就業(yè)是民生之本，社會保障是社會發(fā)展穩(wěn)定的“減震器”和“安全網(wǎng)”。根據(jù)市委安排，今年6月至8月筆者赴美國進(jìn)行了為期3個(gè)月的學(xué)習(xí)考察，此次走出國門，到經(jīng)濟(jì)發(fā)展最強(qiáng)的美國進(jìn)行培訓(xùn)與學(xué)習(xí)考察，了解了美國就業(yè)和社會保障制度運(yùn)行情況，其中有很多方面值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。特作此文，談?wù)剬γ绹蜆I(yè)與社會保障制度的一些思考。

一、就業(yè)和社會保障是政府的首要職能之一

減少失業(yè)，力爭勞動(dòng)力的充分就業(yè)，是經(jīng)濟(jì)增長和社會穩(wěn)定的需要，而社會保障是社會公平的具體實(shí)施，是社會穩(wěn)定的“安全網(wǎng)”，各國都將就業(yè)與社會保障工作當(dāng)作政府的首要職能之一，在發(fā)展過程中不斷完善。

（一）美國就業(yè)與社會保障現(xiàn)狀和演變過程

美國政府一直把充分就業(yè)視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)之一。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政府除了通過經(jīng)濟(jì)手段增加就業(yè)機(jī)會外，還通過立法手段保障在業(yè)人員的就業(yè)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國全國人口近3億，勞動(dòng)力總數(shù)為1.7億左右。**年國內(nèi)生產(chǎn)總值為12萬億美元，人均為37610美元。**年中等收入家庭的平均年收入為46326美元，貧困線（9973美元）以下人口有3700萬。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，美國已連續(xù)五年將失業(yè)率控制在5%之內(nèi)，適齡勞動(dòng)力就業(yè)較為充分，就業(yè)率達(dá)95%以上。總的來看，美國經(jīng)濟(jì)在過去十年中保持穩(wěn)定增長，以強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)和科技實(shí)力為基礎(chǔ)，以不斷提高勞動(dòng)生產(chǎn)率為目標(biāo)，大力推動(dòng)國家經(jīng)濟(jì)的市場化發(fā)展，積極促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)投資，實(shí)現(xiàn)了消滅政府赤字和保持低通貨膨脹率的目標(biāo)，為創(chuàng)造更多工作崗位，促進(jìn)就業(yè)問題的解決提供了基礎(chǔ)條件。

相對于其他西方老牌資本主義國家，美國建立社會保障制度的時(shí)間較晚。從**年羅斯?？偨y(tǒng)上臺實(shí)施新政，參眾兩院通過了《社會保險(xiǎn)法》，當(dāng)時(shí)僅限于老年保險(xiǎn)，**年增加了遺屬保險(xiǎn)，**年又增加了殘疾保險(xiǎn)，**年建立了老年醫(yī)療保險(xiǎn)，通過60多年的發(fā)展，逐步形成了以老年、遺屬、殘疾保險(xiǎn)和老年醫(yī)療幫助為內(nèi)容的社會保障制度。

失業(yè)是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中的必然產(chǎn)物，它既有支持經(jīng)濟(jì)效率的意義，又有浪費(fèi)資源、損失國民收入的弊端。如何使失業(yè)的這種雙重效應(yīng)最終體現(xiàn)為對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的積極意義，關(guān)鍵的因素在于建立一個(gè)有效的失業(yè)保障制度。然而，我國現(xiàn)實(shí)的失業(yè)保障制度呈現(xiàn)嚴(yán)重失衡。

一、失業(yè)保障制度的需求分析

在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，一種稱為“單位福利社會主義”不僅保證單位雇員終身就業(yè)，而且還提供了包括住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育和兒童福利等所有的保障。然而，隨著經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，社會主義市場經(jīng)濟(jì)被確立并要求不斷完善，因而，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“單位”在新的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下再繼續(xù)推行“單位福利社會主義”已力不從心，因而過去的充分就業(yè)被一種轉(zhuǎn)型期的失業(yè)增長所代替。在這樣的背景下，失業(yè)現(xiàn)實(shí)很自然地提出對失業(yè)保障制度的需求。

1.國有企業(yè)改革對失業(yè)保障制度的需求。

改革開放以來，搞活國有企業(yè)一直被作為改革的核心問題，然而，時(shí)至今日，國有企業(yè)的改革仍步履維艱。其中，一個(gè)最大的障礙是國有企業(yè)內(nèi)部大量的富余人員無法釋放，嚴(yán)重地制約了國有企業(yè)改革的進(jìn)程。因此，一個(gè)自然的邏輯是，要想繼續(xù)推進(jìn)國有企業(yè)改革，就必須設(shè)法解決國有企業(yè)的富余人員。從理論上來講，解決富余人員一方面可以堰過擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模，提高勞動(dòng)邊際生產(chǎn)力來內(nèi)部精化；月一方面就是把窗余人員排斥到市場中去。表面看來，第一種方案似乎最憂，但是，它對資金和技術(shù)的要求，使其實(shí)現(xiàn)的成本很高，實(shí)施比較困難，如此，靠企業(yè)自身消化富余勞動(dòng)力已缺乏現(xiàn)實(shí)性。所以，要想減輕國有企業(yè)的冗員負(fù)擔(dān)，只有選擇釋放這條路。然而，它將引發(fā)的問題足以為實(shí)施者所顧慮。諸如，人們對社會主義主人感的認(rèn)同，要求在被釋放的同時(shí)，必須得到某種補(bǔ)償。因此，建立失業(yè)保障制度是國有企業(yè)深化改革的重要條件。

