導(dǎo)語：中國農(nóng)地法律制度的改革途徑一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：汪軍民工作單位：中南對經(jīng)政法大學法學院,

一、問題的提出

土地承包經(jīng)營權(quán)制度經(jīng)過近30年的實踐,已經(jīng)表現(xiàn)出了巨大的經(jīng)濟社會發(fā)展績效,為促進我國農(nóng)村經(jīng)濟的繁榮、加快農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長、提高農(nóng)民物質(zhì)文化生活水平,發(fā)揮了不可替代的作用。然而,隨著社會經(jīng)濟環(huán)境和條件的變化,現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)制度表現(xiàn)出某些不完善的地方。針對這些問題,學者們提出了若干有關(guān)農(nóng)地制度改革的思路。到底如何選擇農(nóng)地制度改革的路徑,我國的農(nóng)地制度是走國有化道路;還是私有化道路?諸如此類問題,有學者(曹振良,1994;周天勇,2005;喬新生,2004;張德元,2003;陸奕彪,ZIX)0;等等)提出了土地國有化主張;另一些學者(文貫中,2006;楊小凱,2002;蔡繼明,2以抖;陳東琪,1989;等等)則提出了土地私有化主張。學者們研究的重點集中在農(nóng)地私有或者公有問題上,即沿著“所有權(quán)改革路徑”尋找我國農(nóng)地制度改革的方案。這種研究思路至少存在兩個方面的問題:一是沒有充分考慮我國大陸法系的法律傳統(tǒng),忽視了土地權(quán)利的內(nèi)部結(jié)構(gòu),單純將產(chǎn)權(quán)等同于所有權(quán),誤認為農(nóng)地制度的改革就是所有權(quán)制度的變革,因而,存在著研究路徑的偏差;二是沒有將農(nóng)地制度與實現(xiàn)農(nóng)地制度的組織形式有機結(jié)合起來,探尋農(nóng)民土地權(quán)利實現(xiàn)的形式。本文擬對兩種“所有權(quán)改革”路徑進行剖析,在此基礎(chǔ)上探討農(nóng)地制度完善的路徑。

二、土地國有化方案與評析

在農(nóng)地制度改革方案中,到底為什么要實現(xiàn)土地國有化改革?土地國有化是否可行?

(一)土地國有化的基本模式

所謂土地國有化,就是將農(nóng)村土地集體所有制改變?yōu)檗r(nóng)村土地國家所有制,使我國土地所有權(quán)制度的“二元結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)化成“一元結(jié)構(gòu)”。。依據(jù)這一主導(dǎo)思想,存在著如下具體的做法。1.“土地國有,農(nóng)民永佃”模式?！?1在現(xiàn)存的以家庭經(jīng)營為主體的土地承包經(jīng)營基礎(chǔ)上,將純粹形式化的土地集體所有權(quán)轉(zhuǎn)歸國家,國家用永佃制形式把國家與農(nóng)民之間的土地承包關(guān)系制度化和法律化。這種由土地國家所有權(quán)與農(nóng)民使用權(quán)、國家所有權(quán)主體與家庭經(jīng)營主體直接對應(yīng)的組合結(jié)構(gòu),并不改變土地的家庭經(jīng)營方式與均等的小規(guī)模經(jīng)營結(jié)構(gòu),絲毫不觸動家庭經(jīng)營主體的經(jīng)濟地位、財產(chǎn)地位、法律地位和切身利益。切實施國有永佃制后,土地使用權(quán)歸農(nóng)民,農(nóng)民使用土地不受外來干擾,在完成土地稅以后,農(nóng)民有取得經(jīng)營成果的權(quán)利,以及轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的權(quán)利。國家只征收統(tǒng)一的地稅來節(jié)約交易費用,區(qū)分政府職能與經(jīng)濟活動。。l對于這種永佃制是否是有期限限制,有學者提出了國有加999年使用期方案。º2.“土地國有,租賃經(jīng)營”模式。具體做法是:改土地的集體所有制為國家所有,各級政府代表國家對土地實行直接占有,對一切土地實行有償使用。各級地方政府承擔土地登記、土地承租登記、土地流動登記以及地租征收等職能,并履行區(qū)域土地整治、土地投資、土地防護等組織職能。土地承租給農(nóng)民共同經(jīng)營或雇工經(jīng)營,租賃主體可以是個人、農(nóng)戶、聯(lián)合體。農(nóng)民憑借其經(jīng)營能力提出承租申請(包括承租期限、承租面積等),在得到地方政府許可后進行有限承租經(jīng)營,并履行與土地整治相關(guān)的經(jīng)濟義務(wù)。國家和地方政府征收地租,求得土地所有權(quán)在經(jīng)濟上的實現(xiàn)。絕對地租返回土地,作為國王開發(fā)和國土整治資金。t4]實行土地國有制,根據(jù)兩權(quán)分離的原則,把土地分片租給農(nóng)民耕作,以收取地租,并有意識地造成一定的規(guī)模經(jīng)營,使土地向種田能手集中,在某些場合,還可以轉(zhuǎn)讓土地的占有權(quán),出賣某些土地的占有期限,以推動私人經(jīng)濟的發(fā)展和外資投人的增加。。,3.“土地國有,私人經(jīng)營”模式。土地私營是一個經(jīng)濟概念,它包括單一農(nóng)戶經(jīng)營、若干農(nóng)戶聯(lián)合經(jīng)營以及家族經(jīng)營,也可以是具有一定規(guī)模的農(nóng)業(yè)企業(yè)的組織形式。在這種模式下,國家土地所有權(quán)的經(jīng)濟實現(xiàn)形式是地租、地稅,它的主要體現(xiàn)是:農(nóng)民不能將土地作為私人財產(chǎn)任意支配,如不能將土地閑置不用,不能將土地出租、出賣、贈送給外國人,不得妨礙國家對土地的統(tǒng)一規(guī)劃和改造治理、農(nóng)民依法接受國家對土地經(jīng)營者所進行的資格考查。[6]4.“土地國有,承包經(jīng)營”模式。農(nóng)地國有化后,國家可繼續(xù)維持農(nóng)村現(xiàn)有農(nóng)用地的承包關(guān)系,對收回的土地招標承包,擴大經(jīng)營規(guī)模。對愿意承包國有農(nóng)用土地的農(nóng)戶或農(nóng)民,國家應(yīng)無償或以極低的地租提供土地,同時鼓勵有條件的地區(qū)和農(nóng)產(chǎn)擴大土地經(jīng)營規(guī)模。為保證農(nóng)用地的合理使用和農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng),國家與承包戶簽訂農(nóng)產(chǎn)品銷售合同,對在正常情況下不能完成合同或無力經(jīng)營國有土地的農(nóng)戶,國家可收回土地,轉(zhuǎn)包給善于經(jīng)營的農(nóng)戶。

