導語：西方政府改革運動實踐模式探究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：西方國家的政府改革運動開啟于上世紀的70年代。在實踐模式上表現(xiàn)為對“效率、效益、經(jīng)濟”的追求，力求通過引入市場機制，回縮政府職能以提高政府管理的有效性與回應(yīng)性。因此。分權(quán)與市場化成為這一時期改革實踐模式的顯著特征。在新公共管理理論的推動下，這一時期的政府改革取得了顯著的成績，促進了政府管理理念的轉(zhuǎn)變，豐富了政府管理的工具選擇，但與此同時也帶來了諸如“權(quán)力碎片化”和“政府空心化”等問題。

關(guān)鍵詞：新公共管理；政府改革；實踐模式

一、新公共管理運動的興起背景與理論特質(zhì)

新公共管理運動是一場全球公共領(lǐng)域的革命性運動，它于上世紀80年代初發(fā)端于英國。隨后波及美國以及許多發(fā)達國家，這場以提高效率、效益和節(jié)約以及注重管理結(jié)果為導向的政府改革運動對傳統(tǒng)官僚科層制的“唯一和最佳方式”提出了挑戰(zhàn)，通過將市場理念、市場機制和市場手段廣泛地運用于公共管理過程，推動了公共管理的實質(zhì)性變革。

1、新公共管理運動的背景：三大危機困擾與反國家主義思潮的激揚

對國家主義的厭棄在西方各國有著悠久的歷史傳統(tǒng)，在其公共行政中可以說是根深蒂固，人們普遍認為國家的過分擴張會變成自由和自主的敵人，這一思想在“現(xiàn)代保守主義之父”埃德蒙-柏克那里得到了系統(tǒng)的理論提升，秉承了這一傳統(tǒng)的保守主義思潮也成為左右西方政府改革的主導理論范式之一。但是20世紀60年代末70年代初西方各國的反國家主義卻達到一種“狂熱”，根據(jù)理查德·J·斯蒂爾曼的觀點，“在美國的行政學說史上沒有哪個時期像60年代末70年代初那樣目睹如此泛濫的反國家主義文獻”。實際上這種反國家主義思潮的激揚有著深刻的現(xiàn)實原因，“開始于20世紀30年代的政府經(jīng)濟職能和社會職能的擴張，長期奉行凱恩斯的國家干預政策，加上石油危機的影響，進入70年代，西方國家普遍出現(xiàn)了空前的財政危機、管理危機和信任危機”。而在此背景下興起的新公共管理運動正是歐美各國就如何克服危機，提高政府管理效能和合法性而進行的一場兼具理論思考和實踐探索雙重內(nèi)容的社會運動。由此可見，承載著人們醫(yī)治“三大危機”的希冀的新公共管理自然在其理論母體中被植入了這種反國家主義的因子。

梳理其發(fā)展脈絡(luò)可以發(fā)現(xiàn)，新公共管理出現(xiàn)不是偶然的，它有著深厚的理論積淀和實踐積累。首先，新古典自由主義理論的引入以其經(jīng)濟學意義上的個人主義、理性經(jīng)濟人的假設(shè)沖擊了正統(tǒng)公共行政學研究，并由此打破了政治、經(jīng)濟市場二元劃分的樊籬。這一試圖揭穿有關(guān)政府部門的神話，剝?nèi)ス补芾碚摺吧袷ネ庖隆钡姆椒ㄕ撋系摹案绨啄岣锩保瑯?gòu)成了新公共管理的認識論基礎(chǔ)。另一方面，公共選擇理論則進一步促成了在知識上對大政府的普遍憎惡，成為新公共管理的理論支柱之一。它告訴世人：“政府未必就是公共利益的天然代表者，同樣有追求自身利益極大化的沖動，與普通人相比，作為政府組成人員的政治家并不具有更多的‘利他’意識，他們有(自己的)一系列的偏好”，并且由此得出結(jié)論：“最佳的”成果總是由于市場發(fā)揮了更為重要的作用，而不是政府扮演了更加重要的角色。為此，他們力主用各種各樣的技術(shù)分割、裁減、壓縮政府。其次，從政府改革實踐來看，隨著世界文明發(fā)展的第三次浪潮改變了人類活動的環(huán)境，人們依據(jù)原來的社會機制處理公共事務(wù)的能力受到了挑戰(zhàn)，而政府危機導致了“不信任時代”的到來，對官僚制政府的批評與詰責成為從政府到社會、從精英到民眾等各方面的共同話語。這也成為引發(fā)全球性政府改革浪潮的觸發(fā)性事件。

