議最大，也越來越受到質(zhì)疑［13］。

集體主體說是從現(xiàn)行法律意義上而言的。《憲法》第十條規(guī)定“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”

［14］?！锻恋胤ā返谑畻l規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理?！钡撚^點(diǎn)的關(guān)鍵問題是“集體的范圍”沒有得到很好的解決，爭議較大。如《北京市高級(jí)人民法院關(guān)于審理土地行政案件有關(guān)問題的意見》第三條規(guī)定：“關(guān)于訴訟當(dāng)事人問題。依法享有集體土地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者村民小組，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以向人民法院提起行政訴訟”［15］，就是對(duì)“集體”范圍的一種含糊提法?；诓煌恼J(rèn)識(shí)，“集體主體說”又有很多不同的觀點(diǎn)。按集體的范圍不同，“農(nóng)民集體”有“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體+村集體”［9］、“村集體”［16］和“村民小組”［10］等不同的觀點(diǎn)，其中“村集體說”占主流；按集體的性質(zhì)“農(nóng)民集體”有“村民集體”和“集體經(jīng)濟(jì)組織集體”等不同的觀點(diǎn)。

村民個(gè)人主體說是從改革的方向上而言，該觀點(diǎn)認(rèn)為中國現(xiàn)行的農(nóng)村用地制度只能算是一種臨時(shí)性安排，因?yàn)樗驼嬲氖袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)原則仍有極不相容之處，應(yīng)該使農(nóng)村集體土地所有權(quán)明確為農(nóng)民個(gè)人所有，有序地推動(dòng)農(nóng)村用地私有化，將農(nóng)村用地私有化和城市化有機(jī)結(jié)合起來。

對(duì)于上述各種觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，將國家作為征地主體不是法律賦予的，而是法律在實(shí)際執(zhí)行中的變形，既不合法又不合理。將農(nóng)民集體作為征地主體，雖然是現(xiàn)行法律規(guī)定的，但集體的概念過于寬泛和空洞，既沒有明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運(yùn)行原則，也沒有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位，同時(shí)也沒有解決“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個(gè)人的利益關(guān)系。在實(shí)踐中，農(nóng)村集體土地所有權(quán)事實(shí)上已被土地使用權(quán)所代替，這種權(quán)能替換在很大程度上改變了土地所有權(quán)的法律地位，使土地所有權(quán)高度復(fù)雜化，其結(jié)果是主體不明，誰都有權(quán)，誰也都無權(quán)。把村民個(gè)人作為目前征地的主體看似可行，但缺乏法律依據(jù)，突破了我國現(xiàn)行的土地制度，涉及我國憲法及相關(guān)法律中有關(guān)規(guī)定的方向性調(diào)整。盡管近年“兩會(huì)”期間屢有代表或委員提出把集體土地的所有權(quán)固定給農(nóng)民的建議或提案，但短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)的可能性不大。綜合上述原因，事實(shí)上農(nóng)村集體土地的主體是缺位和虛化的。

（二）國家主導(dǎo)性

土地資源的稀缺性、有限性及對(duì)社會(huì)生活的重大意義決定了國家對(duì)其征收的必要性和主導(dǎo)性。在現(xiàn)行的法律和制度框架下，政府是農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋氐奈ㄒ恢俨谜?，它擁有從農(nóng)村獲得土地并將其轉(zhuǎn)換給城市使用者的排他性權(quán)力，所有土地進(jìn)入市場(chǎng)都必須首先由政府進(jìn)行強(qiáng)制征收，然后通過一定的方式再將其配置給土地的使用者。盡管直接需要土地的不一定都是國家，還可能是國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體甚至是私人企業(yè)，但如果要使用集體土地，都必須也只能根據(jù)自己的用地的實(shí)際需要，依照法律規(guī)定的程序向國家（代表國家的各級(jí)國土管理部門和人民政府）提出用地申請(qǐng)，由國家征收后轉(zhuǎn)供，而不能由用地單位直接向集體土地的所有者“購進(jìn)”。在土地轉(zhuǎn)換用途的過程中，不需要在原有的農(nóng)村土地?fù)碛姓吆妥罱K獲得土地的城市新使用者之間進(jìn)行直接交易。除國家以外，任何單位和個(gè)人都無權(quán)對(duì)土地進(jìn)行征收，無論是土地被作為公共目的、準(zhǔn)公共用途還是明確作為私人使用，都是如此。因此，國家自始至終主導(dǎo)著這一市場(chǎng)。

