導語：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中存在的土地流轉問題對策及分析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

加快農(nóng)村土地流轉是建設統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的重要內(nèi)容之一。通過轉包、出租、互換、轉讓等形式促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的流轉，有助于加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，促進農(nóng)村土地集約經(jīng)營和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟規(guī)模發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源持續(xù)高效利用和生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，推動農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)有序轉移。然而，在司法實踐中可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權在流轉過程中，出現(xiàn)了大量的主體不適格、形式不規(guī)范、程序不合法等問題。隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的不斷深化、城鎮(zhèn)化進程的加快，土地承包經(jīng)營權為承包主體帶來的收益將成倍增加。在利益的驅使下，這些潛在的土地流轉問題可能集中爆發(fā)，從而產(chǎn)生大量農(nóng)地糾紛，影響到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的順利進行以及社會的和諧穩(wěn)定。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權在流轉過程中存在的問題

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權作為一種財產(chǎn)性權利，可以為承包主體帶來收益。實現(xiàn)收益的方式除了農(nóng)戶自行經(jīng)營承包地之外，將土地承包經(jīng)營權以轉包、出租、互換、轉讓等方式進行流轉，也是實現(xiàn)收益的重要途徑。在現(xiàn)實生活中，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權早已廣泛流轉。筆者在司法實踐中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權在流轉過程中極不規(guī)范，不同程度地存在以下問題，并由此產(chǎn)生大量訴訟。

1.以租代征現(xiàn)象普遍。農(nóng)民以轉包的方式將其擁有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉給他人，有利于農(nóng)村土地的集約使用與規(guī)模經(jīng)營，與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的改革方向相一致。然而，筆者在司法實踐中發(fā)現(xiàn)，“以租代征”現(xiàn)象普遍。所謂“以租代征”，是指用地單位繞過法定的農(nóng)用地轉用和土地征收審批手續(xù)，通過租用農(nóng)民集體土地，而直接進行非農(nóng)業(yè)建設的行為。“以租代征”不是法定的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉方式，而是違反《土地管理法》的行為，受到法律明令禁止。然而，在經(jīng)濟利益的驅動下，以租代征現(xiàn)象在地處城鄉(xiāng)結合部、經(jīng)濟相對發(fā)達的近郊區(qū)普遍存在。由于“以租代征”合同所設定的租賃期限普遍較長，而合同簽訂時的土地價值不高，雙方約定的租金標準也不會太高，“以租代征”實質(zhì)成為一種“圈地運動”。一方面，隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的深入以及城鎮(zhèn)化進程的加快，土地價值凸顯，帶給經(jīng)營者的收益成倍增加，雙方約定的租金顯得微不足道；另一方面，簽訂租賃合同的農(nóng)民在很長一段時間內(nèi)將失去土地經(jīng)營權，而土地經(jīng)營權對農(nóng)民而言，意味著生存保障?？梢灶A見，如果不加以引導，“以租代征”問題在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中可能凸顯。隨著時間的推移，“租賃雙方”因租金標準問題產(chǎn)生的糾紛將大量出現(xiàn)，從而影響到社會的和諧穩(wěn)定。

2.流轉主體不適格。在我國，農(nóng)村土地承包方式分為家庭承包與其他方式承包兩種，且以家庭承包方式為主。其他方式承包僅適用于不宜采用家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地。在家庭承包中，承包以戶為單位，即承包方為本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶。一般情況下，該農(nóng)戶派出一名代表人與發(fā)包方(集體經(jīng)濟組織)簽訂農(nóng)村土地承包合同后，該農(nóng)戶取得土地承包經(jīng)營權，遂被稱之為承包經(jīng)營戶。該承包經(jīng)營戶才是決定其承包經(jīng)營權是否流轉以及如何流轉的權利主體。值得注意的是，家庭承包中的“承包經(jīng)營戶”與戶籍管理中的“家庭戶”并不吻合。例如，年邁父母與成年子女居住在一起，在戶籍管理中，也屬于同一個家庭戶口。但在土地發(fā)包時，父母與成年子女分別與發(fā)包方簽定了農(nóng)村土地承包合同，則父母與成年子女就分屬于不同的承包戶。反之，父母與成年子女早已分家居住，且在戶籍管理中，也分別擁有各自的家庭戶口。但在第二輪承包時，因當時各種農(nóng)賦稅及提留尚未取消，許多集體經(jīng)濟組織擔心如果父母因年邁而無力耕種時，村社無法完成農(nóng)賦稅及提留任務，因此將父母與分家居住的成年子女合并在一起，與之簽訂農(nóng)村土地承包合同。在此情況下，父母與成年子女就屬于同一承包戶。

