導(dǎo)語(yǔ)：國(guó)內(nèi)反壟斷法律制度的重要性一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：徐明妍工作單位：華東政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院

反壟斷法執(zhí)行分為公共執(zhí)行和私人執(zhí)行兩種基本方式，私人執(zhí)行中主要包含了由自然人或企業(yè)提起的反壟斷民事訴訟。實(shí)踐證明，反壟斷民事訴訟的發(fā)展對(duì)一國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策的有效實(shí)施起到重要作用：第一，反壟斷民事訴訟的推進(jìn)可以使公共執(zhí)行者騰出更多的執(zhí)法資源有效地選擇案件，從而有助于反壟斷法實(shí)施整體效率的提高；第二，反壟斷民事訴訟的發(fā)展能夠提高競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施的整體覆蓋率，從而有利于發(fā)現(xiàn)以及懲罰限制競(jìng)爭(zhēng)行為；第三，反壟斷民事訴訟的發(fā)達(dá)能夠提升中小企業(yè)和廣大消費(fèi)者的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的催化劑和助推器。然而，我國(guó)《反壟斷法》第五十條對(duì)于反壟斷民事訴訟僅作了原則性的規(guī)定，反壟斷民事訴訟制度的不完善阻礙了私人執(zhí)行的發(fā)展，《反壟斷法》實(shí)施以來(lái)中國(guó)尚未有一例法院支持原告訴訟請(qǐng)求的反壟斷民事判決。盡管在已建立反壟斷民事訴訟制度的國(guó)家，是否應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)反壟斷民事訴訟仍存在著爭(zhēng)議，但是完善反壟斷民事訴訟制度已然成為國(guó)際趨勢(shì)。

一、承認(rèn)私人執(zhí)行和公共執(zhí)行的差異是準(zhǔn)確定位反壟斷民事訴訟制度的前提

雖然建立并逐步完善反壟斷法民事訴訟制度已經(jīng)是一個(gè)世界性的發(fā)展趨勢(shì)，但是是否應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)反壟斷民事訴訟卻仍然是一個(gè)飽受爭(zhēng)議的問(wèn)題。究其原因，是因?yàn)槿狈?duì)私人執(zhí)行模式和公共執(zhí)行模式的本質(zhì)認(rèn)識(shí)。承認(rèn)私人執(zhí)行和公共執(zhí)行的差異，是定位以及在此基礎(chǔ)上完善反壟斷民事訴訟制度的前提。

（一）執(zhí)法力度不同

最早提出私人執(zhí)行模式的是貝克爾和斯蒂格勒［1］，他們認(rèn)為私人執(zhí)法者通過(guò)案件的成功解決來(lái)獲得利益，這與公共執(zhí)法者領(lǐng)取固定工資不同，激勵(lì)方式的差異決定了不同執(zhí)法模式下執(zhí)法力度的差異。在公共執(zhí)法體制中，政府需要向公共執(zhí)法者支付績(jī)效工資來(lái)激勵(lì)其加強(qiáng)執(zhí)法力度；相比之下，私人執(zhí)法者的利潤(rùn)為執(zhí)法收入減去執(zhí)法成本，并不需要除此以外的其他激勵(lì)措施，也不存在行賄受賄的空間。因此，私人執(zhí)行模式比公共執(zhí)行模式的執(zhí)法力度更大，可以降低對(duì)執(zhí)法者的監(jiān)督成本，減少執(zhí)法者腐敗的概率，也無(wú)需向執(zhí)法者支付高額的績(jī)效工資，有利于社會(huì)成本的降低。對(duì)此，蘭迪斯與波斯納提出相反觀點(diǎn)，他們認(rèn)為私人執(zhí)法體制中會(huì)出現(xiàn)過(guò)度執(zhí)法的現(xiàn)象［2］。在私人執(zhí)法體制中，罰款水平和執(zhí)法強(qiáng)度成正比，如果違法者不受財(cái)富約束的話，私人執(zhí)法者可以將罰款水平設(shè)定得足夠高，執(zhí)法強(qiáng)度也會(huì)相應(yīng)成正比增長(zhǎng)，當(dāng)執(zhí)法強(qiáng)度超出了受約束最優(yōu)點(diǎn)①，執(zhí)法活動(dòng)對(duì)私人執(zhí)法者的有利性將超過(guò)對(duì)社會(huì)的有利性，從而不利于社會(huì)福利。蘭迪斯與波斯納實(shí)際上指出了私人執(zhí)行模式的外部性，即私人執(zhí)法者追求收益所帶來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本并沒(méi)有完全由私人執(zhí)法者承擔(dān)。

