如何將股份制的董事會領導下的負責制、監(jiān)事會的監(jiān)督約束與企業(yè)經(jīng)理的中心地位、企業(yè)黨組織的核心作用、職工代表大會的民主管理等有機結合，又如何發(fā)揮各自的作用，增強股份制企業(yè)內(nèi)部的凝聚力和自我約束能力，武漢糧油食品貿(mào)易中心(以下簡稱“糧貿(mào)中心”)在幾年的實踐中對這個問題進行了一些有益的探索?，F(xiàn)將我們調(diào)查的情況介紹如下:

一、具體做法

糧貿(mào)中心是1984年底由湖北省、武漢市糧食部門的倡議，得到部分省、市糧食部門贊同，經(jīng)商業(yè)部批準，聯(lián)合組織的全國糧食行業(yè)中最早的一家股份制企業(yè)。投資入股的單位由創(chuàng)建初期的6個省區(qū)的36家企業(yè)發(fā)展到目前的15個省、區(qū)、計劃單列市的63家企業(yè)，擁有股金1486萬元，股東大會為糧貿(mào)中心非常設的最高權力機構，董事會為股東大會的執(zhí)行機構。糧貿(mào)中心在董事會的領導下，實行經(jīng)理負責制?，F(xiàn)有職工570人。1987年3月，武漢市委、市政府按照股份制企業(yè)的特征和企業(yè)的具體情況對糧貿(mào)中心實行間接管理:糧貿(mào)中心行政關系歸口市商委實行行業(yè)管理(1989年調(diào)整為市糧食局管理);黨群關系娜歸到所在地的江岸區(qū)委實行屬地領導管理。企業(yè)可以直接向市工商、稅務、銀行、物資、勞動等部門辦理有關事項。按照《糧貿(mào)中心簡章))的規(guī)定:“經(jīng)理是中心的法人代表，••…在執(zhí)行黨和國家政策、方針、法律、法令的前提下，行使經(jīng)營自主權、機構設置權、人事選聘權、財物支配權、職工的分配獎懲權”，全面負責企業(yè)的物質文明建設和精神文明建設，從而確立了經(jīng)理在企業(yè)的權力中心和責任中心的地位。對于經(jīng)理的支持、約束也因此成為企業(yè)約束機制運行的出發(fā)點和重要內(nèi)容。糧貿(mào)中心圍繞經(jīng)理的中心地位初步建立了企業(yè)的自我約束體系。企業(yè)黨委、職工代表大會和以黨委為核心的監(jiān)事組，充分發(fā)揮各自的作用，從多層次、多角度，調(diào)動企業(yè)的多種因素，按照股份制企業(yè)的特征，實行對企敢經(jīng)理和下作人員的全面約束、監(jiān)督。

(一)企業(yè)黨組織的政治領導、監(jiān)督保證。糧貿(mào)中心組建后不久就成立了臨時黨組，1986年成立了企業(yè)黨委。黨委成立以后，積極發(fā)揮黨組織的政治優(yōu)勢，圍繞企業(yè)的經(jīng)營管理活動履行監(jiān)督、約束的職責。

1.維護企業(yè)經(jīng)理的中心地位，把握企業(yè)的方向。糧貿(mào)中心的黨委和經(jīng)理屬于兩個不同的組織結構。經(jīng)理由董事會聘任，經(jīng)理的中心地位由《糧貿(mào)中心簡章》所確立。這就要求企業(yè)黨委要更善于處理關系.更加注意自己的工作方法。黨委成立以后，不充當企業(yè)的領導者和決策者，尊重經(jīng)理的中心地位，維護經(jīng)理的權威。經(jīng)理的一些重大決策主動與黨委成員通報，征求意見;黨委成員積極維護經(jīng)理的決策，加強企業(yè)思想政治工作，調(diào)動職工的積極性，主動琉導和政府有關部門聯(lián)系的渠道，為經(jīng)理的工作創(chuàng)造寬松的環(huán)境。黨組織的監(jiān)督約束不是針對經(jīng)理個人，而是從大處著手，從全面出發(fā)擔負維護國家、企業(yè)和職工利益的責任。黨組織始終把堅持企業(yè)經(jīng)營管理的社會主義方向放在首位，了解、掌握黨和國家的方針、政策，特別是與企業(yè)改革密切相關的重大政策、法規(guī)，及時組織黨委成員(經(jīng)理也屬黨委成員)和行政領導干部學習、貫徹，監(jiān)督企業(yè)領導和工作人員認真執(zhí)行黨的方針、政策，遵紀守法。對此，現(xiàn)任經(jīng)理深有感觸地說:、“有了黨委的把關、撐腰，有了恰如其份的監(jiān)督和約束，我感到?jīng)Q策更加穩(wěn)妥，政令更加暢通?！?/p>