2、新公共管理運動的特質(zhì)：理論與實踐的互動與共進

新公共管理是理論與實踐互動、共進的典范。作為一種理論范式(雖然這種理論范式并沒有形成統(tǒng)一)，新公共管理具有如下特點：“(1)既關(guān)心戰(zhàn)略，又關(guān)心過程，但它以外部管理為取向；(2)主張給公共管理中的‘公共的’下更廣泛的定義，以將非營利組織、私人企業(yè)的公共方面包含于其中；(3)關(guān)注理論和規(guī)范，更加強調(diào)‘硬’知識(管理方法、技術(shù)，尤其是定量分析技術(shù))；(4)在實踐中以資深的公共管理者為方向”。同時，從理論色彩來看，管理主義這一工商業(yè)管理領(lǐng)域長期流行的管理哲學的引入并對人們進行了理性的“說服”，使人們堅信，良好的政府管理可以通過引進私營部門中良好的商業(yè)實踐而在公共部門中實現(xiàn)，構(gòu)成了新公共管理理論范式的內(nèi)核。在實踐中，管理主義的激揚及其與公共選擇理論、交易成本經(jīng)濟學、委托理論的聯(lián)姻。也就為新公共管理運動分權(quán)制衡的理論主旨在實踐層面得以實現(xiàn)提供了可操作性的理論指導。

作為一場改革運動的公共管理從發(fā)軔至今劃分為兩個階段：第一階段為民營化時期，時間跨度是從1970年代末至1980年代末或1990年代初，大體是10年左右的時間；第二階段是政府重塑時期，其時間上限與民營化階段的結(jié)束相銜接，并持續(xù)至今。從實踐來看。這兩個階段是一以貫之的持續(xù)運動，不是截然分開的，在“市場為基礎(chǔ)、政府企業(yè)化”的改革旗幟下西方各國進行了一系列的實踐探索，其內(nèi)容主要有：(1)調(diào)整政府與社會的關(guān)系，重新定位政府職能體系。主要包括放松管制，收縮政府經(jīng)濟職能；調(diào)整壓縮福利項目與開支，穩(wěn)定政府的社會職能；適應(yīng)社會需求，強化科技與教育等社會發(fā)展職能。(2)引進市場機制，促成公共服務(wù)職能運行的市場化。這又包括政府“掌舵”而不是“劃槳”的職能定位，實現(xiàn)政策制定與執(zhí)行職能的分離；公共服務(wù)的供給者必須多元并存，競爭發(fā)展；讓消費者對公共服務(wù)享有選擇權(quán)利。(3)放松規(guī)制，健全政府內(nèi)部職能運行機制。包括廢除過時的規(guī)章制度；建立有使命感的預算制度；改革照章辦事的人事制度；改革政府采購體制，簡化行政程序。(4)適度分權(quán)，重構(gòu)政府間職能關(guān)系，圍繞結(jié)果而不是職能再造政府工作流程。

二、新公共管理時代政府改革的實踐模式

新公共管理是對傳統(tǒng)公共行政范式面臨的危機以及政府管理實踐的困境所進行的一種革命性的回應(yīng)。與以往政府改革實踐中人們將目光投向政府內(nèi)部，希望通過組織結(jié)構(gòu)調(diào)整和運行機制調(diào)適使政府這架“精密的機器”更加高效和協(xié)調(diào)地運行不同，新公共管理的理論家和實踐者不再將目光囿于政府內(nèi)部，他們帶著“如何從傳統(tǒng)的官僚體制中解脫出來，再造一個更具代表性、回應(yīng)性和責任感的政府”這個問題從外部進行審視以選擇改革路徑。“再造”一詞不僅是一種對傳統(tǒng)官僚制進行顛覆性變革的宣誓，也表明一種與以往不同的更加寬廣的探索治道變革的視野。

