導(dǎo)語：財(cái)政扶貧資金投入機(jī)制思考一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[內(nèi)容提要]財(cái)政扶貧資金的治理關(guān)系到扶貧效率和效果，目前已經(jīng)有很多研究開始關(guān)注因?yàn)楣芾韱栴}帶來的扶貧資金投入效果不善，但對(duì)于扶貧資金治理中其他環(huán)節(jié)，如投入、分配、撥付和使用所產(chǎn)生的扶貧資金投入效果和效率的研究很少，但恰恰是這些環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的制度上的缺陷更容易造成扶貧資金出現(xiàn)目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏離，從而直接影響到貧困農(nóng)戶參與和受益于我國的扶貧投資。本文嘗試全方位分析我國目前財(cái)政扶貧資金運(yùn)行情況和效果。

[關(guān)鍵詞]財(cái)政扶貧資金，瞄準(zhǔn)，偏離，治理結(jié)構(gòu)

財(cái)政扶貧資金的治理涉及到財(cái)政扶貧資金的投入、管理、分配、撥付和使用等各個(gè)方面，財(cái)政扶貧資金只有在這幾個(gè)方面都做到科學(xué)、合理、公平和公正，才能有效地提高其扶貧效率。雖然近些年有很多學(xué)者關(guān)注扶貧效果，并且對(duì)扶貧效果不善的原因進(jìn)行了很多研究，但從資金治理的角度來看，大部分研究仍然是將討論的焦點(diǎn)放在了資金的管理環(huán)節(jié)，比較一致的觀點(diǎn)是認(rèn)為項(xiàng)目和資金管理問題也是我國政府扶貧過程中的薄弱環(huán)節(jié)，成為影響扶貧效果的重要因素。夏英(1994)的研究指出：由于項(xiàng)目管理方面制度不全、監(jiān)控不力，導(dǎo)致大量資金的外溢；或者是由于甄別受益貧困戶的工作不力或方法不當(dāng)，導(dǎo)致了目標(biāo)組認(rèn)證錯(cuò)誤，致使扶貧資金流向偏離目標(biāo)，從而發(fā)生“目標(biāo)轉(zhuǎn)換”問題?？禃怨?1995)認(rèn)為，許多部委、部門參加意味著配套資金短缺變得更加突出，很多項(xiàng)目不能完成，項(xiàng)目資金過于分散，難以產(chǎn)生影響。項(xiàng)目資金使用的監(jiān)督也變得更加復(fù)雜，有的項(xiàng)目資金被轉(zhuǎn)移。汪三貴(1997)在研究中發(fā)現(xiàn)，1993年財(cái)政撥款55.4億元，占扶貧資金的1/2。然而財(cái)政撥款的75.2%用于貧困縣財(cái)政補(bǔ)貼、維持行政事業(yè)費(fèi)開支和職工工資，即將近2/3的總扶貧資金沒有落實(shí)到貧困戶的生產(chǎn)與交換環(huán)節(jié)中。因此扶貧資金被貧困地方政府挪作他用，直接抵達(dá)貧困戶比例低。李含琳等(1998)認(rèn)為，同20世紀(jì)80年代初中期相比較，20世紀(jì)90年代初反貧困的資本供給是比較充足的，但由于管理和體制方面的原因，扶貧資金的使用效果不十分理想。扶貧資金管理體制機(jī)構(gòu)龐大，手續(xù)繁雜，管理層次、環(huán)節(jié)多，扶貧資金經(jīng)常被截留挪用，造成扶貧資金的低效率。扶貧資金的來源和管理分散，多頭管理，并且在資金的分配過程中平均分散使用，難以形成效益，大大降低了扶貧資金的使用效果。扶貧貸款的期限與生產(chǎn)周期不相適應(yīng)、資金被用于非貧困戶和地區(qū)、扶貧貸款財(cái)政化現(xiàn)象嚴(yán)重，都使其很難發(fā)揮脫貧的作用。吳國寶(1997)等指出，由于扶貧是由地方政府具體管理實(shí)施的，因而地方政府在目標(biāo)上可能與中央政府設(shè)定的目標(biāo)相沖突，加之政治體制的各種弊端、官僚主義、尋租腐敗等，從而可能出現(xiàn)扶貧資金不用于扶貧的現(xiàn)象。