2.以黨委考核為基礎，確保經(jīng)理正確行使人事任免權。糧貿(mào)中心黨委在不違反《糧貿(mào)中心簡章》的前提下，運用黨的組織優(yōu)勢，建立干部考核體系，為經(jīng)理的人事任免提供良好的條件。1990年3月，糧貿(mào)中心黨委制定了《關于干部管理的若干規(guī)定》，規(guī)定:糧貿(mào)中心的干部管理，原則向下管一級。各單位正、副經(jīng)理，中心各室(科)正、副主任(科長)以及相當職務的行政干部，由黨委推薦或總經(jīng)理提名，黨政領導集體研究，由行政任免，黨委和行政共同管理。當黨政對具體的人事任免發(fā)生分歧時，雙方都采取謹慎的態(tài)度，有時采取暫緩作決定的辦法，等條件成熟了再議。3.健全廉政制度，規(guī)范經(jīng)營行為。黨委堅持和提倡克己奉公精神，要求職工在企業(yè)創(chuàng)建之初舉步維艱時，更要對企業(yè)的經(jīng)濟效益和社會效益負責，自覺抵制和糾正業(yè)務交往中的不正之風。工98了年，糧貿(mào)中心黨委制定了義關于領導干部執(zhí)行黨的紀律的若干規(guī)定》，1986年初，黨委又建立了舉報制度。這些規(guī)章的建立，促使領導干部加強了自我約束力。中心經(jīng)理、副經(jīng)理等因公外出，有時受到業(yè)務往來單位超標準安排住宿和購買車、船票，回來報銷時，都主動自付了超標準部分。

摘要：構建社會主義和諧社會，需要加強和完善政府公共管理職能，提高政府提供公共服務和社會管理的能力；需要完善社會三大部門的平衡發(fā)展，促進社會和諧發(fā)展；需要減少公權力侵犯私權利的行為，完善權力監(jiān)督制約體系。

關鍵詞：和諧社會政府公共管理職能監(jiān)督與制約

構建社會主義和諧社會，是我們黨從中國特色社會主義事業(yè)全局出發(fā)提出的一項重大戰(zhàn)略任務。指導社會主義和諧社會理論的哲學思想，是馬克思主義哲學的辯證觀點和“度”的觀念。辯證觀點認為，一切事物的矛盾，不但是相克的，而且是相生的。只有對抗性矛盾才是一方吃掉另一方的關系，而我國現(xiàn)今社會整體上是非對抗性社會，社會矛盾普遍存在相生、互利、共贏的關系。矛盾一方的存在和發(fā)展，是以另一方的存在和發(fā)展為條件的。例如要快速建設城市和工業(yè)，必須更好地建設鄉(xiāng)村和農(nóng)業(yè)；要保持東南部快速發(fā)展，必須同時大規(guī)模開發(fā)中西部；要鼓勵更高效率，必須實現(xiàn)公平；人要更長久地利用自然資源，必須同時更好地保護和造就自然資源等等。要解決好這些矛盾，達到協(xié)調(diào)、均衡、共贏、共享，顯然政府在和諧社會中的角色尤為重要。加快政府管理創(chuàng)新，是促進和諧社會發(fā)展的保證和關鍵。政府作為和諧社會的組織者和領導者，在發(fā)展戰(zhàn)略上要打破單一經(jīng)濟建設型政府的思路，要堅持全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的觀點，由一個管制型政府走向服務型政府。同時要充分認識和考慮不同群體和階層的利益、公平公正地分配社會資源和制定社會行為規(guī)則，維護不同群體和階層之間的和諧。

一、加強和完善政府公共管理職能，提高政府提供公共服務和社會管理的能力

公共管理是指那些不以營利(不以追求利潤最大化)為目的，旨在有效地增進與公平地分配社會公共利益的調(diào)控活動。毫無疑問，政府對社會發(fā)展負有主要責任。在市場經(jīng)濟條件下，政府在公共服務供給方面發(fā)揮著直接提供、資金供給和監(jiān)管三種作用。目前我國公共服務實現(xiàn)了供給主體多元化，但存在覆蓋領域窄、財政供養(yǎng)不規(guī)范、績效管理不嚴格、過度市場化又缺乏嚴格的監(jiān)管等問題。為此，我們從以下幾方面探討提高政府公共服務和社會管理能力，以保證公共服務全覆蓋、高效率和高質量。

第一，行政人員應轉變服務理念。在政府中，很少有人用“顧客”一詞。大多數(shù)行政人員根本不知道誰是他們的顧客。他們只知道為領導、上級服務，而無視那些真正的服務對象。從理論上講，民主政府的存在就是為公民服務。今天的時代已不同于工業(yè)時代，人們對政府提供的服務產(chǎn)生了懷疑，試圖改變一切：成立各種委員會，制定新的計劃，籌集資金，自愿服務等，這無疑對政府提出了挑戰(zhàn)。為適應這種變化，政府應把顧客放到司機位置上。因為一旦顧客上了汽車，就只能希望司機把自己送到目的地，這是被動的。如果讓乘客自己開車，他們就會選擇自己的路線抵達終點。

【關鍵詞】農(nóng)民增收、金融政策、社會經(jīng)濟鏈 農(nóng)民收入是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的集中體現(xiàn)，是全面建設農(nóng)村小康社會的基石，也是事關全國綜合經(jīng)濟整體發(fā)展的基礎。黨的十六大提出“……建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，是全面建設小康社會的重大任務?！睘橥瓿珊眠@一任務，我們從現(xiàn)代經(jīng)濟核心的金融角度，對此政策性、體制性問題進行相關研究，并提出一些建設性意見和建議。

