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論文關鍵詞：非營利組織；公共責任；實現(xiàn)途徑

論文摘要：隨著非營利組織在全球范圍內(nèi)的迅速發(fā)展，組織公共責任的問題也逐漸浮出水面。尤其當人們發(fā)現(xiàn)這個領域并非一片凈土時，有關非營利組織公共責任[1]實現(xiàn)途徑的問題就進一步引起人們的關注。非營利組織履行公共責任的主要現(xiàn)實途徑包括董事會治理、自我規(guī)制、公開透明、組織支出等。造成非營利組織公共責任缺失的深層次原因主要包括產(chǎn)權配置、有限理性與機會主義、組織壟斷等。

一、問題的提出

近年來，多種因素共同促使人們給予非營利組織的責任問題以越來越多的關注。其中一個重要的因素就是組織自身的快速發(fā)展，以及伴隨于此的組織權力的擴張。相關統(tǒng)計表明，國際非政府組織在1909年只有176家，而在2000年左右這一數(shù)據(jù)則達到40000，其中有90％是在20世紀最后30年形成的。這種快速發(fā)展的勢頭同樣發(fā)生在許多國家和地區(qū)的非營利領域中。據(jù)統(tǒng)計，在50年代，中國的全國性社團只有44個，60年代不足100個，地方性社團大約在6000個左右。到1989年，全國性社團和地方性社團的數(shù)量分別劇增至1600個和20余萬個。1997年，全國縣級以上的社團達到18多萬個，其中全國性社團為1848個[2]。1999年，全國各種形式的民間非企業(yè)單位總數(shù)達到70多萬個[3]。非營利組織的發(fā)展不僅表現(xiàn)為單純數(shù)量的增長，更加體現(xiàn)為活動技能的提升和權力的擴展。對于當前的許多非營利組織而言，它們已不再滿足于依靠自身來提供一些具體的社會服務，而是試圖通過倡導以及游說等活動來達到社會的根本改善。此外，由于擁有長期與特定社會群體打交道的經(jīng)驗，使得非營利組織人士具備了相關領域的專家資格，而這種資格又增加了非營利組織在政策制定過程中的地位和權力。作為一種回應，非營利組織的責任問題被提上議事日程[4]。

如果說組織數(shù)量的快速發(fā)展、社會影響力的日益擴張，使得人們對非營利組織的責任的關注成為必要，那么上個世紀90年代以來發(fā)生在非營利領域中的諸多弊案則進一步使人們意識到問題的緊迫性。自美國聯(lián)合之路（UnitedWay）的主席BillAramony因詐取該組織的弊案被披露后，發(fā)生在非營利領域中的諸多丑聞被陸續(xù)揭露出來。其中比較有影響的主要有新世紀慈善基金會創(chuàng)建人兼主席JohnBennett因詐騙被判刑；阿德菲大學（AdelphiUniversity）主席PeterDiamandation因奢侈浪費被迫辭職；俄克拉何馬州兒童福利院的主席因濫用資金而被迫辭職[5]。在亞洲國家有關非營利組織行為不當和貪腐行為的報道也是時有出現(xiàn)。中國殘疾人基金會及其所屬的康華公司曾因內(nèi)部財物管理混亂、不遵守非營利目的等而受到處罰。在資金管理方面，曾發(fā)生過中華體育基金會的2000萬元、宋慶齡基金會的1810萬元“丟失”的事件[6]。2005年，新加坡國家腎臟基金會主席杜賴及其董事會全體成員因享受與正常收入不符合的奢華生活，及其基金使用缺乏透明度引起公眾不滿，于7月14日集體辭職[7]。當弊案持續(xù)、廣泛地發(fā)生后，無論是對于非營利組織本身而言，還是對于政府以及普通民眾而言，非營利組織的公共責任問題已不再僅僅是停留在紙面上的理論問題，而更是一個迫切需要得到解決的現(xiàn)實問題。

此外，近些年來，隨著行銷概念在非營利領域中日益成為一種流行的話語，募捐成本問題以及更廣泛意義上的非營利組織行政成本問題也越來越引起了人們的關注。在營利組織領域，成本問題可能僅僅是一個組織行為的效率問題，而在非營利領域，成本則可能更多的意味著某種組織責任。當一個非營利組織在采取了各種行銷手段后以99元的成本募得100元的善款時，這種行為往往就會被視為不僅是一種低效的募捐行為，更是一種不負責任的行為。