2.社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)對失業(yè)保障制度的需求。

一、醫(yī)療保障制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公平優(yōu)先原則

我國社會主義初級階段的分配原則是效率優(yōu)先、兼顧公平，這一分配原則已經(jīng)得到社會公眾的普遍認(rèn)同和接受。社會保障屬于社會再分配的范疇，因此，引入市場化機(jī)制，通過提高效率來緩解日益增大的社會保障壓力，成為推進(jìn)社會保障制度改革的重要舉措，而醫(yī)療保障制度改革的市場化取向力度更大，從各地正在推進(jìn)的醫(yī)療保障改革方案來看，盡管改革的方式不盡相同，但有一點(diǎn)是共同的，與過去相比個(gè)人的醫(yī)療保障責(zé)任在擴(kuò)大，政府責(zé)任在縮小，更多的社會資本進(jìn)入醫(yī)療行業(yè)。醫(yī)療保障改革的市場化取向，雖然在一定程度上激勵(lì)了醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，提高了醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的服務(wù)效率，但是其負(fù)面效應(yīng)也是顯而易見的。

其一，醫(yī)療機(jī)構(gòu)市場化運(yùn)作，優(yōu)勝劣汰，導(dǎo)致城市大醫(yī)院的技術(shù)水平、設(shè)備條件越來越好，而城市社區(qū)醫(yī)院，尤其是農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院維系艱難，逐步萎縮，甚至到了無法生存的地步。政府衛(wèi)生投入也越來越向大醫(yī)院傾斜，加劇了這種分化的程度。目前，全國80%的醫(yī)療資源集中在大城市，其中30%又集中在大醫(yī)院。結(jié)果是城市人往大醫(yī)院跑，農(nóng)村人往城市跑，大醫(yī)院人滿為患，小醫(yī)院門可羅雀。

其二，我國連年對醫(yī)療機(jī)構(gòu)投入減少和藥品漲價(jià)的補(bǔ)償機(jī)制缺乏，迫使醫(yī)療機(jī)構(gòu)出現(xiàn)較強(qiáng)烈的逐利傾向，追求利潤的最大化逐步成為其主要的功能。由于醫(yī)療市場是一個(gè)特殊市場，醫(yī)患信息不對稱，市場競爭往往使價(jià)格升高。例如醫(yī)療機(jī)構(gòu)為了在競爭中取得有利地位，往往競相購買高精尖設(shè)備，使我國本來就不足的醫(yī)療資源重復(fù)配置而浪費(fèi)，設(shè)備購入后為盡快收回成本并獲得利潤，往往過度提供醫(yī)療服務(wù)。醫(yī)療行業(yè)作為一種特殊行業(yè)，很容易形成市場壟斷的地位，市場壟斷條件下醫(yī)療費(fèi)用持續(xù)上漲將不可避免。醫(yī)療保障費(fèi)用與日俱增，政府、個(gè)人、企業(yè)都承受了巨大壓力，占我國人口70%以上沒有醫(yī)療保障的農(nóng)村人口更是難以承受高昂的醫(yī)療費(fèi)用。

因此，筆者認(rèn)為，醫(yī)療事業(yè)改革的市場化取向，雖然有其積極作用的一面，但是卻背離了醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的基本規(guī)律。與一般消費(fèi)品不同，大部分的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)具有公共品或準(zhǔn)公共品性質(zhì)。具有公共品性質(zhì)的服務(wù)是營利性市場主體干不了、干不好或不愿干的，也是個(gè)人力量所無法左右的。必須而且只能由政府來發(fā)揮主導(dǎo)作用，否則就一定要出問題。政府的責(zé)任應(yīng)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是在公平優(yōu)先的理念下，全面干預(yù)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的建設(shè)和發(fā)展。二是強(qiáng)化政府的籌資和分配功能，滿足所有人的基本醫(yī)療需求。從以上兩個(gè)方面的政府責(zé)任來看，中國的醫(yī)療保障所存在的問題，根源主要不在于缺少公共資金，而在于缺少公平優(yōu)先的價(jià)值理念和有效的政府管理。

政府如何在醫(yī)療保障方面發(fā)揮主導(dǎo)作用，貫徹公平優(yōu)先的價(jià)值理念，構(gòu)建公共保障體系，為全體社會成員提供最基本的醫(yī)療保障呢？筆者認(rèn)為，改革開放以來，我國的綜合國力有了很大的增強(qiáng)，但人口多、人均經(jīng)濟(jì)水平低、社會保障能力差的基本國情并沒有改變，中國還將長期處于社會主義初級階段。醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展水平與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，基本醫(yī)療保障水平與生活水平相適應(yīng)[2].因此，在基本醫(yī)療保障方面，要以政府投入為主，針對絕大部分的常見病、多發(fā)病，為全民提供所需藥品和診療手段的基本醫(yī)療服務(wù)包，以滿足全體公民的基本健康需要。具體實(shí)施方式是，政府確定可以保障公眾基本健康的藥品和診療項(xiàng)目目錄，政府統(tǒng)一組織、采購，并以盡可能低的統(tǒng)一價(jià)格提供給所有疾病患者。其中所用的大部分成本由政府財(cái)政承擔(dān)。為控制浪費(fèi)，個(gè)人需少量付費(fèi)。對于一些特殊困難群體，自付部分可進(jìn)行減免。