（二）獲取信息的能力不同

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主要優(yōu)勢(shì)在于每個(gè)人都可以自由支配他所掌握的獨(dú)一無(wú)二的信息，而信息的獲得又取決于個(gè)體所處的特定環(huán)境（特定的時(shí)間和特定的地點(diǎn)），因此每個(gè)人相比其他人都具有某種信息上的優(yōu)勢(shì)。在反壟斷執(zhí)法體制中，很多情況下，私人執(zhí)法者相比公共執(zhí)法者對(duì)違法行為及其損害的發(fā)生更具信息上的敏感性。比如，在縱向限制或橫向限制案件中，私人執(zhí)法者可能是被告的下游企業(yè)或是被告的競(jìng)爭(zhēng)者，它們充分掌握著與行業(yè)或經(jīng)濟(jì)部門相關(guān)的專業(yè)知識(shí)和信息。這些私人執(zhí)法者與被告之間的商業(yè)關(guān)系決定了它們無(wú)時(shí)無(wú)刻不在關(guān)注著被告的一舉一動(dòng)，無(wú)時(shí)無(wú)刻不在監(jiān)視著被告的競(jìng)爭(zhēng)行為給市場(chǎng)帶來(lái)的細(xì)微變化。相比之下，公共執(zhí)法者唯有對(duì)被告的行為進(jìn)行長(zhǎng)期持續(xù)的觀察，才有可能獲得與私人執(zhí)法者相當(dāng)?shù)男畔?，然而這在司法實(shí)踐中是不現(xiàn)實(shí)的。因此，相比公共執(zhí)法者，私人執(zhí)法者在發(fā)現(xiàn)違法行為時(shí)更具信息上的優(yōu)勢(shì)。需要指出的是，私人執(zhí)法者的這種信息優(yōu)勢(shì)也存在例外情形，比如，反壟斷法中適用“合理原則”的競(jìng)爭(zhēng)行為。在適用“合理原則”來(lái)認(rèn)定競(jìng)爭(zhēng)行為是否違法時(shí)，往往需要比較競(jìng)爭(zhēng)行為帶來(lái)的社會(huì)成本和社會(huì)收益，以及對(duì)競(jìng)爭(zhēng)效果的促進(jìn)和限制作用。在“合理原則”下，反壟斷執(zhí)法將變得十分復(fù)雜，需要執(zhí)法者在具備大量經(jīng)濟(jì)學(xué)知識(shí)和充分掌握市場(chǎng)條件的基礎(chǔ)上進(jìn)行精密計(jì)算。相比配備了專家團(tuán)隊(duì)的公共執(zhí)法者，私人執(zhí)法者不太可能具備如此專業(yè)的知識(shí)、素質(zhì)和能力。因此，適用“合理原則”來(lái)認(rèn)定限制競(jìng)爭(zhēng)行為時(shí)，私人執(zhí)法者的信息優(yōu)勢(shì)將不復(fù)存在。即使私人執(zhí)法者在發(fā)現(xiàn)違法行為時(shí)的信息優(yōu)勢(shì)確實(shí)存在，這種優(yōu)勢(shì)仍然難以貢獻(xiàn)于社會(huì)福利。原因在于司法實(shí)踐中往往是私人執(zhí)法者搭了公共執(zhí)法者的便車，而非公共執(zhí)法者獲益于私人執(zhí)法者的信息。私人執(zhí)法者伺機(jī)而動(dòng)，在公共執(zhí)法者搜集取得相關(guān)證據(jù)后，緊隨其后提起后繼訴訟。如果后繼訴訟就違法行為產(chǎn)生的成本和收益能夠提供額外的信息，從而有助于對(duì)損害賠償?shù)恼J(rèn)定，那么私人執(zhí)行對(duì)社會(huì)整體福利的提高都是有益的。相反，如果私人執(zhí)法者提起訴訟僅僅是為了增加對(duì)違法者的處罰，那么私人執(zhí)行產(chǎn)生的成本就是多余的，因?yàn)楣矆?zhí)法者在調(diào)查結(jié)束后原本就會(huì)相應(yīng)地增加罰金，私人執(zhí)法額外支出的成本無(wú)益于社會(huì)整體福利。雖然西方學(xué)者就私人執(zhí)法體制和公共執(zhí)法體制孰優(yōu)孰劣存在著不同觀點(diǎn)，但是他們都關(guān)注到了共同的問(wèn)題，那就是理論上，不同執(zhí)法體制中執(zhí)法力度的不同以及執(zhí)法者獲取信息的能力不同。需要指出的是，如果要在現(xiàn)實(shí)中就不同執(zhí)法體制的特點(diǎn)進(jìn)行進(jìn)一步的經(jīng)濟(jì)學(xué)上的比較，就必須建立模型，并對(duì)執(zhí)法者的決策進(jìn)行長(zhǎng)期性的觀察。