1、改革的目標：再造一個“小而美”的企業(yè)型政府

基于“政府非但不能解決問題，政府本身就是問題”(里根語)這樣的歸因邏輯，背負著“三大危機”的新保守主義者不論是從現(xiàn)實的角度——緩解資本主義統(tǒng)治危機，還是從迷思的角度——順應(yīng)改革的呼聲，獲取公眾的支持，都要推進改革，這可以說是形勢所逼。然而，社會的普遍不信任所造成的政府合法性危機已經(jīng)使得他們不能再據(jù)守政府這個堡壘，從中獲得穩(wěn)定的改革動力，相反只有掉轉(zhuǎn)矛頭，把它作為改革的靶標，以順應(yīng)公眾的愿望才能從外部獲取推進改革的動力。因此，新公共管理的理論家和實踐者在改革工具的選擇上傾向于對政府進行內(nèi)外兩個向度的分權(quán)就不足為奇了。從撒切爾、里根時代開始，在對福利國家的批判中，保守主義與新右派的政治意識形態(tài)重新占領(lǐng)了在凱恩斯時代失去的理論高地。正如許多理論家在對當代西方社會問題進行歸因時所堅持的那樣一(問題的)根源不在于市場制度，而在于政治制度，將“大政府是個不容易對付的家伙，它恣意妄為(當然是在獲得同意的情況下)，吃光我們的家當”這一格言作為新公共管理改革者的座右銘恐怕再恰當不過了。既然他們把福利國家看成是一切罪惡的源泉，那么“在福利國家垮掉之后，由誰來提供福利呢?答案是市場引導的經(jīng)濟增長”。

因此，在對國家和政府表達出厭惡的同時，人們又把凱恩斯主義以前的對市場的信心重新找了回來，并堅信：“如果市場能夠在不受干預或少受干預的情況下自由運作，那么這個世界最終將達到它的最佳狀態(tài)。”正如美國學者英格拉姆所說：“在管理主義理論中，分權(quán)對那些主張把政策交給人民(或者是市場)是解決問題最有效方法的保守主義思想家有吸引力。分權(quán)可以提高效率，提高官員接觸民眾與獲取信息的機會，從而更好地控制以提高責任感?！被谶@樣一種理論預設(shè)，新公共管理下的政府改革重新回到古典自由主義者倡導的“最小政府角色”，追求“花費更少，做得更好”，獲得社會普遍支持的公共行政模式。他們期望中的理想政府模式應(yīng)該只關(guān)心有關(guān)國家的最基本的東西——安全、司法和其他有限活動，而把剩下的留給私人市場。在實踐中這種改革模式呈現(xiàn)出一種縱橫交錯的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，首先，在政府內(nèi)部采用授權(quán)或分權(quán)的方式進行管理，打破政府等級分明的集權(quán)結(jié)構(gòu)，通過減少層級、授權(quán)和分散決策權(quán)的辦法對日趨復雜的管理事務(wù)迅速作出反應(yīng)，從而有效地解決問題，緩解信息技術(shù)發(fā)展和決策速度加快對政府決策與管理系統(tǒng)的壓力。其次，橫向的權(quán)力外放也在進行，改革者們強調(diào)完善的市場機制在形成良好的社會公共事務(wù)管理中的作用，力圖通過市場對政府的“分權(quán)”來達到“制衡”政府的目的。在眾多的分權(quán)形式中，中央與地方之間的分權(quán)，由于有兩大最直接的驅(qū)動力量——分散中央政府的財政與決策負擔和推動地方政府進行政策與制度創(chuàng)新——因此成為改革實踐中分權(quán)的重要選擇。概言之，此段時期內(nèi)西方國家的政府改革實踐沿著兩個維度展開：一是借助分權(quán)對傳統(tǒng)的行政國家進行大刀闊斧的改革，強調(diào)效率和政府回退，以優(yōu)化政府職能；二是引入競爭機制、確立“顧客”導向、通過市場化的途徑用私營部門精神改革公共部門，建立一個“小而美”，踐行“三E”理念的企業(yè)型政府。