當(dāng)前，我國發(fā)展已經(jīng)站在新的歷史起點(diǎn)上。深入貫徹落實(shí)黨的十七大精神，推動(dòng)科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)社會和諧，要求我們加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)。在這種情況下，加快建設(shè)健全的、適合我國國情的社會保障制度，顯得倍加重要、倍加緊迫。

時(shí)展的客觀要求

完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制需要健全的社會保障制度來化解居民的各種生活風(fēng)險(xiǎn)。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，社會分工日益細(xì)化，人們在得到更多發(fā)展機(jī)會的同時(shí)，所面臨的失業(yè)、競爭失敗等風(fēng)險(xiǎn)也在加大；在現(xiàn)代社會，家庭小型化、人口流動(dòng)性增強(qiáng)等趨勢日益明顯，家庭保障功能逐漸弱化，亟須社會化的保障制度來化解居民的貧困、疾病、養(yǎng)老等各種生活風(fēng)險(xiǎn)。只有建設(shè)健全的社會保障制度，才能促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制日益完善，才能保障居民生活，不斷提高居民的福利水平。

推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會和諧需要健全的社會保障制度來保駕護(hù)航。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中存在的貧富差距拉大、勞動(dòng)糾紛增多、不同社會群體利益分配關(guān)系復(fù)雜等矛盾和問題，都與缺乏社會保障制度的有效調(diào)節(jié)或者調(diào)節(jié)力度不夠直接相關(guān)。只有加快建設(shè)健全的社會保障制度，才能通過制度化的保障機(jī)制逐漸縮小差距、緩解矛盾與沖突，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展和社會和諧。

實(shí)現(xiàn)全體人民共享發(fā)展成果需要健全的社會保障制度來提供保證。經(jīng)濟(jì)增長不可能自動(dòng)地解決成果共享問題，實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展成果的目標(biāo)必須借助于強(qiáng)有力的收入再分配工具。社會保障制度是已被工業(yè)化國家的實(shí)踐證明了的調(diào)節(jié)收入分配差距、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展成果的基本制度安排。其中，社會救助以保障低收入群體或者困難群體的生活而直接縮小貧富差距，緩和社會階層矛盾；社會保險(xiǎn)以化解勞動(dòng)者的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等風(fēng)險(xiǎn)，調(diào)節(jié)勞資利益分配格局而緩解勞資沖突；老年人福利、殘疾人福利、婦女兒童福利、教育福利、住房福利等各項(xiàng)福利事業(yè)的發(fā)展，則保證各個(gè)社會群體合理分享發(fā)展成果?？梢?，加快建設(shè)健全的社會保障制度，不僅十分必要，而且非常緊迫。

目前已經(jīng)具備基本條件

醫(yī)療保障制度一般包括免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)、醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助等內(nèi)容，在世界許多國家已成為一項(xiàng)基本的社會經(jīng)濟(jì)制度。從1883年德國俾斯麥政府頒布《疾病社會保險(xiǎn)法》開始，在醫(yī)療保險(xiǎn)制度誕生的100多年里，醫(yī)療保障制度的變遷經(jīng)歷了萌芽、建立、發(fā)展和改革幾個(gè)階段。特別是從20世紀(jì)70年代開始的全球范圍的制度改革，與各國的政治、經(jīng)濟(jì)體制改革高度融合，持久而深入地展開。

發(fā)展淵源

各國的國情不同，各自制度不斷演變，但是在醫(yī)療保障制度發(fā)展史上卻呈現(xiàn)出來一些典型模式。英國是最早進(jìn)行工業(yè)化的國家，在福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會公平思潮影響下，確定了以貝弗里奇報(bào)告為藍(lán)本的福利制度框架，形成了全民醫(yī)療保健服務(wù)的福利模式，這種模式在北歐和一些盎格魯—撒克遜國家有了傳承和借鑒。

德國在新歷史學(xué)派、社會改良思潮影響下，在社會矛盾和工人力量的驅(qū)動(dòng)下，建立了繳費(fèi)和待遇相掛鉤的醫(yī)療保險(xiǎn)模式，亞洲和南美洲一些國家選擇了這種模式。

美國受凱恩斯理論和自由主義的影響，作為羅斯福新政的重要內(nèi)容，建立了以市場運(yùn)作為主，政府僅為老人和窮人提供基本醫(yī)療保障的市場保險(xiǎn)模式。雖然完全借鑒美國模式的國家很少見，但是通過市場運(yùn)作的商業(yè)補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)在很多國家都存在。

新加坡作為擺脫殖民統(tǒng)治的高度市場化國家，采取了獨(dú)樹一幟的完全個(gè)人賬戶的強(qiáng)制公積金模式，印度尼西亞、中國等一些實(shí)行完全賬戶和部分賬戶的國家借鑒了這種模式。

［提要］迄今為止，我國農(nóng)村養(yǎng)老保障體系依然存在諸多短板，如政策法規(guī)尚未健全、農(nóng)村家庭養(yǎng)老模式難以為繼、資金籌集與基金管理方式存在問題、農(nóng)村居民參保觀念有待加強(qiáng)等。而上述問題根本歸因，可追溯到政府責(zé)任的缺位、現(xiàn)行戶籍和土地制度的制約、村民觀念落后等原因。因此，有必要切實(shí)推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的健全與完善，從法律制度、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、基金籌資及管理和村民積極性等方面探索改革路徑，切實(shí)解決我國農(nóng)村居民養(yǎng)老保障困擾。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保障制度；老齡化；家庭養(yǎng)老