一、我國財(cái)政扶貧資金投入和管理機(jī)制及影響

我國財(cái)政扶貧資金投入和管理機(jī)制的典型特點(diǎn)是分項(xiàng)投入、多頭管理。雖然說我國政府有組織的大規(guī)模的專項(xiàng)扶貧行動(dòng)開始于1986年，但實(shí)際上早在1980年中國政府就設(shè)立了“支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金”，專門支持老革命根據(jù)地、少數(shù)民族地區(qū)、邊緣地區(qū)和貧困地區(qū)發(fā)展，當(dāng)年的資金規(guī)模為5億元；1982年設(shè)立了“三西農(nóng)業(yè)建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金”，每年投入資金2億元；并且也開始以實(shí)物形式來進(jìn)行以工代賑扶貧活動(dòng)。隨著市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)改革的逐漸展開，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)減緩貧困的影響日趨減弱，繼續(xù)采用以往增長(zhǎng)為主、輔以適當(dāng)救濟(jì)的反貧困戰(zhàn)略已經(jīng)很難有效地對(duì)減緩貧困發(fā)生積極的作用?；谶@種形勢(shì)，國家成立了國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，并下設(shè)辦公室，開始了專項(xiàng)扶貧活動(dòng)，所采取的扶貧模式為開發(fā)式扶貧。在財(cái)稅政策方面，繼續(xù)執(zhí)行前述的各項(xiàng)資金扶持政策，并擴(kuò)大了資金的規(guī)模。在“八七”扶貧攻堅(jiān)階段，國家又增設(shè)了“新增財(cái)政扶貧資金”，同時(shí)將以工代賑資金原有財(cái)政部和中國人民銀行按比例承擔(dān)改由中央財(cái)政專項(xiàng)撥款，并擴(kuò)大了資金規(guī)模。就目前情況來看，我國財(cái)政扶貧資金主要包括支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金、新增財(cái)政扶貧資金、“二西”農(nóng)業(yè)建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金(以下簡(jiǎn)稱“三西”扶貧資金)、少數(shù)民族發(fā)展資金、以工代賑資金。通常將支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金和新增財(cái)政扶貧資金統(tǒng)稱為財(cái)政發(fā)展資金。

從總體上來說，中央財(cái)政扶貧資金是國家為解決少數(shù)貧困人口溫飽問題，進(jìn)一步改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件，鞏固溫飽成果，提高貧困人口生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)，加強(qiáng)貧困鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境，逐步改變貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化的落后狀況，為達(dá)到小康水平創(chuàng)造條件而設(shè)立的專項(xiàng)扶貧資金，但具體來看，每項(xiàng)資金的用途都有自己的投向重點(diǎn)(見表1)。資金的多部門管理雖然可以鼓勵(lì)政府各部門都能積極地參與到扶貧工作中，但是卻帶來資金管理成本的增加和效果的降低，同時(shí)由于缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制和溝通機(jī)制，各部門在資金管理和使用方面都從本部門利益出發(fā)制定了相應(yīng)的管理規(guī)定和程序，從而造成了實(shí)際中財(cái)政扶貧資金管理上的混亂，同時(shí)也給資金的監(jiān)測(cè)工作帶來了很多的不便。

根據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，1986～2003年，我國政府共投入扶貧資金2383.6億元，其中以以工代賑資金、財(cái)政發(fā)展資金、三西扶貧資金及少數(shù)民族發(fā)展資金為主的財(cái)政扶貧資金為1039.6億元，占到扶貧資金總量的43.6%。雖然從絕對(duì)數(shù)量上看，我國中央財(cái)政扶貧資金每年都在增加，但從財(cái)政扶貧資金占全國GDP的比重波動(dòng)圖可以看出，中央政府財(cái)政扶貧資金投入強(qiáng)度年度間波動(dòng)較大，1988～1990年投入強(qiáng)度最低，1994盡管是“八七”扶貧攻堅(jiān)開始年，但1994～1996年政府財(cái)政扶貧資金投入強(qiáng)度逐年下降，1996～2000年略有上升，而到了2000年以后又開始略下降。從整條波動(dòng)曲線來看，我國政府的扶貧投入強(qiáng)度有明顯的下降趨勢(shì)。出現(xiàn)這種情況的原因可能有兩點(diǎn)：(1)官方報(bào)道的我國的貧困發(fā)生率以喜人的成績(jī)逐年下降，國家扶貧資金的投入強(qiáng)度也就有可能相應(yīng)地下降；(2)目前對(duì)實(shí)際扶貧資金的最佳需求量與規(guī)模還缺少科學(xué)的測(cè)算與估計(jì)，也就是說，政府扶貧資金投入規(guī)模的客觀依據(jù)還不存在。