二、完善反壟斷民事訴訟制度有利于社會(huì)最優(yōu)執(zhí)法體制的實(shí)現(xiàn)

在認(rèn)識(shí)到私人執(zhí)行模式和公共執(zhí)行模式存在本質(zhì)差異的基礎(chǔ)上，明確反壟斷民事訴訟制度在反壟斷執(zhí)法體制中的定位，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)最優(yōu)的反壟斷法執(zhí)法體制的有效路徑。然而要正確定位反壟斷民事訴訟制度，又必須將其納入反壟斷執(zhí)法目標(biāo)的視角下進(jìn)行考察。

（一）反壟斷法的執(zhí)法目標(biāo)

廣義上反壟斷法的執(zhí)法目標(biāo)包括對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的內(nèi)涵進(jìn)行釋明、通過(guò)威懾和懲罰防止限制競(jìng)爭(zhēng)行為的發(fā)生以及通過(guò)損害賠償實(shí)現(xiàn)矯正正義。關(guān)于第一項(xiàng)目標(biāo)，鑒于成文法對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)定普遍是原則性的、概括性的、抽象性的，需要通過(guò)包括判例、指南在內(nèi)的執(zhí)法行為來(lái)明確限制競(jìng)爭(zhēng)行為的內(nèi)涵和外延，這種釋明有利于法律的與時(shí)俱進(jìn)。不同時(shí)代公權(quán)與私權(quán)邊界的劃分會(huì)影響一國(guó)的社會(huì)偏好以及政治偏好，跟隨社會(huì)、政治偏好的變化、經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)的發(fā)展，相應(yīng)調(diào)整反壟斷法中限制競(jìng)爭(zhēng)行為的內(nèi)涵是十分必要的。關(guān)于第二項(xiàng)目標(biāo)威懾和懲罰，這是反壟斷執(zhí)法最核心的任務(wù)，包含事先干預(yù)和事后懲罰這兩種手段。實(shí)踐證明，相比事先干預(yù)，事后懲罰更具威懾效果：第一，違法者在實(shí)施限制競(jìng)爭(zhēng)行為前，會(huì)反復(fù)比較可能被罰款的金額和實(shí)施限制競(jìng)爭(zhēng)行為可能帶來(lái)的收益和成本，精于算計(jì)的企業(yè)或個(gè)人很有可能因?yàn)闈撛诘母哳~罰款而決定不實(shí)施限制競(jìng)爭(zhēng)行為；第二，違法者達(dá)成壟斷協(xié)議本非易事，受到寬恕政策以及高額罰金的影響，違法者達(dá)成以及維持壟斷協(xié)議的高昂成本會(huì)進(jìn)一步增加；第三，對(duì)違法者公開進(jìn)行法律制裁還會(huì)在社會(huì)上產(chǎn)生道德示范效應(yīng)，向潛在違法者宣傳違法后果，使他們自覺(jué)遵紀(jì)守法，加強(qiáng)反壟斷法對(duì)違法者的威懾力。雖然威懾和懲罰是反壟斷法執(zhí)行的核心目標(biāo)，但是鑒于執(zhí)法行為必然發(fā)生不小的成本并且還可能產(chǎn)生副作用，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)最優(yōu)的反壟斷法執(zhí)行，就不可能達(dá)到完美的威懾水平，限制競(jìng)爭(zhēng)行為也不可能被全部杜絕?；诖?，填補(bǔ)限制競(jìng)爭(zhēng)行為造成的損害后果從而實(shí)現(xiàn)矯正正義就成為反壟斷執(zhí)法的第三項(xiàng)目標(biāo)。