2、改革的衍生品：“權(quán)力碎片化”與“政府空心化”

新公共管理將落腳點定位于對傳統(tǒng)官僚主義的解構(gòu)，其理想中的再造后的政府是消極意義上的“最小政府”，用前紐約州州長馬里奧·科莫的話來說，“提供服務(wù)并非政府的義務(wù)，政府的義務(wù)是保證服務(wù)提供得以實現(xiàn)。”是這場運動中對市場教義的不當崇拜和對市場機能的盲目自信，讓人們忘記了鮑·阿普爾比(PaulAppleby)在很久以前所說的那句話——“政府是與眾不同的”。過分強調(diào)分權(quán)與市場化使得改革所衍生出來的“權(quán)力碎片化”、“職能懸浮”、“政府空心化”等問題又困擾著各國政府。

首先，推進政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)性分權(quán)以后，官僚制結(jié)構(gòu)出現(xiàn)松動，導致了權(quán)力碎片化的不虞效應(yīng)。由于減少了管理層次，擴大了控制幅度，政府再造后橫向部門大量出現(xiàn)，而這些機構(gòu)之間卻沒有任何制約關(guān)系，誰也無權(quán)命令或指揮、協(xié)調(diào)別的機構(gòu)，因此出現(xiàn)溝通不暢、協(xié)作不力的情況。特別是決策部門與執(zhí)行部門的分離使得傳統(tǒng)政府內(nèi)部的制度性的合作協(xié)商平臺被打破，政府的整體戰(zhàn)略和決策因失去了統(tǒng)一的實施主體與責任主體而難以得到有效的保障。正像羅賓·巴特勒爵士(sirRobinButler)所說：“在整個公共部門，各部和它們的執(zhí)行局之間變得互不相干，根本沒有真正意義上的合作決策機制?！逼浯危捎谶^分苛求“小而能”，原本由政府來承擔的職能被大量外放，這其中有些職能是可以交給市場和社會的，但也有許多是應(yīng)由政府“獨擔”或“主打”的，因此盲目將政府權(quán)力與職能外放就造成了“職能懸浮”與“政府空心化”。

如是觀之，馬里奧·科莫的話只說對了一半，實踐告訴我們，市場在整合為一體的同時也分化為碎片，在公共產(chǎn)品供給上它并不能完全取代政府，在很多情況下政府要保證公共服務(wù)提供得以實現(xiàn)就不得不親自去行動，因為有些公共產(chǎn)品服務(wù)是需要政府去提供，或者政府主導才能實現(xiàn)有效供給的，舍此，公益政治將不復存在。正如張成福教授所言，將“市場機制”、“小而能”、“顧客導向”、“效率至上”的企業(yè)型政府視為一種絕對的信仰，構(gòu)成一個不當?shù)摹笆袌鲋行闹髁x”，會扭曲了公共行政的特質(zhì)日。所以，幻想將政府“懸置”的情況下讓市場與社會獨自去行動，同將市場和社會置于政府的羽翼下讓其成為裝點門面的飾品的思想一樣都是應(yīng)該摒棄的。實踐告訴我們，政府既不能包攬一切也不能袖手旁觀，它應(yīng)該同市場與社會協(xié)同合作一起去行動。