（一）

按支出法統(tǒng)計的GDP由最終消費、投資和凈出口三大部分組成。從1990年至2001年，我國GDP各大部分的貢獻率平均比重為：最終消費占59.69%，投資占38.22%，凈出口占2.08%。最終消費始終是促進國民經(jīng)濟增長的主要動力。目前，從國際上看，特別是亞洲金融危機、美國“9·11”事件和伊拉克戰(zhàn)爭后，全球金融經(jīng)濟形勢動蕩不安，我國人民幣升值的壓力越來越大，凈出口已遭遇到嚴峻的挑戰(zhàn)。一是凈出口占全球凈出口總額較小，且增幅減緩。2002年盡管自己與自己比出口增幅較大，但扣除加工貿(mào)易后真正的商品凈出口只占全球出口總額的2%。2003年1至9月進口增幅高于出口增幅6.2個百分點，進出口貿(mào)易順差僅為91.5億美元，比去年同期下降54.3%。二是一些國家和地區(qū)采取以反傾銷為主的貿(mào)易手段，抑制我國產(chǎn)品出口。從WTO成立的1995年起至2002年底，成員方反傾銷立案2160起，其中涉及我國的就達308起，占立案總數(shù)的14.29%；2002年，WTO成員反傾銷立案共276起，其中涉及我國產(chǎn)品的有47起，占立案總數(shù)的16.67%；2003年4月美國已把我國列入《2003年各國貿(mào)易壁壘報告》清單，1至9月，有15個國家和地區(qū)對我國出口產(chǎn)品反傾銷和保障措施立案42起，涉及金額10.7億美元。三是出口退稅率下調(diào)，將會明顯降低我國的凈出口。2003年10月，財政部和國家稅務總局決定從2004年1月1日起降低一般性出口產(chǎn)品和部分資源性產(chǎn)品出口退稅率，按現(xiàn)行出口結構，出口退稅率的平均水平將降低3個百分點。據(jù)有關專家測算，平均出口退稅率每下調(diào)一個百分點，中國出口增速將下降4.9個百分點。按此測算，平均出口退稅率下調(diào)3個百分點，將會使中國的出口受到兩位數(shù)的影響。

同時，我國投資與消費在發(fā)展經(jīng)濟中的相互關系與作用已發(fā)生變化，消費對經(jīng)濟發(fā)展的拉動作用已顯得更加突出。在短缺經(jīng)濟條件下，基本建設投資中的40%轉化為消費基金后，居民隨之將增加的收入幾乎全部轉化為購買力，而進入買方市場后，僅靠增加投資已不能有效拉動消費。進入90年代以來，消費需求相對于投資、出口，在經(jīng)濟增長中的重要性逐步增強，在我國社會總需求中，無論是按支出法計算還是按生產(chǎn)法計算，最終消費一般占到60%以上，是三大需求中份額最大的一部分。在GDP年新增額中，消費需求已成為我國現(xiàn)階段國民經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的重要保證，據(jù)統(tǒng)計，最終消費年新增額占GDP年新增的比重同樣由1993年的48.98%上升到2002年的60%左右。因此，從世界經(jīng)濟形勢發(fā)展變化格局和我國國情來看，擴大內(nèi)需是必然的選擇。

2002年末，我國內(nèi)地共有2861個縣級行政區(qū)劃，縣域內(nèi)國土面積896萬多平方公里，超過全國國土總面積的93%；總人口數(shù)為9.35億，占73%，剔除縣域中的城鎮(zhèn)人口，農(nóng)村人口約為8.7億，占全國總人口的68%，已成為拉動經(jīng)濟發(fā)展最大的潛在力量。但由于收入分配不平衡，特別是農(nóng)民收入增幅減緩，農(nóng)村居民消費比重逐漸下降，致使覆蓋最大的農(nóng)村消費市場后勁不足，嚴重制約了整個消費需求的發(fā)展。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，在我國居民消費中，農(nóng)村居民消費的比重由1990年的56.3%下降到2000年的45.2%，而城鎮(zhèn)居民的消費上升到54.8%；人均消費額農(nóng)村居民由1990年的609元上升到2000年的2399元，而城鎮(zhèn)居民由1288元上升到5211元。農(nóng)民人均純收入的年增長幅度從1996年的9%下降到2000年的最低點2.1%，在糧食價格上漲和務工收入增加的影響下，2001年雖反彈到4.2%，2002年上升到4.8%，但缺乏實質性發(fā)展后勁。2002年底農(nóng)村居民人均純收入2476元，比城鎮(zhèn)居民可支配收入7703元少5227元，城鎮(zhèn)居民實際可支配收入已是農(nóng)民人均純收入的3至5倍。

因此，從戰(zhàn)略意義上講，解決農(nóng)民增收問題已顯得十分緊迫。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，任何經(jīng)濟活動都必須有金融資本這根血脈作支撐，而農(nóng)村有效的金融服務是調(diào)整農(nóng)業(yè)結構，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級，擴展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益，實現(xiàn)農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)定增長的內(nèi)在動力，所以，研究農(nóng)民增收問題必須要把解決好農(nóng)村金融服務問題放在重要位置。

摘要：本文在調(diào)查研究的基礎上，概括了當前我省在對權力制約和監(jiān)督方面進行的探索和取得的初步成效；分析了目前我省在對權力制約和監(jiān)督方面存在的突出問題及其原因；提出了當前及今后一個時期加強對權力制約和監(jiān)督的對策思考。