（三）強(qiáng)制性

對(duì)農(nóng)村集體土地的征收是否具有強(qiáng)制性，取決于對(duì)農(nóng)村土地征收行為的理解?？偟膩砜?，目前對(duì)農(nóng)村集體土地征收行為有兩種不同的理解：一為行政行為說［17］，二是民事行為說［8］。行政行為理論認(rèn)為在土地征收關(guān)系中，征地方以國家名義，行使公權(quán)力強(qiáng)制性取得土地所有權(quán)，被征地方既沒有與之自由協(xié)商的權(quán)利，亦無對(duì)之提起訴訟的權(quán)利，由此形成的法律關(guān)系并非是在平等基礎(chǔ)產(chǎn)生的，應(yīng)該具有強(qiáng)制性。而民事行為理論認(rèn)為，從土地征收行為目的公益性、土地征收法律關(guān)系主體的特定性、土地征收權(quán)利的專有性、土地征收的補(bǔ)償性和土地征收后果的物權(quán)性的意義上說，土地征收應(yīng)為民事行為，不具有強(qiáng)制性。

筆者認(rèn)為，土地征收的國家主導(dǎo)性決定了土地征收的強(qiáng)制性。國家建設(shè)征用土地并非民事行為，而是國家授權(quán)的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實(shí)施的行政行為。在土地征收法律關(guān)系中，國家與被征收土地的集體組織（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)）之間的地位是不平等的，土地征收行為并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國家單方面的意思表示。國家作為征地者在征地時(shí)，不以被征地者是否同意為必要，被征地者必須服從，不得阻撓。雖然在征收土地時(shí)集體有權(quán)按一定的程序爭取合法權(quán)益，但爭取合法權(quán)益并不能對(duì)抗國家對(duì)集體土地征用的強(qiáng)制性，除非土地所有權(quán)真正歸集體或歸村民個(gè)人所有。

（四）公益性

土地征收是不需要經(jīng)名義上的土地所有權(quán)人（即村集體）同意而強(qiáng)制性取得其土地的行為，這顯然與法律平等保護(hù)“公有財(cái)產(chǎn)”與“私有財(cái)產(chǎn)”的立法原則相沖突，進(jìn)而引發(fā)人們對(duì)征收權(quán)合憲性的懷疑?！肮怖妗钡恼?dāng)性不僅成功地消除了這種矛盾和沖突，使得征收權(quán)合憲性得以成立，而且它還成為評(píng)判一項(xiàng)具體土地征收行為是否實(shí)質(zhì)性合法的根本標(biāo)準(zhǔn)及防止征收權(quán)濫用的重要措施。雖然國家對(duì)集體土地的征收具有強(qiáng)制性，但國家也不能以此為借口濫用“公權(quán)”，必須以“公益性”為前提條件，土地征收權(quán)只有符合公共目的或公共利益才能為法律和社會(huì)所接受。正因?yàn)槿绱?，世界各國?duì)土地征收權(quán)的行使都有詳細(xì)的限定，都在其憲法中規(guī)定了“公共利益”是征收土地的前提條件［18］，并嚴(yán)格以土地用途是否為公共用途或者具有公共利益為標(biāo)準(zhǔn)作為判定土地征用是否合法的依據(jù)。

我國《憲法》第十條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。2004年8月28日修訂的《土地管理法》第一條第四款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，可見是否符合公共利益是土地征收權(quán)行使的依據(jù)。雖然征地用于“公共利益”還存在爭議，其范圍還有待明確和界定［19］，確定原則和方法也不明確，《土地法》、《物權(quán)法》及相關(guān)法律也沒有對(duì)“公共利益”作出明確和嚴(yán)格的界定，但這些并不影響“為了公共利益”這一征地限制條件和立法原則。對(duì)集體土地用于非公益性和科學(xué)界定公益性用地的性質(zhì)目前在法律上還有很多問題，需進(jìn)一步研究。

（五）程序性

土地征收程序是一種行政程序，是國家征地機(jī)關(guān)在行使土地征收權(quán)過程中必須遵守的步驟、順序以及時(shí)限的總和。對(duì)集體土地征收的程序性一是指基于集體土地的特殊性，在征收集體土地時(shí)必須遵從一定的程序；二是現(xiàn)行法律法規(guī)中也對(duì)征收集體土地進(jìn)行了嚴(yán)格要求。但我國立法及實(shí)踐中，一直存在重內(nèi)容、輕程序的錯(cuò)誤傾向，表現(xiàn)在征地中，政府及土地行政主管部門違反程序的情況屢有發(fā)生，其表現(xiàn)形式也多種多樣：化整為零、下放審批權(quán)、分級(jí)限額審、特事特辦、一事一議、邊報(bào)邊批、未批先征，未批先用、越權(quán)審批等情況較為普遍［18］，不按程序辦事的案例更是隨處可見［20］。

