導(dǎo)語：合理界定政府責任發(fā)展農(nóng)保論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

編者按：本文主要從農(nóng)業(yè)保險體系中政府責任的現(xiàn)狀分析；農(nóng)業(yè)保險中政府責任的合理界定；建國后我國農(nóng)業(yè)保險經(jīng)歷了曲折發(fā)展的五個階段、農(nóng)業(yè)保險與其它保險相比發(fā)展速度較慢、政府與市場的角色定位沖突、政府在農(nóng)業(yè)保險中的定位不科學(xué)與不合理導(dǎo)致政府與市場角色的沖突、政府責任缺位、農(nóng)業(yè)保險立法滯后、政府財政支持力度不足、政府監(jiān)管責任不清、缺乏專門針對政策性業(yè)務(wù)的監(jiān)管、分類明確農(nóng)業(yè)保險中的政府責任、確定政府在農(nóng)業(yè)保險中承擔的責任種類和具體的責任、分層明確農(nóng)業(yè)保險中的政府責任、政策性農(nóng)業(yè)保險中的政府責任、分級明確農(nóng)業(yè)保險中的政府責任、分別確定中央政府和地方政府在農(nóng)業(yè)保險中的責任等，具體請詳見。

建國后我國農(nóng)業(yè)保險經(jīng)歷了曲折發(fā)展的五個階段，即1950年到1958年的探索階段，1982年到1986年的恢復(fù)試辦階段，1987年到1992年的平穩(wěn)發(fā)展階段，1993到2003年的停滯萎縮階段和2004年至今的經(jīng)營方式多元化改革階段?；仡櫸覈r(nóng)業(yè)保險的發(fā)展歷程，可以看出我國農(nóng)業(yè)保險的啟動、恢復(fù)、快速發(fā)展、萎縮直至停辦都是政府介入的結(jié)果，可以說，政府責任的合理界定是保證農(nóng)業(yè)保險持續(xù)、健康發(fā)展的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。目前我國的農(nóng)業(yè)保險仍處于較低發(fā)展水平，因此有必要對農(nóng)業(yè)保險體系中政府責任的問題進行深入探討。

一、農(nóng)業(yè)保險體系中政府責任的現(xiàn)狀分析

農(nóng)業(yè)保險與其它保險相比發(fā)展速度較慢，這是各國經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的通性。但是，我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展表現(xiàn)得尤其遲緩，個中原因值得深思。農(nóng)業(yè)保險中存在的自然災(zāi)害嚴重、逆選擇和道德風(fēng)險問題在其他國家同樣存在，但并不必然產(chǎn)生農(nóng)業(yè)保險停滯不前的后果。我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展緩慢，究其原因是由于政府行為與責任的定位與運作存在問題。

（一）政府與市場的角色定位沖突

政府在農(nóng)業(yè)保險中的定位不科學(xué)與不合理導(dǎo)致政府與市場角色的沖突，政府應(yīng)發(fā)揮作用的地方?jīng)]有得到很好的發(fā)揮，而不應(yīng)介入的地方卻介入較深，這在一定程度上導(dǎo)致政府與市場的責任不清，給農(nóng)業(yè)保險的可持續(xù)發(fā)展留下隱患。

新中國建立后實行了長期的計劃經(jīng)濟體制，走政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟發(fā)展道路，政府對經(jīng)濟的干預(yù)不斷加強。由于經(jīng)濟市場發(fā)育極不成熟，市場經(jīng)濟國家所采用的政府干預(yù)經(jīng)濟的方式不適合于中國經(jīng)濟，因此，政府擁有強大的國營經(jīng)濟，以此來控制市場和重要的行業(yè)就十分必要。保險業(yè)方面，1949年我國設(shè)立了中國人民保險公司，經(jīng)營管理全國各種保險業(yè)務(wù)，而開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)是其重要職能，各級中國人民保險公司都設(shè)立了農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)，經(jīng)營管理農(nóng)業(yè)保險。就是說，在新民主主義經(jīng)濟體制與計劃經(jīng)濟體制下，政府對農(nóng)業(yè)保險的責任就表現(xiàn)為國有的中國人民保險公司直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。由于保險公司與財政之間建立了“利益共享、風(fēng)險共擔”的風(fēng)險承擔體制，財政承諾對保險公司不足支付進行“兜底”，保險公司的經(jīng)營不再存在業(yè)務(wù)經(jīng)營效益上的后顧之憂且可以獲取財政的隱性補貼，這樣，政府意向與農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)發(fā)展間自然形成了上傳下達的關(guān)系：只要政府給政策，保險公司在機構(gòu)設(shè)置、人員配備上就會大干快上，業(yè)務(wù)推動上也不惜借助一切手段甚至是行政手段強制展開，政府的過度介入又不可避免地導(dǎo)致“政府失靈”及農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展陷入困境；只要政府叫停，農(nóng)業(yè)保險就會馬上停辦。