(二)土地國有化的理由

主張土地國有化的學者認為,從社會經(jīng)濟長遠發(fā)展趨勢、緩解中國人地比例嚴重失調(diào)的矛盾以及有利于國家宏觀調(diào)控來考慮,我國農(nóng)村土地應(yīng)當實行國家所有制。其原因在于:第一,國家所有制有利于科學、合理地利用現(xiàn)有土地。第二,有利于土地的綜合養(yǎng)護治理,包括農(nóng)田水利基本建設(shè),優(yōu)化土地生態(tài)環(huán)境,提高土地質(zhì)量,增強土地的整體生產(chǎn)能力。第三,中國農(nóng)村土地集體所有制實際內(nèi)在經(jīng)濟機制較弱,逐步發(fā)展到國家所有制對農(nóng)民震動不太大。第四,實行土地國有制后,無論是實行個人承包,或集體承包,還是實行有償租賃制,對經(jīng)營者都沒有什么影響。‘81從國家控制社會的角度,土地國有化的本質(zhì)是在法律上規(guī)定土地所有權(quán)與土地管理權(quán)的統(tǒng)一,國家直接規(guī)定土地使用權(quán)的分配方式,使區(qū)域的土地分配方式與區(qū)域發(fā)展階段相適應(yīng),強制加速土地生產(chǎn)要素高效率的流動,阻止低效率的不公平的流動,確保我國現(xiàn)代化的穩(wěn)步推進。國家能否有效地控制土地,是國家能否有效地控制農(nóng)民、控制農(nóng)村、乃至控制整個社會的關(guān)鍵。四,針對現(xiàn)行土地承包經(jīng)營責任制存在的問題,主張將虛擬的農(nóng)村土地所有制改為國家所有制,建立統(tǒng)一的土地所有與土地管理制度。認為土地私有制只能使土地與人口之間的關(guān)系更加緊張和復(fù)雜化,而土地承包經(jīng)營權(quán)制度不應(yīng)當成為中國農(nóng)村土地經(jīng)營的唯一的和普遍的模式,各地應(yīng)當根據(jù)生產(chǎn)力發(fā)展的需要,在國有化的基礎(chǔ)上,探索新的土地使用機制。匯10]實行土地國有化,既符合社會主義的本質(zhì)要求,也可以解決現(xiàn)行土地制度中所有權(quán)主體缺位,集體土地產(chǎn)權(quán)不清等制度缺陷。由于土地資源的重要性和稀缺性,土地制度應(yīng)當能最大限度地激勵農(nóng)民對土地資源的充分利用。實行土地國有化,可以從根本上解決土地管理混亂、土地資源浪費等問題。還有學者認為,只有實行土地國有化才能更好地明晰產(chǎn)權(quán),才能更好地貫徹農(nóng)村基本政策?！傊?贊成土地國有化的主要理由有:實行農(nóng)村土地國有化,有利于國土綜合整治,有利于土地管理;障礙小、成本低;與社會主義本質(zhì)相一致,等等。

(三)對土地國有化方案的評析

土地國有化變革的實質(zhì)在于土地所有權(quán)制度的變革,所選擇的是“所有權(quán)改革”路徑。從實行土地國有化的方式和理由來看,在我國現(xiàn)階段,將農(nóng)地國有化既是沒有必要,又是不可行的。1.主張農(nóng)地國有化理由都是不充分的。(l)農(nóng)地國有制并不是保證農(nóng)地資源有效管理的唯一模式和最優(yōu)選擇。實行農(nóng)地國有制,固然強化了國家對農(nóng)地資源的管理,對于控制農(nóng)地資源利用,防止農(nóng)地浪費,起到了一定的作用。但這并不能解決農(nóng)地制度中的根本問題。農(nóng)地制度的根本問題在于,如何建立農(nóng)地的公平和有效利用的運行機制,確保農(nóng)地與農(nóng)民之間的有效結(jié)合。這就要求將農(nóng)地的權(quán)利合理配置給農(nóng)民,而不是將農(nóng)地權(quán)利遠離農(nóng)民。盡管將農(nóng)地從集體所有改變?yōu)閲宜?似乎只是公有制形式變化,農(nóng)地公有制性質(zhì)并沒有發(fā)生根本變化,但是,這種“形式變化”使農(nóng)民失去了所有者即“共有”的身份。其結(jié)果將抑制農(nóng)民生產(chǎn)和投資的積極性,限制農(nóng)民經(jīng)營自主權(quán)。況且,我國農(nóng)村地區(qū)差別較大,農(nóng)地資源狀況千差萬別,人口與農(nóng)地之間的比例不同,實行統(tǒng)一的國家所有制,不利于對土地資源的管理,不符合我國的國情,因而,實施起來將存在很大的障礙。(2)在農(nóng)地國有制的基礎(chǔ)上,規(guī)定農(nóng)民使用土地的期限為999年是缺乏依據(jù)和沒有意義的幻想。從法律的角度看,農(nóng)民使用土地的權(quán)利是一種用益物權(quán),用益物權(quán)的特征之一是“有限性”,這種期限之長短與社會經(jīng)濟環(huán)境、人口的變化而變化。因此,對土地使用權(quán)規(guī)定一定的期限是必要的。問題的關(guān)鍵是期限多長,才算合理和科學。確定土地使用權(quán)的期限,應(yīng)當考慮人地比例關(guān)系、社會經(jīng)濟發(fā)展狀況、未來社會發(fā)展需要,以及土地使用期限與農(nóng)民積極性之間的關(guān)系等因素。并不是土地期限越長,農(nóng)民的積極性就越高。土地使用權(quán)太短或太長,均會制約農(nóng)民積極性的發(fā)揮,因此,在土地使用權(quán)期限問題上,一定存在一個最佳的年限范圍,在這個范圍內(nèi),農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的積極性最大,小于或超過這個范圍,都將降低對農(nóng)民的激勵。另一方面,社會經(jīng)濟發(fā)展是處在不斷的變化過程之中,未來的社會千變?nèi)f化,很難預(yù)測,試圖規(guī)劃幾百年以后的事情是沒有意義的,也沒有必要。未來的農(nóng)地制度一定要隨著未來社會發(fā)展變化而變化,這是農(nóng)地制度變遷的規(guī)律所決定的。從幾千年古代歷史來看,古代社會生產(chǎn)力發(fā)展那么緩慢,且落后,但很少有一種農(nóng)地制度幾百年不變。(3)實行土地國有化并不意味著土地產(chǎn)權(quán)必然清晰,而其他的所有制形式就不能實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)清晰。如果說土地集體所有存在產(chǎn)權(quán)不清晰的話,那么,由集體所有變成國家所有同樣存在著“產(chǎn)權(quán)不清”問題。其實,問題的關(guān)鍵不在于,產(chǎn)權(quán)是否得到清晰,而在于土地權(quán)利結(jié)構(gòu)如何劃分,以及土地使用權(quán)如何有效的配置給農(nóng)民,以保證農(nóng)民積極性的充分發(fā)揮。一些西方學者大肆鼓吹“產(chǎn)權(quán)清晰”是市場經(jīng)濟有效運行的必要條件,顯然將“產(chǎn)權(quán)”概念取代了“權(quán)利的內(nèi)部結(jié)構(gòu)”,混淆了英美法系背景中的產(chǎn)權(quán)與大陸法系的物權(quán)的差異?？傊?主張土地國有化的理由是缺乏根據(jù)的。2.土地國有制下的幾種模式均存在著較大的制度變遷成本。在“土地國有,農(nóng)民永佃”模式,“土地國有,租賃經(jīng)營”模式,“土地國有,私人經(jīng)營”模式,“土地國有,承包經(jīng)營”模式等幾種土地國有化的具體模式中,土地所有權(quán)制度的性質(zhì)是相同的,所不同的是經(jīng)營權(quán)制度。它們都是“兩權(quán)分離”的具體形式。在土地問題上,存在著兩種“兩權(quán)分離”,一種是經(jīng)濟學視角的“兩權(quán)分離”,即土地所有權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)分離;二是法學視角的“兩權(quán)分離”,即土地所有權(quán)與土地使用權(quán)的分離。兩種“兩權(quán)分離”既有區(qū)別,又有聯(lián)系。雖然上述幾種模式都是在土地國有制下,所表現(xiàn)出的不同形式,但在如何實現(xiàn)“兩權(quán)分離”,以及“兩權(quán)分離”的公平與效率方面存在著較大差距?！巴恋貒?農(nóng)民永佃”模式是永佃制的一種形態(tài)。在古代社會,永佃制曾發(fā)揮過重要的作用,»但隨著社會的發(fā)展,永佃制已經(jīng)逐步退出歷史舞臺。我國臺灣地區(qū)曾實行過永佃權(quán)制度,但現(xiàn)在已經(jīng)廢除。實現(xiàn)這種制度,需要將現(xiàn)有的土地集體_所有制轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜兄?由于會受到農(nóng)民的抵制,制度變遷成本較大,而將承包經(jīng)營權(quán)變成永佃權(quán),將引起社會利益的調(diào)整,必然會帶來社會動蕩?！巴恋貒?租賃經(jīng)營”模式中“租賃經(jīng)營”與“永佃經(jīng)營”模式的差別是,前者屬于債權(quán)性質(zhì)的經(jīng)營方式,而后者屬于物權(quán)性質(zhì)的經(jīng)營方式。顯然,在保護土地承租人(農(nóng)民)利益方面,“永佃經(jīng)營”優(yōu)于“租賃經(jīng)營”。這種模式存在的主要問題是,租賃關(guān)系不利于農(nóng)民獲得穩(wěn)定而有保障的土地使用權(quán),而且,如果租賃關(guān)系是有償?shù)脑?那么,必將增加農(nóng)民的負擔,限制了農(nóng)民經(jīng)營的積極性?！巴恋貒?有,私人經(jīng)營”模式存在著較大的模糊性。所謂“私人經(jīng)營”,肯定是指個人經(jīng)營,但個人獲取經(jīng)營權(quán)的依據(jù)、資格主體、經(jīng)營規(guī)則等均不明確。農(nóng)地是農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動的物質(zhì)資料,如果允許私人經(jīng)營,那就意味著非農(nóng)民主體可以通過一定的方式,投資于農(nóng)業(yè),在這種情況下,農(nóng)民的利益如何得到保證。很明顯,從現(xiàn)有農(nóng)地制度過渡到這種制度存在著巨大的制度變遷風險。至于“土地國有,承包經(jīng)營”模式,其實質(zhì)與現(xiàn)行土地承包經(jīng)營制基本相同,只不過土地公有制內(nèi)部結(jié)構(gòu)發(fā)生了由土地集體所有向土地國家所有的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變只會增加制度變遷成本,而不會增加制度變遷收益,因為,制度變遷并沒有引起制度功能的變動。事實上,由一種土地制度變遷為另一種土地制度,需要付出較大的制度轉(zhuǎn)換成本,經(jīng)過復(fù)雜的階段。有鑒于此,土地國有制下的幾種具體模式,由于其存在較大的制度變遷成本和風險,因此,并不能成為我國農(nóng)地制度改革的目標模式。3.土地國有化不適合我國農(nóng)村的現(xiàn)狀。我國是一個農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)業(yè)人口較多,地區(qū)差異較大,實行統(tǒng)一的土地國家所有制,不能滿足各地不同水平生產(chǎn)力發(fā)展水平的需要。土地制度屬于生產(chǎn)關(guān)系的范疇,依據(jù)生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系相互作用的原理,生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整和變革,必須以促進和適應(yīng)社會生產(chǎn)力發(fā)展為原則,土地國有化使全國廣大的、不同地區(qū)的農(nóng)村組織失去了存在的物質(zhì)基礎(chǔ),農(nóng)民的利益無法通過集體組織得到實現(xiàn),這樣一方面大大抑制農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的積極性;另一方面,將會危及我國農(nóng)村基層政治制度的基礎(chǔ)?？傊?在我國目前農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平較低,地區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展不平衡,且資源察賦差異較大的情況下,推行土地國有化存在著較大的制度變遷風險。