二、履行公共責任的途徑選擇

就如何實現(xiàn)非營利組織公共責任而言，各個國家和地區(qū)在實踐過程中積累了諸多經(jīng)驗，其中既有一些基于特殊國情而形成的獨特經(jīng)驗，也包括一些具有共性特征的經(jīng)驗。本文主要對其中的一些相同或相似的做法進行概括和評述，其中主要包括非營利組織董事會的建設、組織的自我規(guī)制、組織的公開透明以及組織的支出規(guī)定等。

（一）董事會與非營利責任

鑒于董事會在非營利組織中所處的地位，以及現(xiàn)實中發(fā)現(xiàn)的諸多非營利弊案幾乎都與組織董事會相關，因此，有關董事會治理與非營利組織公共責任關系的討論一直是非營利組織文獻中的重點。

1．解決方法一：消極防御

為了防止和減少非營利董事會成員本身的不當行為，大多數(shù)國家和地區(qū)的法律都對董事在組織中應盡的義務進行了規(guī)定。這些義務概括起來可以分為兩類，一是保護的義務，即董事會成員在決策過程中應盡職盡責，小心謹慎，努力實現(xiàn)非營利組織的最高利益。而一旦由于董事的失職而給組織帶來損失時，相關當事人要負起責任。如中國《基金會管理條例》第四十三條規(guī)定：“基金會理事會違反本條例和章程規(guī)定決策不當，致使基金會遭受財產(chǎn)損失的，參與決策的理事應當承擔相應的賠償責任?！倍侵艺\義務，即當非營利組織的利益與董事自身的利益發(fā)生沖突時，董事應該以組織的最高利益為重。在具體規(guī)定上，忠誠義務可以表現(xiàn)為各種形式，且在不同的國家和地區(qū)存在著巨大差距。比如對于內(nèi)部交易問題，美國的相關法律一般并不絕對禁止，而是要求組織與董事之間的交易行為必須在其他不相關董事的監(jiān)督之下進行，并接受其審查。而中國《基金會管理條理》第四十一條則明確規(guī)定：“基金會理事遇有個人利益與基金會利益關聯(lián)時，不得參與相關事宜的決策；基金會理事、監(jiān)事及其近親屬不得與其所在的基金會有任何交易行為?！背酥?，對進入非營利組織董事會的利益相關的董事們的數(shù)量進行控制，是另外一種保證董事遵循忠誠義務的通常做法。如美國《加利福尼亞州公司法》規(guī)定：“利益相關董事人數(shù)不能超過非營利公共福利公司董事會成員的49％”[8]。在中國的《基金會管理條理》中也有相類似的條款，如第二十條規(guī)定：“用私人財產(chǎn)設立的非公募基金會，相互間有近親屬關系的理事會理事，總數(shù)不得超過理事總?cè)藬?shù)的三分之一；其他基金會，具有近親屬關系的不得同時在理事會任職。在基金會領取報酬的理事不得超過理事總?cè)藬?shù)的三分之一?！倍谒氖粭l規(guī)定：“監(jiān)事和未在基金會專職工作的理事不得從基金會獲取報酬?！钡谌?，在有些國家和地區(qū)的法律中，還規(guī)定在非營利組織中設置監(jiān)事會或財務總監(jiān)機構，以監(jiān)督整個非營利組織的合法活動。盡管規(guī)定不盡相同，但基本都體現(xiàn)了某種程度的回避原則。如中國《基金會管理條理》第二十二條規(guī)定：“基金會設監(jiān)事。監(jiān)事任期與理事任期相同。理事、理事的近親屬和基金會財會人員不得兼任監(jiān)事。監(jiān)事依照章程規(guī)定的程序檢查基金會財物和會計資料，監(jiān)督理事會遵守法律和章程的情況。監(jiān)事列席理事會會議，有權向理事會提出質(zhì)詢和建議，并應當向登記管理機關、業(yè)務主管單位以及稅務、會計主管部門反映情況?！?/p>

2．解決方法二：積極激勵

為激勵非營利組織董事能夠為組織充分貢獻他們的力量，各國家和地區(qū)都已充分地意識到僅僅考慮消極的義務限定是遠遠不夠的，從正面進行積極激勵是另外一種有效措施?？紤]到大多數(shù)非營利組織相當程度上是使命追求型組織——正是這一點使得非營利組織與利潤追求型企業(yè)區(qū)別開來，因此，首先充分調(diào)動起董事們的利他主義精神是必要的。對許多非營利組織董事而言，能夠有機會加入非營利組織擔任董事一職，并為他人提供某種積極型支持的行為本身就是一種非常重要的榮譽。利他主義的責任感以及榮譽感經(jīng)常構成董事們在決策過程中的自我約束的首要激勵。而非營利組織，甚至是整個社會的法律規(guī)范以及社會輿論首先要做的也是如何充分調(diào)動以及保持董事們的這份責任感，并使他們充分體驗到因幫助他人所帶來的某種成就感和榮譽感。