二、我國財(cái)政扶貧資金的分配機(jī)制及影響

1978年以后，農(nóng)村改革極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在很大程度上緩解了我國貧困問題，農(nóng)村貧困從廣泛的普遍貧困狀態(tài)過渡為特征性和結(jié)構(gòu)性貧困，農(nóng)村貧困人口在分布上更加集中，因此1986年開始的開發(fā)式扶貧開始以貧困縣為瞄準(zhǔn)單元來分配國家財(cái)政扶貧資金。由于在國家層面直接向貧困縣分配資金缺乏可操作性，并且同時(shí)由于我國財(cái)政扶貧資金省級(jí)負(fù)責(zé)制的實(shí)施，中央財(cái)政扶貧資金的分配原則為：(1)中央財(cái)政扶貧資金按照因素法分配到各個(gè)省區(qū)，考慮因素分別是貧困人口數(shù)、地方財(cái)力、農(nóng)民人均純收入、人均GDP四項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)和政策調(diào)整因素。(2)中央財(cái)政扶貧資金全部直接用到國家確定的扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣(以下簡(jiǎn)稱重點(diǎn)縣)*和各省區(qū)確定的貧困縣(或貧困鄉(xiāng)村)，至少70%中央扶貧資金用于國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣。這些規(guī)定無疑為規(guī)范我國財(cái)政扶貧資金的使用起到了一定的作用，但在實(shí)際操作過程中仍然還存在著不少問題。

因素法使扶貧資金的分配方法更明確，按因素法分配財(cái)政扶貧資金是力圖為扶貧資金的公平分配提供政策依據(jù)。但是財(cái)政扶貧資金的無償性質(zhì)使地方政府有獲得無償資金的巨大努力，同時(shí)也形成了地方政府為獲得無償資金的博弈行為。理論上講，如果因素法依據(jù)的各因素的計(jì)算方法很明確、透明，那么地方政府的努力將會(huì)是無效的，博弈也是無結(jié)果的；反之就為地方政府的努力與博弈留有很大的空間與余地。但實(shí)際工作中，我國還沒有形成一套公開、透明和可操作的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集方法、具體標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)算影響因子的方法，使得因素法分配仍然停留在口號(hào)的層面，缺乏具體的可操作方案，其作用也就很難真正發(fā)揮。

中央下達(dá)給各省區(qū)的扶貧資金必須全部用到貧困縣的規(guī)定，試圖從政策層面杜絕層層挪用財(cái)政扶貧資金的做法，減少扶貧資金目標(biāo)偏離的機(jī)會(huì)。至少70%的扶貧資金要用到國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣的政策本身考慮了貧困人口在重點(diǎn)縣和非重點(diǎn)縣不平衡分布的實(shí)際情況，隱含的假定是國家扶貧工作重點(diǎn)縣與非重點(diǎn)縣對(duì)財(cái)政扶貧資金的實(shí)際需求強(qiáng)烈程度比值為7:3。這一方面為更高程度地瞄準(zhǔn)貧困人口提供了機(jī)會(huì)，另一方面為進(jìn)一步減少扶貧資金的層層挪用與流失、減少扶貧資金目標(biāo)偏離提供了政策保障。但是在實(shí)際操作中，扶貧資金在重點(diǎn)縣和非重點(diǎn)縣之間的分配并沒有嚴(yán)格按照規(guī)定的比例進(jìn)行，2001～2003年的財(cái)政扶貧資金流向上看，大約只有60%的資金是流向重點(diǎn)縣的(見表2)。