三、土地私有化方案與評析

在學界,主張土地私有化的呼聲高于主張土地國有化的呼聲,特別是在經(jīng)濟學界。由于受西方新制度經(jīng)濟學理論思潮,特別是產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學思想的影響,有一大批受過西方教育的學者,極力主張在我國農(nóng)村實行土地私有制改革。

(一)土地私有化的基本主張

所謂土地私有化,是指將農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度改變?yōu)樗饺怂兄?賦予農(nóng)民個人土地所有權(quán)。其性質(zhì)同樣屬于所有權(quán)制度改革,遵循的仍然是“所有權(quán)改革”路徑。我國農(nóng)民的土地私有制在1985年就已經(jīng)提出來了,1987一1988年期間,主張土地私有制的呼聲日益高漲,近年來又有抬頭的趨勢。主張土地私有化的學者認為,農(nóng)地私有化是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革不可避免的一步?！?2]土地私有產(chǎn)權(quán)制度的確立,是建立市場經(jīng)濟和實現(xiàn)“現(xiàn)代化”的必要條件?！甽3]農(nóng)地私有化和城市化、全球化的結(jié)合,必然是一個多贏的結(jié)果。政府應(yīng)當盡快在典型的農(nóng)區(qū),特別是在主種糧食的地區(qū),首先實行農(nóng)地私有化的試點,在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上向全國推廣?！甽4]土地所有權(quán)私有化不但對經(jīng)濟發(fā)展有重大意義,而且對減少社會糾紛、安定團結(jié)、穩(wěn)定地方財政有重大意義。土地所有權(quán)私有化后,土地市價上升,土地交易增加,地方財政收人增加,也使地方財政、地方基礎(chǔ)設(shè)施,地價之間的反饋制度化,使地方政府官員的收人和士氣提高。效率上升。【15j還有人認為,農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的演變其實是逐漸從公有產(chǎn)權(quán)向公有產(chǎn)權(quán)的變遷,而且,這種變遷不是人為施加的,而恰恰是經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求和必然結(jié)果。只有確立土地私有權(quán),才能發(fā)揮市場機能并擺脫行政權(quán)力對資源的配置。L16]針對目前農(nóng)地制度存在的問題,也有人提出“有限制的農(nóng)地私有制”,或稱“個人所有權(quán)為主,集體所有制為輔的”農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。L17]所謂“以個人所有權(quán)為主”,是指農(nóng)地應(yīng)從現(xiàn)行法律上規(guī)定的集體所有制轉(zhuǎn)變?yōu)樗接兄?讓農(nóng)民真正享有與私有制性質(zhì)相一致的產(chǎn)權(quán)體系中的各種權(quán)能。所謂“以集體所有權(quán)為輔”,是指為使每個農(nóng)民擁有一份賴以生存的土地,必須每隔一較長的時間(例如30年)搞一次“微調(diào)”,將每戶超過人均耕地的部分重新分配,因而,這部分土地屬于集體所有制?？傊?主張土地私有制的學者普遍認為,土地私有制是我國農(nóng)地制度的最好模式,應(yīng)當在我國農(nóng)村逐步推行。