關鍵詞：公共權力；制約；監(jiān)督；體制；機制

中圖分類號：D262．6文獻標識碼：A文章編號：1008－4088（2003）12－0066－06

根據(jù)省紀委“關于落實省重點課題‘強化對權力的制約和監(jiān)督的研究’調(diào)研方案”的安排，我們課題組承擔了“加強權力制約和監(jiān)督，對防止腐敗、促進政治文明建設的作用意義”子課題。今年5月我們赴廈門、泉州、漳州、莆田、福州、南平等設區(qū)市及其轄區(qū)內(nèi)部分縣（市、區(qū)）機關、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)，通過召開座談會、實地考察、走訪干部群眾，以及向上述地區(qū)黨政機關干部發(fā)放調(diào)查問卷（共發(fā)出1600份，收回有效問卷1560份，回收率為97．5％）等形式進行調(diào)研。在此基礎上形成以下看法：

一、當前我省在對權力制約和監(jiān)督方面的探索和成效

一是對權力的本質和權力制約的必要性有了更加深刻的認識。傳統(tǒng)觀點認為，腐敗與私有制相伴而生，社會主義國家不存在權力腐敗問題。問卷調(diào)查表明，大多數(shù)干部群眾已經(jīng)不再盲目認同這樣的觀點，他們對權力的本質和腐敗的根源，有了更加理性的思考和認識。在問卷調(diào)查中有82．6％的人認為產(chǎn)生腐敗的最主要的原因是掌握權力的人缺乏有效的制約和監(jiān)督。91．5％的人認為防止腐敗最有效的手段是推進民主化進程，建立完善的監(jiān)督和制約機制，建立政務公開、運作透明的權力運行機制。同時，我們發(fā)現(xiàn)，多數(shù)領導干部能夠從國家興亡和政治文明建設的高度來認識權力制約問題，普遍認為應該加快政治體制改革步伐，從體制和機制上確保對權力的制約和監(jiān)督能夠正常有效地進行。

【關鍵詞】鄧小平/權力監(jiān)督/權力制約/民主政治

【正文】

權力監(jiān)督與制約，是現(xiàn)代民主政治的核心問題之一。人類政治文明的歷史發(fā)展進程，證明了這樣一個事實，那就是在政治社會中，政治的核心問題就是政治權力的構成形式問題。只有將政治權力置于一個有效制約的機制下，才能正常合理地運作，才不至于使掌握并行使權力的人濫用權力而導致民主制度的破壞。絕對的權力必然導致絕對的腐敗。因此，對政治權力必須進行監(jiān)督和制約，凡是不受監(jiān)督與制約的權力，必定會被濫用而導致政治的專橫與腐敗。在現(xiàn)代民主化進程中，對權力進行有效的監(jiān)督與制約，更是成為世界上各個國家共同面臨的、同時又是必須解決的問題。中國自然也不例外。中國社會長期奉行集權專制體制，革命勝利后，又由于種種原因，沒有能夠建立相應的制度來解決這個問題，從而使得傳統(tǒng)的集權體制在很大程度上被延續(xù)下來。而這種不受監(jiān)督和制約的集權體制的惡性發(fā)展，給中國的社會主義革命和建設造成了災難性的惡果?！啊钡慕逃?，引起了國人對這個問題的深刻反思。而作為帶領中國人民從“”的陰影中走出，邁向現(xiàn)代民主社會的第二代黨中央領導核心的鄧小平，則是比較早地認識到了這個問題。（注：應當說，鄧小平的思想在不同時期，有著不同的側重點。在70年代末至80年代初，主要側重于政治體制改革的問題，包括領導體制改革、加強和改善黨的領導等。因為這一時期的工作重點，主要是糾正“”在政治思想和路線方面的錯誤，撥亂反正；而80年代初期以后，則主要側重于經(jīng)濟體制改革方面的問題。當然，在鄧小平的思想體系中，政治體制改革和經(jīng)濟體制改革本身就是密切聯(lián)系、不可分割的。所以，有關權力監(jiān)督與制約的問題，是鄧小平在不同時期都始終予以關注的一個重要問題，是鄧小平關于政治體制改革思想理論的核心部分。）可以說，關于權力監(jiān)督與制約的思想，在鄧小平理論體系中占有極其重要的地位，是鄧小平憲政思想和政治體制改革思想的核心部分。

（一）

很長一段時間以來，在對于權力制約問題上，一直存在著種種的誤區(qū)。不可否認，權力制約思想是資產(chǎn)階級的政治家、法學家最早提出的，其代表，便是以“三權分立”為基本模式的分權制衡主張。于是，人們一談到權力制約，便立即同“三權分立”聯(lián)系起來。而鄧小平又說過：“在改革中，不能照搬西方的，不能搞自由化。過去我們那種領導體制也有一些好處，決定問題快。如果過分強調(diào)搞互相制約的體制，可能也有問題。”（注：《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版，第178頁。）“資本主義社會講的民主是資產(chǎn)階級的民主，實際上是壟斷資本的民主，無非是多黨競選、三權鼎立、兩院制。我們的制度是人民代表大會制度，共產(chǎn)黨領導下的人民民主制度，不能搞西方那一套。”（注：《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版，第240頁。）有的人也就因此認為鄧小平是反對搞權力制約的。其實，這是一種誤解。鄧小平不贊成搞西方式的權力制約體制，并不意味著不贊成對權力進行有效的監(jiān)督與制約。相反，他從中國的歷史和現(xiàn)實出發(fā)，堅決主張建立有中國特色的權力監(jiān)督與制約機制，并把這作為改革黨和國家的領導體制、堅持和完善中國共產(chǎn)黨的領導的一個重要方面和重要內(nèi)容。鄧小平在1987年10月13日的一次談話中就曾明確指出：“我們要堅持黨的領導，當然也要有監(jiān)督、有制約”，這是“為了更好地加強和改善黨的領導?！保ㄗⅲ骸多囆∑轿倪x》第三卷，人民出版社1993年版，第256頁。）