但董事們普遍擔心因決策不當而給自己帶來諸多麻煩時，他們往往會采取對非營利組織事業(yè)碌碌無為的態(tài)度。毫無疑問，這種態(tài)度的普遍存在對于組織的長遠發(fā)展構成了重要傷害。為消除這種后顧之憂，在許多國家和地區(qū)的歷史上，慈善組織的董事享有慈善赦免權的現(xiàn)象曾一度存在。當然，今天隨著非營利領域發(fā)展的越益復雜，相關法律建設也越來越嚴格，慈善赦免權在絕大多數(shù)國家的相關法律中基本上已被取消，取而代之的則是對于責任的強調(diào)。但即便如此，很多國家還是給予組織的董事會成員以各種特權。比如美國的大多數(shù)州都允許慈善機構給予他們的董事、執(zhí)行官、雇員和其他一定賠償，即如果他們在慈善機構行使權力時被起訴，慈善機構會償付他們?yōu)樽约恨q護所支出的費用[8]。

（二）自我規(guī)制

為達到履行公共責任的目標，除了各種政府的法律規(guī)定之外，組織的自我規(guī)制通常也扮演了重要的角色。非營利組織的自我規(guī)制一般可分為兩種類型，一是單個非營利組織的內(nèi)部管理機制；二是組織聯(lián)盟內(nèi)部的自我規(guī)制。就前者而言，內(nèi)部管理機制是任何一個組織都予以采用的，在很大程度上是組織賴以生存的關鍵條件，其具體表現(xiàn)形式主要是各種內(nèi)部規(guī)章制度，尤其是組織的內(nèi)部章程。由于充分意識到腐敗可能帶給非營利組織的致命后果，蓋茨基金會在內(nèi)部制定了各種嚴格的規(guī)章制度。例如，根據(jù)組織章程，工作人員不能接受受益方贈送的任何禮品；如果受益方與自己有親戚等利害關系，工作人員必須在決策中選擇回避；而且工作人員家人不得申請基金會提供的各種獎金[9]。

上世紀后半葉，隨著對非營利組織運作效率的強調(diào)，資源共享與協(xié)調(diào)合作逐漸成為非營利領域的共識，大量的非營利組織聯(lián)盟得以發(fā)展。于此，有關非營利組織聯(lián)盟內(nèi)部規(guī)制行為的討論也逐漸被提上議事日程。據(jù)Naidoo的研究，自第一個非營利組織聯(lián)盟自我治理機制于1991年在菲律賓產(chǎn)生以來，目前在全世界40多個國家出現(xiàn)了各種各樣的這類非營利聯(lián)盟自治機制[3]。盡管說，在不同的國家和地區(qū)、不同的非營利領域，其非營利組織的自我治理機制不盡相同，但根據(jù)其在實踐中的剛性程度不同，則可以將這些治理機制簡單劃分為非強制型和強制型兩類。

為加強內(nèi)部治理，許多國家的非營利組織聯(lián)盟都在其內(nèi)部制定了各式各樣的非強制性治理機制，其內(nèi)容一般都涉及非營利組織最為關鍵的領域，如組織的使命陳述、行為規(guī)范、倫理條例、責任標準等。與國家非營利立法強調(diào)對人的惡性的防治不同，非強制性治理機制將組織善治的目標寄托在人們對規(guī)則的自覺遵守之上。然而，這些缺乏強制性的治理規(guī)范在實踐中運行的效果并不理想。以美國為例，在眾多會員組織參與的情況下，美國獨立部門（TheIndependentSector）曾于1991年出版了一份題為“倫理規(guī)范與國家自愿及慈善團體：一種非強制性的遵守”的報告。但時隔7年后，一份調(diào)查卻顯示，在51個受調(diào)查的非營利組織領導人和政府管理人員當中，只有1個人還記得當初的這個報告，并認為其在實踐中是無效的[4]。

