導(dǎo)語：財政收支法律的問題與改善一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：秦勇工作單位：中國石油大學(xué)（華東）法學(xué)系

一、我國財政收支法律制度的框架

我國《憲法》第三條第四款對中央政府與地方政府之間事權(quán)的劃分作出了原則性規(guī)定，即“中央與地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”。顯然，從該條規(guī)定我們不可能清晰的了解中央和地方政府的事權(quán)到底有哪些。我國《預(yù)算法》第十九條規(guī)定了預(yù)算支出的六種基本形式，①但沒有具體規(guī)定中央預(yù)算支出和地方預(yù)算支出劃分的方法與原則。1993年國務(wù)院《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》，對中央與地方政府事權(quán)劃分作出了具體的規(guī)定。②我國財政收入的主要形式有：稅收收入；依照規(guī)定應(yīng)當上繳的國有資產(chǎn)收益；專項收入和其他收入。這是我國《預(yù)算法》第十九條的規(guī)定。但哪些收入屬于中央哪些收入屬于地方，《預(yù)算法》并沒有明確劃分。1993年國務(wù)院的《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》對中央稅、地方稅和共享稅的具體稅種及分成比例做了規(guī)定。對中央與地方的收入進行了劃分：中央稅包括維護國家權(quán)益、實施宏觀調(diào)控所必需的稅種；地方稅是一些適合地方征管的稅種；同經(jīng)濟發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種為中央與地方共享稅。

二、我國財政收支法律制度存在的問題

首先：行政機關(guān)主導(dǎo)立法，立法機關(guān)角色缺位。從上述財政收支法律制度的框架的分析中可以看出，我國財政收支劃分法律制度的主要法律文件有《憲法》、《預(yù)算法》和《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》，其中主體法律文件是1993年國務(wù)院的《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》，實際上就形成了行政機關(guān)主導(dǎo)立法，立法機關(guān)角色缺位的情況。這是我國財政收支法律制度的重大缺陷。一般而言，在法治國家中，中央與地方的財政收支劃分應(yīng)屬憲法或最高立法機關(guān)通過的法律確定的事項。例如德國、美國分別將政府財政收支劃分規(guī)定在本國憲法或憲法性法律文件中，還有一些國家則是在憲法中規(guī)定總則，而以基本法的形式規(guī)定政府間事權(quán)的具體劃分，如韓國的《地方財政法》、《地方稅法》以及日本的《地方稅法》等。然而，我國政府間財政收支劃分的具體事項在憲法和法律中沒有規(guī)定，而是由國務(wù)院的一個“決定”加以規(guī)定，這顯然缺乏權(quán)威性，也不符合稅收法定原則。［1］這種立法模式削弱了財政收支劃分的權(quán)威性，影響了財政收支劃分的穩(wěn)定性和協(xié)調(diào)性，導(dǎo)致地方政府對本地財政收支無法形成穩(wěn)定的預(yù)期，最終導(dǎo)致地方政府與中央政府頻繁的“討價還價”，“跑步錢進”“駐京辦”的現(xiàn)象也由此引發(fā)。實踐中，證券交易（印花）稅分享比例的調(diào)整，金融保險業(yè)營業(yè)稅稅率的調(diào)整、以及所得稅分享比例的改革都是由國務(wù)院主導(dǎo)的，依據(jù)幾乎都是“通知”的形式，這實際上完全忽視了地方政府的地位及其表達，帶來了一些不利的經(jīng)濟和政治影響。其次，省級以下地方政府間收支劃分無法可依。我國現(xiàn)行的財政收支劃分法律制度存有明顯的法律真空，即我國政府間事權(quán)財權(quán)劃分只局限于中央政府與地方政府具體來說是省級政府之間，對省級以下各級政府沒有明確劃分。我國憲法規(guī)定了五級政府結(jié)構(gòu)。①我國《預(yù)算法》第2條規(guī)定國家實行一級政府一級預(yù)算，與五級政府相對應(yīng)設(shè)立了五級預(yù)算。而且，《預(yù)算法》同時規(guī)定不具備設(shè)立預(yù)算條件的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府確定，可以暫不設(shè)立預(yù)算。由此，我國政府級次和預(yù)算級次為五級，特殊地區(qū)的預(yù)算級次為四級。理論上，政府間的事權(quán)財權(quán)劃分對省級以下各級政府也應(yīng)明確，而不應(yīng)只局限于中央政府與省級政府之間。然而，就我國的立法現(xiàn)狀而言，我國憲法只對中央與地方之間職權(quán)的劃分關(guān)系作了大致的規(guī)定，即中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮地方“兩性”原則，未對省級以下政府間的職責劃分予以具體規(guī)定?！额A(yù)算法》通過授權(quán)國務(wù)院制定《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》劃分了中央與地方政府的稅種，規(guī)定了中央與地方政府的支出范圍。但該決定未對地方各級政府間事權(quán)范圍與財權(quán)分配做出規(guī)定，導(dǎo)致省級以下地方政府財政收入和支出呈現(xiàn)多樣化的特征。［2］實踐中，各地省政府在與其管轄的市、縣、鄉(xiāng)政府之間劃分事權(quán)和財權(quán)時也借鑒了中央與省之間劃分事權(quán)和財權(quán)的做法。中央與省之間劃分事權(quán)和財權(quán)的做法歸納起來就是“財權(quán)上收，事權(quán)下放”，因此，這種借鑒帶來的最大的負面效應(yīng)只能是基層財政越來越困難。再次，在現(xiàn)行的財政收支劃分法律制度框架中，財權(quán)過度集中于中央政府，事權(quán)更多的被推諉給地方政府，地方政府所應(yīng)擁有的相應(yīng)的財權(quán)匱乏?，F(xiàn)行的財政收支劃分法律制度框架對收入的劃分較為清晰，但對事權(quán)和支出責任的劃分則較為模糊，在實踐中上級政府往往將事權(quán)更多的推諉給下級政府。在現(xiàn)有框架下，地方政府的財權(quán)又是有限的，因此造成地方財政吃緊，土地財政由此而生。財權(quán)的核心是稅權(quán)，尤其是稅收立法權(quán)。在法治化國家，稅收立法權(quán)的分配一般通過憲法或通過最高立法機關(guān)創(chuàng)制的基本法予以規(guī)定。但在我國稅權(quán)的分配一直沒有通過法律規(guī)定統(tǒng)一、穩(wěn)定的規(guī)則，而是由國務(wù)院通過頒布行政規(guī)章加以規(guī)定。如《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》中規(guī)定，中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)由中央統(tǒng)一行使；《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家稅務(wù)總局工商稅制改革實施方案的通知》（國發(fā)［1993］第90號文件）指出，中央稅和全國統(tǒng)一實行的地方稅立法權(quán)集中在中央。從上述規(guī)定可以看出，幾乎所有地方稅種的稅法、條例及其實施細則的制定與頒發(fā)都被中央政府包攬，即全部的稅收立法權(quán)和稅基、稅率確定權(quán)都屬于中央政府，地方政府只擁有一定的征管權(quán)。這種稅權(quán)劃分方式不利于財政分權(quán)優(yōu)勢的發(fā)揮，不利于地方財政收支平衡，一定程度上打擊了地方政府培植共享稅種如增值稅、所得稅稅源的積極性。