對權力進行監(jiān)督與制約，是現(xiàn)代憲法與民主政治的一項重要的政治原則，也是憲政與法治的精髓。而說到憲法與民主政治，資產(chǎn)階級又是先行的。曾經(jīng)指出：“講到憲法，資產(chǎn)階級是先行的。英國也好，法國也好，美國也好，資產(chǎn)階級都有過革命時期，憲法就是他們在那個時候開始搞起來的?！保ㄗⅲ骸哆x集》第五卷，人民出版社1977年版，第127頁。）西方資產(chǎn)階級政治家和思想家關于權力監(jiān)督與制約思想和主張的核心，就是如何對國家權力進行有效管理，加以控制，在最大限度上減少乃至杜絕權力濫用的現(xiàn)象。法國著名的啟蒙思想家孟德斯鳩曾指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是條萬古不易的經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直到遇到有界限的地方才休止?！币虼?，“要防止濫用權力，就必須以權力約束權力?！保ㄗⅲ好系滤锅F：《論法的精神》，商務印書館1982年版，第154頁。）孟德斯鳩的這一思想，對西方國家民主憲政的發(fā)展，產(chǎn)生了重要影響。經(jīng)歷了資產(chǎn)階級革命后的西方各國，都在不同程度上確立了分權制衡的政治體制，并將權力監(jiān)督與制約作為實行“法治”的一個重要方面，建立了一整套權力制約機制。

摘要：本文在調(diào)查研究的基礎上，概括了當前我省在對權力制約和監(jiān)督方面進行的探索和取得的初步成效；分析了目前我省在對權力制約和監(jiān)督方面存在的突出問題及其原因；提出了當前及今后一個時期加強對權力制約和監(jiān)督的對策思考。

關鍵詞：公共權力；制約；監(jiān)督；體制；機制

中圖分類號：D262．6文獻標識碼：A文章編號：1008－4088（2003）12－0066－06

根據(jù)省紀委“關于落實省重點課題‘強化對權力的制約和監(jiān)督的研究’調(diào)研方案”的安排，我們課題組承擔了“加強權力制約和監(jiān)督，對防止腐敗、促進政治文明建設的作用意義”子課題。今年5月我們赴廈門、泉州、漳州、莆田、福州、南平等設區(qū)市及其轄區(qū)內(nèi)部分縣（市、區(qū)）機關、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)，通過召開座談會、實地考察、走訪干部群眾，以及向上述地區(qū)黨政機關干部發(fā)放調(diào)查問卷（共發(fā)出1600份，收回有效問卷1560份，回收率為97．5％）等形式進行調(diào)研。在此基礎上形成以下看法：

一、當前我省在對權力制約和監(jiān)督方面的探索和成效

一是對權力的本質和權力制約的必要性有了更加深刻的認識。傳統(tǒng)觀點認為，腐敗與私有制相伴而生，社會主義國家不存在權力腐敗問題。問卷調(diào)查表明，大多數(shù)干部群眾已經(jīng)不再盲目認同這樣的觀點，他們對權力的本質和腐敗的根源，有了更加理性的思考和認識。在問卷調(diào)查中有82．6％的人認為產(chǎn)生腐敗的最主要的原因是掌握權力的人缺乏有效的制約和監(jiān)督。91．5％的人認為防止腐敗最有效的手段是推進民主化進程，建立完善的監(jiān)督和制約機制，建立政務公開、運作透明的權力運行機制。同時，我們發(fā)現(xiàn)，多數(shù)領導干部能夠從國家興亡和政治文明建設的高度來認識權力制約問題，普遍認為應該加快政治體制改革步伐，從體制和機制上確保對權力的制約和監(jiān)督能夠正常有效地進行。

建立有限政府，切斷行政權的無處不在

建立遵循正當程序政府，體現(xiàn)平等、公開、公正原則

建立責任政府，實現(xiàn)人治行政向政府行政轉變

行政權是憲法和法律賦予國家行政機關管理政治、經(jīng)濟和社會事務的最重要的國家權力。由于行政權具有管理領域廣、自由裁量度大、以國家強制力保證行使等特點，決定了它既是與公民、法人切身利益最密切相關的一種國家權力，又是最動態(tài)、最容易違法或濫用的一項國家權力，如不對其進行強有力的制約和監(jiān)督，就有可能膨脹為恣意妄為的權杖。因此，制約和監(jiān)督權力的核心，首先是制約和監(jiān)督行政權。

一、我國在體制轉軌過程中尤其需要強化對行政權力的制約和監(jiān)督

我國由于正處于體制轉軌和社會變革的特殊歷史時期，對行政權的依賴和對行政權的制約成為一個問題的兩個方面，既缺一不可，又呈現(xiàn)一種復雜的態(tài)勢。

【摘要】：市場經(jīng)濟體制的選擇表明中國經(jīng)濟領域的一次重大思想解放，制衡型憲政體制的建構將是中國政治領域的一次重大思想解放。因為，與市場經(jīng)濟一樣，分權制衡既不姓資也不姓社，其是人類政治實踐不斷試錯的最終結論，是東西方政治文明的共同財富。中國市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展呼喚制衡型憲政體制，中國的法治建設和腐敗治理也必然選擇制衡型憲政體制。中國的憲政體制從統(tǒng)合走向制衡并不意味著否定共產(chǎn)黨的領導，也并不意味著對現(xiàn)行的人民代表大會制度的全盤拋棄。