這種目標(biāo)偏離可以從以下兩方面去解釋：(1)假設(shè)“至少70%的財(cái)政扶貧資金用到重點(diǎn)縣”的規(guī)定本身是合理的，那么這種偏離至少可以說明為保證財(cái)政扶貧資金準(zhǔn)確瞄準(zhǔn)的監(jiān)管不力，財(cái)政資金使用的約束性不強(qiáng)，以及制度保證不完善。從某種程度上說，扶貧資金層層下?lián)?、層層管理所形成的多元化的?quán)利資源可能會(huì)誘發(fā)項(xiàng)目尋租，從而導(dǎo)致目標(biāo)偏離。(2)這一目標(biāo)偏離至少從一定程度上暗示了“70%的扶貧資金用于重點(diǎn)縣”的某種不合理性。如果以貧困人口分布作為決定財(cái)政扶貧資金分配比重的主要依據(jù)，那么2001年重點(diǎn)縣覆蓋了全國61.9%的貧困人口，應(yīng)該規(guī)定至少60%的財(cái)政扶貧資金用于重點(diǎn)縣。因此，如果按照70%的分配要求分配扶貧資金，會(huì)有許多分布在非重點(diǎn)縣的貧困人口不能公平地受益于國家財(cái)政扶貧資金的扶持。

三、我國財(cái)政扶貧資金的撥付機(jī)制及影響

在中央一級(jí)，資金的分配是從每年3月全國人大通過國家財(cái)政預(yù)算開始的。根據(jù)規(guī)定，財(cái)政扶貧資金必須在預(yù)算通過后的1個(gè)月內(nèi)下?lián)艿礁魇^(qū)財(cái)政廳。地方各級(jí)財(cái)政在收到上一級(jí)財(cái)政下達(dá)的財(cái)政扶貧資金后，應(yīng)盡快與扶貧辦、計(jì)委(以工代賑辦)銜接項(xiàng)目計(jì)劃，分批下達(dá)資金。首批下達(dá)時(shí)間不得超過1個(gè)月，比例不得低于80%。當(dāng)年計(jì)劃的項(xiàng)目和資金應(yīng)該在財(cái)政年度之前完成和撥付。財(cái)政扶貧資金的撥付規(guī)定考慮了貧困人口需求項(xiàng)目生產(chǎn)的季節(jié)性與市場(chǎng)的變化性，從政策上限制了延遲撥付的可能。但實(shí)際中發(fā)現(xiàn)，從中央到省區(qū)的撥付都能按時(shí)，但從省再到市、縣的撥付就有延遲的現(xiàn)象。2004年8月份筆者調(diào)查時(shí)，有的縣2003年的資金還沒有完全到位。遲到的資金影響了扶貧資金的及時(shí)有效使用，降低了扶貧資金的使用效率。

財(cái)政扶貧資金遲到的主要原因是行政層層撥付的制度，使得經(jīng)手機(jī)構(gòu)實(shí)際上無形中把經(jīng)手權(quán)變成了控制權(quán)，形成了一種無形的權(quán)力資源。權(quán)力資源的利用會(huì)弱化資金分配的公平與合理性，也同時(shí)為縣級(jí)單位最大化獲取財(cái)政無償扶貧資金的目標(biāo)提供了博弈的機(jī)會(huì)，這也是各地出現(xiàn)“跑項(xiàng)目、爭(zhēng)資金”的主要原因。跑項(xiàng)目、爭(zhēng)資金不管是多么隱蔽的形式都增加了獲得資金的交易成本，這一交易成本相當(dāng)大，而這些成本最終都來自于扶貧資金，會(huì)極大地降低扶貧資金的使用效率。據(jù)非正式調(diào)查，每年每個(gè)縣扶貧辦的非項(xiàng)目活動(dòng)經(jīng)費(fèi)超出行政開支達(dá)3～8萬元，如果按照3萬元的最低數(shù)估算，全國592個(gè)重點(diǎn)縣每年就會(huì)有1776萬扶貧資金被“挪用”，占2002年重點(diǎn)縣財(cái)政扶貧資金總量的0.5%；如果按照8萬元的最高數(shù)估計(jì)，每年會(huì)有4736萬元被“挪用”，占2002年重點(diǎn)縣財(cái)政扶貧資金總量的1.3%。以上分析說明了：(1)目前保證財(cái)政扶貧資金及時(shí)足額到位的撥付方式缺乏高效率的技術(shù)措施；(2)目前的行政層層撥付資金方式本身效率很低且不合理。