非強制型規(guī)范在實踐中的遭遇促使人們意識到可操作性是組織規(guī)范能夠?qū)嶋H發(fā)揮作用的關鍵之所在。于是，各種強制性規(guī)制在非營利聯(lián)盟內(nèi)部得以出現(xiàn)。這些強制性規(guī)制主要通過兩種途徑來實現(xiàn)自己的目的，一是對優(yōu)秀者進行“嘉獎”，二是對違規(guī)者進行“踢除”。據(jù)此，那些表現(xiàn)良好的會員組織將會獲得聯(lián)盟的嘉獎，允許其在募集資金的過程中利用這種榮譽（類似于某種形式的特許經(jīng)營權）為自己做宣傳，從而達到更好的募捐效果。而對于那些不守規(guī)矩者將予以懲罰?！耙醋袷?，要么離開”是其通行原則。比如，美國黑人大學聯(lián)合會為了發(fā)揮整體勸募的優(yōu)勢，不僅拆除了國內(nèi)許多黑人大學單獨設立的勸募箱，而且給予那些私自勸募的大學最高予以開除出聯(lián)盟的懲罰[10]。

（三）公開透明

在所有討論非營利組織責任制的文章中，公開與透明是被強調(diào)得最多的?！叭嗣衤蓭煛辈继m代斯的名言“陽光是最好的消毒劑”——與在其他強調(diào)透明與公開價值的文獻中（如政府透明化問題，公司腐敗問題）一樣——在非營利文獻中一再被引用。更有人將非營利事業(yè)形容為一種透明的“玻璃”事業(yè)。有關非營利組織的活動必須接受公眾的監(jiān)督的觀點已經(jīng)在絕大多數(shù)國家和地區(qū)的法律中確立起來，如中國《基金會管理條例》第三十八條規(guī)定：“基金會、境外基金會代表機構應當在通過登記管理機關的年度檢查后，將年度工作報告在登記管理機關指定的媒體上公布，接受社會公眾的查詢、監(jiān)督。”在美國，非營利組織被要求向國內(nèi)稅務局提交公眾可以查詢的反映組織運行狀況的990表格或990—PF表格，以達到組織公開透明化的目的。

鑒于如今在如何提升非營利組織透明度的問題上，媒體被賦予了歷史上前所未有的重任，因此，在這一部分，我將首先討論非營利組織公開化與媒體監(jiān)督的關系。在接下來的部分，我將討論一個在非營利文獻中經(jīng)常被忽視的部分，即組織公開化與隱私權的問題。

1．公開化與媒體監(jiān)督

在所有討論非營利公開化的文獻中，人們很多時候?qū)⒐_化等同于接受媒體監(jiān)督。近年來，發(fā)生在非營利領域中的諸多貪腐丑聞正是被媒體首先曝光的。這一基本事實在很大程度上證實了媒體在發(fā)揮外部監(jiān)督功能時的重要作用。考慮到此種重要作用幾乎成了人們的共識，再為其進行論證就會顯得多余，因此，接下來的論述將主要圍繞媒體監(jiān)督過程中存在的問題展開。

如果說上述“事實”賦予了媒體監(jiān)督以巨大聲譽，那么其他一些“事實”卻被長期忽視了，至少在相當數(shù)量的非營利組織文獻中被忽視了。其中一個根本的“事實”就是媒體的商業(yè)性質(zhì)。對于絕大部分媒體而言，除了追求公平正義等價值之外，商業(yè)上的成就也是衡量其成功與否的重要標準，很多時候可能是一個更重要的標準。前者使媒體獲得了民眾的道義支持，后者則為媒體帶來實惠。為了商業(yè)上的成功而彎曲事實的現(xiàn)象在媒體中已經(jīng)屢見不鮮——甚至在這樣做時，它們?nèi)匀皇且陨鐣r值的守護者的角色出現(xiàn)的。在非營利領域中，最具有典型意義的可能莫過于1998年的香港《明報》揭露中國青少年發(fā)展基金會所謂內(nèi)部腐敗的事了。盡管最后法庭的判決證明了基金會的清白，但此事件給基金會甚至整個中國的慈善事業(yè)所造成的傷害已經(jīng)形成了。在美國，隨著美國聯(lián)合之路事件的曝光，媒體曾一度被視為公共慈善資金的唯一可靠的保護者。但隨著非營利領域丑聞的不斷涌現(xiàn)，民眾對媒體的期望值也隨之下降。在美國所進行的一項調(diào)查研究顯示，在如何減少非營利領域弊案的問題上，民眾并沒有對媒體監(jiān)督寄以厚望。在51個受訪者當中，只有2人提到了媒體，占總數(shù)的4％都不到。在部分人看來，媒體所能解決的問題比它們所造成的問題還要多[4]。