【關鍵詞】：憲政體制權力統(tǒng)合權力制衡

人民代表大會制度是中國的根本政治制度，被認為中國的立國之本。長期以來，中國憲法學者對西方的三權分立制度諱莫如深。特別在上個世紀的改革開放初期，“三權分立”作為“資產(chǎn)階級自由化”的思想被徹底批判。權力制衡一直被視為西方資本主義國家的政治體制，不適合社會主義國家。然而，三權分立對于社會主義國家真的是洪水猛獸嗎？分權制衡真的不適合社會主義國家嗎？也許我們對三權分立有太多的誤解和成見。有學者認為，馬克思主義經(jīng)典作家從來沒有否定過“三權分立”，馬克思不但沒有否定“三權分立”，而且始終認為只有經(jīng)過分權制衡的資產(chǎn)階級民主共和國才能走向社會主義。恩格斯甚至認為，三權分立的資產(chǎn)階級民主共和國是無產(chǎn)階級專政現(xiàn)成的政治形式。[1]其實拋開政治意識形態(tài)，分權制衡是人類政治文明的共同財富，它使西方憲政體制充滿勃勃生機，它完全可以為我所用，而不應拒之于干里之外。

一、權力制衡是人類政治文明的共同財富

中國封建時代有些皇帝也搞過“分權制衡”。西漢初年，國家元首與政府首腦大體上有一個分工，皇帝是國家元首，宰相是政府首腦，皇宮相府各司其職。[2]隋朝創(chuàng)立的“三省六部”制中的尚書、中書、門下“三省分權”。因為，雖然行政、軍事、監(jiān)察三權分掌而治，但行政權（相權）仍嫌過重，有威懾君權之虞。[3]因此，歷史上中國的不少皇帝都極力對相權進行分解和限制。到了宋朝，中書省職權擴大，同樞密院分掌文武大權，門下、尚書省遂廢。另設參知政事為副相分管行政，設三司使管財政。分散中央各職能部門的權力，互相牽制。特別值得一提的是，為了制約政府濫用權力，從秦朝開始設立了監(jiān)察機關，到明代運用到了極致。監(jiān)察制度是中國貢獻給世界政治文明的寶貴遺產(chǎn)，其體現(xiàn)了以權制權的政治理念。盡管那只是皇權對臣權的制約，預防臣權危及皇權，其分權的目的是極權，但作為一種制度形式其價值不可低估。

作為一種政治實踐，三權分立起源于古希臘、古羅馬城邦國家的市民政治，商品經(jīng)濟的發(fā)展、貿(mào)易往來的頻仍，形成了各種經(jīng)濟群體和利益階層，要求政治多元及分立。當然，在古代地中海地區(qū)政治組織形態(tài)多為小公國，規(guī)模不大且較為分散，即使最為強大的古羅馬帝國也沒有形成東方一樣的政治官僚體制。因此，很難產(chǎn)生長期穩(wěn)定的中央集權政治。作為一種理論思潮，西方分權思想溯源于古希臘亞里士多德，他把政府權力分為討論、執(zhí)行、司法三要素。至羅馬時代，波利比奧斯倡導“混合政府論”，認為羅馬政體應為代表君主的執(zhí)政官、代表貴族的元老院及代表民眾的人民代表會議互相牽制和均衡（從這個意義上，將分權制衡貼上資產(chǎn)階級的標簽也不恰當）。分權制衡原則作為一種學說，最先由英國思想家洛克提出。洛克提出了立法權和執(zhí)行權（行政權）的分立，并指出，立法權高于行政權。孟德斯鳩進一步發(fā)展和完善了洛克的分權學說，主張必須建立三權分立的政體，按照立法、行政、司法三權分立的原則組成國家。他說：“要防止濫用權力，就必須以權力約束權力?！薄爱斄⒎嗪托姓嗉性谕粰C關之手，自由便不復存在了，因為人們將要害怕這個國王或議會制定暴虐的法律，并暴虐地執(zhí)行這些法律?！焙髞淼馁Y產(chǎn)者及其國家法的其他大哲學家們以極其虔誠的心情把這種分權看作神圣不可侵犯的原則。[4]這一原則已經(jīng)為很多國家的政治實踐所普遍奉行。國家權力分立，在各個憲政國家已經(jīng)成為普遍特征和共同的趨勢。當然，三權分立不是僵死的，總會因時而變?？梢哉f，時至今日，資本主義國家傳統(tǒng)意義上的三權分立格局已經(jīng)不復存在，行政權的強勢打破了三權均衡。但不變的是精神：控權與平衡。[5]無論如何，分權制衡的歷史意義與現(xiàn)實作用不能否定。凱爾森在談及分權時指出，分權原則的歷史意義在于：它與其說致力于贊成分權，倒不如說是反對集權。[6]