（二）反壟斷民事訴訟與反壟斷執(zhí)法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

反壟斷民事訴訟中的單獨(dú)訴訟能起到一定的解釋反壟斷法的作用，但是相比之下還是公共執(zhí)法體制更有利于釋明目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，原因在于：其一，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)通過(guò)行使職權(quán)以及運(yùn)用豐富的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，或者通過(guò)和其他行政部門的合作能夠獲取更廣泛的信息和視角；其二，私人執(zhí)法者受私人利益驅(qū)動(dòng)，公共執(zhí)法者更關(guān)注競(jìng)爭(zhēng)利益①。如果對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行的解釋有助于私人執(zhí)法者勝訴，私人執(zhí)法者就會(huì)向法院努力推銷符合其商業(yè)利益的法律解釋而置客觀事實(shí)于不顧；倘若相關(guān)解釋不利于其勝訴，私人執(zhí)法者就用盡其他辦法來(lái)贏得勝利而置法律解釋于不顧。簡(jiǎn)而言之，對(duì)于限制競(jìng)爭(zhēng)行為內(nèi)涵的解釋，私人執(zhí)法者秉持的是實(shí)用主義的態(tài)度。在威懾和懲罰目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上，公共執(zhí)法體制也具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)，原因在于競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)擁有更多的調(diào)查渠道證明違法行為的發(fā)生，并且可以采取更多的救濟(jì)手段對(duì)違法者進(jìn)行制裁，從而實(shí)現(xiàn)更有效的威懾。此外，受到一己私欲的驅(qū)動(dòng)，私人執(zhí)法者可能會(huì)提起策略性訴訟，比如向同行業(yè)成功企業(yè)進(jìn)行敲詐勒索的競(jìng)爭(zhēng)者，為抵制惡意收購(gòu)提起反壟斷訴訟的目標(biāo)企業(yè)等。這就給法院審判案件帶來(lái)了困難，如果法院錯(cuò)誤地支持了私人執(zhí)法者的訴訟請(qǐng)求，則原本體現(xiàn)效率的競(jìng)爭(zhēng)行為將受到不公的限制，這是對(duì)社會(huì)福利最大的損害。即使法院正確地駁回了私人執(zhí)法者的訴訟請(qǐng)求，被浪費(fèi)的司法資源和原被告雙方已經(jīng)耗費(fèi)的高昂的訴訟成本也造成了無(wú)效率，導(dǎo)致了社會(huì)福利的損失。雖然威懾和懲罰是反壟斷法執(zhí)行的核心目標(biāo)，但并非所有的限制競(jìng)爭(zhēng)行為都應(yīng)當(dāng)被杜絕。原因在于對(duì)違法行為的查實(shí)、起訴以及懲罰都會(huì)發(fā)生不小的成本，威懾和懲罰同時(shí)還可能產(chǎn)生副作用，比如錯(cuò)誤裁判導(dǎo)致效率行為被扼殺?？紤]到這些成本以及副作用的客觀存在，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)最優(yōu)的反壟斷法執(zhí)行，就不可能達(dá)到百分之一百的威懾水平。鑒于此，反壟斷法執(zhí)行就有填補(bǔ)損害、矯正正義的任務(wù)。即使損害通過(guò)公共執(zhí)行被完全填補(bǔ)，仍然需要通過(guò)反壟斷民事訴訟實(shí)現(xiàn)矯正正義。在反壟斷法執(zhí)行中，矯正正義的實(shí)現(xiàn)有兩種方式：退贓和損害賠償，兩者可能會(huì)發(fā)生重疊。首先，矯正正義可以通過(guò)退贓的方式實(shí)現(xiàn)，也就是沒(méi)收違法者通過(guò)實(shí)施限制競(jìng)爭(zhēng)行為獲得的非法所得；第二，矯正正義還可以通過(guò)損害賠償?shù)姆绞綄?shí)現(xiàn)，也就是說(shuō)通過(guò)反壟斷民事訴訟讓違法者向無(wú)辜的受害人賠償其所受損失。［3］正常情況下，退贓是公共執(zhí)法者對(duì)違法者采取制裁措施后自動(dòng)發(fā)生的效果。為了能起到威懾效果，罰款金額應(yīng)當(dāng)超過(guò)違法行為的預(yù)期所得乘以違法行為被查處的概率的倒數(shù)金錢制裁的金額＞違法行為的預(yù)期所得×1（）違法行為被發(fā)現(xiàn)的概率?？紤]到罰款金額通常會(huì)超過(guò)非法所得，就會(huì)自然而然起到退贓的作用。但是由于被公共執(zhí)法者罰沒(méi)的款項(xiàng)通常會(huì)流入財(cái)政預(yù)算，受害人無(wú)法從中獲得損害賠償，這就需要公共執(zhí)行以外的執(zhí)法體制———反壟斷民事訴訟制度。若是從損害賠償?shù)慕嵌葋?lái)觀察矯正正義的實(shí)現(xiàn)，那反壟斷民事訴訟就顯然優(yōu)于公共執(zhí)行了。在證明因果關(guān)系以及損害后果的問(wèn)題上，沒(méi)有理由相信競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)關(guān)特別適合于對(duì)此類案件作出決定，相比之下，法院更具備審理此類案件的經(jīng)驗(yàn)和能力（至少在后繼訴訟是這樣），因?yàn)閷徖磲槍?duì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為提起的損害賠償之訴與審理常規(guī)的由私人提起的侵權(quán)之訴并無(wú)本質(zhì)上的區(qū)別。因此，最優(yōu)的反壟斷法律執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)由將解釋法律、威懾和制裁作為目標(biāo)的公共執(zhí)法者，以及將通過(guò)損害賠償實(shí)現(xiàn)矯正正義作為目標(biāo)的私人執(zhí)法者共同組成。這種各有分工互補(bǔ)長(zhǎng)短的執(zhí)法模式沿襲了公共執(zhí)行和私人執(zhí)行相互區(qū)別的經(jīng)典傳統(tǒng)，也最符合經(jīng)濟(jì)學(xué)原理。廷伯根規(guī)則（Tinbergenrule）提出，為達(dá)到一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，政府至少要運(yùn)用一種有效的政策；為達(dá)到幾項(xiàng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，政府就至少要運(yùn)用幾種獨(dú)立、有效的政策。又據(jù)蒙代爾指派法則（Mundellassignmentrule），每項(xiàng)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都應(yīng)當(dāng)配以最適合的政策手段（relativeeffect）?？v覽各國(guó)的反壟斷執(zhí)法體制，我們可以看到公共執(zhí)行和私人執(zhí)行大都同時(shí)存在。其中反壟斷民事訴訟制度的被重視程度逐漸提升并日趨完善，由此可見(jiàn)在我國(guó)完善反壟斷民事訴訟制度的必要性。