四、我國財(cái)政扶貧資金的使用機(jī)制及影響

我國財(cái)政扶貧資金在使用上有幾個(gè)特點(diǎn)：(1)明確規(guī)定了資金的投向，這種規(guī)定在實(shí)際中的反應(yīng)就是財(cái)政扶貧資金投向重點(diǎn)，從產(chǎn)業(yè)上看以農(nóng)業(yè)為主，從項(xiàng)目類型上來看以農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主。1998～2002年的5年間的中央財(cái)政扶貧資金的平均投向，農(nóng)業(yè)占40.8%，工業(yè)占22.5%，其中還有約6%左右是投向農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，用于農(nóng)村文教衛(wèi)生和科技培訓(xùn)的社會(huì)服務(wù)約為5%，用于包括道路、農(nóng)田水利、人畜飲水等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的約占22.8%，而用于其他方面的約占到9%。(2)資金使用上必須以項(xiàng)目為承載，即通常說的“資金跟著項(xiàng)目走”。中央對(duì)財(cái)政扶貧資金使用上的這兩點(diǎn)規(guī)定的根本目的是想從制度層面上為扶貧資金不被挪用提供制度保證，從而降低扶貧資金的目標(biāo)偏離。但是在實(shí)踐中這種規(guī)定并沒有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，并且還對(duì)扶貧資金的使用效率產(chǎn)生了負(fù)面影響，主要表現(xiàn)為扶貧資金的使用在很大程度上偏離了貧困農(nóng)戶的需求，排斥了真正的貧困農(nóng)戶受益于扶貧干預(yù)。

由于中央對(duì)財(cái)政扶貧資金用途有嚴(yán)格的限制，地方政府則把這部分扶貧資金的用途限制在更小的范圍內(nèi)，如村路、沼氣池—豬圈一改廁三位一體、人畜飲水、小水窖、灌溉小水窖及少量的技術(shù)培訓(xùn)。而實(shí)際上，我國農(nóng)村貧困問題非常復(fù)雜，剩余貧困人口面臨的生存環(huán)境差異巨大，貧困人口的需求也是千差萬別，這種差別不僅體現(xiàn)在省區(qū)間，即便在同一個(gè)縣內(nèi)也十分普遍，因此采取這種一刀切的扶貧方式很難適應(yīng)貧困問題的多樣性特點(diǎn)和滿足貧困人口的不同需求，這也就不可避免地會(huì)造成扶貧資金的使用偏離貧困人口的實(shí)際需求，從而也無形中降低扶貧資金的使用效果。

表4顯示了在某省2個(gè)縣的8個(gè)貧困村農(nóng)戶扶貧需求與扶貧項(xiàng)目對(duì)接情況。村民的第一需求是道路修建，這和其大石山區(qū)的貧困特征密切相關(guān)，排在第二至九位的是提供蓋房子方面的支持、發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、提供教育補(bǔ)助、發(fā)展沼氣、解決人畜飲水、進(jìn)行科技培訓(xùn)、解決通訊問題和進(jìn)行農(nóng)田水利建設(shè)。將農(nóng)戶需求與兩縣扶貧資金投向作比較，不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的需求基本上能夠得到滿足，如道路建設(shè)、沼氣池、人畜飲水和農(nóng)田水利建設(shè)，但是對(duì)于住房改造、發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)和教育補(bǔ)助等具有明顯的個(gè)體性特征的需求基本上沒有涉及。

“資金跟著項(xiàng)目走”從制度設(shè)計(jì)上是為了避免財(cái)政扶貧資金被截留和挪用，從而保證財(cái)政扶貧資金的?？顚Ｓ?。但是在實(shí)際操作上，扶貧部門為了降低扶貧項(xiàng)目的實(shí)施成本和利于監(jiān)測(cè)，從而在項(xiàng)目選擇時(shí)考慮的重點(diǎn)是：(1)項(xiàng)目有一定的規(guī)模；(2)以扶持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目為重點(diǎn)?！绊?xiàng)目有一定的規(guī)模”的審批偏好，往往使多樣性、分散性及小規(guī)模性的貧困人口需求因?yàn)椴荒軡M足這一偏好而被篩選掉，在一定程度上會(huì)造成扶貧資金的目標(biāo)偏離。同時(shí)實(shí)際中具有一定規(guī)模的項(xiàng)目多是更能使非貧困人口受益的項(xiàng)目，如大規(guī)模修建需要農(nóng)產(chǎn)配套資金的沼氣池多是把難以支付配套資金的最貧困的農(nóng)戶排除在外，更多受益者是有能力支付配套資金的相對(duì)富裕農(nóng)產(chǎn)。而如果不需要配套資金，只是把有限的扶貧資金用來扶持真正的貧困戶，讓富裕農(nóng)戶自費(fèi)修建沼氣池，可能的結(jié)果是沼氣池的規(guī)模(數(shù)量)短期內(nèi)不會(huì)很大，達(dá)不到審批偏好的“有一定規(guī)模的項(xiàng)目”?！耙苑龀只A(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目為重點(diǎn)”的項(xiàng)目審批偏好，考慮到了項(xiàng)目的覆蓋度與受益范圍，能使更多的人口得到扶貧資金的扶持，但是對(duì)商品生產(chǎn)程度低、經(jīng)濟(jì)收入來源缺乏的農(nóng)產(chǎn)，有限的扶貧資金只便利了他們的生活，而不能增加其持續(xù)發(fā)展、擺脫貧困的經(jīng)濟(jì)收入來源。也就是說，扶貧資金的使用偏離了最貧困人口的實(shí)際需求。