在經(jīng)歷了30多年的計劃經(jīng)濟后，中國經(jīng)濟逐漸向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，中國人民保險公司的經(jīng)營體制也在經(jīng)濟和金融體制改革的推動下進行面向市場的改革。計劃經(jīng)濟下政府介入農(nóng)業(yè)保險的方式逐漸失去作用，中國人民保險公司代表政府經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的職能受到削弱。雖然中國人民保險公司仍代表政府經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險，但是由于農(nóng)業(yè)保險虧損嚴重，當中國人民保險公司以“經(jīng)濟人”角色從事商業(yè)保險業(yè)務(wù)后，必然理性地選擇減少虧損較大的農(nóng)業(yè)保險供給，增大盈利性險種開發(fā)的經(jīng)營方式。由于中國人民保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險缺少國家財政支持，導(dǎo)致其經(jīng)營虧損無處補貼，而虧損無人補貼，保險公司只能盡可能向農(nóng)民收取保費，進而導(dǎo)致了農(nóng)民支付高額保險費率，保費支付過高又使得農(nóng)民不歡迎農(nóng)業(yè)保險。農(nóng)民拒絕農(nóng)業(yè)保險反過來導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)進一步萎縮，從而經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險更加虧損，但國家對農(nóng)業(yè)保險缺少有力的財政支持，又使農(nóng)業(yè)保險陷入虧損無人補貼的狀態(tài)。這是一個惡性循環(huán)的怪圈，其源頭就是政府介入農(nóng)業(yè)保險的方式?jīng)]有轉(zhuǎn)變，政府與市場的角色定位失誤直接導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的頹勢。

我國經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，政府干預(yù)經(jīng)濟的手段必須轉(zhuǎn)變。就農(nóng)業(yè)保險而言，改變目前困境的重要突破口在于重新界定政府在農(nóng)業(yè)保險中的責任，政府要改變計劃經(jīng)濟體制的經(jīng)營方式，采取市場手段介入農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。

（二）政府責任缺位

1.農(nóng)業(yè)保險立法滯后。農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)不同于一般商業(yè)保險，其經(jīng)營理念、經(jīng)營模式、經(jīng)營手段及管理規(guī)則與商業(yè)性保險有著本質(zhì)的區(qū)別。因此，政府在農(nóng)業(yè)保險中應(yīng)擔任制度提供者的角色，它需要通過立法來對農(nóng)業(yè)保險的目標、保障范圍、保障水平、組織機構(gòu)與運行方式、政府的作用、農(nóng)民的參與方式、稅收規(guī)定、各有關(guān)部門的配合、資金運用等方面都進行規(guī)范。但我國從1982年恢復(fù)辦理國內(nèi)保險業(yè)務(wù)至今仍沒有專門的農(nóng)業(yè)保險法律或相關(guān)的農(nóng)業(yè)保險實施條例。用來規(guī)范商業(yè)保險行為的《保險法》從根本上來說并不適用于農(nóng)業(yè)保險，只在第149條規(guī)定：“國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定?！?002年修訂的《農(nóng)業(yè)法》在第46條中規(guī)定：“國家逐步建立和完善政策性農(nóng)業(yè)保險制度。鼓勵和扶持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織建立為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動服務(wù)的互助合作保險組織，鼓勵商業(yè)性保險公司開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。農(nóng)業(yè)保險實行自愿原則。任何組織和個人不得強制農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織參加農(nóng)業(yè)保險?！彪m然它清楚界定了農(nóng)業(yè)保險應(yīng)按政策性保險來實施，國家鼓勵和支持建立互助合作性保險組織，鼓勵商業(yè)性保險公司開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，但是，如何建立互助合作性保險組織，如何鼓勵商業(yè)性保險公司開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，并沒有新的法律、法規(guī)進行明確規(guī)定。同時法律中嚴格的“自愿保險”的規(guī)定也不利于農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。