三、新公共管理運動的反思以及理論與實踐的轉(zhuǎn)向

新公共管理的理論探索與實踐運動拓寬了傳統(tǒng)公共行政學的研究范疇，促進了政府管理理念的轉(zhuǎn)變，豐富了政府管理的工具選擇。但同時，我們也要理性地看到。由于理論體系的多源流性(經(jīng)濟學的、社會學的、管理學的等等)，新公共管理并沒有形成統(tǒng)一的理論范式，內(nèi)部諸理論之間還存在著很大的張力，同時由于認識論上的缺陷在實踐中也造成了諸如“權(quán)力碎片化”、部門主義、視野狹隘和各自為政等問題。有學者對新公共管理提出三個反問，可謂切中其要害：(1)為何而行動——都是自利驅(qū)動嗎?(2)為何而管理——就是3個“E”嗎?(3)誰來掌舵——是政府還是公民?對新公共管理運動的反思開始促使政府改革運動在理論探索和實踐模式選擇上出現(xiàn)新的特點。

1、新公共管理理論特質(zhì)與實踐模式的不足

第一，對市場的推崇和過度的宣揚，使得新公共管理陷入了“一條腿走路”的誤區(qū)。實踐也證明西方國家市場化和民營化運動并沒有取得改革者預想的成效，相反。只是將一種公共壟斷變成了私人壟斷，“公共性”不足甚至流失的現(xiàn)象依然如故。在實踐中提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的公司越來越重視自己的商業(yè)利益，放棄那些對他們效用度低或無利可圖的顧客，代行政府權(quán)力者未能按公共取向去行動，這也直接削弱了政府機關(guān)追求最廣泛公共利益的能力，潛在著那些最需要服務(wù)的人得不到服務(wù)的可能。其實，公共部門與私營部門確實存在相通的地方，但是，這些相通的地方只停留在技術(shù)層次。正如華萊士·塞爾所言：“公共事業(yè)和私營企業(yè)的管理，在所有不重要的方面都是相同的?！彪S著一系列不虞效應(yīng)的日益顯現(xiàn)，人們對這句話感受得更為深切。

第二，新公共管理推行“市場化模式”。過分壓縮政府也造成了不良的實踐后果。其直接后遺癥就是造成政府將本來應(yīng)該由其承擔的責任和義務(wù)推給社會。由于許多本應(yīng)由政府來供給或主導的公共產(chǎn)品和服務(wù)不當?shù)赝平o了社會，而市場的利潤主導傾向，社會組織由于資金、技術(shù)、人才等方面的缺陷，使得它們不可能具備完全解決這些問題的能力，加之在私營企業(yè)提供公共服務(wù)的過程中，政府由于信息、精力等等因素很難實現(xiàn)及時、有效的監(jiān)管，使得新模式又陷入了政府失職與市場失靈的雙重困境。莫爾就尖銳地指出：“以市場機制解決公共問題基本上違背了政府存在的目的?！?/p>

第三，在參與式民主日益勃興的時代背景下，新公共管理不恰當?shù)摹邦櫩汀彪[喻也成為其致命的缺陷。將政府與公民之間的復雜關(guān)系簡化為單向度的政府與顧客的關(guān)系，實際上降低了公民作為與國家相對的權(quán)利和合法地位的擁有者的作用，抽離了民主的精髓。正如佛雷德里克森(G.Frederickson)所言，民眾是政府的“所有者”(owner)，而非顧客，“所有者”概念具有主動性，它可以決定政府的議程’更符合人民的地位。此外，公共部門的小單元化分解也帶來了嚴重的控制和協(xié)調(diào)問題，伴隨著中央的控制權(quán)下降，正常的政治控制手段所維系的管理效果也在減弱，加之市場和資本的作用被過度彰顯，實質(zhì)上被最小化的政府已不能夠再“掌舵”?；蛟S可以用理查德·J·斯蒂爾曼在評論奧斯本和蓋布勒的《重塑政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門》一書時的觀點來概括批評者們對新公共管理的質(zhì)疑：“他們提供了一個令人心悅誠服的替代性方案嗎?他們的靈丹妙藥多數(shù)是花拳繡腿，混淆了規(guī)范和描述——該是什么和是什么，把一組整體上并不和諧的新舊改革思想不得體地堆砌在一起。”