一、權力制衡是人類政治文明的共同財富

中國封建時代有些皇帝也搞過“分權制衡”。西漢初年，國家元首與政府首腦大體上有一個分工，皇帝是國家元首，宰相是政府首腦，皇宮相府各司其職。[2]隋朝創(chuàng)立的“三省六部”制中的尚書、中書、門下“三省分權”。因為，雖然行政、軍事、監(jiān)察三權分掌而治，但行政權（相權）仍嫌過重，有威懾君權之虞。[3]因此，歷史上中國的不少皇帝都極力對相權進行分解和限制。到了宋朝，中書省職權擴大，同樞密院分掌文武大權，門下、尚書省遂廢。另設參知政事為副相分管行政，設三司使管財政。分散中央各職能部門的權力，互相牽制。特別值得一提的是，為了制約政府濫用權力，從秦朝開始設立了監(jiān)察機關，到明代運用到了極致。監(jiān)察制度是中國貢獻給世界政治文明的寶貴遺產(chǎn)，其體現(xiàn)了以權制權的政治理念。盡管那只是皇權對臣權的制約，預防臣權危及皇權，其分權的目的是極權，但作為一種制度形式其價值不可低估。

作為一種政治實踐，三權分立起源于古希臘、古羅馬城邦國家的市民政治，商品經(jīng)濟的發(fā)展、貿(mào)易往來的頻仍，形成了各種經(jīng)濟群體和利益階層，要求政治多元及分立。當然，在古代地中海地區(qū)政治組織形態(tài)多為小公國，規(guī)模不大且較為分散，即使最為強大的古羅馬帝國也沒有形成東方一樣的政治官僚體制。因此，很難產(chǎn)生長期穩(wěn)定的中央集權政治。作為一種理論思潮，西方分權思想溯源于古希臘亞里士多德，他把政府權力分為討論、執(zhí)行、司法三要素。至羅馬時代，波利比奧斯倡導“混合政府論”，認為羅馬政體應為代表君主的執(zhí)政官、代表貴族的元老院及代表民眾的人民代表會議互相牽制和均衡（從這個意義上，將分權制衡貼上資產(chǎn)階級的標簽也不恰當）。分權制衡原則作為一種學說，最先由英國思想家洛克提出。洛克提出了立法權和執(zhí)行權（行政權）的分立，并指出，立法權高于行政權。孟德斯鳩進一步發(fā)展和完善了洛克的分權學說，主張必須建立三權分立的政體，按照立法、行政、司法三權分立的原則組成國家。他說：“要防止濫用權力，就必須以權力約束權力?！薄爱斄⒎嗪托姓嗉性谕粰C關之手，自由便不復存在了，因為人們將要害怕這個國王或議會制定暴虐的法律，并暴虐地執(zhí)行這些法律?！焙髞淼馁Y產(chǎn)者及其國家法的其他大哲學家們以極其虔誠的心情把這種分權看作神圣不可侵犯的原則。[4]這一原則已經(jīng)為很多國家的政治實踐所普遍奉行。國家權力分立，在各個憲政國家已經(jīng)成為普遍特征和共同的趨勢。當然，三權分立不是僵死的，總會因時而變?？梢哉f，時至今日，資本主義國家傳統(tǒng)意義上的三權分立格局已經(jīng)不復存在，行政權的強勢打破了三權均衡。但不變的是精神：控權與平衡。[5]無論如何，分權制衡的歷史意義與現(xiàn)實作用不能否定。凱爾森在談及分權時指出，分權原則的歷史意義在于：它與其說致力于贊成分權，倒不如說是反對集權。[6]

人類從專制走向民主，實現(xiàn)多數(shù)人的統(tǒng)治，強調(diào)人民的主權。用盧梭的社會契約論的觀點，人民將權利授予國家，國家即是公益的體現(xiàn)，因此，人民權利作為一個整體是不可分的。盧梭的理論并不是要保護不可剝奪的個人權利，而是在一種主權性的集體“公意”的至高無上性中探尋社會生活的終極規(guī)范。他并未主張三權分立，而認為立法權高于行政權、司法權，它屬于全體人民，而不屬于像議會那樣的代表機構。盧梭的理論極易走向專制民主制即托克維爾所謂的“多數(shù)人的專制”。[7]這一國家主權不可分的理論已經(jīng)被很多晚近國家的憲政實踐所摒棄。但社會主義國家議行合一的政治體制恰恰是在國家主權不可分的政治理念的主導下設立的，而盧梭理論所蘊含的專制危險性卻果然不幸被社會主義國家所證實。前蘇聯(lián)斯大林的專制統(tǒng)治，以蘇維埃的名義實施的暴政，在世界人民面前給社會主義國家樹立一個極權的惡劣典范。前蘇聯(lián)法學家從血的教訓中覺悟，要建設法治國家必須具有符合憲法屬性的一些前提條件：憲法明確規(guī)定權力分立原則，依據(jù)這一原則，行政權不得僭越立法權，而獨立于政府的司法權能夠自主地解決社會上發(fā)生的一切沖突。[8]對于斯大林的極權和暴政，曾說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發(fā)生。雖然意識到了，但可惜類似的事件在中國卻未能幸免。中國的不正是政治極權的結果嗎？