2．公開化與隱私權

在強調(diào)公開化價值的同時，忽視組織的隱私權的現(xiàn)象在非營利組織文獻中屢見不鮮。我認為，這兩者不可偏廢，正確的做法應該是在強調(diào)提高非營利組織公開化的同時，充分保護組織及其利益相關者的隱私權。之所以這么認為，其根本原因在于非營利組織性質(zhì)上的兩重性，即公共性和自愿性。就前者而言，當非營利組織本身以及捐贈者享受著國家的減免稅優(yōu)惠時，以及當人們的善良意識被融入到非營利組織中去時，其公共性就形成了。就后者而言，非營利組織活動的自愿性質(zhì)本身就涵蓋了對于隱私權的訴求。在這一點上，對非營利組織隱私權的保護與對同樣基于自愿原則的商業(yè)活動的隱私權的保護相類似，而與政府必須對其任何以強制為依托的行為進行充分的解釋并加以公開形成鮮明的對比。當眾多的非營利組織為獲得有限的捐贈資源而展開競爭時，組織的公關技巧、行銷手段、戰(zhàn)略規(guī)劃以及捐贈者的名錄等都應屬于非營利組織的隱私權的范圍，并應得到法律的保護。

就對非營利組織利益相關者的隱私權的保護而言，主要涉及捐贈者與受贈者兩個主體。如果非營利組織被要求向大眾公開其捐贈者名錄及其捐贈金額可能是非常不明智的。這不僅侵犯了捐贈者的隱私權，并更使其處在一個非常不利的地位，因為公開化可能迫使其面對越來越多的募捐者。這種情況對于非營利組織所造成的不利后果是可想而知的。

如果說對于隱私權的保護在非營利組織本身及其捐贈者那里沒有得到應有的重視，那么這種現(xiàn)象在受贈者那里被忽視的程度更為嚴重。也正因為此，本文將在此問題上費上更多的筆墨。具有諷刺意味的是很多受贈者本人都希望隱藏自己的受贈者身份，有時甚至為了保持這份隱私而拒絕接受捐贈。在主流觀點那里，此種做法通常被斥之為受贈者某種品格方面缺陷的體現(xiàn)。而本文認為，在強調(diào)非營利組織公開化的同時，受贈者的此類權利應得到尊重。

為了更好的說明這一問題，將政府助學活動與非營利組織助學活動進行對比是有益的。對于前者而言，其所涉及的助學款項來自國家公共資金，因此，其行為方式主要采用“符合標準”模式，即在標準面前人人平等，公平原則是其核心價值。為體現(xiàn)這種價值，將受贈者的名錄進行公布是必要的。但對于非營利組織而言，情況要更加復雜。本文認為，對于那些資金來源主要是國家公共資金的非營利組織（有時被稱為國家所擁有的非政府組織，GONGO）而言，與國家助學相類似，公布受贈學生的名錄是必要的。而對于那些資金來源主要是民間的非營利組織而言，民間性決定了其在行為方式上通常采用“個案處理”模式，而不是“符合標準”模式。在此，對捐贈者的負責代替公平成了非營利組織的首要價值標準。因此，被要求向大眾公布受贈者名錄對這樣一些非營利組織而言是不應當?shù)?。從另一方面來講，如果非營利組織要求受贈者接受某種以公開名錄為獲得受贈資格為前提的契約時，國家則也不應干涉這種契約的權利。當然，因為絕大多數(shù)非營利組織都涉及減免稅問題以及人們的善良意志問題，因此，為避免部分捐贈者借助對非營利組織進行資助而進行逃稅的行為發(fā)生，對受贈者資格進行審查既是政府的權力又是其應盡的義務。

（四）組織支出

在許多國家，為保證非營利組織公共責任的順利實現(xiàn)，對非營利組織的費用支出進行強制性規(guī)定的做法得到普遍采用，其中主要包括兩個方面的內(nèi)容：一是對組織的最高行政費用支出進行強制性限定，二是對組織的最低支出總額進行強制性規(guī)定。

1．行政費用支出

國家在這方面進行強制性規(guī)定在一定程度上說明了保持一個合理的成本/受益比在實現(xiàn)非營利組織公共責任過程中的重要意義（作為對比，政府一般不會對一個企業(yè)的組織效率問題進行規(guī)定的）。譬如，中國《基金會管理條理》第二十九條規(guī)定：“基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當年總支出的10％。”盡管相關規(guī)定普遍存在，但現(xiàn)有的研究表明目前在部分國家非營利組織的募捐成本已經(jīng)遠遠超過了人們的心理承受能力。在日益競爭的慈善市場，為了募集到更多的資金，許多非營利組織往往會雇用專業(yè)的募捐公司來幫助組織進行募捐。現(xiàn)有的研究表明，其中僅有大約三分之一的善款最終落入到非營利組織口袋中。其中，這個比例在大型非營利組織那里總體要高一些，而對于那些小型的非營利組織而言，這一比例甚至只能達到五分之一，甚至更少[11]。