過去在農(nóng)業(yè)負擔過重，土地收益甚微的情況下，大量農(nóng)民長期外出務工。一些農(nóng)戶因長期在外而無法耕種土地，愿意將其擁有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權進行流轉。由于這些農(nóng)戶長期在外，故出面處理流轉事務的主體通常是其留守在家的近親屬如父母兄弟等。流轉的土地由他人耕種后，數(shù)年來也從未發(fā)生過爭議。隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的深入以及城鎮(zhèn)化進程的加快，致使原本不值錢的農(nóng)村土地價值成倍增加，原本無爭議的土地承包經(jīng)營權流轉關系受到?jīng)_擊，大量與土地流轉有關的糾紛訴諸法院。既有原土地承包經(jīng)營權人以簽定流轉合同的主體（其父母、兄弟等）并非權利人為由，主張流轉關系無效的糾紛，也有以流轉合同的簽訂主體雖然是土地承包經(jīng)營權人，但侵犯了自己作為共有權人的利益為由，主張流轉關系無效的糾紛。

3.流轉形式不規(guī)范。在現(xiàn)實生活中，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉方式多種多樣?！掇r(nóng)村土地承包法》針對不同的流轉方式設定了不同的形式要件。例如，“轉包”與“轉讓”的區(qū)別在于：轉包是指承包方在一定期限內(nèi)（不超過承包期），將部分或者全部土地承包經(jīng)營權讓與第三方，但承包方與發(fā)包方承包關系維持不變的流轉方式；而轉讓則是承包方將全部或者部分承包地的承包經(jīng)營權在剩余期限內(nèi)徹底讓渡給他人，承包方與發(fā)包方在該承包地上的承包關系隨之終止，由受讓的農(nóng)戶與發(fā)包方確立新的承包合同關系，是最為徹底的土地流轉方式。正是鑒于轉讓比其他任何一種流轉方式都更為徹底，如果轉讓不當，對農(nóng)戶的切身利益損害最大，故《農(nóng)村土地承包法》為了體現(xiàn)對農(nóng)戶的保護，對轉讓設定了最為嚴格的實質(zhì)條件和形式要件：第一，承包方必須有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的收入來源；第二，必須經(jīng)發(fā)包方同意；第三，受讓方應當是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶。而轉包是不需要發(fā)包方同意，只需報發(fā)包方備案即可。然而，在現(xiàn)實生活中，相當數(shù)量的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的設定形式不符合《農(nóng)村土地承包法》的要求。多數(shù)情況下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉雙方均為不具備法律專業(yè)知識的普通農(nóng)戶，雙方在設定流轉關系時，有的甚至采取口頭約定的形式。雖然有的流轉協(xié)議采用書面形式，但錯別字多、措辭含糊不清、內(nèi)容與形式不符等問題大量存在。例如，協(xié)議措辭為“轉讓”，但約定內(nèi)容卻與“轉包”相似。有的居然約定轉讓的是土地“所有權”，約定流轉期限時使用“長期”“永久”等模糊字眼等等。此類糾紛訴諸法院時，可能致使承辦法官在適用法律時面臨兩難境地。

二、解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉問題的對策

重慶市作為國務院批準設立的全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，探索出一條既好又快地促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的有效途徑，是我市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中應當解決的重大課題。農(nóng)村土地流轉問題不僅是個經(jīng)濟問題，更是一個政治問題。故我市在探索如何加快和促進農(nóng)村土地流轉時，應當更多地關注農(nóng)民利益、關注社會的和諧穩(wěn)定。