法律制度的滯后使得中國農(nóng)業(yè)保險的身份至今不明，因此在實踐中保險公司對農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營，通常得不到政府應(yīng)有的支持，造成目前“農(nóng)民保不起，公司賠不起”，農(nóng)業(yè)保險整體發(fā)展水平低的嚴重局面。農(nóng)業(yè)保險法律制度的缺位還導(dǎo)致政府對農(nóng)業(yè)保險的定位不明確。從國外農(nóng)業(yè)保險發(fā)展實踐看，政府在開展農(nóng)業(yè)保險中應(yīng)有的職能和作用通常是以法律的形式加以明確。但中國由于農(nóng)業(yè)保險法律的空白，政府應(yīng)在農(nóng)業(yè)保險發(fā)展中發(fā)揮什么樣的作用以及如何發(fā)揮作用等都沒有明確，這增加了政府介入農(nóng)業(yè)保險的隨意性，缺乏對政府行為的有效約束，影響了政府在農(nóng)業(yè)保險發(fā)展中主體作用的發(fā)揮，更直接制約了農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。

2.政府財政支持力度不足。從國際經(jīng)驗看，政府在財政上支持農(nóng)業(yè)保險的方式一般有保險費補貼、經(jīng)營主體管理費用補貼、再保險補貼以及稅收優(yōu)惠，而縱觀我國恢復(fù)農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的20多年，中央政府所給予農(nóng)業(yè)保險惟一的優(yōu)惠政策就是免征保險機構(gòu)的營業(yè)稅，這對促進農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展顯然是遠遠不夠的。財政支持乏力的結(jié)果是中國目前的農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失保險補償不僅水平低，而且農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)本身不斷萎縮。

我國政府對農(nóng)業(yè)保險的財政支持乏力，除了因為財政能力有限以外，還主要源于政府對農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)保險的定位偏差：其一，受經(jīng)濟發(fā)展過程中長期重工輕農(nóng)政策和向城市傾斜的發(fā)展戰(zhàn)略的影響，我國絕大部分資源和政策都以城市建設(shè)為主進行分配與制定。國民收入的分配格局主要是向城市傾斜；國家的財政收入主要用于城市建設(shè)和市民發(fā)展，注重培植城市的經(jīng)濟增長點；實行先城市后鄉(xiāng)村、先市民后農(nóng)民的資源分配戰(zhàn)略；農(nóng)村的建設(shè)和農(nóng)民的發(fā)展主要由農(nóng)民自己解決，忽視了農(nóng)村的發(fā)展。由于經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略采取了先城市后鄉(xiāng)村、先市民后農(nóng)民、先工業(yè)后農(nóng)業(yè)，國家公共資源的分配和公共產(chǎn)品的供給主要集中在城市、市民和工業(yè)。表現(xiàn)在財政支出上，也是將重點放在城市建設(shè)和國有企業(yè)改革，對農(nóng)村及農(nóng)業(yè)的投入明顯不足。其二，農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟作為農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理的兩種手段，兩者各有所長。在農(nóng)業(yè)風(fēng)險較低的地區(qū)，農(nóng)業(yè)保險更為有效；而在高風(fēng)險地區(qū)，農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟不可或缺。而我國一直將農(nóng)業(yè)保險定位于“政府災(zāi)害救助的補充”，可有可無。因此，政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民遭受的自然災(zāi)害和相關(guān)災(zāi)害的救濟歷來都比較重視，相應(yīng)地，政府很少采取對農(nóng)業(yè)保險計劃的資金支持。政府的這種農(nóng)業(yè)補貼方式只會造成農(nóng)民對災(zāi)害救濟的過度依賴，其結(jié)果只會使政府負擔越來越重，而農(nóng)民自身的“造血功能”越來越差。