(二)主張土地私有化的理由

主張土地私有化的學者認為,土地私有化有其深刻的理論基礎(chǔ),其理由如下:11.在一個生產(chǎn)力落后、土地資源不足、土地使用效率和土地肥力不斷走向惡化的國家里,必須按照現(xiàn)代商品經(jīng)濟發(fā)展的要求來重新構(gòu)造土地所有權(quán)制度。土地所有權(quán)主體明確,才有可能提高土地使用的長期效率,充分發(fā)揮市場對土地資源的調(diào)節(jié)作用。因此,讓農(nóng)民把土地所有權(quán)購買下來,然后再合股經(jīng)營?！病?xp‘哪,2.現(xiàn)行農(nóng)地制度存在嚴重的弊端。(l)中國現(xiàn)行農(nóng)地制度只能算是一種臨時性安排。因為和真正的市場經(jīng)濟原則仍有極不相容之處。因此,存在不可克服的矛盾:要忠于公平原則,土地必須隨人口的變動隨時調(diào)整乃至重分,因而必然犧牲土地使用權(quán)的穩(wěn)定,進而影響農(nóng)民對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的長期投資;要避免這種影響,保護土地使用權(quán)穩(wěn)定,則必須停止因人口變動隨時調(diào)整土地,因而不得不犧牲公平的原則。顯然,這種土地制度無法兩者兼顧。事實證明,現(xiàn)行土地制度的烏托邦色彩過于濃厚,雖然瑰麗高遠,卻無法兌現(xiàn)。這種制度既沒有避免農(nóng)民相對境遇的每況愈下,又沒有避免無地農(nóng)民的大量涌現(xiàn),土地糾紛的急劇上升和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的常年忽視。(2)由于缺乏排他性的所有權(quán)安排,租賃市場無法順利發(fā)育,嚴重損害純農(nóng)戶,特別是純糧農(nóng)的利益?，F(xiàn)行農(nóng)地制度引起了農(nóng)民相對收人的日益惡化、土地市場失靈和中國農(nóng)村的逆向淘汰,以及土地的非市場配置,土地細零化。(3)離開了土地私有化,農(nóng)村金融難以發(fā)育。由于農(nóng)民沒有土地所有權(quán),無論是農(nóng)業(yè)銀行還是農(nóng)信社都無法將農(nóng)戶所使用的土地視為有效的抵押品,因而農(nóng)村金融仍然無法正常發(fā)育。實行土地私有,土地便可用作抵押,不但使農(nóng)民獲得貸款時不用過多依賴人情,而且貸款額較多、期限較長,利率較低,這是在土地集體所有的制度下農(nóng)民所得不到的金融服務(wù)。(4)實行土地私有化,可以避免城市化過程中,對農(nóng)民利益的侵害。如果農(nóng)民擁有土地所有權(quán),既不會發(fā)生如此聳人聽聞的當代圈地運動,城市化過程也會更加穩(wěn)步而健康。其原因在于:首先,在土地私有制下交易成本的大大提高會自動保障農(nóng)民利益。開發(fā)商必須和一個個的農(nóng)民打交道,不像現(xiàn)在只要買通村鎮(zhèn)的主要干部,便可圈到大批土地。其次,除非能證明開發(fā)項目的公益性,開發(fā)商無法借助政府的權(quán)威強行征用。他們必須以市價充分補償農(nóng)民,因而出售土地的好處大部分歸農(nóng)民。第三,堵塞干部腐敗的門路,對廉政建設(shè)大有好處。第四,由于收狗成本高昂,開發(fā)商不會在大批圈地之后又閑置不用,有利于保護耕地。第五,土地私有制下,土地可以自由買賣,全國城鄉(xiāng)土地市場可以統(tǒng)一化,使城市化過程由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)為市場引導(dǎo),有助于城市化的穩(wěn)健發(fā)展。因為除非農(nóng)地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地后帶來的價值遠遠高于農(nóng)地的價值,開發(fā)商不會輕易購置,更不會長期閑置。第六,防止在保護耕地的名義下,人為限制本來可以長大的城市的成長,反而損害農(nóng)民的長期利益。‘19]鑒于此,解決“三農(nóng)”問題不能回避農(nóng)地私有化。3.農(nóng)地私有不僅在增加農(nóng)地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性、流動性以及提高農(nóng)地生產(chǎn)力和農(nóng)地資源配置效率等方面有明顯的優(yōu)勢,而且能夠促進農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移,加快城市化進程,更好地發(fā)揮農(nóng)地的社會保障功能,從而有利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定。側(cè)總之,在主張土地私有制的學者看來,只有私有化才能發(fā)揮市場機制的作用,才能促進資源配置效率的提高。中國目前農(nóng)村存在的所有問題都源于現(xiàn)行農(nóng)地制度,只有實行私有化才能徹底解決這些問題。土地私有制是解決我國“三農(nóng)”問題的靈丹妙藥。