1．謹慎推行“以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權入股”的流轉方式。如前所述，農(nóng)民為獲得穩(wěn)定收益，可能選擇將屬于自己的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權以出租的方式流轉給他人以獲得穩(wěn)定的租金收入。如果租賃合同簽署不當，則可能出現(xiàn)“以租代征”的情況，使得出租土地的農(nóng)民淪落為失地農(nóng)民，而獲得的補償卻是原本微薄卻還逐年貶值的租金收入。為了解決農(nóng)民不能分享土地逐年增值所帶來的利益成果問題，可以考慮以謹慎的態(tài)度、試點的方式，逐步推行“以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權入股”的流轉方式。

重慶市工商行政管理局出臺了《關于全面貫徹落實市第三次黨代會精神服務重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實施意見》（以下簡稱《意見》）。該《意見》第十六條載明：“支持探索農(nóng)村土地流轉新模式。在農(nóng)村土地承包期限內(nèi)和不改變土地用途的前提下，允許以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權出資入股設立農(nóng)民專業(yè)合作社；經(jīng)區(qū)縣人民政府批準，在條件成熟的地區(qū)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權出資入股設立有限責任公司和獨資、合伙等企業(yè)的試點工作，積極推進土地集約、規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)民組織化程度，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”，明確允許以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權入股成立有限責任公司。該實施意見一出臺，就與北京“小產(chǎn)權房”、廣州“宅基地使用權入市”等話題一樣，引起全社會的廣泛關注與巨大爭議。重慶市農(nóng)辦在《重慶市農(nóng)村土地流轉問題的調(diào)查與思考》中對農(nóng)民以土地入股組建公司存在的法律障礙作了如下分析:雖然《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》都允許“承包農(nóng)戶自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權入股從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)”，但《物權法》和《擔保法》均沒有賦予家庭承包土地經(jīng)營權的抵押和擔保貸款的權利，其中《物權法》僅賦予家庭承包土地經(jīng)營權以用益物權，《擔保法》則明確規(guī)定集體所有的耕地使用權不得用于抵押。此外，《公司法》還明確規(guī)定：有限責任公司由50個以下股東出資設立；全體股東的貨幣出資金額不得低于有限責任公司注冊資本的30%。前者限制了股田制公司吸收農(nóng)戶的數(shù)量不得高于50戶，否則有的農(nóng)戶就沒有股東資格，影響股份制公司規(guī)模的擴大。后者由于農(nóng)戶出資多以土地折價方式進行，其現(xiàn)金入股能力有限，影響公司的注冊和運行。

筆者認為，以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權入股成立有限責任公司在目前的法律框架下確實面臨諸多問題。除了市農(nóng)辦分析到的法律障礙之外，還涉及與《公司法》所設定的法人人格獨立原則相矛盾?！豆痉ā返谌龡l第一款規(guī)定:“公司是企業(yè)法人，有獨立的法人財產(chǎn)，享有法人財產(chǎn)權。公司以其全部財產(chǎn)對公司的債務承擔責任”。獨立性表明公司能夠以自己的名義去持有財產(chǎn)、取得財產(chǎn)和處分財產(chǎn)。股東出資完成之后，作為出資的財產(chǎn)或者財產(chǎn)性權利就屬于公司所有。股東以其出資額為限對公司承擔有限責任，而公司卻以其全部資產(chǎn)對公司債務承擔無限責任。如果農(nóng)村土地承包經(jīng)營權能夠作為一種財產(chǎn)性權利入股，那么此種流轉方式實質(zhì)就是以轉讓的方式將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權從農(nóng)戶手中流轉到公司手中。如前所述，鑒于轉讓比其他任何一種流轉方式都更為徹底，法律對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的轉讓設定了最為嚴格的條件與程序。農(nóng)村土地與城鎮(zhèn)土地不同之處在于，前者屬集體經(jīng)濟組織所有，其使用權是基于身份關系獲得的，故只能轉讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶，而后者屬國家所有，其使用權可以自由轉讓。因此，國有土地使用權可以作價出資，而農(nóng)村土地使用權因轉讓受限，在現(xiàn)有法律框架下是不能作價出資設立公司的。