近幾年，我們才不能不接受一個現(xiàn)實：曾經(jīng)被視為資本主義國家才有的東西，我們現(xiàn)在也采納了，典型的如公司法人治理機制、企業(yè)破產(chǎn)機制等等。從排斥到接受經(jīng)歷了一個思想轉變的艱辛歷程。中國近現(xiàn)代以來的思想解放是從經(jīng)濟到政治的逐漸開放，政治上的逐漸開化卻是一個十分痛苦甚至是付出巨大代價的過程。清末洋務運動尊奉“中學為體、西學為用”的理念，只是向西方學一些“奇技淫巧”，無傷國體，無涉祖制，因此可以為當權者容忍和接受。在政治上對祖制構成了一定的威脅，引起滿清皇族的恐慌，但思想上仍以儒學為本，對西方憲政采用“制度移植、思想抵抗”的政策，因此，面臨亡國滅種深重危機的清王朝也只能支持百日維新。但一旦危及到其切身根本利益時，當權者仍不免痛下殺手。激進的辛亥革命，政治體制上實現(xiàn)全面西化，但思想上似乎仍未打破傳統(tǒng)思想的禁錮，國民黨一黨之治[9]是儒家一教獨尊思想在現(xiàn)代政治生活中的反映，這其實還是繼承了中國長期封建主義政治專制的衣缽。后來的國民政府雖然頒布憲法性文件確立五權憲法政治體制，但從未真正實行過西方式的“分權”。[10]“五權憲法”可謂中西合璧，將西方的三權與中國傳統(tǒng)政治精華監(jiān)察、考試兩權熔于一爐。這一獨創(chuàng)顯現(xiàn)了孫中山不照搬西方憲政體制的創(chuàng)新精神。但“五權憲法”設計處于東方與西方、古代和現(xiàn)代的思想交匯和制度沖突中，其是對傳統(tǒng)的借鑒，還是向傳統(tǒng)的妥協(xié)？其是否破壞了三權分立的合理架構？[11]新中國的憲政體制因受前蘇聯(lián)的影響，既不是三權分立，更不是五權憲法，而是議行合一。[12]中國的人民代表大會制度的本質就是議行合一，這是馬克思在巴黎公社工人起義時提出來的，后來被蘇聯(lián)演變成了蘇維埃政體，到中國表現(xiàn)為人民代表大會制度，其組織原則為“民主集中制”。這一制度假定國家的權力是統(tǒng)一的，國家權力為了實際的需要形成立法機關、行政機關和司法機關，但這只是“分工”，而不是“分立”。這一體制強調(diào)國家機關權力之間的合作性、統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性，而不是對立性、牽制性。

人們曾經(jīng)甚至現(xiàn)在仍普遍認為，制衡型憲政體制產(chǎn)生于西方的制度文化土壤，中國長期的專制傳統(tǒng)不適合搞制衡型憲政體制。但與中國同樣具有長期專制傳統(tǒng)的日本、韓國分權制衡卻比較成功。日、韓兩國的政治實踐特別是日本首相頻繁更迭與韓國前總統(tǒng)盧武鉉彈劾案，最有力地批駁了分權制衡學說不適用于有著專制主義文化傳統(tǒng)的東方國家的論調(diào)。與法人治理結構一樣，分權制衡作為國家政治治理模式，可以極大地克服個人專斷。因此，權力制衡體制也具有普適性。如果權力制衡在中國的適用也會產(chǎn)生一系列的問題，這也不是權力制衡體制本身的問題，而是我國現(xiàn)有體制對其浸淫或排異的結果。因此，認為分權制衡體制不適合中國的觀點是否經(jīng)過深入的論證，在多大程度上是僵化思想的思維定勢或政治立場的對外宣稱？正像過去雖否定公司制，但中國已經(jīng)出臺了公司法，普遍設立了公司法人治理模式。這是否預示著權力制衡型憲政體制在中國否定之否定的歷史命運呢？

腐敗是一種世界性的現(xiàn)象。腐敗對一個國家的公共權力有著巨大的侵蝕作用，對社會政治經(jīng)濟的良性發(fā)展有著嚴重的危害。在改革開放的進程中，中國雖然對腐敗現(xiàn)象進行了堅決的斗爭，然而，腐敗蔓延的勢頭并沒有得到有效的遏制。如何從源頭上抑制腐敗，成為擺在我們面前的一項歷史性任務。

一、體制缺陷成為中國腐敗蔓延的重要源頭

目前我國存在的腐敗問題，在一定程度上帶有明顯的體制性腐敗的特征，應引起我們的高度重視。

第一，當前我國存在的腐敗現(xiàn)象，從某種意義上說已超出了個別單位和個別人的問題，而帶有明顯的泛化趨勢。這種泛化趨勢，與我國所處的社會與體制“雙重轉型”的歷史過程緊密地聯(lián)系在一起。

從社會層面看，我國正經(jīng)歷著一個由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會劇烈陣痛的轉型期。社會轉型期人們急于求富的心態(tài)，以及由此萌發(fā)的強勁的利益驅動，使社會處于騷動不安的狀態(tài)，部分社會成員行為失范以及犯罪率上升、社會環(huán)境惡化等，都可能誘發(fā)各種掌握政治、經(jīng)濟、社會資源分配權的意志薄弱者鋌而走險，用手中握有的權力，為個人或小集團謀取私利。這種當年在西方發(fā)達國家曾經(jīng)有過的經(jīng)歷，似乎在我國正有卷土重來之勢。

從體制層面看，我國正經(jīng)歷著由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉變的轉型過渡期。在雙軌體制并存的條件下，就業(yè)與通貨膨脹壓力的交替出現(xiàn)，以及由此引發(fā)的市場行為的紊亂，市場主體的重組、分化，貧富差距的拉大，法律規(guī)范的欠缺以及法制對社會控制功能的滯后，道德約束功能的下降，也會誘發(fā)一些掌握政治、經(jīng)濟、社會資源分配權的意志薄弱者鉆體制轉換的空子，通過各種途徑，利用種種手段侵吞、占有、攫取國家和集體乃至他人的財富，使腐敗問題更加嚴重。