(三)土地私有化方案的剖析

土地私有化的觀點無論在邏輯關(guān)系,還是在論證依據(jù)和理由方面均值得商榷。從主張土地私有化的理由來看,在我國現(xiàn)階段實行土地私有制存在著如下問題:1,土地私有制并不是實現(xiàn)土地資源配置效率提高的唯一形式。市場經(jīng)濟的發(fā)展客觀上要求社會資源在全社會范圍內(nèi)實現(xiàn)優(yōu)化配置,土地作為重要的資源也不另外。土地資源配置的目標就是實現(xiàn)效率最大化,因而,效率成為資源配置的主要目標,同時也是土地制度安排的重要價值標準。土地的所有者具有獨立的排他性的權(quán)利,對于促進土地資源在全社會范圍內(nèi)合理流動,具有重要的意義,然而,土地私有化并不是資源配置效率最大化的必要條件。賦予農(nóng)民自主的土地使用權(quán)才是促進土地資源配置的必要的和基本條件,從這個意義上來說,土地使用權(quán)制度的改革對于土地資源配置起著至關(guān)重要的作用。從理論上來看,顯然市場經(jīng)濟與私有制并沒有必然的聯(lián)系,換言之,土地私有化并不是市場經(jīng)濟運行對土地制度要求的唯一形式,私有制可以與市場經(jīng)濟相結(jié)合,公有制也可以與市場經(jīng)濟相結(jié)合。2.實行土地私有制存在巨大的政治風險和操作成本,因而實施的難度較大。(l)土地私有化很顯然與1社會主義經(jīng)濟規(guī)律背道而馳,其變革與運行機制必然會遭到社會基本制度的剛性約束,在政治上有風險。(2)土地私有操作十分復(fù)雜。如果把土地分配給農(nóng)戶,分配辦法和分配標準很難選擇,新增人口如何處置?誰作為監(jiān)督分配主體?這些問題很難解決。因此,存在著較大的交易成本。(3)土地私有化強化了土地的福利保障功能。土地私有化沒有考慮到我國的基本國情和農(nóng)民思想體系,土地私有的結(jié)果只能是強化土地的福利保障功能,削弱其經(jīng)濟生產(chǎn)功能,從而制約著土地商品化及土地集中機制的形成,地租歸農(nóng)戶所有,也會導(dǎo)致宏觀管理失控。(4)農(nóng)地私有對于農(nóng)村公用土地及設(shè)施,由于農(nóng)民進行聯(lián)合投資的交易費用較高,因而投資下降,影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。。IJ(Pl28一l29)土地私有化是一個大的制度變革,涉及到方方面面的利益,勢必引起巨大的社會震蕩,就目前中國來說是行不通的。。2]3.土地私有化只會加劇、不能解決我國農(nóng)村和農(nóng)業(yè)問題。在中國,土地私有化不會促進有效率的土地流動,相反,會加劇土地兼并,形成不適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展需要,與合理的人地比例關(guān)系背道而馳的土地集中。土地私有化在農(nóng)村經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)將加劇農(nóng)業(yè)兼業(yè)化和土地的非流動性;而在農(nóng)村經(jīng)濟較為落后的地區(qū)特別是貧困地區(qū)將加劇土地的流動和集中,同時產(chǎn)生出一大批失去了土地、又未能在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的農(nóng)村勞動力。圈由于我國土地資源十分匾乏,土地供求關(guān)系失衡,人地比例矛盾突出,在這樣的背景下,實行土地私有化,將會導(dǎo)致土地供求關(guān)系的進一步緊張,從而使農(nóng)村出現(xiàn)兩極分化,失地農(nóng)民將可能更多。而與土地非農(nóng)化情況下形成的失地農(nóng)民相比較,農(nóng)民的狀況將更差。西方國家實行土地私有化制度是誘致性制度變遷的表現(xiàn),有其產(chǎn)生的歷史背景。況且,在已經(jīng)實行土地私有制的國家也不是一律地、絕對地實行土地私有化。因此,西方的土地私有制有其特殊的歷史背景。俄羅斯實行土地私有化有一個非常重要的條件,即俄羅斯不存在人地矛盾緊張的現(xiàn)象,因此,他們可以拿出一部分土地用于按照目前農(nóng)業(yè)人口進行分配,即便將來有大量的新增人口出現(xiàn),也有大量的土地儲備以備人口增加對土地的需求。而我國則不具備這個條件。土地制度這個公共產(chǎn)品,與其他公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品不同,它具有不可復(fù)制性。所謂不可復(fù)制性,是指由于土地制度安排取決于一國的自然察賦、社會經(jīng)濟背景、人口狀況、生產(chǎn)力發(fā)展水平、歷史文化傳統(tǒng)等因素,因此,具有強烈的國別或地區(qū)差異性,在一國所形成的制度無法完全移植到他國。即便發(fā)生了制度移植,也可能因為“水土不服”而降低制度效率。4.從我國歷史來看,土地私有化是導(dǎo)致土地矛盾的激化,使土地制度成為社會變革的根源。自秦漢以來,土地私有制就已經(jīng)產(chǎn)生。在隨后的兩千多年時間內(nèi),土地私有制和土地國有制共存于封建社會,土地私有制既是推動生產(chǎn)力發(fā)展的動力之一,又是阻礙社會進步的重要因素,并且成為歷代社會矛盾激化的根源,成為制度變遷的原因。歷代土地制度的成功和有效運作,原因在于以授田、均田、屯田等為具體形式的土地用益物權(quán)制度(土地使用權(quán)制度)的廣泛適用,而不是因為土地私有制的推行。促使土地與資本直接結(jié)合,并且激勵農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營積極性的同樣取決于這些用益物權(quán)制度。土地私有制必然會導(dǎo)致土地的集中和兼并,其結(jié)果是土地租佃制的產(chǎn)生,而租佃制正是封建社會制度的經(jīng)濟基礎(chǔ)。5.土地私有制的改革思路混淆了土地權(quán)利的內(nèi)部結(jié)構(gòu),認為只有將土地所有權(quán)確認給農(nóng)民個人,才稱得上“產(chǎn)權(quán)明晰”。而事實上,土地權(quán)利有土地所有權(quán)與土地使用權(quán)所組成。在土地權(quán)利結(jié)構(gòu)中,只要土地使用權(quán)配置給了農(nóng)民,農(nóng)民就可以獲得土地使用、收益的權(quán)利,這種權(quán)利結(jié)構(gòu)是清晰的。并不一定只有土地一定由農(nóng)民私有才叫“產(chǎn)權(quán)明晰”。6.土地私有化不是土地抵押的唯一途徑,土地使用權(quán)也可以作為抵押的客體。文貫中認為,“農(nóng)民沒有土地所有權(quán),無法用土地作抵押,農(nóng)村金融難以發(fā)育”的觀點是沒有根據(jù)的。土地使用權(quán),如土地承包經(jīng)營權(quán)是一種受到法律保護的農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利。只要法律允許其抵押、出資等方式流轉(zhuǎn),它就可以作為抵押的對象。我國《土地管理法》、《物權(quán)法》規(guī)定,依法取得的建設(shè)用地使用權(quán)可以抵押;((土地承包權(quán)》規(guī)定,“四荒”地承包經(jīng)營權(quán)也可以抵押。7.土地私有化將導(dǎo)致土地資源和土地權(quán)利配置的不公平。公平與效率是土地資源利用中的兩個重要原則。在我國農(nóng)地資源十分稀缺,人地矛盾異常突出的環(huán)境下,實行土地私有化,將促使土地權(quán)利向一部分“富人”群體手中集中,造成那些僅僅依靠土地生活的人失去土地權(quán)利,從而引發(fā)社會的不公平。盡管土地私有化在一定程度上有助于土地資源利用效率提高,但這樣的效率是短期的、局部的、不穩(wěn)定的,極可能是以犧牲大部分人利益為代價的?？傊?土地私有化在我國農(nóng)村是行不通的,它不符合我國農(nóng)村的現(xiàn)實需要,無法實現(xiàn)公平與效率的結(jié)合,因此,不能成為我國農(nóng)地制度變革的方向。

四、在土地集體所有制前提下完善土地使用權(quán)制度

盡管土地承包經(jīng)營權(quán)制度對我國農(nóng)村發(fā)展起到了巨大的推動作用,然而,隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,土地承包經(jīng)營權(quán)制度也存在著一定的缺陷和不足。問題的關(guān)鍵不在于該制度是否存在缺陷,而在于這種缺陷和不足能否通過農(nóng)地制度的進一步改革和完善,使其符合社會生產(chǎn)力發(fā)展的要求。如果現(xiàn)行農(nóng)地制度無法解決現(xiàn)實問題,不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要,那么就應(yīng)當對其進行徹底的改革;如果現(xiàn)行農(nóng)地制度不存在根本性的矛盾,可以通過進一步完善滿足農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的需要,那么就應(yīng)當堅持現(xiàn)行農(nóng)地制度的基本道路不變,改革不適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需要的環(huán)節(jié)。相對而言,后者可以大大節(jié)約社會制度變遷成本,保持社會發(fā)展的穩(wěn)定。