筆者認為，法律作為上層建筑總有滯后于經(jīng)濟基礎的時候。在現(xiàn)有法律框架下，國有土地使用權可以作價出資設立公司而農(nóng)村土地使用權則不能，實質(zhì)是由于我國實行二元結構的土地制度造成的。而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的意思是將城市的發(fā)展與農(nóng)村的發(fā)展聯(lián)系起來加以考慮。而重慶作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，可以在一定范圍內(nèi)、一定程度上對城鄉(xiāng)二元結構的土地制度加以突破。并且在現(xiàn)有法律框架下，農(nóng)村土地使用權也僅僅不能用以作價出資開辦公司，但如果以其出資開辦農(nóng)村合作經(jīng)濟組織、合伙企業(yè)等，是沒有法律障礙的。因此，可以以謹慎的態(tài)度，逐步推行“以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權入股”的流轉方式。

2．為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉提供規(guī)范的合同范本。筆者在辦理了大量涉及農(nóng)村土地流轉糾紛后，感觸至深的是此類案件普遍存在證據(jù)認定困難的問題?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉，當事人雙方應當簽訂書面合同”。而在現(xiàn)實生活中，大量當事人以口頭約定的方式設定土地流轉關系。一旦發(fā)生糾紛，法院很難查明事實。由于當事人文化程度普遍偏低，加之訂立土地流轉合同專業(yè)性強，需要熟悉相關法律法規(guī)，故即使雙方當事人在設定流轉關系時簽署了書面協(xié)議，也普遍存在權利義務約定不明、措辭不當、內(nèi)容有誤等問題。因此，筆者建議對于此類專業(yè)性、政策性極強的合同，可以由政府為當事人提供內(nèi)容完備、形式規(guī)范的合同范本。此舉可以起到規(guī)范農(nóng)村土地流轉關系，預防糾紛的發(fā)生，維護社會和諧穩(wěn)定的積極作用。

需要提及的是，重慶市農(nóng)辦早于2006年就向各區(qū)縣印發(fā)了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉文書格式》，規(guī)范重慶市土地流轉中的五種合同文書和四種流轉文書文本。五種合同文書包括轉包合同、出租合同、互換合同、入股合同、轉讓合同；四種流轉文書文本包括流轉委托書、轉讓申請表、變更登記本、流轉登記簿。市農(nóng)辦要求進行土地流轉的雙方當事人必須按照范本提供的基本內(nèi)容和格式，結合當?shù)貙嶋H和流轉土地的類型、用途，增補相應的約定條款，訂立正式書面合同，明確流轉雙方的權利、義務和違約責任。市農(nóng)辦強調(diào)，原來簽訂的土地流轉合同，不符合法律和政策規(guī)定的，應當重新簽訂；不完善的，應當逐步補充和規(guī)范；沒有簽訂土地流轉合同的，要按照新的合同格式及時補簽。

然而，筆者在司法實踐中至今未發(fā)現(xiàn)一起流轉雙方是按照市農(nóng)辦提供的格式合同來設定流轉關系的案例。筆者認為，此種現(xiàn)象可能說明兩個問題：其一，格式合同推廣不力。多數(shù)情況下，設定流轉關系的雙方當事人均為普通農(nóng)戶。他們既不懂得如何撰寫規(guī)范的流轉合同，也不知道政府為其提供了可以參考的合同范本，可以向當?shù)赝恋爻邪芾頇C構索取，也可以在重慶農(nóng)村信息網(wǎng)上下載，更不知道雙方簽署的協(xié)議需要報發(fā)包方備案。其二，格式合同確實起到了規(guī)范與穩(wěn)定農(nóng)村土地流轉關系的作用。在筆者承辦的土地流轉糾紛中，無一例外地未使用規(guī)范的流轉合同范本，從側面可能說明啟用規(guī)范的流轉合同范本確實起到了預防糾紛發(fā)生的作用。在雙方當事人按照流轉合同范本設定流轉關系的情況下，因約定的權利義務關系明確，雙方在履行合同的過程中就不會出現(xiàn)爭議。因此，產(chǎn)生糾紛并訴諸法院的便只有未采用規(guī)范合同范本的情形。以上兩點都說明了推行格式化、規(guī)范化的土地承包經(jīng)營權流轉文書的必要性。農(nóng)業(yè)行政主管部門應當依靠集體經(jīng)濟組織，加大教育宣傳力度，推行用以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的格式文書。