將非營利組織的行政費用限定在一個“合理”的范圍之內(nèi)通常被視為實現(xiàn)非營利責任的一個重要手段。從這種做法被大多數(shù)國家和地區(qū)所廣泛接受的程度來看，這種理念已經(jīng)如此深入人心。在贏得廣泛贊同的背后，它可能造成的兩個消極后果往往被忽視了。它們都與組織的基本權利相關：一個是有關意思自治權方面的；一個是關于平等權方面的。在有關非營利組織的意思自治權方面的問題上存在著兩種針鋒相對的觀點。一方認為，組織意思自治原則意味著合理的行政費用比例基于捐助人與非營利組織之間的商定，而任何外在的硬性規(guī)定都從根本上違反這一原則。進一步可以認為，非營利組織甚至沒有義務公開它們的行政費用，在這一問題上它只對捐贈人負責。另一種觀點則反駁道，自從非營利組織享受各種稅收減免優(yōu)惠的那一刻開始，非營利組織就不再是一個純粹的私主體了，在相關財務問題上應該受到政府的某種監(jiān)控。而對最高行政費用的規(guī)定則是一種有效的辦法。

本文認為第二種觀點更為可取，但并非沒有缺陷。限定最高行政費用的做法可能有利于大型的、尤其是已經(jīng)建立了廣泛知名度的非營利組織，而不利于那些小型的、還沒有廣泛知名度的非營利組織。對后者而言，與其他社會群體建立良好的關系，以便在非營利領域中站穩(wěn)腳跟才是重要的，而這種公共關系的開發(fā)很可能需要相當高比例的成本。而對那些擁有相當官方背景的非營利組織而言，幾乎不需要花費多少宣傳成本就可以獲得大量的政府資助，這與純粹的民間非營利組織形成了鮮明對比。因此，正確的做法是對處于不同層次，不同階段以及不同領域的非營利組織的行政費用最高限額進行分別界定，而在公布形式上也可以采取不同的方式。

2．最低強制性支出

在對非營利組織最高行政費用作出限定的同時，很多國家還對組織的最低年度支出作出強制性規(guī)定。比如，中國《基金會管理條例》第二十九條規(guī)定：“公募基金會每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年總收入的70％；非公募基金會每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年基金余額的8％。”美國對于私人基金會的最低強制性支出為上一年基金余額的5%。作出這些規(guī)定的目的是顯而易見的，如果一個非營利組織每年將募集到的絕大多數(shù)善款留在組織內(nèi)，而公益支出微乎其微，就很難有理由使人們相信它還是一個非營利組織，很難相信它還在履行公共責任。

此外，上文對于非營利組織最高行政支出所做的分析在運用到對組織的強制性支出的分析中時同樣成立。減免稅優(yōu)惠的存在實質(zhì)上賦予了非營利組織某種意義上的間接征稅權。這一點正是強制性支出存在的關鍵性理由，因為這些稅收本可以通過國家來進行并服務于大眾的。如果沒有強制性支出的規(guī)定，那么非營利組織擁有的就不僅僅是征稅權了，同時還擁有了對于公共資金的自由支配權了。如果在法律上沒有強制性支出方面的規(guī)定，就很難保證組織的自利行為不會發(fā)生，甚至利用非營利組織的名義進行偷逃稅行為的發(fā)生。

當然，為促進非營利組織的發(fā)展，在強制性支出問題上采用差別性規(guī)定還是必要的。這一點在很多國家的法律規(guī)定中已經(jīng)有所體現(xiàn)，如上文所提到的中國和美國法律中針對私人基金會和公益基金會所作的不同規(guī)定。此外，針對非營利組織所處于不同發(fā)展階段進行不同的規(guī)定，以及對核算周期進行差異性規(guī)定等問題都值得進一步研究。

三、組織公共責任缺失的深層原因分析

盡管各國都對非營利組織履行公共責任作出了各種各樣的規(guī)定，其中既有國家方面的法律規(guī)定，也有組織內(nèi)部的自我規(guī)制，但正如我們在文首所描述到的那樣，貪瀆現(xiàn)象在非營利領域還是屢見不鮮。各種原因在第二部分其實已經(jīng)有所涉及，但本文認為，根本的原因主要有以下幾點，因此，有必要做專門闡述。