目前，我國國民經(jīng)濟(jì)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)跨越式提升，但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新時(shí)期下，人口老齡化問題日益嚴(yán)重，隨之而來的是農(nóng)村養(yǎng)老保障問題所造成的挑戰(zhàn)。截至2020年，我國農(nóng)村總?cè)藬?shù)中有23.8%為60周歲以上的老年人口，相比于城市老年人口占比多出8%。據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，至2035年，該比例將上升超過37個(gè)百分點(diǎn)，屆時(shí)農(nóng)村老年人口比例將比城鎮(zhèn)約多出13%，并預(yù)測今后30年內(nèi)我國農(nóng)村人口老齡化程度將居高不下，農(nóng)村老齡化問題將持續(xù)發(fā)展。社會保障制度是國家設(shè)計(jì)的一項(xiàng)通過國家收入再分配來維護(hù)社會公平與正義、促進(jìn)社會和諧的基本制度，而養(yǎng)老保障制度作為其最重要的一項(xiàng)內(nèi)容，存在的意義不容忽視。此項(xiàng)制度正是旨在緩解廣大群眾養(yǎng)老壓力、解決國民養(yǎng)老困境。養(yǎng)老保障制度是構(gòu)建和諧社會的前提要素，也是發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)必不可少的重要保障。然而迄今為止，我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度依然在諸多方面存在短板，所以探究我國養(yǎng)老保障制度中存在的問題并進(jìn)行優(yōu)化路徑探索，是當(dāng)前的關(guān)鍵任務(wù)。

一、我國農(nóng)村養(yǎng)老保障面臨的困境

（一）法律法規(guī)不健全。首先，在政策法規(guī)方面，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度體系亟待健全?，F(xiàn)今所施行的相關(guān)政策多以指導(dǎo)條例、會議通知等方式下達(dá)至區(qū)域政府，社會保障政策的制定、落實(shí)環(huán)節(jié)皆缺乏穩(wěn)定性與規(guī)范性。其次，國家補(bǔ)貼相關(guān)法律制度尚未建立健全，無法從根本上保障村民養(yǎng)老權(quán)益。法律制度是政策落實(shí)的根本保障，尤其對于農(nóng)村養(yǎng)老保障而言更為重要。不僅如此，由于無法可依，不同區(qū)域政府有關(guān)養(yǎng)老保障工作的決策與落實(shí)工作未能統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，極易導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)政策落實(shí)過程出現(xiàn)責(zé)任推諉或臨時(shí)變更現(xiàn)象，對我國農(nóng)村養(yǎng)老保障事業(yè)的有序推進(jìn)造成極大困擾。我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)政策的主要依據(jù)，源自民政部門制定的《我國社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》（以下簡稱《基本方案》）和國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)民政部門制定的《關(guān)于進(jìn)一步做好我國社會養(yǎng)老保險(xiǎn)工作意見的通知》兩個(gè)不具法律性的文件，而此類文件并不具備法律效力，無法保證相關(guān)規(guī)章政策的權(quán)威性。并且隨著社會城市化、現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程的深入，相關(guān)機(jī)制已經(jīng)難以滿足我國農(nóng)村居民對于養(yǎng)老保障的需求，更加無法契合城鄉(xiāng)二元化發(fā)展格局的法律保障訴求，導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系陷入發(fā)展困境。

（二）農(nóng)村家庭養(yǎng)老模式難以為繼?，F(xiàn)代化、工業(yè)化使家庭功能由原來的集中型向分散型轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的幾世同堂的生活正受到前所未有的沖擊。首先，因?yàn)檗r(nóng)作物升值空間小，且生活壓力加大，鄉(xiāng)村適齡青年不斷涌入城市尋求就業(yè)機(jī)會，導(dǎo)致農(nóng)村空巢老人與日俱增，家庭養(yǎng)老的功能衰退，老年人缺乏精神慰藉和生活照料。其次，農(nóng)民工在城市化過程中所感受到的外界環(huán)境的變化，使孝敬父母、贍養(yǎng)老人的傳統(tǒng)觀念遇到前所未有的挑戰(zhàn)，分散了家庭的凝聚力。最后，生活節(jié)奏的加快、競爭壓力的增大，使大多數(shù)年輕人疲于應(yīng)付工作的挑戰(zhàn)和社會的壓力，無暇顧及老年人的生活，更疏于對老年人的照顧，并且年輕人新的價(jià)值觀念和生活方式難以得到老年人的認(rèn)同，代際矛盾加深，雙方難以共處一堂?！梆B(yǎng)兒防老”的家庭養(yǎng)老模式難以為繼。