由于土地征收具有強(qiáng)制性的特點(diǎn)，因此土地在征收過程中就容易產(chǎn)生“強(qiáng)權(quán)性”和“非公平性”。強(qiáng)制性如果不以嚴(yán)格的程序?yàn)榍疤幔秃苋菀籽葑兂梢詮?qiáng)權(quán)對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的“剝奪”，成為“剝奪”一部分人的合法權(quán)益去滿足另一部分人合法權(quán)益的工具。因此，科學(xué)合理的土地征收程序可以預(yù)先設(shè)定政府及土地行政主管部門的權(quán)限，規(guī)范政府及土地行政主管部門的行為，增加土地征收的透明度，避免暗箱操作和少數(shù)人的肆意妄為等現(xiàn)象的出現(xiàn)，以保證征地權(quán)力的公正合理行使。集體土地作為一種特殊的物權(quán)，國家、村集體和村民個(gè)人任何一方均無權(quán)單方面對(duì)土地進(jìn)行處置，必須按法律規(guī)定履行必要的程序，否則就是非法的。法制體系比較健全的國家大多對(duì)國家征地有一套程序來限制國家的權(quán)力和保障土地持有者的利益免受非法征地的侵害。對(duì)農(nóng)村集體土地的“征收”畢竟是對(duì)農(nóng)民所擁有土地的“剝奪”，會(huì)給其生產(chǎn)和生活產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，因此土地征收不能僅僅是政府的單方面的強(qiáng)制行為，而是有征地方和被征地方共同參與的過程；不是村集體干部等少數(shù)人的行為，而是全體村民參與的行為。這樣既可以保證農(nóng)民在征地過程中可以積極參與進(jìn)來，及時(shí)了解征地過程中來自各方的信息，也能更好地保護(hù)自身權(quán)益不被侵害。

我國雖未出臺(tái)關(guān)于土地征收程序方面的單行法律法規(guī)，但其相關(guān)規(guī)定卻分別體現(xiàn)在《土地管理法》（2004年）、《土地管理實(shí)施條例》（1998年）、《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》（1999年）、《關(guān)于違反土地管理規(guī)定行為行政處分暫行辦法》（2000年）、《征用土地公告辦法》（2002年）和《國土資源聽證辦法》（2004年）等以及各地方制訂的法律、法規(guī)和規(guī)章中。根據(jù)上述法律法規(guī)，完整的征地流程包括：建設(shè)項(xiàng)目許可——告知征地——征地調(diào)查——征地聽證——征地安置和補(bǔ)償——用地。其中《征用土地公告辦法》和《國土資源聽證辦法》還對(duì)公告程序和聽證程序作了專門規(guī)定。此外，《土地法》第四十五條規(guī)定：“征收農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十四條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時(shí)辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批”。第四十六條規(guī)定：“國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施”。第四十八條規(guī)定：“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見”。此外，《土地管理法實(shí)施條例》和國土資源部2006年6月《關(guān)于加快推進(jìn)征地補(bǔ)償爭議協(xié)調(diào)裁決制度的通知》對(duì)征地補(bǔ)償爭議協(xié)調(diào)裁決制度和程序也做了更加具體的規(guī)定。

（六）有償性

有償性也可稱之為補(bǔ)償性。土地征收必須以土地補(bǔ)償為必備條件。國家建設(shè)征收土地既不同于沒收土地，也不同于征購?fù)恋兀皇菬o償?shù)貜?qiáng)制征收，而是有償?shù)貜?qiáng)制征收，被征收土地的集體經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人應(yīng)當(dāng)依法取得經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償。但是，這種補(bǔ)償不是建立在獨(dú)立物權(quán)前提下的“等價(jià)交換”，而是建立在土地作為“集體公權(quán)”基礎(chǔ)上的特殊買賣?！稇椃ā返谑畻l規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”《土地法》、《物權(quán)法》和國土資源部2004年11月的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》以及各地方政府均對(duì)土地征收補(bǔ)償作了相應(yīng)的規(guī)定。至于補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，爭議較大，一般人認(rèn)為是“適當(dāng)補(bǔ)償”，它以對(duì)征地性質(zhì)的認(rèn)識(shí)不同而有較大的差異。雖然對(duì)“適當(dāng)補(bǔ)償”還沒有形成一致的意見，但應(yīng)以被征用土地的農(nóng)民生活水平不降低為原則。

總之，在現(xiàn)行法律體制下，農(nóng)村集體土地是一種特殊的權(quán)利，國家對(duì)集體土地的征收性質(zhì)有別于一般物權(quán)的轉(zhuǎn)讓，這些特殊的性質(zhì)進(jìn)而影響到集體土地征收補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)。

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