三、我國財政收支法律制度的完善路徑———制定《財政收支劃分法》

我國現(xiàn)有的財政收支法律制度存在較大的缺陷，如立法分散、層次低，財權(quán)過于集中，事權(quán)和支出責任劃分不清等。針對這些缺陷，筆者認為：為規(guī)范中央與地方財政關(guān)系，應(yīng)制定專門的《財政收支劃分法》。如前所述，我國廣義的財政收支劃分法律制度體現(xiàn)在《憲法》、《預(yù)算法》以及國務(wù)院規(guī)定的諸如《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》等法律文件中，但我國沒有專門的（或者說狹義的）《財政收支劃分法》。是否要制定專門的財政收支劃分法涉及到立法模式的選擇問題。在世界范圍內(nèi)，財政收支劃分的立法模式包括專門立法和分散立法兩種。大多數(shù)國家或地區(qū)采用分散立法的模式，即由憲法、憲法性文件或財政基本法來規(guī)范財政收支的劃分，而不制定專門的財政收支劃分法。［3］我國宜采專門立法的方式，即應(yīng)由我國的最高權(quán)力機構(gòu)制定《財政收支劃分法》。采專門立法方式的主要原因在于：首先，我國缺乏悠久而深厚的憲政基礎(chǔ)，財政立憲只是學(xué)者們的理想。因此，在短時間內(nèi)力圖通過憲法及憲法性文件來規(guī)范和細化財政收支劃分關(guān)系很難實現(xiàn)。其次，我國財政領(lǐng)域有專門立法的傳統(tǒng)，對這一傳統(tǒng)的嚴格遵循要求制定專門的財政收支劃分法。第三，財政收支劃分法是調(diào)整中央政府與地方政府以及地方各級政府之間在財政收支權(quán)限劃分的過程中所發(fā)生的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，是財政法律體系中的基礎(chǔ)性法律規(guī)范。財政收支劃分法是財政法的重要組成部分，處于財政法的基礎(chǔ)地位。財政收支劃分法調(diào)整的財政收支劃分關(guān)系體現(xiàn)了各級政府在國家政權(quán)體系中的地位，是一個國家經(jīng)濟體制甚至是政治體制的集中反映，與所有社會成員的共同利益密切相關(guān)。財政收支劃分法的重要性要求對其專門立法。最后，由最高權(quán)力機構(gòu)制定《財政收支劃分法》，可以克服和避免分散立法出現(xiàn)的沖突和矛盾，可以保證劃分標準、方式、范圍等內(nèi)容的統(tǒng)一性。［4］《財政收支劃分法》的主要內(nèi)容應(yīng)包括：財政級次劃分制度、財政支出劃分制度財政收入劃分制度三部分。