一、制度結(jié)構(gòu)優(yōu)化

1.實(shí)體性權(quán)利與程序性權(quán)利的統(tǒng)一

在我國社會保障的法制建設(shè)中，存在著重視實(shí)體性權(quán)利的保護(hù)而忽視程序性權(quán)利的規(guī)范的問題。需求主體的程序性權(quán)利包括社會保障的請求權(quán)、申訴權(quán)和救濟(jì)權(quán)，這樣一些程序性權(quán)利的保護(hù)，無論在立法者那里還是執(zhí)法者那里都沒引起足夠的重視。這源于傳統(tǒng)思維方式的束縛和現(xiàn)行制度規(guī)范的約束，傳統(tǒng)的主客體思維方式將社會保障的需求主體當(dāng)作被動(dòng)的接受者，其所獲得的保障利益是來自國家和社會的恩賜，至于國家和社會給多少、給不給，個(gè)人都無權(quán)抗?fàn)?。我國最低生活保障制度?shí)施中存在一些嚴(yán)重的違規(guī)行為，許多合乎要求、急需幫助的社會成員無法獲得救助，致使“低保”變成了“人情?！?，其根源就在于需求主體的程序性權(quán)利沒有得到保障。在社會保障權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利已獲得普遍共識的今天，公民實(shí)體性社會保障權(quán)的保護(hù)離不開程序性權(quán)利的行使。在社會保障制度的實(shí)施機(jī)制不完善的情形下，程序性權(quán)利的保障顯得尤為重要。我們應(yīng)通過適當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)，給予法定范圍的公民以權(quán)利訴求權(quán)、權(quán)利救濟(jì)權(quán)，加強(qiáng)程序性法律的制定和出臺。

2.地方法規(guī)的檢視與協(xié)調(diào)

我國最權(quán)威的立法機(jī)關(guān)是全國人民代表大會及其常委會，其次為地方人民代表大會及常委會。各地在執(zhí)行出自國務(wù)院、勞動(dòng)社會保障部的行政法規(guī)、規(guī)章、條例時(shí)，會根據(jù)本地的具體情況，再行制定地方行政法規(guī)、規(guī)章或具體實(shí)施辦法。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同、統(tǒng)籌層次不一，再加上城鄉(xiāng)差別，出自地方人大或基層政府的地方性法規(guī)五花八門、各具特點(diǎn)。僅就最低生活保障而言，各地的資格審查標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，給付水平也出現(xiàn)數(shù)倍甚至數(shù)十倍的差距。一些地方政府出自地方本位的考慮，人為地限制養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)或抬高轉(zhuǎn)移接續(xù)的成本。一些大中城市對非本地戶籍務(wù)工人員采取明顯的排斥政策，限制其子女在父母工作地的升學(xué)和受教育權(quán)、保障房申請權(quán)、社會救助申請權(quán)。這些規(guī)定既造成地方間制度銜接的障礙，也與最高立法機(jī)關(guān)和行政部門的法律、法規(guī)明顯相左。所以必須對地方法規(guī)進(jìn)行認(rèn)真檢視，同時(shí)加大中央財(cái)政的社會保障投入。一是對“碎片化”的制度進(jìn)行整合，二是加快低層級法律規(guī)范的升級，以促進(jìn)地區(qū)、部門、城鄉(xiāng)間社會保障制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

