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論文關(guān)鍵詞：績效審計；政府審計；審計準(zhǔn)則

論文摘要：績效審計是政府審計發(fā)展的必然趨勢，然而目前我國績效審計尚無法律地位，由此展開探討。

在現(xiàn)代國家審計史上，績效審計的采用是具有劃時代意義的催產(chǎn)劑，開展績效審計是政府審計的發(fā)展趨勢，是衡量一個國家的國家審計是否具有活力的標(biāo)志之一。但是目前，我國績效審計尚無法律地位，缺乏法律文件支持，對現(xiàn)有法規(guī)執(zhí)行有不力一面，績效審計沒有統(tǒng)一的方法和技術(shù)、評價績效的標(biāo)準(zhǔn)難確定、績效審計人員素質(zhì)不高等給審計實踐帶來政治風(fēng)險；績效審計評價和責(zé)任界定依據(jù)不足，因此，存在難度大和風(fēng)險大的問題；在績效審計中，事后審計的“馬后炮”問題大量存在，影響了審計質(zhì)量和審計結(jié)論實施的時效性；績效審計存在“缺位”和“越位”等不規(guī)范問題。鑒于此，我們應(yīng)未雨綢繆，多方采取措施，為迎接績效審計的挑戰(zhàn)作好準(zhǔn)備。

1轉(zhuǎn)變政府績效審計的模式，從行政模式轉(zhuǎn)為立法模式

我國目前的政府審計體制是“行政模式”，其主要特點是政府審計機(jī)關(guān)對政府負(fù)責(zé)，審計署隸屬于國務(wù)院，在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，主持管理全國的審計工作，地方各級審計機(jī)關(guān)對本級人民政府和上一級審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作。這種審計的雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制，使被審計的國務(wù)院各部門、地方各級政府部門與審計者同屬于一個領(lǐng)導(dǎo)，具有同一隸屬關(guān)系和共同利益，嚴(yán)重影響了政府審計機(jī)關(guān)的獨立性，制約了我國政府效益審計的發(fā)展。與“行政模式”相對應(yīng)的是美國的“立法模式”，審計總署受國會領(lǐng)導(dǎo)，獨立于行政部門，只對議會負(fù)責(zé)并向國會反映審計的情況和提出建議，而且它的預(yù)算經(jīng)費也是獨立的。這在很大程度上保證了審計機(jī)構(gòu)上的獨立性，并為政府績效審計創(chuàng)造了良好的環(huán)境。同時，應(yīng)在《審計法》或相關(guān)法律、法規(guī)中對國家審計機(jī)關(guān)開展效益審計的法律地位、審計權(quán)限、范圍、目標(biāo)等內(nèi)容以法律形式固定下來，只有這樣才能在最大程度上保障國家審計的獨立性和權(quán)威性，為績效審計的開展提供有利的法制環(huán)境。

2加快績效審計準(zhǔn)則體系的建設(shè)

國際上績效審計規(guī)范建設(shè)的實踐表明：建立并不斷完善績效審計準(zhǔn)則和相關(guān)規(guī)范是確?？冃徲嬞|(zhì)量及其有效開展的重要條件。例如美國是世界上最早制定績效審計準(zhǔn)則的國家，早在1972年，就頒布了《政府的機(jī)構(gòu)、計劃項目、活動和職責(zé)的審計準(zhǔn)則》，對“3E”審計或績效審計作了比較詳細(xì)的規(guī)定。該準(zhǔn)則曾于1981年、1988年、1994年和2003年進(jìn)行了四次修訂，使其進(jìn)一步走向完善。修訂后的準(zhǔn)則包括綜述、政府審計種類、一般準(zhǔn)則、財務(wù)審計的報告準(zhǔn)則7部分，并在最后兩個部分對績效審計的實施和報告中提出了具體的要求和步驟。這一準(zhǔn)則對美國乃至世界范圍內(nèi)績效審計的開展產(chǎn)生了巨大影響。在其影響下，《澳大利亞國家審計署審計準(zhǔn)則》中也包括了績效審計準(zhǔn)則，此時，澳大利亞還制定了《澳大利亞國家審計署績效審計手冊》、《1997審計長法》來專門指導(dǎo)績效審計。英國國家審計署雖未制定績效審計準(zhǔn)則，但出版了一個旨在指導(dǎo)績效審計的小冊子《績效審計概要》。我國最高政府審計機(jī)關(guān)－審計署自1989年開始著手制定我國政府審計準(zhǔn)則。1993年3月，審計暑印發(fā)了《中華人民共和國政府審計準(zhǔn)則（征求意見稿）》；1996年1月，審計署提出了《審計工作規(guī)范化建設(shè)規(guī)劃方案》，并于1996年底了38個國家審計規(guī)范；1997年頒布了《中華人民共和國政府審計實施條例》；并于2000年對1996年12月6日的《中華人民共和國國家審計基本準(zhǔn)則》進(jìn)行了修訂。這些文件中先后提到要實行績效審計，但其主要還是針對真實性和合規(guī)性審計，真正適用于績效審計的審計準(zhǔn)則尚未建立。因此，我們在倡導(dǎo)經(jīng)濟(jì)效益審計的同時，應(yīng)集中力量積極開展經(jīng)濟(jì)效益審計準(zhǔn)則體系的建設(shè)。