2、對新公共管理運動的反思推動了理論與實踐的轉(zhuǎn)向

其實，我們也無須對新公共管理的理論家與實踐者進行過多的攻訐，縱觀政府改革先行者們的足跡，我們可以發(fā)現(xiàn)任何時代的政府改革既源于對當時特定問題求解的需要，同時一場被稱為成功的改革又必須契合那個特定時期的公眾需求與社會需要。因此。任何改革其成功都是當時的成功，我們不能苛求一個時代的改革理論家和實踐者為我們繪制普適性的改革藍圖和一勞永逸地解決所有問題。新公共管理理論的內(nèi)在缺陷以及在實踐中的矯枉過正也促使人們開始進行政府改革實踐模式的新探索。對“小而美”的理想政府模式的構(gòu)想在人類政治文明的寶庫中留下了濃抹重彩的一筆。并在實踐中不斷激勵人們?nèi)榇硕剿鳌o論是美國建國先驅(qū)們的建構(gòu)思想——“通過深思熟慮和自由選擇來建立一個良好的政府”，還是英國傳統(tǒng)政府改革中的解構(gòu)思路都體現(xiàn)了對實現(xiàn)這一理想模式的孜孜以求。

在反思和批判的基礎(chǔ)上一些新的理論成果又進入改革者的視野并轉(zhuǎn)化為新的行動：(1)新公共服務(wù)理論。其核心理念是，在人民主權(quán)的前提下，作為最主要的公共管理主體的政府，其基本職能是服務(wù)于公共利益，既非親自“劃槳”又非代替公民來“掌舵”。(2)參與式國家理論。如果說新公共服務(wù)思想提供的更多是理念指導的話，現(xiàn)實中仍需要通過一定的制度安排來使新的價值優(yōu)先性得以實現(xiàn)。參與的方法能使民主原則得以落實，同時又利于具體公共利益目標的有效確定。(3)倫理性的公共行政文化。體現(xiàn)民主本質(zhì)的現(xiàn)代公共管理要求重新樹立不同于以往行政學的人性觀和哲學觀，這是對政府責能、公民權(quán)能的基本認同，從而賦予了政府、社會與公民以倫理性的公共責任。(4)共同治理的社會機制。公共管理的民主范式提出了社會機制的理性觀，發(fā)展出了治理的新模式。民主的治理尋求政府、市場與社會的有效合作之途徑。特別需要強調(diào)的是進入20世紀90年代以來，治理與善治成為各國政府改革的新取向，以至于談及政府改革言必稱治理與善治。治理與善治理論的導入也使后新公共管理時期的政府改革呈現(xiàn)出不同的理論色彩和實踐圖景。

四、后新公共管理時代政府改革的實踐模式

1、模式轉(zhuǎn)變的動力：對“權(quán)力碎片化”和“政府空心化”的救治

從上個世紀90年代中后期開始。西方政府改革出現(xiàn)新的趨勢，雖然還沒有形成統(tǒng)一的范式(我們姑且稱為后新公共管理)，但已經(jīng)形成了一股不同于前期的改革潮流?！伴L達二十年之久的新公共管理改革之后，在現(xiàn)代公共部門的第二輪改革中，改革的重點已經(jīng)從結(jié)構(gòu)性分權(quán)、機構(gòu)裁減和設(shè)立單一職能的機構(gòu)轉(zhuǎn)向整體政府”。新公共管理與后新公共管理是否有明顯的區(qū)別界限?根據(jù)本人所獲得的資料，還沒有人進行深入的甄別分析，但實踐告訴我們，這種區(qū)別并非是個沒有意義的假命題。因為一場如火如荼的現(xiàn)實運動正在進行著。其實，對問題求解的指導思想不同就可以作為—個劃分這兩個時期政府改革的界限。筆者認為，新公共管理與后新公共管理時期政府改革的主旨都是“去國家化”和“去官僚化”——對福利國家和傳統(tǒng)政府管理模式的修正與救治。但是前后兩個階段解決問題的指導思想是不同的，新公共管理時期治理網(wǎng)絡(luò)限于“政府一市場”二元，且由于管理主義一枝獨秀，成為新公共管理時代政府改革的“霸權(quán)話語”，市場的作用被過度放大；而后新公共管理時期，公民社會被引入治理網(wǎng)絡(luò)，治理主體變成“政府—市場—社會”三元同構(gòu)，并且改變單從市場視角尋求解決問題的“一條腿走路”的缺陷，提出要在實踐上避免國家與市場的“二元對立”誤區(qū)，超越傳統(tǒng)的左與右的爭論，“少一些管理，多一些治理”，實現(xiàn)三元主體之間的協(xié)同合作，通過公民社會的力量醫(yī)治市場失靈與政府失敗的雙重弊病。吉登斯的觀點：“政府、國家同市場一樣也是社會問題的根源，……一個強大的市民社會對有效的民主政府和良性運轉(zhuǎn)的市場體系都是必要的”；“只要以上三者中有一者居于支配地位，社會秩序、民主和正義就不可能發(fā)展起來。一個多元社會若想維持，它們之間的平衡必不可少”。人們普遍將其奉為圭臬就可以看作是最好的佐證。