3.政府監(jiān)管責任不清。1980年以前，我國保險機構(gòu)僅有中國人民保險公司一家，農(nóng)業(yè)保險是其開辦的一個商業(yè)險種，中國人民保險公司隸屬于中國人民銀行，兩者之間是上下級垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，由中國人民銀行直接監(jiān)管。從1980年起，具體執(zhí)行保險監(jiān)管職能的是中國人民銀行非銀行金融機構(gòu)管理司的保險處。1995年，中國人民銀行設(shè)立了保險司，專門負責包括農(nóng)業(yè)保險在內(nèi)的保險監(jiān)管。現(xiàn)在的保險監(jiān)管機構(gòu)是1998年成立的中國保險監(jiān)督管理委員會。在農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管上存在著以下問題：農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管成本高，有效性差。我國保險監(jiān)管起步晚，技術(shù)和經(jīng)驗缺乏，目前監(jiān)管的重點仍在條款及費率的審批、手續(xù)費標準管理等方面，而對關(guān)系到保險行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的償付能力、資產(chǎn)負債質(zhì)量等方面的規(guī)定還相當缺乏。監(jiān)管的科學(xué)性、前瞻性不夠，既帶來了繁重的監(jiān)管任務(wù)和監(jiān)管成本，又不能達到有效監(jiān)管的目的。缺乏專門針對政策性業(yè)務(wù)的監(jiān)管。對不同性質(zhì)的保險業(yè)務(wù)，實施不同的監(jiān)管規(guī)則，這是國際慣例。保監(jiān)會對不同性質(zhì)的保險業(yè)務(wù)實施相同的監(jiān)管規(guī)則，將農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)按照商業(yè)的監(jiān)管規(guī)則來運作，致使一些扶持農(nóng)業(yè)保險的政策難以落實，這實際上是監(jiān)管上的滯后。建立對農(nóng)業(yè)保險政策性業(yè)務(wù)進行管理的監(jiān)管機制，使扶持政策和優(yōu)惠措施真正落到實處，是發(fā)展我國農(nóng)業(yè)保險必須解決的問題之一。

二、農(nóng)業(yè)保險中政府責任的合理界定

農(nóng)業(yè)保險作為一項解決農(nóng)業(yè)風(fēng)險問題的社會制度安排，其分配的一部分是公共資源，增加的是社會公共利益，其實施運行需要借助政府的力量，需要政府承擔責任；承擔農(nóng)業(yè)保險責任是政府歷史的、本源的職責。盡管在各國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的實踐及理論研究中，政府應(yīng)當承擔什么責任、發(fā)揮什么作用始終是爭論的焦點，但不論怎樣，政府在農(nóng)業(yè)保險發(fā)展過程中責無旁貸。

科學(xué)確定政府在農(nóng)業(yè)保險中的責任應(yīng)遵循以下原則：政府主導(dǎo)與責任分擔，在堅持政府主導(dǎo)推進農(nóng)業(yè)保險的同時，將政府職責與社會負擔相結(jié)合；設(shè)計、監(jiān)管與實施合理分離；財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險的財政管理體制與業(yè)務(wù)管理體制的統(tǒng)一，合理劃分中央和地方各級財政對農(nóng)業(yè)保險的預(yù)算；有限與有效，合理確定和劃分各級政府在農(nóng)業(yè)保險中的職責，提高工作效率?；谏鲜鲈瓌t，現(xiàn)用三分法來明確我國農(nóng)業(yè)保險體系中的政府責任，歸納出農(nóng)業(yè)保險中的政府責任框架體系。

（一）分類明確農(nóng)業(yè)保險中的政府責任

分類明確農(nóng)業(yè)保險中的政府責任，就是確定政府在農(nóng)業(yè)保險中承擔的責任種類和具體的責任。基于上述原則，政府應(yīng)該承擔財政責任、監(jiān)管責任和實施責任。

政府的財政責任。政府應(yīng)建立固定的財政機制，以保證其財政責任得以充分履行。固定的財政機制是指包含穩(wěn)定的財政來源、確定的支出比例、明確的支出項目等的體制制度。具體承擔的財政責任如下：直接的財政支出，對第一級政策性保險直接給予財政補貼，為了促進和體現(xiàn)公平，這部分的支出比重應(yīng)該加大；通過稅收優(yōu)惠間接提供的財政補貼，具體項目應(yīng)該包括政策性保險的各個險種；承擔農(nóng)業(yè)保險相關(guān)機構(gòu)的運行費用，包括必要的經(jīng)營管理費用、巨災(zāi)救濟費用等；為了支持社會力量參與農(nóng)業(yè)保險，應(yīng)該幫助民間機構(gòu)解決一些運行中的資金問題。但這部分支出不宜太快增加，要注重通過提高機構(gòu)的運行效率來逐漸降低運行成本。