（一）產(chǎn)權問題

漢斯曼認為，非營利組織與政府組織和市場組織的最大區(qū)別就在于它的無產(chǎn)權屬性。我認為，正是這種無產(chǎn)權屬性決定了組織公共責任的雙面性。一方面，無產(chǎn)權屬性的存在決定了非營利組織主要是一種使命追求型組織，而不是一種利潤追求型組織，因此，因委托而帶來的各種風險就可能比較小，而這些風險在營利型組織那里通常被認為是難以避免的。在這里，無產(chǎn)權屬性為非營利組織擔負公共責任提供了積極支持。但在另一方面，無產(chǎn)權屬性對非營利組織公共責任的影響卻朝向了相反的方向。對捐贈者而言，因缺乏類似于企業(yè)股東擁有的那種剩余索取權，因此，他們往往也就不會對自己捐出的資金給予熱情關注。比之于企業(yè)和政府，在此種情形下，非營利組織中的委托——問題可能會更加嚴重，因為即使在政府與公民的關系中，對于政府腐敗的揭露將會有利于提高公民的普遍福利的信念也早已經(jīng)深入人心（更不要說企業(yè)與股東的關系了），而這一點在捐贈那里基本不存在。退一步講，即使出現(xiàn)非營利組織違規(guī)使用善款的現(xiàn)象，捐贈者的有效懲罰手段一般也只能是減少和停止捐贈，而不是進行訴訟或要求撤換董事會成員，這一點與企業(yè)股東對企業(yè)經(jīng)營狀況的關注形成了鮮明對比。如果說，捐贈者都缺乏足夠的監(jiān)督非營利組織的熱情，那么就更不應該給予普通大眾以更高的期望了，因為他們從非營利組織的良好治理中得到利益的可能性更小，更不直接。因此，可以得出這么一個基本結論：如果說發(fā)生在企業(yè)中的委托問題主要是因人的過分機會主義所致，那么可以近似地認為，在非營利組織中，問題則主要在于捐贈人缺乏監(jiān)督熱情，而此種區(qū)別又是由不同的產(chǎn)權配置所決定的。

同樣的道理可以運用到對于非營利組織董事會成員的行為分析上。對于許多董事而言，由于缺乏追求利潤的動力和壓力，“加入非營利組織只是一個無憂無慮的長假”。此外，為避免背負“經(jīng)濟動物”的罵名，很多擁有財務頭腦的企業(yè)家董事也不愿過于嚴格的檢查非營利組織的財務[12]。最后，無產(chǎn)權性質(zhì)還從根本上決定了非營利組織經(jīng)營成本的上升，如募集成本。已有的研究表明，非營利組織的董事在與商業(yè)募捐公司進行談判時往往處于下風，這與他們在其他商業(yè)談判中的表現(xiàn)形成對比。其中，一個合理的解釋就是缺乏產(chǎn)權激勵。

（二）有限理性與機會主義

新制度經(jīng)濟學的許多研究成果表明，組織治理問題的根源主要來自于兩個方面，一是人的有限理性，二是機會主義的普遍存在。如果說，產(chǎn)權界定不清在某種程度上鼓勵了非營利董事會的碌碌無為，并限制了捐贈者以及其他利益相關者對非營利組織的監(jiān)督熱情，那么有限理性以及機會主義的存在則可能會誘使非營利領域腐敗的滋生。

就政府規(guī)制而言，有限理性的存在決定了非營利立法始終落后于組織本身及其周遭環(huán)境的發(fā)展變化。當缺乏法律規(guī)范時，非營利組織的公共責任就不能得到充分保障。僅僅依賴人們的善良意志來保證非營利組織公共責任的實現(xiàn)幾乎不可能，這一點已經(jīng)成為人們的共識。正因為此，在如何保證組織健康發(fā)展的問題上，各國都將希望主要寄托在加快和規(guī)范非營利組織的立法活動上。