三、完善反壟斷民事訴訟制度是世界性的發(fā)展趨勢(shì)

法律執(zhí)法體制的設(shè)計(jì)是一國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策能否取得實(shí)效的決定性因素［4］。縱觀各國(guó)的反壟斷法執(zhí)法體制，公共執(zhí)法體制和私人執(zhí)法體制大都同時(shí)存在。雖然整體呈現(xiàn)以公共執(zhí)法者為主、私人執(zhí)法者為輔的局面，但是各國(guó)鼓勵(lì)推動(dòng)反壟斷民事訴訟并不斷完善反壟斷民事訴訟制度卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。美國(guó)是反壟斷民事訴訟最為發(fā)達(dá)的國(guó)家，即使2009年以來(lái)反壟斷民事訴訟案件數(shù)量呈現(xiàn)下滑趨勢(shì)，但私人執(zhí)行在反壟斷執(zhí)法體制中仍然占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，是全球反壟斷法執(zhí)法體制呈現(xiàn)以公共執(zhí)行為主導(dǎo)的一個(gè)例外，而這又與《謝爾曼法》實(shí)施初期面臨的制度缺陷密切相關(guān)。在1890年《謝爾曼法》頒布之時(shí)，公共執(zhí)行并未獲得財(cái)政撥款，《謝爾曼法》只能通過(guò)刑事懲罰和貨幣賠償將違法者繩之以法。考慮到美國(guó)反壟斷民事訴訟的發(fā)展路徑具有特殊性，并且與之相關(guān)的著作和文章汗牛充棟，本文不在此贅述，僅提供下列數(shù)據(jù)作參考之用。相比美國(guó)發(fā)達(dá)的反壟斷民事訴訟，歐盟在這方面的欠缺一直飽受詬病。歐盟委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“委員會(huì)”）認(rèn)為，歐盟競(jìng)爭(zhēng)法的公共執(zhí)法體制不存在和美國(guó)相類似的缺陷，因此沒(méi)有必要完全移植美國(guó)以威懾為目的的私人執(zhí)行模式。但是考慮到鼓勵(lì)反壟斷私人執(zhí)行能起到推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)技術(shù)革新和提高就業(yè)率的作用，以及歐盟欠發(fā)達(dá)的私人執(zhí)行的現(xiàn)狀（據(jù)統(tǒng)計(jì)，私人執(zhí)法者提起的反壟斷訴訟只占整個(gè)歐盟成員國(guó)反壟斷案件的百分之五［6］），委員會(huì)認(rèn)識(shí)到有必要采取進(jìn)一步的行動(dòng)推進(jìn)歐盟競(jìng)爭(zhēng)法的私人執(zhí)行，缺乏私人執(zhí)行意味著歐盟競(jìng)爭(zhēng)法的全面執(zhí)行是不完整的。在此背景下，為了徹底實(shí)現(xiàn)歐盟競(jìng)爭(zhēng)法的現(xiàn)代化，將公共執(zhí)法者以及反壟斷民事訴訟體制中的法官一并納入歐盟競(jìng)爭(zhēng)法的適用范圍內(nèi)，委員會(huì)于2005年公布了《違反歐共體反壟斷規(guī)則的損害賠償訴訟綠皮書》（以下簡(jiǎn)稱“綠皮書”）以及委員會(huì)工作人員的工作文本后，并在綠皮書的基礎(chǔ)上于2008年公布了《違反歐共體反壟斷規(guī)則的損害賠償訴訟白皮書》（以下簡(jiǎn)稱“白皮書”）以及委員會(huì)工作人員的工作文本。繼綠皮書和白皮書之后，委員會(huì)在2009年起草了《關(guān)于規(guī)范違反歐共體條約第81條和第82條的損害賠償訴訟的指令》（草案）（以下簡(jiǎn)稱“指令（草案）”），希望以此作為歐盟競(jìng)爭(zhēng)法損害賠償訴訟制度立法進(jìn)程的終點(diǎn)。從綠皮書、白皮書到指令（草案），委員會(huì)推翻了以“威懾為目的”的私人執(zhí)行模式，明確在歐盟競(jìng)爭(zhēng)法執(zhí)法體制中公共執(zhí)法者和私人執(zhí)法者的分工，公共執(zhí)行的任務(wù)是對(duì)違法行為進(jìn)行威懾和處罰，而私人執(zhí)行的任務(wù)則是對(duì)受害者進(jìn)行損害賠償。