二、權(quán)利實(shí)現(xiàn)環(huán)境的綜合治理

本文作者：皮純協(xié)任志寬

本文就進(jìn)一步完善具有中國特色的憲法監(jiān)督保障制度,維護(hù)憲法的實(shí)施,談幾點(diǎn)看法。

一、完普具有中國特色的憲法監(jiān)督保障制度的必要性

所謂憲法監(jiān)督保障制度,是指根據(jù)憲法(或憲法性文件,憲法性的慣例)規(guī)定,擁有立法解釋權(quán)或監(jiān)督權(quán)的特定國家機(jī)關(guān),依照一定的程序?qū)彶楹筒脹Q國家的法律、法令、命令、行政措施以及國家機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)人的行為是否同憲法的原則或內(nèi)容相抵觸.以維護(hù)憲法的權(quán)威,維護(hù)法制的統(tǒng)一與尊嚴(yán),保障憲法實(shí)施的制度。一九八二年憲法(以下簡稱新憲法)認(rèn)真總結(jié)了我國的歷史經(jīng)驗(yàn),同時(shí)也吸收了外國經(jīng)驗(yàn),規(guī)定了適應(yīng)中國國情的憲法監(jiān)督保障制度。新憲法中,與憲法監(jiān)督保障制度有關(guān)的序言和條文至少有以下幾點(diǎn):第一,憲法序言中宣告憲法作為國家根本大法享有崇高的地位和最大的權(quán)威,指出憲法具有最高法律效力,同時(shí)宣告憲法是各族人民,一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量,各政黨扣各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織活動(dòng)的根本準(zhǔn)則。第二,憲法明確規(guī)定:任何組織和個(gè)人都必須遵守憲法和法律,不得有超越憲法和法律的特權(quán)。一切違反憲法和法律的行為必須予以追究。第三,憲法明確規(guī)定:一切法律、行政法規(guī)和地方法規(guī)都不得同憲法相抵觸。第四,為了有效監(jiān)督保障憲法的實(shí)施,憲法規(guī)定:全國人民代表大會和全國人大常委會都有權(quán)監(jiān)督憲法的實(shí)施,并且規(guī)定:全國人大有權(quán)改變或撤銷全國人大常委會不適當(dāng)?shù)臎Q定,全國人大常委會有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令,撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。地-方各級人氏代表大會在本行政區(qū)域內(nèi),保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行,縣級以上地方各級人民代表大會有權(quán)改變或撤銷本級人大常委會不適當(dāng)?shù)臎Q定,縣級以上的地方各級人大常委會有權(quán)撤銷本級人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令以及撤銷下一級人大不適當(dāng)?shù)臎Q議。第五,對于憲法行為的監(jiān)督也有相應(yīng)的規(guī)定。一切違反憲法和法律的行為必須予以追究,在這一總原則指導(dǎo)下規(guī)定:遵守憲法和法律是每個(gè)公民必須履行的憲法義務(wù)。全國人大代表必須模范地遵守憲法和法律。任何公民都享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利,同時(shí)必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)。公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利,公民行使憲法規(guī)定的權(quán)利和自由也要遵守憲法的總原則,即在行使自由和權(quán)利的時(shí)候,不得損害國家、社會、集體的利益和其他公民的合法自由權(quán)利,如不遵守這項(xiàng)原則,而濫用權(quán)利,就會受到譴責(zé)直到追究法律責(zé)任。憲法對公民各項(xiàng)權(quán)利和自由也沒有禁止性、限制性規(guī)定,如果誰要違反,就是違憲,構(gòu)成犯罪行為的,還要受到刑罰的制裁。新憲法這些規(guī)定比前三部憲法監(jiān)督保障的內(nèi)容大大地充實(shí)和具體化了。這些規(guī)定是在吸取歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上并且適當(dāng)參照外國經(jīng)驗(yàn)制定的,體現(xiàn)了我國的社會主義本質(zhì)和國情,也體現(xiàn)了新時(shí)期的新特點(diǎn)。這些規(guī)定為憲法的切實(shí)實(shí)施提供了保障?，F(xiàn)在全國人民、各級國家機(jī)關(guān)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,正在以憲法為根本活動(dòng)準(zhǔn)則,以憲法監(jiān)督保障制度的規(guī)定為法律依據(jù),為切實(shí)保證憲法規(guī)定的各項(xiàng)制度的實(shí)施進(jìn)行著不懈的努力。各地區(qū)為保障憲法實(shí)施,維護(hù)國家法制的統(tǒng)一與尊嚴(yán)做出了很大的成績。如:為了保證各項(xiàng)法律、法規(guī)、命令、決議不同憲法相抵觸,各地都組織人員進(jìn)行了清理法規(guī)的活動(dòng)并且初步取得了成須,為了保障公民的各項(xiàng)民主權(quán)利,保障公民的申訴控告、檢舉權(quán),各地國家權(quán)力機(jī)關(guān)、.司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)均設(shè)立了信訪接待部門,建立了接待日制度,解決了許多實(shí)際問題。同時(shí),我們也應(yīng)該看到,憲法中有關(guān)于監(jiān)督保證憲法實(shí)施制度的規(guī)定固然是很好的,但憲法畢競不是法律大全,只能作原則性的規(guī)定。這就需要用具體的單行法規(guī)等形式把憲法的原則性規(guī)定加以具體化,這樣才能更進(jìn)一步完善監(jiān)督保障憲法的實(shí)施。完善這種同憲法監(jiān)督保障制度配套的法律制度,無論從理論上看還是從實(shí)踐上看,都是十分必要的。首先,從理論上看。憲法是一個(gè)畫家的根本大法,是民主制度化法律化的基本形式。因此,保障憲法的實(shí)施,就能夠從根本上維護(hù)統(tǒng)治階級的統(tǒng)治秩序,維護(hù)其民主制度和法律制度的統(tǒng)一。否則,國家的民主制度、法律制度就有可能遭到破壞。歷史和現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、國內(nèi)和國際的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),都證明了這一點(diǎn)。由于憲法是民主制度化、法律化的基本形式,這就需要有具體制度加以落實(shí)。如憲法規(guī)定:一切違反憲法和法律的行為必須予以追究。那么,就應(yīng)有一套具體制度,規(guī)定違憲案件由誰來追究,怎樣追究,依照什么程序追究等等。其次,從工作實(shí)踐上看?，F(xiàn)實(shí)生活中的確存在著同憲法、法律相悖的法規(guī)或違憲行為。例如,個(gè)別的現(xiàn)行法律條文同新憲法有關(guān)條文的內(nèi)容不盡一致。再如,司法實(shí)踐中,大量存在著司法的解釋性的文件,據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),僅一九八二年刑事審判和檢察工作方面的解釋性文件就不下七十份。這種文件大體分兩種情況:一種是最高人民法院和最高人民檢察院對某間題的解釋,這種解釋有法律依據(jù),屬于司法或檢察解釋。這從司法檢察實(shí)踐上看,效果很好,能使部門法中某些規(guī)定更加具體化,也能適應(yīng)形勢的需要。另一種是最高人民法院、最高人民檢察院和司法部就某間題的聯(lián)合解釋或個(gè)人就某問題的解釋等。筆者認(rèn)為,如果屬于重大問題,應(yīng)由全國人大常委會進(jìn)行解釋,如果屬于司法檢察實(shí)踐中的問題,可以由最高人民檢察院或最高人民法院進(jìn)行檢察或司法解釋。這種聯(lián)合解釋或個(gè)人解釋的形式的范圍和效力,可以研究,即使是司法檢察解釋,也有一些問題值得進(jìn)一步研究。又如,某省一地區(qū)人大常委會有一年攫自決定不召開人大會議。這顯然違反了憲法和地方人大組織法的規(guī)定。另外,完善憲法監(jiān)督保障制度也是經(jīng)濟(jì)體制改革的需要。目前,以城市為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放正在展開,這是很深刻的變革,涉及面很廣,為使工作有條不紊地進(jìn)行,辦事有章可循,有許多新問題需要及時(shí)作出有法律效力的規(guī)定,全國人大常委會已授權(quán)國務(wù)院在這方面可以制定暫行規(guī)定或條例。保證上述暫行規(guī)定的合憲性,正是為了從根本上保障改革和開放的順利進(jìn)行。