(一)我國現(xiàn)行農(nóng)地制度存在的主要問題

關(guān)于現(xiàn)行農(nóng)地制度存在的缺陷,學者們從不同的角度進行了分析。有學者指出,現(xiàn)行農(nóng)地制度存在如下缺陷:1.集體土地所有權(quán)制度的缺陷?，F(xiàn)行農(nóng)地制度有兩個層次的內(nèi)容,從所有權(quán)角度看,實行的是農(nóng)民集體所有制,土地的所有權(quán)屬于農(nóng)民集體;從使用權(quán)角度看,實行的是土地承包經(jīng)營責任制,土地的使用權(quán)屬于農(nóng)戶或農(nóng)民。所有權(quán)主體不清,不僅‘農(nóng)民集體”的含義模糊,而且“集體”的邊界不清。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、小組三級主體的利益分享沒有界定;集體土地所有權(quán)最主要的主體—村民小組沒有法人資格和地位,也不具備履行責權(quán)利的實力;所有者的責權(quán)利不對等。2.農(nóng)戶土地使用制度的缺陷。集體土地承包經(jīng)營的主體—農(nóng)戶(或家庭)不具有法人資格和地位;使用權(quán)的起點和期限不明確。3.土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的缺陷。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是有條件和有限制的,土地承包經(jīng)營權(quán)不能出資、抵押、繼承等。4.農(nóng)戶土地使用權(quán)保護機制較差。農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)缺乏穩(wěn)定性,經(jīng)常受到侵害。訓(xùn)蝴側(cè)特別是在土地征用中,通過政府特有的征地行為侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象非常嚴重。還有學者認為,家庭承包制的建立與推廣,實質(zhì)上就是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的一次初步改革。它把集體經(jīng)濟組織的土地產(chǎn)權(quán)分解為所有權(quán)與占有權(quán)(或稱經(jīng)營使用權(quán))。其存在的主要問題有:1.公社制度解體,造成土地產(chǎn)權(quán)主體削弱,土地關(guān)系混亂。土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的混亂,束縛了農(nóng)民對土地投人的積極性。造成了土地糾紛屢屢發(fā)生。2.實行按農(nóng)戶人口平均承包土地,造成土地經(jīng)營規(guī)模過小,妨礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營。土地按戶平均分配,使地塊零碎,而且還存在繼續(xù)分割的趨勢。小規(guī)模土地經(jīng)營方式阻礙了生產(chǎn)力發(fā)展水平的提高,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化、現(xiàn)代化無法得以實現(xiàn)。3.土地流轉(zhuǎn)緩慢。以Fl件181’實行家庭承包制后,為了穩(wěn)定農(nóng)民對土地的投資,實行“增人不增地,減人不減地”的政策,使農(nóng)地在本村內(nèi)失去微調(diào)的機會,出現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權(quán)供求結(jié)構(gòu)矛盾。由于農(nóng)地制度存在上述問題,因此,土地規(guī)模小而分散,導(dǎo)致勞動生產(chǎn)率低,規(guī)模經(jīng)營效益低下;阻礙了農(nóng)業(yè)投資和農(nóng)業(yè)技術(shù)進步;導(dǎo)致經(jīng)營行為短期化;阻礙了生產(chǎn)要素的合理配置。國對于我國現(xiàn)行農(nóng)地制度存在的問題,大部分學者認為現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在嚴重的缺陷,因此,制度改進的重點理所當然地放在農(nóng)地所有權(quán)制度改革上。上述觀點從一定角度來看有一定道理,但并沒有抓住問題的實質(zhì)。事實上,我國現(xiàn)行農(nóng)地制度是我國特有的歷史背景下形成的,具有較強的路徑依賴特征。人口多、耕地少,地區(qū)性資源察賦、地理環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展水平的差異性,是決定農(nóng)地制度選擇的制約因素。在相當長時期內(nèi),我國農(nóng)地所承擔的社會保障功能不會改變,農(nóng)地均分原則仍然是我國農(nóng)地資源配置的重要原則。問題的關(guān)鍵不在于是否取消農(nóng)地社會保障功能和農(nóng)地均分原則,而在于如何實現(xiàn)‘農(nóng)地社會保障功能”與“農(nóng)地生產(chǎn)要素功能”之間,農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)公平配置與農(nóng)地資源有效利用之間的平衡。家庭承包制在產(chǎn)權(quán)安排上的最大特征就是在堅持集體所有制前提下,明確地界定了個人對土地的產(chǎn)權(quán),確定了農(nóng)民個人的利益和權(quán)利邊界,從而形成了農(nóng)民積極耕種土地的激勵機制。而這個制度的最大缺陷在于:在落實和界定農(nóng)民個人產(chǎn)權(quán)以形成有效激勵的同時,把土地等生產(chǎn)要素的經(jīng)營權(quán)分割和分散了。這種產(chǎn)權(quán)狀況雖然解決了農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)激勵,從而解決了生產(chǎn)積極性問題,卻肯定不適合于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。訓(xùn)現(xiàn)行農(nóng)地制度存在的主要問題表現(xiàn)在:1.土地權(quán)利配置既缺乏公平,又缺乏效率。首先,土地所有權(quán)主體不明確,“集體”的概念和范圍法律沒有明確規(guī)定。只有將“集體”落到實處,并且使“集體”真正體現(xiàn)和代表農(nóng)民的利益,土地所有權(quán)制度才能得到完善。其次,土地使用權(quán)并沒有不折不扣地賦予農(nóng)民,農(nóng)民長期、合法持有的土地承包經(jīng)營權(quán)經(jīng)常因為村干部的違法行為、不規(guī)范的土地征用、征收行為而受到侵害?，F(xiàn)行的制度安排反映出土地權(quán)利配置缺乏效率。2.土地均分制度無法實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營,制約土地生產(chǎn)效率的提高。以土地為對象進行土地均分,導(dǎo)致土地不斷碎化,阻礙了土地向規(guī)模經(jīng)營方向發(fā)展。3.土地承包經(jīng)營權(quán)的靜態(tài)配置不適應(yīng)人口變動對土地承包經(jīng)營權(quán)供求變動的影響。政府提出的“增人不增地,減人不減地”的政策,是以犧牲一部分人(新增人口)的利益換起另一部分人的利益。土地權(quán)利的配置不能隨人口的變動而變動。4.現(xiàn)有農(nóng)地制度無法實現(xiàn)未來農(nóng)民社會保障體系的建立,而農(nóng)民社會保障體系的建立是解決提高農(nóng)地使用效率,以至于解決農(nóng)村主要矛盾的關(guān)鍵所在。因此,我國農(nóng)地制度的改革和完善,應(yīng)當圍繞上述問題而展開。

(二)農(nóng)地制度改革路徑選擇的主要依據(jù)

在選擇農(nóng)地制度時,應(yīng)當考慮下列因素的影響:1一種較優(yōu)的制度創(chuàng)新方案應(yīng)能使勞動者的勞動報酬與其努力程度相一致,應(yīng)能激發(fā)經(jīng)濟當事人從事某種活動的內(nèi)在動力,調(diào)動其積極性。助,2.土地資源稀缺性、人口和土地之間比例關(guān)系。我國雖然地大物博,但人口較多,人均農(nóng)地占有面積大大低于世界平均水平,尤其是耕地資源十分稀缺。這種現(xiàn)實和國情就決定了我國的農(nóng)地資源具有非常強的“公共產(chǎn)品”性,而對于具有“公共產(chǎn)品”性質(zhì)的資源的配置,如果將其所有權(quán)配置給私人,就會降低資源配置的效率,對社會公共利益產(chǎn)生不利的影響。人口和土地之間比例關(guān)系有兩種情況:一種是總?cè)丝谂c總體土地資源之間的比例;另一種是人口結(jié)構(gòu)與土地結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系。就我國而言,不僅總體上的人地比例失調(diào),而且人口結(jié)構(gòu)與土地結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系也不合理。3.土地占有關(guān)系。所謂土地占有關(guān)系,就是指農(nóng)民占有土地資源、擁有土地使用權(quán)的公平程度,可以用土地集中度來衡量。一般來說,土地集中和壟斷,將會引起土地占有關(guān)系的不合理、不公平,由此會導(dǎo)致社會矛盾的產(chǎn)生。但這也并不是說,絕對平均就是最公平。4.土地利用效率。提高土地利用效率,實現(xiàn)土地資源最優(yōu)配置是土地制度最終目標。效率是農(nóng)地制度賴以存在的物質(zhì)基礎(chǔ),沒有效率的農(nóng)地制度不可能促進生產(chǎn)力的發(fā)展。因此,農(nóng)地制度選擇應(yīng)當以效率為目標。