2、模式轉(zhuǎn)變的對錯：向著強調(diào)協(xié)同與合作的整體型政府嬗變

因此，作為與之前有著顯著不同的實踐運動，后新公共管理時代的改革實踐開始用一種更理性的眼光來審視政府的作用，強調(diào)積極的政府和公共領(lǐng)域的核心重要性，政府改革運動在實踐模式上開始由分權(quán)制衡逐漸向協(xié)同合作嬗變。改革者們開始認識到，“最小國家的意識形態(tài)忽視了市場的局限性。其程度就像傳統(tǒng)左派忽視國家的缺陷一樣徹底。要維持市場事實上賴以存在的社會和公民框架，政府必須起基礎(chǔ)性的作用?！睘榱烁淖兦捌诟母锼鶎е碌挠鷣碛鷩乐氐乃槠癄顟B(tài)。西方國家轉(zhuǎn)而采取協(xié)作和整合的戰(zhàn)略。在各國的改革對錯中出現(xiàn)了“協(xié)同”(Joined-up)、“整體”(Holistic)、“跨部門合作”(Cross-agencyCollaboration)、水平化(Horizontal)、伙伴關(guān)系(Partnerships)、網(wǎng)絡(luò)管理(networkmanagement)以及交叉議題(cross-issues)、政策整合(policyintegration)等術(shù)語，這表明，后新公共管理時代的改革開始呈現(xiàn)出一種不同于以往的實踐模式。目前這種新的改革潮流以當時新公共管理運動最風行的歐美國家為中心漣漪狀向外圍波及，雖然在不同的國家有不同的稱謂，但其主旨基本一致，那就是對新公共管理運動的矯枉過正進行矯正，重塑治理網(wǎng)絡(luò)，通過追求包括在政策制定、機構(gòu)內(nèi)部和機構(gòu)之間、財政預算以及信息系統(tǒng)上的整合，以此打造以包容性(inclusive)和整合性(integrated)為特征的“整體政府”。

在英國，布萊爾上臺后提出了協(xié)同政府(Joint-upgovernmemt)，被看作是對新公共管理改革中公共部門結(jié)構(gòu)性分權(quán)改革的回應(yīng)，其主要目標就是對之前政府改革造成的“權(quán)力碎片化”和“政府空心化”等棘手問題進行救治，既要克服內(nèi)部的部門主義、視野狹隘和各自為政的弊病。提高對涉及不同公共部門、不同行政層級和政策范圍的復雜問題的應(yīng)對能力，又要調(diào)整與社會和市場的橫向關(guān)系，以政府為紐帶，發(fā)揮其戰(zhàn)略協(xié)作的作用，構(gòu)建政府與市場和社會通力合作、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的治理網(wǎng)絡(luò)。例如，為了加強政府內(nèi)部的跨部門合作，英國政府在1999年3月出版了《政府現(xiàn)代化白皮書》，從預算、政策制定、服務(wù)提供、機構(gòu)運作等各個方面。詳細地提出了對部門協(xié)同、任務(wù)整合的要求。此外，在澳大利亞、新西蘭和加拿大等國這種新的實踐模式也被稱為整體政府(WOG，Whole-ofGovern-ment)，其改革也是旨在解決由部門分割、職能劃分帶來的政策、服務(wù)碎片化的問題。如新西蘭1999年工黨政府改革時就提出重視機構(gòu)間協(xié)調(diào)，提供協(xié)調(diào)的公共服務(wù)，2001年政府組織評審專門關(guān)注“分權(quán)化”和服務(wù)遞送分割的問題。當然，不同的稱謂也代表了不同的改革舉措，比如加拿大非常強調(diào)“橫向合作主義”，而澳大利亞在其第二輪改革中則注重把橫向協(xié)作和中央重新集權(quán)結(jié)合起來。