（一）財政級次劃分制度

財政級次劃分制度是關(guān)于一國是否設(shè)立多級財政級次、設(shè)立幾級財政級次以及如何設(shè)立各級財政級次的制度。財政級次劃分的基本原則是“一級政權(quán)，一級財政”。前已述及，我國現(xiàn)行的法律制度規(guī)定了五級政府架構(gòu)。按照這樣的架構(gòu)，如果要求各級政府都有自己穩(wěn)定的稅基，都能按照分稅分級的框架來形成財力分配，至少鄉(xiāng)一級基層政府是不可能的。通過考察美國、澳大利亞和日本、法國等國家的政府財政級次可以發(fā)現(xiàn)：大多數(shù)市場經(jīng)濟國家實行的是三級架構(gòu)或準三級架構(gòu)。與這些國家相比，我國的五級財政級次顯然是多了。從理論和實踐兩個角度考慮，政府層級的減少確實有利于緩解中國基層政府的財政困難。有學(xué)者指出應(yīng)把政府縮到實三級加兩個半級（市與縣在體制上同級、地和鄉(xiāng)作為派出機構(gòu)層級）。［5］另有學(xué)者指出，政府財政層級次減少到何種程度為最優(yōu)，則是需要進一步討論的問題。在設(shè)計中國的政府財政級次時，需要考慮到中國高達13億之巨的人口。該學(xué)者同時強調(diào)指出中國最優(yōu)的政府級次設(shè)置究竟是三級還是四級以及每一級政權(quán)下面又橫向設(shè)置多少區(qū)劃，不是一個可以輕易下結(jié)論的問題。中國可能要進行廣泛的制度試驗才能找到答案。［6］筆者贊同后者的觀點。