有限理性與機會主義的存在還使得捐贈者與非營利組織之間不可能簽訂一個完全的捐贈合同。這里可以分為兩種情況：一是捐贈者與非營利組織兩者之間的信息不對稱始終存在，這將為組織的貪瀆行為埋下伏筆，如享受奢侈的生活、資金挪用以及不負責任的投資等等，有關這方面的討論已經(jīng)相當成熟，尤其在眾多的委托——理論以及信息不對稱理論文獻那里更是如此；二是無論在理論上，還是在現(xiàn)實中都存在兩者整體信息缺失的情況，即兩者都不能對未來的不可確定性提供合理預期。從這層意思上來說，捐贈合同始終是不完全的。對未來不能進行合理預期有時也會涉及到非營利組織的公共責任問題。譬如，當一場巨大的災難（如洪水等）來臨時，非營利組織通常會面臨兩個突發(fā)性事件：一是災難本身；二是數(shù)量巨大的捐贈物資。從積極的角度分析，前者為非營利組織提供了擔負公共責任的“契機”，后者為其提供了擔負責任的手段。但是，如果缺少流暢的運輸渠道、儲藏設施以及合理的管理，巨大的物資很可能會成為組織的負擔，尤其對于那些易腐性物資如食物等更是如此。當大量的捐贈物資開始糜爛變質(zhì)，而沒有被及時送達急需者那里時，公共責任問題就產(chǎn)生了。在這一案例中，無論是捐贈者，還是非營利組織都很難對災難的未來發(fā)展以及可能的總捐贈額進行有效的預期，否則單個捐贈者本來可以減少捐贈，或者非營利組織本來可以建設更多的倉庫、更加通暢的流通機制來應對危機的。2004年發(fā)生在四川省的慈善義演丑聞則從另一個側(cè)面為我們提供了鮮活的案例。當社會輿論普遍將目光集中在這場演出中明星的出場費時，卻忽視了那場突如其來的暴雨。幾乎可以認為，在這場演出中最終造成四川省慈善總會顆粒無收的正是這場暴雨。因為按照慣例，如果沒有這場暴雨，演出票房完全可以保證在支付了各種演出費用后有所節(jié)余以支持慈善事業(yè)的。

（三）一體化與組織壟斷問題，

在非營利領域，組織的一體化主要包括橫向一體化和縱向一體化兩種形式。就前者而言，當眾多在相類似領域中的非營利組織結成聯(lián)盟時，橫向一體化就形成了，如美國的聯(lián)合之路，黑人大學聯(lián)合會等。就后者而言，當某個支持型基金會向上合并了某個出版社以出版自己的宣傳材料，或者向下合并了某個運作型基金會，那么縱向一體化就形成了。根據(jù)新制度經(jīng)濟學的一般研究成果，此類一體化是對非營利組織節(jié)約成本、提高效率、強調(diào)經(jīng)驗和價值共享的呼吁的一種反應。因此，通常來說，它不僅是提高組織效率的手段，也是更能夠?qū)崿F(xiàn)組織公共責任的有效機制。當然，具體個案的成功與否將主要取決于民眾對此種一體化的需求。這種以需求為導向的非營利組織一體化與以行政為導向的非營利組織壟斷形成了鮮明對比。國家可以通過多種渠道客觀上造成非營利組織壟斷，比如在非營利組織的設立上制定過高的資金門檻以及規(guī)定在一個地區(qū)不允許相類似組織的存在等等。因為主要以政府行政而非民眾需求為導向，此類組織所履行的公共責任通常就是政府所確定的公共責任——而問題的關鍵則在于它們并不總是與公眾的意愿相符合。

此外，如果將非營利組織的資金來源加入到分析框架中，壟斷對組織的責任行為所起的負面作用就更大了。當處于壟斷地位的非營利組織的絕大多數(shù)資金來自同樣處于壟斷地位的政府（一般更為壟斷），而非競爭型的民間社會時，那么通常會造成兩個后果：一是非營利組織對于政府的惟命是從；二是非營利組織對其他利益相關者（如一般大眾、有限的捐贈者以及受贈者等等）形成公共責任的意識變得更加困難。在將這種一般結論用于對中國非營利組織的分析方面已經(jīng)形成了諸多的研究成果[13]。

最后，需要說明的是，指出非營利組織公共責任缺失的根本性原因的目的并非在于否定現(xiàn)實的履行責任的路徑選擇的價值，更不是試圖得出一個悲觀主義的結論，而僅僅只是提供另外一種或數(shù)種路徑選擇，而這些選擇又是建立在對于根本性原因的充分意識和認知的基礎之上的。

參考文獻：

[1]本文所討論的非營利組織公共責任主要是指組織應對大眾、捐贈者、政府等社會主體作出關于組織行動合理性的解釋與辯解，并承擔相應后果。更加細致的概念分析可參見周志忍、陳慶云：《自律與他律——第三部門監(jiān)督機制個案研究》，浙江人民出版社，1997年版。

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