3．堅持以農(nóng)戶為主導的流轉模式。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的權利主體是獲得土地承包經(jīng)營權的農(nóng)戶，故流轉主體也應當是農(nóng)戶。農(nóng)戶有權依法自主決定土地承包經(jīng)營權是否流轉以及以什么方式流轉?！掇r(nóng)村土地承包法》也以法律明文規(guī)定的形式對此進行了強調(diào)。然而，在現(xiàn)實生活中，基層地方政府以及村民自治組織在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉中發(fā)揮了主導作用。一些基層地方政府以及村民自治組織為了引進企業(yè)、發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟、增加收入，要么將農(nóng)戶承包的土地集中起來，統(tǒng)一租賃給第三人，要么應用行政強權促成土地流轉?？v觀全國，這種企業(yè)依靠政府以政治化手段低價要地，其后農(nóng)民又開始“奪地”的土地糾紛頻出。在此類土地流轉模式中，由于行政強權的介入，農(nóng)民利益未得到充分尊重。在有些土地流轉過程中，居然從上到下蓋的都是官印，沒有農(nóng)戶的簽章，為糾紛的發(fā)生埋下了伏筆。一旦土地大幅升值之后，農(nóng)民發(fā)現(xiàn)流轉收益太低，分配太不合理，大規(guī)模的“奪地”糾紛就會發(fā)生。

筆者認為，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，加快和促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉是必要的。而重慶市作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，在土地流轉問題上，步子還可以快一點，膽子還可以大一點。但各級政府在促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉過程中，其角色應當定位在宏觀引導，而并非個案介入，更不能依靠行政公權，以政治手段為某企業(yè)低價要地，從而損害農(nóng)民利益。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，政府要在穩(wěn)定土地承包關系和尊重農(nóng)民意愿的前提下，堅持“依法、自愿、有償”原則，從實際出發(fā)，積極探索土地流轉的多種形式，穩(wěn)步推進土地適度規(guī)模經(jīng)營。

三、需要特別說明的問題

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，需要思考的農(nóng)村土地流轉問題，其實質(zhì)包括兩個方面：一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉問題；二是宅基地使用權流轉問題。為了實現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權作為一種財產(chǎn)性權利能夠帶給權利人的收益，《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權可以依法流轉。而至今為止，尚未以立法形式對宅基地使用權是否可以自由流轉作出規(guī)定。在司法實踐中掌握的標準為同村同社的社員之間可以轉讓，同村不同社的農(nóng)戶之間則不得轉讓。隨著城鎮(zhèn)一體化的進程，諸如“小產(chǎn)權”房等社會熱點問題呈現(xiàn)。人們期待著新出臺的《物權法》能對宅基地使用權是否可以自由流轉以及如何流轉作出規(guī)定。但由于宅基地使用權是農(nóng)民安身立命的根本，此問題過于重大，故《物權法》對此未作出具體規(guī)范，而是規(guī)定“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定”，為適應未來發(fā)展的需要，給進一步改革留有空間。盡管在現(xiàn)有法律框架下，宅基地使用權尚不能自由流轉，但作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，重慶市可以在此方面作出探索。但本文為使筆力更為集中，在此對宅基地使用權的流轉不作探討，僅對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的問題提出個人觀點。