在正確定位的基礎(chǔ)上，委員會(huì)就損害賠償訴訟制度的具體內(nèi)容不斷進(jìn)行完善并全面征詢各成員國(guó)意見(jiàn)，其中包含損害的計(jì)算方式、傳遞抗辯適用的范圍、對(duì)寬恕制度中獲取信息的保密和披露、證據(jù)的調(diào)查取得、集體訴訟制度、認(rèn)定反壟斷侵權(quán)的構(gòu)成要件等等。隨著鼓勵(lì)私人執(zhí)行政策的推進(jìn)和反壟斷民事訴訟制度的完善，反壟斷民事訴訟案件數(shù)量正在逐年增加，公共執(zhí)法者在歐洲實(shí)施反壟斷法的壓倒性優(yōu)勢(shì)正在被逐步改變。［7］德國(guó)經(jīng)常被認(rèn)為是反壟斷法私人執(zhí)行者只能充當(dāng)公共執(zhí)行者補(bǔ)充的法域，然而德國(guó)的真實(shí)情況并非如此［8］。德國(guó)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)表明，私人執(zhí)法者在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以及德國(guó)《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》的實(shí)施中發(fā)揮了重要作用。在這一背景下，人們提出應(yīng)當(dāng)修訂《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》。根據(jù)修改前的法律規(guī)定，若私人執(zhí)法者提起反壟斷民事訴訟請(qǐng)求損害賠償，就必須滿足“保護(hù)性標(biāo)準(zhǔn)”這一前提條件。也就是說(shuō)，受害人提起反壟斷民事訴訟所適用的法律依據(jù)必須以保護(hù)他人合法權(quán)利為目的。至于什么樣的法律才是以保護(hù)他人合法權(quán)利為目的的，成文法中并未明確規(guī)定，只能由法院在司法實(shí)踐進(jìn)行自由裁量。從已有判例來(lái)看，德國(guó)法院傾向于對(duì)保護(hù)性標(biāo)準(zhǔn)作限制性解釋。如果法律以保護(hù)一般公共利益為目的而沒(méi)有特別指向保護(hù)個(gè)別利益的，那么該項(xiàng)規(guī)定就不能作為私人執(zhí)法者提起反壟斷民事訴訟的法律依據(jù)。［9］為了完善反壟斷民事訴訟制度，掃除保護(hù)性標(biāo)準(zhǔn)對(duì)私人執(zhí)行者的阻礙，德國(guó)于2005年7月對(duì)《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》進(jìn)行了修訂。修訂后的《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》廢除了保護(hù)性標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大了私人執(zhí)法者的范圍，有限開放了集體訴訟，減輕了私人執(zhí)法者的舉證責(zé)任，簡(jiǎn)化和強(qiáng)化了損害賠償責(zé)任，降低了私人執(zhí)法者的訴訟風(fēng)險(xiǎn)。修訂《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》的效果斐然，德國(guó)的反壟斷民事訴訟案件呈現(xiàn)大幅度增長(zhǎng)，從2005年的34起，增加到2006年的106起，再發(fā)展至2007年的123起，實(shí)踐證明有效的反壟斷民事訴訟制度對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策的促進(jìn)是十分有價(jià)值的。與此同時(shí)，德國(guó)卡特爾局仍然秉持著審慎的態(tài)度，強(qiáng)調(diào)要找到私人執(zhí)行對(duì)公共執(zhí)行影響最小化的平衡點(diǎn)，并且將這一個(gè)平衡點(diǎn)反映在法律制度的設(shè)計(jì)上，尤其是反壟斷民事訴訟制度。因此，作為一個(gè)傳統(tǒng)的大陸法系國(guó)家，德國(guó)在承認(rèn)私人執(zhí)行和公共執(zhí)行差異的基礎(chǔ)上，根據(jù)本國(guó)法律體系正確定位反壟斷民事訴訟制度并加以不斷完善的發(fā)展路徑對(duì)我國(guó)很有借鑒意義。