二、完普憲法監(jiān)督保障制度,可以借鑒外國有益經(jīng)驗(yàn)

社會主義國家為了保障憲法的實(shí)施,在批判地繼承資本主義國家的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,也開始建立起自己的憲法監(jiān)督保障制度。當(dāng)代社會主義國家大多是把憲法監(jiān)督權(quán)歸于立法機(jī)關(guān),也有專門設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)的,羅馬尼亞社會主義共和國憲法從以下兩個(gè)方面規(guī)定監(jiān)督和保障憲法實(shí)施的。第一,作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的大國民議會負(fù)責(zé)對憲法的實(shí)施情況執(zhí)行一般監(jiān)督,并單獨(dú)決定法律的合憲性。第二,為了對法律的合憲性執(zhí)行監(jiān)督以及通過法律進(jìn)行準(zhǔn)備工作,大國民議會在其五年任期內(nèi)選舉本屆的憲法與法律委員會,由大國民議會代表中選出委員大部分,并另選非代表的專家一部分.(不得超過委員會成員總數(shù)的三分之一)作為委員,組成這個(gè)委員會,委員會就法律的合憲性提出報(bào)告或者意見。南斯拉夫則是設(shè)立專門性的憲法法院來負(fù)責(zé)監(jiān)督和保障憲法的實(shí)施。南斯拉夫聯(lián)邦憲法法院由邦議會選舉的院長和十三名法官組成,法官任期八年,不得連任,聯(lián)邦憲法法院院長從法官中產(chǎn)生,任期一年,實(shí)行輪換制,憲法法院法官不得兼職。聯(lián)邦憲法法院職責(zé)是:第一,裁決共和國(自治省)的法律和其他文件,以及聯(lián)邦各機(jī)關(guān),各社會政治共同體機(jī)關(guān)的條例等是否同聯(lián)邦憲法、法律相一致。第二,解決聯(lián)邦共和國(自治省)之間,共和國與自治省之間以及不同共和國領(lǐng)土上的其他社會政治共同體之間有關(guān)權(quán)利和義務(wù)的爭議,解決共和國或自治省憲法法院之間,法院和聯(lián)邦機(jī)關(guān)之間,聯(lián)邦機(jī)關(guān)同共和國(自治省)機(jī)關(guān)之間的權(quán)限沖突。如果憲法法院確認(rèn)某項(xiàng)法律同聯(lián)邦憲法不一致,它就作出裁決,然后將裁決提交主管議會,主管議會有義務(wù)在控制裁決之日起六個(gè)月內(nèi)消除這種違憲的事情,若在期限內(nèi)未消除,該違憲法律即歸無效,憲法法院對此將作出裁決予以確認(rèn)。任何人都可以評定是否符合聯(lián)邦憲法和法律的問題,主動(dòng)向憲法法院起訴,憲法法院也、一以自己起訴。從以上介紹,我們看到各國憲法監(jiān)督保障制度有其共同點(diǎn)。第一,各國憲法的實(shí)施,必須有一定的機(jī)構(gòu)保障。第二,保障憲法實(shí)施的機(jī)構(gòu)必須是高度權(quán)威的機(jī)構(gòu)。第三,保障憲法實(shí)施的機(jī)構(gòu)雖然各有不同,監(jiān)督范圍、違憲審查的方式也各不相同,但是究競以哪一種形式較為合適,要看各國的具體情況。上述外國的一些經(jīng)驗(yàn),可供我們參考。

近幾年來，因漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)所引發(fā)的漁民養(yǎng)老保障問題日益凸顯。對此，市、區(qū)兩級黨委政府予以高度重視和關(guān)注，把解決漁民養(yǎng)老保障問題確定為今年實(shí)事項(xiàng)目。我局于前期就漁民定性、保障范圍、保障方式、保障水平等問題，深入漁村開展專題調(diào)研，現(xiàn)報(bào)告如下。

一、基本情況和特點(diǎn)

20*年底，全區(qū)有在冊漁業(yè)總?cè)丝?5412人（區(qū)統(tǒng)計(jì)部門統(tǒng)計(jì)數(shù)為12235人），占漁農(nóng)業(yè)人口數(shù)的7%，有19個(gè)漁業(yè)村（隊(duì)）各分布在8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），擁有在冊耕地695畝（區(qū)統(tǒng)計(jì)部門統(tǒng)計(jì)數(shù)為898.82畝）。在漁業(yè)人口中，16周歲到60周歲的有10657人（區(qū)統(tǒng)計(jì)部門統(tǒng)計(jì)的勞動(dòng)力數(shù)為4871），占總?cè)丝诘?9.15%；60周歲以上的有2793人，占總?cè)丝诘?8.12%；船只股東人數(shù)為822人；漁業(yè)村下海打工人數(shù)為1324人；打工婦女人數(shù)為1893人。