從表5中可以看出，在XX縣6項(xiàng)扶貧項(xiàng)目覆蓋貧困農(nóng)戶比重平均僅為18%，除了沼氣池—豬圈—改廁三位一體項(xiàng)目覆蓋51%的貧困戶與貧困人口外，其他扶貧項(xiàng)目對(duì)貧困農(nóng)戶及貧困人口的覆蓋度都很低，最低的易地開發(fā)項(xiàng)目只有6%。

利用參與式評(píng)價(jià)工具對(duì)一些到村的具體扶貧項(xiàng)目進(jìn)行受益群體分析，其結(jié)果同樣也表明貧困戶受益比重要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中等戶和富裕戶，貧困戶受益比重僅為16%，中等戶為51%，富裕農(nóng)產(chǎn)為33%，詳細(xì)情況見表6。出現(xiàn)這種情況的核心原因是一旦扶貧資金的投入轉(zhuǎn)為項(xiàng)目機(jī)制以后就面臨著項(xiàng)目成本與扶貧資金投入缺口的問題，地方政府往往會(huì)把不足的部分以農(nóng)戶提供配套資金的形式轉(zhuǎn)嫁到目標(biāo)群體身上。

五、簡(jiǎn)短結(jié)論

1.中央財(cái)政扶貧資金類型多樣，資金數(shù)量可觀，充分反映了我國政府解決貧困問題的決心和努力，但是資金分散到各個(gè)部門管理，部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制和信息交流平臺(tái)，從而造成了扶貧資金管理上的不一致性和使用上的重復(fù)性，帶來了扶貧資源的浪費(fèi)，同時(shí)也為資金的有效監(jiān)測(cè)帶來了諸多的不便。

2.中央財(cái)政扶貧資金的分配根本上仍然遵循著以重點(diǎn)縣為基本單元的縣級(jí)瞄準(zhǔn)，但實(shí)際上中央財(cái)政扶貧資金在重點(diǎn)縣的投入比重遠(yuǎn)小于“至少70%”的目標(biāo)規(guī)定，大約僅為60%左右。

3.財(cái)政扶貧資金在各層次的撥付時(shí)間有明確的規(guī)定，中央到省區(qū)的撥付都能按時(shí)到位，但從省到市、縣的撥付就有延遲的現(xiàn)象，這種延遲勢(shì)必導(dǎo)致扶貧資金使用效率的降低。

4.依托項(xiàng)目進(jìn)行日標(biāo)瞄準(zhǔn)長(zhǎng)期以來受到了研究者的質(zhì)疑。一方面，對(duì)扶貧項(xiàng)目的類型限制使得扶貧項(xiàng)目并不能適應(yīng)我國農(nóng)村貧困問題的復(fù)雜性特點(diǎn)和農(nóng)戶需求的多樣性，項(xiàng)目的選擇受到了管理方便與農(nóng)戶需求分散這一矛盾的制約而無法做到準(zhǔn)確瞄準(zhǔn)，從而造成了我國扶貧資金不能準(zhǔn)確瞄準(zhǔn)窮人的結(jié)果；另一方面，對(duì)于項(xiàng)目的資金配套要求和技術(shù)要求也為排斥窮人受益、鼓勵(lì)富人參與提供了合理性，從而造成了扶貧資源在目標(biāo)群體瞄準(zhǔn)上的偏離，研究表明，扶貧項(xiàng)目對(duì)貧困群體的覆蓋率只有16%，而對(duì)中等戶與富裕戶的覆蓋率分別為51%和33%。