四、在中國(guó)完善反壟斷民事訴訟制度的必要性

從《反壟斷法》的規(guī)定來(lái)看，立法機(jī)關(guān)關(guān)注的重點(diǎn)是公共執(zhí)行，與公共執(zhí)行有關(guān)的條款共有17條。相比之下，私人執(zhí)行僅在第50條中作了原則性的宣示性的規(guī)定。從整體來(lái)看，這種有失偏頗的制度設(shè)計(jì)是失衡的，不利于《反壟斷法》的有效實(shí)施。

（一）公共執(zhí)法體制在中國(guó)的局限性

根據(jù)《反壟斷法》規(guī)定，中國(guó)的公共執(zhí)法者包括商務(wù)部、國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家工商總局，以及對(duì)特定行業(yè)具有監(jiān)管職能的部門和機(jī)構(gòu)。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，這些具有監(jiān)管職能的機(jī)關(guān)至少包括證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、信息產(chǎn)業(yè)部、電監(jiān)會(huì)、發(fā)改委和地方各級(jí)政府物價(jià)主管部門、民航總局、交通部、郵政局等等①。這些監(jiān)管機(jī)關(guān)既要履行監(jiān)管職能，又要承擔(dān)保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)的職責(zé)，不排除其受到部門利益驅(qū)動(dòng)無(wú)法中立地執(zhí)行競(jìng)爭(zhēng)政策的可能，甚至成為行業(yè)壟斷、國(guó)有壟斷的保護(hù)傘。另一方面，包括商務(wù)部、國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家工商總局在內(nèi)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)原本就存在執(zhí)法資源稀缺的問(wèn)題，再加上中央部門和地方政府通過(guò)行政力量對(duì)其執(zhí)法進(jìn)行干預(yù)和牽制，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)很有可能缺乏主動(dòng)執(zhí)法的意愿。因此，協(xié)調(diào)好反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系對(duì)于中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策的有效實(shí)施十分重要。雖然在提交第十屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議審議的《反壟斷法草案》中曾出現(xiàn)過(guò)協(xié)調(diào)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)關(guān)系的條款，但《反壟斷法》最終并未明確交叉執(zhí)法的工作原則，這一定程度上反映了我國(guó)行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的強(qiáng)勢(shì)地位，以及在處理產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策關(guān)系時(shí)我國(guó)尚不能做到準(zhǔn)確定位。從整體來(lái)看，目前中國(guó)反壟斷公共執(zhí)法者數(shù)量眾多，職權(quán)交疊，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與權(quán)力配置模式存在內(nèi)在矛盾，必然導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)歸屬不清，執(zhí)法意愿不足，無(wú)法高效、全面地滿足反映市場(chǎng)主體差異性、多元化的反壟斷訴求。《反壟斷法》實(shí)施以來(lái)，除了六起具有一定特殊性的經(jīng)營(yíng)者集中異議案件外，針對(duì)國(guó)內(nèi)公眾反映強(qiáng)烈的石油、石化、煙草、電信、郵政、鐵路等行業(yè)中的壟斷問(wèn)題，到目前為止還沒(méi)有一起成功的反壟斷公共執(zhí)法案例。就中國(guó)反壟斷執(zhí)法體制而言，公共執(zhí)法者的執(zhí)法活動(dòng)在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)必將是“保守的”，有學(xué)者就提出公共執(zhí)法體制為主導(dǎo)的反壟斷執(zhí)行模式不利于《反壟斷法》的有效實(shí)施［10］。