（二）財政支出劃分制度

馬寅初先生指出：“整個財政制度的確定，不是以財源來限制權(quán)職，乃是由權(quán)職的需要來決定財源?！保?］因此，可以說，政府所承擔的職權(quán)范圍決定其所享有的財政支出權(quán)的范圍?？紤]到我國經(jīng)濟體制改革的現(xiàn)實，在財政支出權(quán)劃分之前應(yīng)先解決政府財政職能的“越位”與“缺位”問題，［8］明確財政支出權(quán)的范圍，即在哪些領(lǐng)域?qū)儆趪邑斦Y金投入的領(lǐng)域。根據(jù)政府公共服務(wù)理論，政府的財政職能應(yīng)當僅限于提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。為此，政府應(yīng)盡快退出營利性領(lǐng)域，而將財政支出范圍限定于以下幾個方面：一是實施包括鞏固國防、處理國際關(guān)系、維護社會治安、城市基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)、普及教育、提供醫(yī)療保健條件等社會管理和公共服務(wù)；二是進行收入再分配；三是對經(jīng)濟運行進行調(diào)節(jié)，促進經(jīng)濟健康發(fā)展。在確定國家的財政支出范圍后，再在該范圍內(nèi)劃分中央和地方政府以及地方政府之間的財政支出責任。根據(jù)馬斯格雷夫的經(jīng)典財政理論，財政支出責任由與服務(wù)對象最接近的政府層級承擔效率最高；再分配職能及相應(yīng)的財政支出可以由較高層級的政府來承擔；在經(jīng)濟穩(wěn)定方面，中央政府往往具有優(yōu)勢。［9］公共物品理論同樣為確定地方政府的職權(quán)提供了可供借鑒的路徑。公共物品的受益范圍能夠決定各級政府的事權(quán)或支出范圍。公共物品的受益范圍是全國或包含多個地區(qū)的，應(yīng)當由中央政府承擔相應(yīng)的支出責任；受益范圍僅限于某一特定區(qū)域的，應(yīng)當由相應(yīng)地方政府負責；受益范圍涉及多個地方的，各級地方政府的支出權(quán)應(yīng)當依照一定的分配標準在所涉政府之間進行分配。［10］如何劃分中央政府和地方政府之間的財政支出責任在世界不存在一種統(tǒng)一的最優(yōu)標準，因為各國的經(jīng)濟狀況、人口、行政設(shè)置、文化背景等約束條件都不完全一致。盡管如此，各國政府間事權(quán)劃分及財政支出責任的共性還是有的，即全國性的事務(wù)以及教育、健康、社會福利等有關(guān)公平的項目一般由中央政府負責或介入，而地方性事務(wù)則由地方負責?？紤]到我國地方政府在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等領(lǐng)域地方政府財政支出責任過重的現(xiàn)實，應(yīng)該將相關(guān)領(lǐng)域劃為中央和地方政府共同事權(quán)，應(yīng)特別強調(diào)中央政府的事權(quán)承擔。法律應(yīng)該明確不同層次的政府之間的不同分工：中央政府主要提供全國性公共物品，國民經(jīng)濟及社會發(fā)展的宏觀方面的職責主要由中央政府承擔；地方政府負責提供地方性公共物品，主要對本地區(qū)資源進行優(yōu)化配置。同時，應(yīng)科學(xué)劃分省以下地方各級政府的事權(quán)及相應(yīng)的財政支出范圍，劃分的根據(jù)是公共服務(wù)的受益范圍和規(guī)模。如果受益對象是全省范圍居民，且政府活動或公共工程的規(guī)模龐大、難度大、技術(shù)要求高的，則事權(quán)歸省，財政支出由省政府負責；如果受益對象是市、縣范圍居民的，且政府活動或公共工程規(guī)模較小、難度不大、技術(shù)要求不高的，則事權(quán)歸市、縣，財政支出由市、縣政府負責。在此基礎(chǔ)上，也應(yīng)確定省級以下政府間的共同事權(quán)范圍，相應(yīng)的財政支出責任由相關(guān)層級政府共同負擔。［11］