(三)農(nóng)地制度改革的路徑選擇

縱觀歷代土地制度的歷史變遷,審視當代農(nóng)地制度變革的軌跡,本文認為,人類社會的歷史就是一部“土地利用”的歷史,無論那個朝代,還是那個民族;無論是古代,還是近現(xiàn)代,土地利用的制度安排都是社會法律制度的基礎(chǔ)。而土地利用的實質(zhì)就是如何實現(xiàn)勞動與土地的有機結(jié)合,促進土地資源配置的最優(yōu)化。農(nóng)地制度的改革和完善,應(yīng)當實現(xiàn)“以土地所有為中心”向“以土地利用為中心”的轉(zhuǎn)變。從1949年起我國三次農(nóng)地制度變遷的進程來看,¼制度變遷的動力是制度收益超過了制度成本。換言之,制度變遷存在著潛在的利益驅(qū)動。不僅如此,制度的運行還產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟績效。無論是強制性制度變遷,還是誘致性制度變遷,對制度利益的追求是制度變遷的內(nèi)在規(guī)律,強制性制度變遷與誘致性制度變遷區(qū)別還表現(xiàn)在:前者制約著制度利益的實現(xiàn),而后者促進著制度利益的實現(xiàn)。因此,建立有效率的農(nóng)地制度是既是社會經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求,又是農(nóng)地制度變革的方向。依據(jù)上述分析,我國當前農(nóng)地制度改革的目標是:堅持公平與效率相結(jié)合的原則,沿著建立“以土地利用為中心”的土地制度路徑前進,繼續(xù)進行農(nóng)地使用權(quán)制度的改革,以農(nóng)地使用權(quán)制度的改革帶動農(nóng)地所有權(quán)制度的完善。從土地權(quán)利結(jié)構(gòu)的角度看,土地權(quán)利可由兩個層次的權(quán)利所組成,即土地所有權(quán)和土地使用權(quán)。對于農(nóng)民來說,最重要的是必須具有穩(wěn)定的土地使用權(quán)。即具有自主經(jīng)營、自主使用土地,并取得收益的權(quán)利。土地是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的重要資源,農(nóng)民占有土地的目的只能是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動,而不能從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。既然如此,是否擁有土地的所有權(quán)對于農(nóng)民來說沒有實際的意義,因為,農(nóng)民擁有土地使用權(quán)可以達到擁有土地所有權(quán)同樣的效果,而對于整個社會來說,農(nóng)民擁有土地所有權(quán)的制度成本和機會成本遠遠大于農(nóng)民擁有土地使用權(quán)的制度成本和機會成本。從制度變遷的角度看,由于路徑依賴的原因,沿著土地使用權(quán)制度改革路徑完善農(nóng)地制度與沿著所有權(quán)路徑改革土地所有權(quán)制度想比較,可以大大節(jié)約交易成本。鑒于此,面對“農(nóng)地所有權(quán)制度改革”和“農(nóng)地使用權(quán)制度改革”這兩條路徑,我們應(yīng)當選擇“農(nóng)地使用權(quán)制度改革”路徑,以土地使用權(quán)制度的進一步改革帶動土地集體所有制的完善,建立符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展需要的,符合我國現(xiàn)實要求的,名副其實的農(nóng)民集體所有制下的土地使用權(quán)制度,賦予農(nóng)民穩(wěn)定的、完整的土地承包經(jīng)營權(quán),使農(nóng)民真正擁有土地財產(chǎn)權(quán)利。為了實現(xiàn)上述目標,針對現(xiàn)行農(nóng)地制度存在的問題,本文認為,有計劃、分步驟地建立土地承包經(jīng)營權(quán)股份合作組織,½是我國未來農(nóng)地制度發(fā)展的方向。本文所指的“合作組織”與農(nóng)村合作社是有區(qū)別的。關(guān)于農(nóng)村合作社,全國人大常委會于2006年10月31日了《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》(以下稱《合作社法》),對農(nóng)民合作社問題進行了規(guī)范。《合作社法》規(guī)定,農(nóng)民專業(yè)合作社是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上,同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)的提供者、利用者,自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟組織。農(nóng)民專業(yè)合作社以其成員為主要服務(wù)對象,提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的購買,農(nóng)產(chǎn)品的銷售、加工、運輸、貯藏以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)的技術(shù)、信息等服務(wù)。從上述規(guī)定看,合作社與股份合作經(jīng)營公司是有區(qū)別的。首先,股份合作經(jīng)營公司是一個獨立的法人主體,其公司治理、管理運作、財務(wù)制度等適用《公司法》規(guī)定;而合作社雖然也具有法人資格,但其公司治理、管理運作、財務(wù)制度等適用《合作社法》規(guī)定。其次,股份合作經(jīng)營公司是以土地承包經(jīng)營權(quán)投資人股為合作條件,因此,是一種土地權(quán)利之間的合作,只有擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的人才能成為公司的股東;而合作社的成員是具有民事行為能力的公民,以及從事與農(nóng)民專業(yè)合作社業(yè)務(wù)直接有關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營活動的企業(yè)、事業(yè)單位或者社會團體。最后,股份合作經(jīng)營公司會受到地域的限制,一般以村內(nèi)小組或者村為單位進行組建;而合作社可以突破地域的限制,不一定以村內(nèi)小組或者村為單位進行組建。當前,我國“三農(nóng)”存在的問題較多,但所有問題的關(guān)鍵集中在兩個方面:一是農(nóng)村土地問題,二是農(nóng)村組織問題。由于這兩個方面是相互聯(lián)系、相互影響的,因此,徹底解決“三農(nóng)”問題,應(yīng)當將這兩個問題結(jié)合起來加以考慮。從土地制度的角度看,我國農(nóng)地制度改革必須堅持土地農(nóng)民集體所有制度和土地承包經(jīng)營權(quán)制度,而從農(nóng)村經(jīng)濟組織形式看,應(yīng)當尋找與土地農(nóng)民集體所有制度和土地承包經(jīng)營權(quán)制度相適應(yīng)的具體實現(xiàn)形式。在現(xiàn)行制度下,憲法和其他法律均規(guī)定農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有,即由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村內(nèi)農(nóng)民集體。這種規(guī)定,一則使所有者主體重疊,二則使集體與集體經(jīng)濟組織之間關(guān)系模糊,三則使所有者主體“虛位”。雖然土地承包經(jīng)營權(quán)確認為農(nóng)戶所有,但由于農(nóng)戶作為生產(chǎn)經(jīng)營單位具有先天之不足,一是農(nóng)戶抗風險能力較差,二是農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模難以擴大,三則農(nóng)戶的法律地位得不到保障,因此,農(nóng)戶不可能成為未來農(nóng)村主要的經(jīng)濟組織形式。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,農(nóng)戶的經(jīng)營行為必須逐步過渡到公司或合作社行為,以適應(yīng)經(jīng)濟全球化、經(jīng)濟一體化以及激烈市場競爭的需要。如何實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)與農(nóng)村合作組織(公司)的結(jié)合呢?1.在生產(chǎn)力發(fā)展水平相對較高的地區(qū)進行試點,待成熟后,逐步向其他地區(qū)推廣。在現(xiàn)有土地承包經(jīng)營權(quán)制度的基礎(chǔ)上,以村內(nèi)小組為單位,選取一定的時點,對現(xiàn)有土地資源進行清理,并進行土地使用權(quán)(即土地承包經(jīng)營權(quán))價值評估,為土地承包經(jīng)營權(quán)投資人股提供條件。在有條件的地區(qū),可以建立土地承包經(jīng)營權(quán)價值評估標準、評估程序,使土地權(quán)利評估規(guī)范化。實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)股份合作有兩個基本條件:一是將土地承包經(jīng)營權(quán)量化給農(nóng)戶(或個人);二是將土地承包經(jīng)營權(quán)股份化。2.以村內(nèi)小組為單位組建農(nóng)業(yè)股份合作公司,其性質(zhì)為法人資格,獨立承擔民事責任,享有民事權(quán)利。農(nóng)民現(xiàn)有的土地承包經(jīng)營權(quán)作價人股,進人農(nóng)業(yè)股份合作公司,農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)變成股權(quán),享有股東權(quán)益。農(nóng)業(yè)股份合作公司按照公司制度規(guī)范運作,公司股東會由全體股東組成,股東會選舉董事組成董事會、選舉監(jiān)事組成監(jiān)事會。3.為了適應(yīng)人口變動對土地承包經(jīng)營權(quán)供求變動產(chǎn)生的影響,可以定期通過增發(fā)股份的形式,使新增人口獲得代表土地承包經(jīng)營權(quán)的股權(quán),增發(fā)股份后,原有農(nóng)民持有的股份價值稀釋了,但土地資源不會因為人口的變動而變得更加碎化。土地在合作公司形成了統(tǒng)一的整體,為土地規(guī)模經(jīng)營、集約經(jīng)營奠定了基礎(chǔ)。對于一個公司所擁有的土地資源來說,土地的數(shù)量是不變的,但對應(yīng)的股份數(shù)量隨著人口的增減而發(fā)生變化。這樣一來,土地權(quán)利的公平分配通過股權(quán)的變動得以實現(xiàn),因而避免了土地的頻繁調(diào)整。4.農(nóng)村土地所有權(quán)主體以村為單位進行重組。村集體是農(nóng)村集體所有權(quán)的唯_一主體,打破原“三級所有,隊為基礎(chǔ)”模式遺留下來的“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村內(nèi)農(nóng)民集體”三個層級的所有者形式。改革后,村集體成為農(nóng)地所有權(quán)主體,村內(nèi)小組以農(nóng)村股份合作公司的形式成為農(nóng)地使用權(quán)主體。村集體所擁有的權(quán)益為村集體成員共同享有,村民大會是村集體的權(quán)力機關(guān),村委會是執(zhí)行機關(guān),村一級設(shè)立審計委員會履行審計、監(jiān)督職能。這樣就解決了集體所有者主體多元化問題,實現(xiàn)了所有權(quán)與使用權(quán)的分離。村集體作為所有權(quán)主體地位的確立,保證了集體資產(chǎn)不因“所有者缺位”使利益受到侵害。5.為了保證農(nóng)民的基本生活來源,以土地承包經(jīng)營權(quán)投資人股的部分依據(jù)農(nóng)民的意愿,一部分作為優(yōu)先股處理,其余作為普通股處理。為了防止公司經(jīng)營虧損,無利潤可分,可以通過法律的形式,允許農(nóng)民每月預(yù)先領(lǐng)取基本生活費,待每年利潤分配時扣除。另外,農(nóng)村股份合作公司成立后,農(nóng)民可以作為勞動者加人到合作公司,農(nóng)民可以獲得一定數(shù)量的工資收人,不愿意或者不符合用人條件的農(nóng)民,還可以通過打工獲取勞務(wù)收入。因此,農(nóng)民的收人可以由兩部分組成,一部分是股息或紅利;另一部分是工資或者打工收人。無論農(nóng)民是否在本公司工作,合作公司每月還為農(nóng)民購買養(yǎng)老保險、事業(yè)保險、醫(yī)療保險,以解決農(nóng)民的后顧之優(yōu)。6.為了減輕合作公司的負擔,鼓勵和扶持合作公司擴大生產(chǎn)規(guī)模,實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,政府應(yīng)當從稅收上給予一定的照顧和扶持,農(nóng)村信用合作社或農(nóng)村合作銀行應(yīng)當在資金貸款政策上給予支持。政府要出面建立農(nóng)產(chǎn)品市場體系,鼓勵組建一系列為合作公司服務(wù)的機構(gòu),為農(nóng)村合作公司的運作排優(yōu)解難。7.在處理土地所有者與土地使用者之間的利益關(guān)系上,可以通過法律法規(guī),制定土地使用費和土地稅收標準,要求合作公司按照一定的標準向村集體交納一定的土地使用費。這一方面可以逐步將現(xiàn)行土地無償使用轉(zhuǎn)換為土地有償使用;另一方面,可以積累一定數(shù)量的資金用于農(nóng)村公共事業(yè)、福利事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。8.將原屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))所有的土地和基礎(chǔ)設(shè)施,分解為村所有或由若干個有關(guān)的村共有。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級政府可以取消,其部分職能由作為土地所有者的村集體承擔。其好處在于,一方面可以減少行政管理層級,降低管理費用;另一方面,可以減少對村集體的干預(yù),使村集體成為真正的農(nóng)民集體組織,村委會成為名副其實的自治組織。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))取消后,可以在縣一級設(shè)立若干職能部門,負責對農(nóng)村經(jīng)濟、社會等方面事業(yè)的管理和監(jiān)督。上述制度安排可以產(chǎn)生如下績效:1.堅持了土地所有權(quán)不變的農(nóng)地制度變革路徑,降低了社會制度變遷成本,避免了可能產(chǎn)生的社會動蕩。無論是實行土地私有制,還是土地國有制,對農(nóng)村、農(nóng)民的影響都是巨大的,只有堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度不變,才能保證農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展態(tài)勢。2.徹底解決了土地規(guī)模經(jīng)營問題,避免了頻繁的土地細分和調(diào)整,使土地不斷碎化,為提高土地利用效率和集約經(jīng)營創(chuàng)造了條件。3.使土地承包經(jīng)營權(quán)分配更加公平,隨著人口的變動,無須土地資源重新分割,就可以通過公司股份的變動,實現(xiàn)人人擁有股東權(quán)益的目標,4.完善了農(nóng)地所有權(quán)主體,賦予了農(nóng)民真正的民事權(quán)利,土地所有權(quán)主體與土地使用權(quán)主體之間的利益關(guān)系得到了理順。5.既解決了農(nóng)民眼前的基本生活問題,又解決了農(nóng)民未來的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保障。另外,還解決農(nóng)村社會公益事業(yè)、公共福利和公共設(shè)施建設(shè)所需要的資金。6.培育了農(nóng)村經(jīng)濟組織,改變了家庭分散經(jīng)營方式,建立了現(xiàn)代化的符合市場經(jīng)濟發(fā)展要求的公司組織形式,奠定了未來農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的組織基礎(chǔ)。7.減少了管理層次,降低了行政管理費用。使政府由過去行政管理為重點轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟管理和政策扶持為重點上來。