（一）我區(qū)涉漁行政區(qū)域廣，情況比較復(fù)雜。在全區(qū)漁業(yè)村（隊(duì)）中，沒耕地、在憑票供糧時(shí)期所有群眾都吃全返銷糧的有7個(gè)村1個(gè)隊(duì)，分別是干覽的西碼頭村、金塘的黃泥坎村、先鋒村、瀝港漁業(yè)隊(duì)（漁民分散居住在瀝港村、平倭村、觀前村和外小岙村，統(tǒng)一由瀝港漁業(yè)資產(chǎn)管理委員會管理）、木漁村、小沙的毛峙村、原峙岙塘漁業(yè)村（現(xiàn)在的峙岙塘村還合并了幾個(gè)農(nóng)業(yè)村，且已有部分農(nóng)民參加了被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障）、鹽倉的螺漁村；有少量旱地（具體見表一）、在憑票供糧時(shí)期漁業(yè)后方人員吃半返銷糧的有10個(gè)村1個(gè)漁業(yè)隊(duì)，分別是白泉的浪西村、長白的白馬村、云龍村、北禪的新港社區(qū)（三個(gè)漁村，釣門、釣山、黃沙）、海峰村、金塘的長沙村、岑港的馬南村、馬北村和長白的蛟龍村蛟龍漁業(yè)隊(duì)。長白的蛟龍行政村包括蛟龍村、里蛟村與外蛟村，里蛟和外蛟都是農(nóng)民。

*

金塘的西侯村、干覽的勝豐村雖然有部分人員從事船只作業(yè)，但每戶家庭都分有耕地，并且從沒吃過返銷糧，目前有部分人員已經(jīng)參加被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障。這些村的第一生產(chǎn)資料是耕地，村民從事海洋捕撈是利用了靠海的優(yōu)勢。鹽倉街道平巖村的情況非常特殊，村民雖然戶口性質(zhì)上屬于農(nóng)民，但沒有耕地，曾經(jīng)也吃返銷糧，且以撐運(yùn)輸船為生（全村約有76人）。

近幾年來，因漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)所引發(fā)的漁民養(yǎng)老保障問題日益凸顯。對此，市、區(qū)兩級黨委政府予以高度重視和關(guān)注，把解決漁民養(yǎng)老保障問題確定為今年實(shí)事項(xiàng)目。我局于前期就漁民定性、保障范圍、保障方式、保障水平等問題，深入漁村開展專題調(diào)研，現(xiàn)報(bào)告如下。

一、基本情況和特點(diǎn)

20*年底，全區(qū)有在冊漁業(yè)總?cè)丝?5412人（區(qū)統(tǒng)計(jì)部門統(tǒng)計(jì)數(shù)為12235人），占漁農(nóng)業(yè)人口數(shù)的7%，有19個(gè)漁業(yè)村（隊(duì)）各分布在8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），擁有在冊耕地695畝（區(qū)統(tǒng)計(jì)部門統(tǒng)計(jì)數(shù)為898.82畝）。在漁業(yè)人口中，16周歲到60周歲的有10657人（區(qū)統(tǒng)計(jì)部門統(tǒng)計(jì)的勞動(dòng)力數(shù)為4871），占總?cè)丝诘?9.15%；60周歲以上的有2793人，占總?cè)丝诘?8.12%；船只股東人數(shù)為822人；漁業(yè)村下海打工人數(shù)為1324人；打工婦女人數(shù)為1893人。

（一）我區(qū)涉漁行政區(qū)域廣，情況比較復(fù)雜。在全區(qū)漁業(yè)村（隊(duì)）中，沒耕地、在憑票供糧時(shí)期所有群眾都吃全返銷糧的有7個(gè)村1個(gè)隊(duì)，分別是干覽的西碼頭村、金塘的黃泥坎村、先鋒村、瀝港漁業(yè)隊(duì)（漁民分散居住在瀝港村、平倭村、觀前村和外小岙村，統(tǒng)一由瀝港漁業(yè)資產(chǎn)管理委員會管理）、木漁村、小沙的毛峙村、原峙岙塘漁業(yè)村（現(xiàn)在的峙岙塘村還合并了幾個(gè)農(nóng)業(yè)村，且已有部分農(nóng)民參加了被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障）、鹽倉的螺漁村；有少量旱地（具體見表一）、在憑票供糧時(shí)期漁業(yè)后方人員吃半返銷糧的有10個(gè)村1個(gè)漁業(yè)隊(duì)，分別是白泉的浪西村、長白的白馬村、云龍村、北禪的新港社區(qū)（三個(gè)漁村，釣門、釣山、黃沙）、海峰村、金塘的長沙村、岑港的馬南村、馬北村和長白的蛟龍村蛟龍漁業(yè)隊(duì)。長白的蛟龍行政村包括蛟龍村、里蛟村與外蛟村，里蛟和外蛟都是農(nóng)民。

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金塘的西侯村、干覽的勝豐村雖然有部分人員從事船只作業(yè)，但每戶家庭都分有耕地，并且從沒吃過返銷糧，目前有部分人員已經(jīng)參加被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障。這些村的第一生產(chǎn)資料是耕地，村民從事海洋捕撈是利用了靠海的優(yōu)勢。鹽倉街道平巖村的情況非常特殊，村民雖然戶口性質(zhì)上屬于農(nóng)民，但沒有耕地，曾經(jīng)也吃返銷糧，且以撐運(yùn)輸船為生（全村約有76人）。