政府的監(jiān)管責任。政府的監(jiān)管責任應(yīng)該不斷得到強化，一是因為目前中國監(jiān)管不足，二是因為監(jiān)管對農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展具有極其重要的作用。承擔監(jiān)管責任的政府部門，應(yīng)具有權(quán)威性和獨立性，以保證監(jiān)管的效力。應(yīng)該遵循效能原則確定最佳政府規(guī)模，引入機制提高效率，樹立先進的管理理念；健全法律制度、規(guī)范政府的監(jiān)管行為。

政府的實施責任。農(nóng)業(yè)保險的實施內(nèi)容包括農(nóng)業(yè)保險的推廣和宣傳，政策性農(nóng)業(yè)保險中農(nóng)業(yè)保險費的收取、農(nóng)業(yè)保險保費補貼、經(jīng)營管理費用補貼的核準及發(fā)放、農(nóng)業(yè)風(fēng)險基金的建立和管理等。從提高政府工作效率來看，農(nóng)業(yè)保險的實施應(yīng)該盡量交由社會及商業(yè)保險機構(gòu)去完成，這不僅能節(jié)約政府資源，也是農(nóng)業(yè)保險逐漸走向社會性的最好體現(xiàn)，而且使政府集中更多的精力于制度運行的監(jiān)管上。

（二）分層明確農(nóng)業(yè)保險中的政府責任

第一級政策性農(nóng)業(yè)保險中的政府責任。國家重點扶持的重要農(nóng)作物和畜禽保險應(yīng)列為第一級政策性農(nóng)業(yè)保險，在一級政策性農(nóng)險中，政府應(yīng)該處于主導(dǎo)地位，這不僅是由農(nóng)業(yè)保險制度的準公共品屬性決定的，也是在農(nóng)業(yè)發(fā)展中政府的當然責任。隨著農(nóng)業(yè)保險制度的發(fā)展，伴隨著責任共擔機制的逐漸成熟，政府主導(dǎo)在財政支出上的體現(xiàn)會越來越明顯，而對其監(jiān)管責任也會愈來愈強調(diào)。

第二級政策性農(nóng)業(yè)保險中的政府責任。第二級政策性農(nóng)業(yè)保險是各地方政府根據(jù)自己的財政實力，在第一級政策性農(nóng)業(yè)保險的基礎(chǔ)上，為進一步增強本地農(nóng)業(yè)發(fā)展中抵御風(fēng)險的能力，自行采取的一些具有保障作用的措施機制。這是提高農(nóng)業(yè)保險保障水平的重要手段，政府應(yīng)該鼓勵和支持，在一定的繳費比例內(nèi)予以稅收優(yōu)惠。

商業(yè)農(nóng)業(yè)保險中的政府責任。商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險是政策性農(nóng)業(yè)保險層次的必要補充。在中國政府財政實力還較為有限的情況下，政策性農(nóng)業(yè)保險的保障廣度和深度也處于較低水平。商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險作為一種有效處理農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險的財務(wù)手段，在穩(wěn)定農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟，提高農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害能力和農(nóng)民受災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)的自救能力上發(fā)揮重要的作用，政府應(yīng)引導(dǎo)和支持商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險體系的發(fā)展，為其發(fā)展創(chuàng)造良好的人才、技術(shù)、信息條件。

（三）分級明確農(nóng)業(yè)保險中的政府責任

分級明確農(nóng)業(yè)保險中的政府責任，就是分別確定中央政府和地方政府在農(nóng)業(yè)保險中的責任。

中央政府的農(nóng)業(yè)保險責任。中央政府與地方政府的各項資源不對稱，因而優(yōu)勢也就不同，中央政府在宏觀把握和整體規(guī)劃、管理能力上要明顯強于地方政府，因此，中央政府應(yīng)擔負農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)督和管理責任，同時還有對地方政府的指導(dǎo)和監(jiān)督責任。由于高風(fēng)險地區(qū)、貧困地區(qū)的客觀存在和地區(qū)間嚴重的發(fā)展失衡，為了促進公平，中央財政的支出應(yīng)側(cè)重于對貧困地區(qū)、高風(fēng)險地區(qū)及重點扶持農(nóng)牧作物等方面，以更好地體現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險制度的公平性。

地方政府的農(nóng)業(yè)保險責任。地方政府應(yīng)該更多地承擔組織實施責任，各地方政府可以根據(jù)本地區(qū)的特點和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的要求，采取各種形式發(fā)展本地區(qū)農(nóng)業(yè)保險。地方財政應(yīng)該主要用來彌補第二級政策性農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營損失，承擔農(nóng)業(yè)保險的推廣費用，支持農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。