五、結(jié)語

綜上所述,在我國目前農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平較低,地區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展不平衡,且資源察賦差異較大的情況下,推行土地國有化存在著較大的制度變遷風險。土地國有化使土地所有權(quán)遠離農(nóng)民,不利于農(nóng)民積極性的發(fā)揮。因而,推行土地國有化只是理想者的幻想。由于我國人地矛盾突出,再加上土地對于我國農(nóng)民來說,所固有的特征即不可移動性、不可再生性、功能特殊性(社會保障功能)等,推行土地私有化,將會引起整個社會的巨大變動,不符合我國農(nóng)村的現(xiàn)實需要,無法實現(xiàn)稀缺性資源配置的公平與效率相結(jié)合的目標。土地國有化和土地私有化所遵循的是“所有權(quán)改革”路徑,存在著改革路徑選擇的錯誤。我國當前農(nóng)地制度改革的目標是:堅持公平與效率相結(jié)合的原則,沿著建立“以土地利用為中心”的土地制度改革的路徑前進,繼續(xù)進行農(nóng)地使用權(quán)制度的改革,以農(nóng)地使用權(quán)制度的改革帶動農(nóng)地所有權(quán)制度的完善。建立符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展需要的,符合國情的,名副其實的農(nóng)民集體所有制下的土地使用權(quán)制度,斌予農(nóng)民穩(wěn)定的、完整的土地承包經(jīng)營權(quán)。將農(nóng)地制度的改革與農(nóng)村組織制度的改革有機結(jié)合起來,建立以土地承包經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)的農(nóng)村合作組織,探索充分發(fā)揮土地承包經(jīng)營權(quán)財產(chǎn)功能的股份合作制度,為徹底解決“三農(nóng)”問題提供思路。