（三）財政收入劃分制度

一般來說，政府間財政收入劃分包括稅收入與非稅收入的劃分兩個部分。從理論上來講，稅收劃分遵循的原則主要可以分為兩類：一是按稅種本身特性劃分；二是根據(jù)受益原則來劃分。持按稅種屬性進行稅收劃分的觀點的學(xué)者較多，其中代表性人物是美國著名財政學(xué)家馬斯格雷夫。①美國經(jīng)濟學(xué)家?？怂固箘t認為應(yīng)按受益原則進行稅收分享。他強調(diào)根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍來有效地劃分各級政府的職能，并依此作為分配財權(quán)的依據(jù)。根據(jù)受益原則來劃分稅收符合“誰受益，誰付款”的常理，因此能夠?qū)Φ胤秸慕?jīng)濟行為進行有效監(jiān)督，最終可以從根本上促進整個政府體系服務(wù)效率的提高。對上述兩觀點進行綜合，稅種的劃分主要應(yīng)根據(jù)稅種本身特性和受益原則。從效率原則的角度考慮，更多地掌握有關(guān)稅基的信息的那級政府負責稅收是最有效率的。根據(jù)事權(quán)匹配的原則，稅種與哪級政府支出責任相關(guān)就應(yīng)由哪級政府負責征收。具體來說，稅源普遍、稅基流動性大，影響到市場統(tǒng)一性和對宏觀經(jīng)濟影響較大、稅基在各個轄區(qū)間高度不均衡，具有高度再分配性質(zhì)的稅種應(yīng)當劃歸中央稅種，如關(guān)稅、營業(yè)稅、消費稅等應(yīng)屬于中央稅。稅源廣泛、在各個地區(qū)間的流動性較大、具有高度再分配性質(zhì)、有利于調(diào)動中央和地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性、有利于促進市場主體和各種經(jīng)濟要素在地區(qū)間的流動的稅種，則應(yīng)當作為中央和地方共享稅，如企業(yè)所得稅、個人所得稅和增值稅。稅源較為普遍、稅基不易轉(zhuǎn)移、對宏觀經(jīng)濟影響較小的稅種則歸屬地方。［12］我國現(xiàn)階段稅種調(diào)整的重點是將一些適宜地方征收且能夠形成現(xiàn)實財力的稅種，如現(xiàn)行的耕地占用稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅、契稅、車輛購置稅以及改革后的物業(yè)稅等劃歸地方政府，建立真正意義上的地方稅體系，從根本上解決地方財源問題，減少地方政府對土財政的依賴。與稅種的劃分有關(guān)，應(yīng)在中央和地方政府之間進行稅收立法權(quán)的相應(yīng)劃分和配置。中央與地方稅收立法權(quán)劃分的核心是地方是否擁有地方稅的立法權(quán)。筆者認為可以賦予地方政府必要的稅收立法權(quán)和在一定范圍內(nèi)稅種、稅率的選擇權(quán)。地方政府擁有稅收立法權(quán)有利于地方政府依法獲得穩(wěn)定的財政收入，從而更好地為本地居民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，有利于保障地方政府的相對獨立地位，有助于有效地實現(xiàn)地方政府的職能。地方政府在行使稅收立法權(quán)籌集財政收入時必然受到稅收法定主義原則的約束，它有助于解決地方政府亂收費和隨意減免稅或征收過頭稅的問題。地方政府擁有稅收立法權(quán)但不應(yīng)濫用其稅收立法權(quán)。地方稅收立法權(quán)的行使應(yīng)受到如下約束：一是憲法和法律對地方稅收立法權(quán)的限制，即地方稅收立法權(quán)的行使不得違背憲法、稅收法律的規(guī)定。二是司法權(quán)對地方稅收立法權(quán)的制約。三是民主制度對地方稅收立法權(quán)的限制。［13］非稅收入包括國有資產(chǎn)收益、收費、債務(wù)收入等。國有資產(chǎn)收益的劃分一般遵循“誰出資、誰分紅”的原則，將其劃歸相應(yīng)層級財政。收費應(yīng)遵循哪一級財政提供的服務(wù)，就應(yīng)該由哪一級政府收費的原則，依據(jù)財權(quán)與事權(quán)相對應(yīng)的原則，對于事權(quán)已全部下放到地方政府的，收費收入也應(yīng)劃給地方，中央不再參與分成，保證地方政府履行事權(quán)的資金需要。從理論上說，各級政府都有債務(wù)收入的權(quán)利，因為在實行財政聯(lián)邦制的國家，每一級財政都是相對獨立的。一般來說，幾乎任何國家都肯認中央政府的舉債權(quán)，但地方政府是否應(yīng)有舉債權(quán)則是有爭議的。我國《預(yù)算法》第二十八條規(guī)定：除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。解析這一規(guī)定可以得出：我國立法原則上禁止地方政府發(fā)行債券，但此條的但書規(guī)定實際上又指出，“法律和國務(wù)院另有規(guī)定除外”，這為地方政府債券的發(fā)行留了一條后路。理論上，在分級分權(quán)的財政管理框架下，地方政府的財政相對獨立，地方政府有一定的財政自主權(quán)。因此，地方政府應(yīng)該擁有發(fā)債的權(quán)力。2009年，我國新疆、上海、青海、四川等省、自治區(qū)、直轄市相繼發(fā)行地方政府債券，總計2000億元。2009年地方政府債券的發(fā)行的直接目的是為了應(yīng)對國際金融危機沖擊，擴大內(nèi)需保持增長。盡管我國已經(jīng)有發(fā)行地方政府債券的先例，但是因這種發(fā)行具有一定的應(yīng)急性而似乎也是一種“特例”。從長遠來看，我國地方政府債券的發(fā)行應(yīng)當從一時之需的“特例”走向常規(guī)化和規(guī)范化。要使地方政府債券的發(fā)行走向常規(guī)化和規(guī)范化，一是要修訂現(xiàn)行的《預(yù)算法》，二是要在財政收支劃分法中對中央和地方的債務(wù)收入的劃分進行規(guī)定。要從制度上解決這樣一些重要問題：一是如何有效控制發(fā)債規(guī)模；二是如何保證地方債券資金的有效使用；三是如何加強地方債券的法治監(jiān)督和透明度。