3績效審計與財務(wù)審計相結(jié)合，在財務(wù)審計的基礎(chǔ)上開展政府效益審計

一方面，當(dāng)前我國財經(jīng)領(lǐng)域的違法亂紀(jì)行為還相當(dāng)嚴(yán)重，在目前盛行的“審計風(fēng)暴”中查出的違法金額高達(dá)百億元，涉及的貪官污吏不計其數(shù)，這表明在我國的真實性和合法性審計任務(wù)還很重。同時，國家審計署劉家義副審計長，在2004年8月31日受聘于南京審計學(xué)院榮譽(yù)教授的報告中提出：“我國在今后將逐步推開績效審計，重大違法違規(guī)案件、因盲目決策造成的資源浪費和國有資產(chǎn)流失、單純追求速度而片面提供優(yōu)惠政策造成國家和人民群眾利益受到重大損害三大領(lǐng)域?qū)⒊蔀榭冃徲嫷闹攸c?！边@種通過以揭露和查處違法違規(guī)行為以及造成損失浪費來促使人們提高資金效益的審計，嚴(yán)格地說，仍然屬于真實性和合法性審計，這就在一定程度上削弱了我國的效益審計。另一方面，我國的審計人員有著豐富的財務(wù)審計經(jīng)驗和技能，但由于我國政府審計機(jī)關(guān)的人員限制和財力限制，要想在脫離財務(wù)審計的基礎(chǔ)上開展西方國家那種完全“獨立的”政府績效審計在目前形勢下尚不具備條件。同時，由于社會資源的有限性，如何高效率地使用各種資源、提高資源的利用率已成為當(dāng)今各國面臨的緊迫問題。因此，我國應(yīng)結(jié)合自身情況，在財務(wù)審計的基礎(chǔ)上有條件地、逐步地開展政府效益審計，把財務(wù)審計與效益審計相結(jié)合，走一條有中國特色的績效審計道路。

4提高績效審計人員的素質(zhì)、改善人員結(jié)構(gòu)

績效審計需要多樣化和創(chuàng)新的方法，需要多學(xué)科的知識。傳統(tǒng)的財務(wù)審計人員視野相對狹窄，缺乏評價政府工作績效的意識、知識及技術(shù)技能。審計人員在開展績效審計時需具備相應(yīng)的獨立性和勝任能力。這里的勝任能力除了傳統(tǒng)財務(wù)審計所要求的勝任能力的含義外，還要求審計人員具有不同于一般的政府工作人員的才能和更加專門的專業(yè)知識，能夠深刻地理解政府審計工作，在評議政府業(yè)績時形成深刻而中肯的判斷。開展績效審計的政府審計機(jī)關(guān)因此需要儲備許多專業(yè)的人才，包括經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會科學(xué)、法律、財會與工程方面的人才等。因此，在推行績效審計的今天，必須對現(xiàn)有審計人員進(jìn)行培訓(xùn)，以提高審計人員的業(yè)務(wù)水平；同時還需借助于民間審計和內(nèi)部審計部門的力量，來優(yōu)化審計人員結(jié)構(gòu)，建立一支與績效審計相匹配的高素質(zhì)審計隊伍。

5制定科學(xué)的政府績效評價標(biāo)準(zhǔn)

筆者認(rèn)為我國目前開展績效審計最直接的難題來自于概念和評價標(biāo)準(zhǔn)?？冃徲嫷膶ο笄Р钊f別，衡量審計對象經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。甚至是同一項目，會有多種不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，采用不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，得出的結(jié)論會有天壤之別。這使得每開展一項績效審計，審計人員都必須在現(xiàn)場審計開始前，就衡量績效的標(biāo)準(zhǔn)問題與被審計單位進(jìn)行協(xié)商，或者尋求一種公認(rèn)的、不存在異議的評價標(biāo)準(zhǔn)。衡量標(biāo)準(zhǔn)的難確定，給績效審計人員客觀公正地提出評價意見造成了困難。因此，審計署應(yīng)結(jié)合我國現(xiàn)階段的審計工作水平，參考國外的績效審計標(biāo)準(zhǔn)，盡快建立一套完整的、可操作性的審計評價指標(biāo)體系。例如美國政府出臺的《美國政府績效審計準(zhǔn)則－績效審計的現(xiàn)場作業(yè)準(zhǔn)則》規(guī)定了績效審計的評價標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定審計師在選擇標(biāo)準(zhǔn)時，有責(zé)任采用適當(dāng)?shù)摹⒖蛇_(dá)到的、與所審計的事項有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)：（1）由法律、規(guī)章規(guī)定或由管理部門確立的目的或目標(biāo)；（2）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；（3）專家的意見；（4）以前年度的績效；（5）同行業(yè)的績效；（6）私營部門的績效。