概而言之，基于“國家在經(jīng)濟生活中繼續(xù)扮演著一個根本性的角色，它不能取代市場，也不能取代社會，但卻需要對兩者進行干預”這樣的認識，后新公共管理的政府改革主張超越傳統(tǒng)的“政府是個問題”和“政府是解決問題的答案”的思維模式，更加注重合作的實際效果而非形式化，通過政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)重塑——重新加強中央權(quán)力或進行結(jié)構(gòu)調(diào)整——和尋求與外部的合作一引入外部智力資源實現(xiàn)公共政策的合作性和一致性——把政府縱向和橫向的活動統(tǒng)一起來，對新公共管理時期分權(quán)和碎片化進行矯正。另外，與新公共管理著力打造的“企業(yè)型政府”不同，這種新的改革范式不再僅立足于制衡，而是主張要重新復興公共機構(gòu)，增強國家在社會與市場力量之間的調(diào)節(jié)作用，強調(diào)政府為提高人們的“自助”和“自理”能力而行動，在國家和個人之間形成新的分工。同時，為配合整體政府改革，網(wǎng)絡(luò)化治理正在替代注重程序的官僚體制，這就超越了以往的那種單純的制衡關(guān)系，使政府與市場和社會之間的合作建立在共同協(xié)商而非等級命令的基礎(chǔ)之上，治理主體問的這種新的關(guān)系定位也契合了協(xié)商民主的要求。因此，我們可以對后新公共管理時代政府在治理網(wǎng)絡(luò)中的角色進行如下定位：“在新的環(huán)境之下，政府的作用既不是在社會之‘上’的管制、命令、指揮，也不是在市場之‘外’的制定規(guī)則、獎懲激勵，而是作為平等的參與者與社會和市場共同發(fā)揮作用；其角色不再是‘掌舵’或‘劃槳’，更多的是作為社會、市場和公民之間的協(xié)商者、調(diào)停者和合作者而發(fā)揮作用”。可見它代表了一種不同于新公共管理時期政府改革的新的實踐模式。

五、結(jié)語

套用“不破不立”的古諺，沿著二十多年來政府改革的發(fā)展脈絡(luò)，我們可以武斷地下一個粗糙的結(jié)論：新公共管理時代的理論與實踐是圍繞著如何“破”——打破政府的一元壟斷來展開的，根據(jù)“矯枉必須過正”的實用哲學。新公共管理時代的改革者們對政府這個公眾眼中的“病入膏肓者”施以猛藥也就不足為奇了。然而歷史啟發(fā)我們：激烈的破除過后必定回歸理性的思考。多年后。人們回溯這段繼上世紀30年代大危機之后最大規(guī)模的政府改革運動時，更多了一些理性的思考。人們開始認識到，“只要政府這個‘必要的罪惡’猶在，就必然是行政管理的主體……行政管理過程以政府為軸心的軌跡不會改變”，現(xiàn)實的困境又激發(fā)人們開始新的探索，這也促進了政府改革運動實踐模式的躍遷與流變。因此，只要人們對理想政府模式的追尋不息，政府改革的實踐征程便永不會終止，而以協(xié)同與合作為顯著特征的后新公共管理改革將會給我們展現(xiàn)一幅新的圖景。