（二）私人執(zhí)法者尋求反壟斷救濟(jì)的客觀需求

相比保守的公共執(zhí)法者，私人執(zhí)法者則表現(xiàn)得更為活躍。根據(jù)最高人民法院統(tǒng)計(jì)，自2008年8月1日至2010年底，全國(guó)共審理反壟斷民事訴訟一審案件43件，審結(jié)29件，其中絕大多數(shù)案件由于原告舉證不能被法院駁回訴訟請(qǐng)求或主動(dòng)申請(qǐng)撤訴。私人執(zhí)法者積極的執(zhí)法意愿反映出反壟斷民事訴訟已成為當(dāng)事人尋求反壟斷救濟(jì)的一種選擇，多元化的反壟斷訴求在中國(guó)是客觀存在的。另一方面這些反壟斷民事訴請(qǐng)大多以失敗告終，折射出中國(guó)現(xiàn)行反壟斷民事訴訟制度中存在著缺陷?？v觀《反壟斷法》，沒(méi)有一個(gè)條文涉及反壟斷民事訴訟制度的規(guī)定，而反壟斷民事訴訟案件又往往兼具專業(yè)性、技術(shù)性以及復(fù)雜性的特點(diǎn)，現(xiàn)有的民事訴訟制度并不能完全適用于反壟斷案件。隨著反壟斷民事訴訟案件的大量出現(xiàn)，反壟斷民事審判成為法院面臨的重大挑戰(zhàn)，反壟斷民事訴訟制度的缺失成為私人執(zhí)法者面臨的嚴(yán)重障礙，一定程度上已經(jīng)影響到了我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策的有效實(shí)施，盡快完善反壟斷民事訴訟制度無(wú)疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。在這種背景下，最高人民法院經(jīng)過(guò)了兩年多的醞釀和調(diào)研，起草了《關(guān)于審理壟斷民事糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱“征求意見(jiàn)稿”），公開向社會(huì)各界征集修改意見(jiàn)和建議?！罢髑笠庖?jiàn)稿”主要內(nèi)容涉及反壟斷民事訴訟案件的管轄權(quán)、原告資格、訴訟方式、舉證責(zé)任分配、行政及司法的銜接機(jī)制、民事責(zé)任的形式及訴訟時(shí)效等?！罢髑笠庖?jiàn)稿”的出臺(tái)表明了我國(guó)對(duì)完善反壟斷民事訴訟制度的重視，但20條的篇幅無(wú)法涵蓋反壟斷民事訴訟制度的全部方面，包括建立懲罰性賠償制度、訴訟費(fèi)用援助制度、集體訴訟、進(jìn)一步減輕原告舉證責(zé)任、損害的計(jì)算方式等在“征求意見(jiàn)稿”中仍付之闕如，而這些制度均涉及我國(guó)民事訴訟制度的重大改革，僅靠反壟斷司法解釋恐難以突破［11］，我國(guó)反壟斷民事訴訟制度仍需進(jìn)一步完善。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立一方面依靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的完備，另一方面應(yīng)在現(xiàn)有體制框架內(nèi)推動(dòng)更大步伐的制度創(chuàng)新。